Auto nº 374/20 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2020

1. El 29 de septiembre de 2020, los ciudadanos A.G.B. y C.C.C.C. interpusieron dentro del término establecido,[1] recurso de súplica contra el Auto del 22 de septiembre del año en curso, que admitió unos cargos, inadmitió y rechazó otros de la demanda de inconstitucionalidad presentada contra el artículo 4 (parcial) de la Ley 1943 de 2018 “por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones” y el artículo 4 (parcial) de la Ley 2010 de 2019 “por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”.[2]

2. De acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991 (Art. 6), el recurso de súplica es la instancia procesal que permite al demandante de una acción pública de inconstitucionalidad controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[3] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[4] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio.[5] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[6] En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[7] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[8]

3. En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, a partir de la normatividad aplicable la Corte ha indicado que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (Art. 241 de la CP; Art. 2 del Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (i) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (Art. 2, núm. 2, Decreto 2067 de 1991); (ii) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (iii) exponer “las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[9]

4. Pasa la Sala Plena a analizar el recurso de súplica presentado por los señores A.G.B. y C.C.C.C..

   4.1. El 7 de julio de 2020, los demandantes solicitaron se declare la inexequibilidad del artículo 4 (parcial) de la Ley 1943 de 2018 y el artículo 4 (parcial) de la Ley 2010 de 2019. Como argumentos para sustentar su acusación, señalan que las disposiciones vulneran los principios de igualdad y equidad tributaria, previstos en los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política, en la medida en que prevén “un tratamiento tributario diferenciado para un tipo de responsables del IVA de forma injustificada”, toda vez que “introducen una consecuencia jurídica negativa (ineficacia de las declaraciones) exclusivamente para aquellas declaraciones de IVA presentadas por [proveedores de servicios desde el exterior] como responsables de este impuesto, y no para los demás responsables del IVA”. En su opinión, los proveedores de servicios desde el exterior (en adelante, PSDE) son sujetos responsables de IVA y, por tanto, “al igual que los demás responsables de IVA, hacen parte de un mismo grupo de sujetos obligados régimen del IVA en Colombia”. Sin embargo, los actores indican que los PSDE están sometidos a una carga adicional que no resulta proporcional, habida cuenta de que “el objetivo perseguido por [el régimen aplicable a los responsables del IVA tiene por objeto] establecer un trato igualitario en cuanto a la calidad de responsable”. De tal suerte que los responsables de IVA “debe[n] estar sujeto[s] a las mismas reglas en materia tributaria.”

   4.2. De igual forma, señalaron que las normas demandadas vulneran el principio de eficiencia del sistema tributario previsto por el artículo 363 de la Constitución Política, toda vez que “la medida de ineficacia para las declaraciones presentadas por los PSDE sin pago total” implica, de un lado, “que el Estado recaude el IVA adeudado por dichas personas con mayores costos administrativos” y, de otro lado, “una mayor dificultad para que los PSDE cumplan con sus obligaciones en materia de IVA”. Adicionalmente, en relación con el artículo 4 de la Ley 1943 de 2018, precisaron que, a pesar de la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1943 de 2018, por medio de la sentencia C-481 de 2019, la Corte es competente para pronunciarse respecto de esta acción de inconstitucionalidad. Esto, habida cuenta de que “el artículo 4º de la Ley 1943 de 2018 estuvo vigente por el año 2019”, de manera que “este tuvo la potestad de afectar situaciones jurídicas acaecidas durante su vigencia limitada afectando con el efecto de la ineficacia declaraciones tributarias presentadas durante el año 2019”. Por último, adujeron que, aunque las disposiciones acusadas han sido objeto de diferentes demandas de inconstitucionalidad, “la mayoría han sido archivadas por ineptitud de la demanda” y las que han sido admitidas “analizan cargos totalmente diferentes a los contenidos en esta acción.”

   4.3. El 31 de agosto de 2020, el magistrado sustanciador R.S.R.G., mediante auto, rechazó la demanda por los cargos contra el artículo 4 (parcial) de la Ley 1943 de 2018,[10] inadmitió parcialmente por los cargos en contra el artículo 4 (parcial) de la Ley 2010 de 2019;[11] y admitió el cargo por “violación de los principios constitucionales de igualdad y de equidad en materia tributaria”, dado el presunto desconocimiento de los artículos 13, 95.9 y 363 de la Constitución Política.

   4.4. Posteriormente, los accionantes presentaron memorial para corregir la demanda. En él, señalaron que el precepto “vulnera directamente el principio constitucionalidad de eficiencia del sistema tributario dispuesto en el artículo 363 de la Constitución Política”.

   4.5. Mediante auto del 22 de septiembre de 2020, el Magistrado sustanciador consideró que el escrito de corrección de la demanda no satisfizo los requisitos señalados en el auto de inadmisión.[12] En efecto, los demandantes reiteraron los planteamientos de la demanda, que, como se afirmó en el auto de inadmisión, no permiten adelantar el juicio de constitucionalidad propuesto.

5. Para la Sala Plena las razones que dieron lugar al rechazo de la demanda de inconstitucionalidad tienen sustento, en razón a que los demandantes se limitan a señalar la disposición constitucional presuntamente vulnerada, pero no explican de qué manera la norma implica una vulneración del principio de eficiencia ni tienen en consideración que la ineficacia de la declaración del IVA se fundamenta en el incumplimiento de una obligación tributaria sustancial, consistente en el pago del impuesto. En efecto, aunque es cierto que, dadas las consecuencias de este mecanismo, el procedimiento para determinar la obligación tributaria implicaría tiempo adicional, como lo sostienen los demandantes, también lo es que este hecho por sí solo no revela la posible vulneración al principio de eficiencia tributaria, toda vez que por efecto de la sanción se produciría un recaudo mayor para la administración. Por tanto, más allá de realizar consideraciones acerca de la inconveniencia de fijar una medida como la demandada, los demandantes no precisaron en el escrito de corrección de qué manera la expresión demandada resulta irracional, desproporcionada e injustificada en términos constitucionales.

6. En otras palabras, no se cumplió con la carga procesal de fundamentar en debida forma el cargo propuesto, en consecuencia, las acusaciones formuladas no permiten que se lleve a cabo el juicio de constitucionalidad en los términos que lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación.

7. Es relevante aclarar que, si bien la regla general del principio pro actione[13] rige el estudio de la admisión de la demanda de inconstitucionalidad, el objetivo de garantizar la prevalencia del acceso a la administración de justicia exige que el ciudadano accionante cumpla con las mínimas cargas de certeza, claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad de cada uno de los argumentos presentados. Adicionalmente la Sala Plena debe reiterar, como lo ha hecho previamente, “que mediante esta decisión no se trata de impedir el ejercicio del derecho de acción por parte del demandante, ni de sujetarlo a requisitos exagerados que lo tornen inocuo. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, al tiempo que se protegen las expectativas que tienen los ciudadanos de que la Corte profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante ella. De ahí que… bien podría reformular su demanda y volverla a presentar ante esta Corporación, siempre que advierta el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia”.[14]

8. Por las razones anteriores, la Sala confirmará el Auto del 22 de septiembre de 2020 que rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad formulada por los ciudadanos A.G.B. y C.C.C.C..

PRIMERO: CONFIRMAR en su integridad el Auto del 22 de septiembre de 2020, proferido por el magistrado sustanciador R.S.R.G., mediante el cual se rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por los señores A.G.B. y C.C.C.C.(.. D-13806).

SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, comuníquese el contenido de esta decisión a los demandantes, indicándoles que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

N., comuníquese y cúmplase.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

-No interviene-

R.S.R.G.

Magistrado (e)

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

-Ausente con excusa-

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Según informó la Secretaria General de esta Corporación, el Auto del 22 de septiembre del 2020 fue notificado por medio de estado del 24 de septiembre de 2020 y, el término de ejecutoria correspondió a los días 25, 28 y 29 de septiembre de 2020. En consecuencia, si el escrito fue radicado el 29 de septiembre siguiente, fue interpuesto en el término previsto, conforme con lo dispuesto en el artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015, según el cual: “El recurso de súplica deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él.”

[2] La demanda fue interpuesta el 7 de julio de 2020.

[3] Ver entre varios, los autos de Sala Plena 244 de 2001. M.J.C.T.; 024 de 1997. M.E.C.M., 061 de 2003. M.J.C.T., 129 de 2005. M.J.C.T.; 164 de 2006. M.J.C.T.; 015 de 2016. M.L.E.V.S.; y 181 de 2017. M.A.L.C.. En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentado por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.

[4] Desde 1992 a marzo de 2019 se han resuelto al menos 573 recursos de súplica, de los cuales la Sala Plena solo decidió revocar el rechazo de la demanda en 30 oportunidades: ver autos A-018 de 1992, M.E.C.M.; A-016 de 1998, M. (e) C.I. de G.; A-024 de 1998, M.F.M.D.; A-013 de 2000, M.V.N.M.; A-017 de 2000, M.A.B.S.; A-086 de 2001, M.J.A.R.; A-290 de 2001, M.Á.T.G.; A-073 de 2005, M.Á.T.G.; A-128 de 2005, M.Á.T.G.; A-182 de 2005, M.J.C.T.; A-331 de 2009, M.H.A.S.P.; A-237A de 2010, M.H.A.S.P.; A-070 de 2011, M.G.E.M.M.; A-161 de 2011, M.M.V.C.C.; A-188 de 2012, M.L.E.V.S.; A-042 de 2013, M. (e) A.J.E.; A-076 de 2013, M.L.E.V.S.; A-212 de 2013, M.L.E.V.S.; A-242 de 2013, M.L.E.V.S.; A-111 de 2015, M. (e) M.V.S.M.; A-241 de 2015, M.M.V.C.C.; A-242 de 2015, M.M.V.C.C.; A-527 de 2015, M.M.V.C.C.; A-040 de 2016, M.J.I.P.P.; A-540 de 2016, M.G.E.M.M.; A-513 de 2017, M.C.B.P.; A-203 de 2018, M.A.J.L.O.; A-361 de 2018, M.G.S.O.D.; A-739 de 2018, M.J.F.R.C.; y A-819 de 2018, M.J.F.R.C..

[5] Por ejemplo, la Sala Plena ha revocado el rechazo de la demanda cuando (i) el accionante sí corrigió la demanda en los términos indicados en el auto de inadmisión (autos A-361 de 2018, M.G.S.O.D.; y A-513 de 2017, M.C.B. Pulido); (ii) la decisión de rechazo se fundó en que el accionante guardó aparente silencio frente a la inadmisión al no presentar escrito de corrección, pero se concluye que el demandante sí actúo en los términos procesales establecidos (autos A-469 de 2017, M.A.R.R.; y A-540 de 2016, M.G.E.M.M.); (iii) no se configuró la cosa juzgada constitucional (autos A-237A de 2010, M.H.A.S.P.; A-161 de 2011, M.M.V.C.C.; y A-040 de 2016, M.J.I.P.P.); (iv) el cargo por violación de la igualdad era específico, pertinente y suficiente cumplía con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional (Auto A-331 de 2009, M.H.A.S.P.); (v) la Corte es competente para asumir cargos de inconstitucionalidad contra los actos legislativos, fundados en el presunto exceso del Congreso en el ejercicio del poder de la reforma de la Carta Política (Auto A-188 de 2012, M.G.E.M.M.); o (vi) en los autos admisorio y de rechazo el magistrado sustanciador guardó silencio sobre la adecuada o inadecuada formulación o estructuración de uno de los cargos, lo que hace suponer que el mismo era apto para su estudio (A-070 de 2011, M.G.E.M.M.. En este último caso la Sala Plena estuvo de acuerdo con el magistrado sustanciador en relación con el rechazo de los cargos contra los artículos 21 y 48 (parágrafo-parcial) de la Ley 1430 de 2010 por no cumplir los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Sin embargo, decidió admitir parcialmente la demanda por el cargo de violación del artículo 363 Superior dirigido contra el último inciso del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010, que fue respecto del cual el magistrado sustanciador guardó silencio.

[6] Ver -entre otros- los autos A-024 de 1997. M.E.C.M., fundamento jurídico Nº 6; A-061 de 2003. J.C.T., fundamento jurídico II; A-164 de 2006. M.J.C.T., fundamento jurídico III; A-029 de 2016. M.L.G.G.P., fundamento jurídico Nº 9; y A-759 de 2018. M.A.R.R., fundamento jurídico Nº 7.

[7] Autos A-236 de 2017. M. (e) J.A.C.A., fundamento jurídico Nº 5; y A-232 de 2018. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 2.

[8] Ver -entre otros- autos A-174 de 2011. M.G.E.M.M., fundamento jurídico Nº 1; A-111 de 2015. M. (e) M.V.S.M., fundamento jurídico Nº 1.3.; A-515 de 2017. M.A.L.C., fundamento jurídico Nº 6; y A-009 de 2019. M.C.P.S., fundamento jurídico Nº 1.

[9] (i) Razones claras: Es indispensable “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, pues, aunque se trate de una acción pública, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla. (ii) Razones ciertas: Exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. (iii) Razones específicas: Se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, formulando, por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada” para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”. (iv) Razones pertinentes: Implica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”, o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos. (v) Razones suficientes: Se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2011. M.M.J.C.E., y han sido utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo ver -entre otras providencias- la Sentencia C-105 de 2018. M.D.F.R., nota al pie N° 26.

[10] Teniendo en cuenta que el artículo 4 de la Ley 1943 de 2018 no está vigente ni produce efectos jurídicos al momento de la interposición de la presente demanda, rechaza la demanda por falta de competencia.

[11] Los argumentos carecen de certeza. Para los demandantes, la norma acusada “tiene como efecto jurídico que la Administración de Impuestos deba adelantar un proceso administrativo de aforo para luego poder recaudar la obligación tributaria declarada sin pago total mediante un proceso de cobro coactivo”. En su criterio, esto desconoce el principio de eficiencia tributaria, porque genera “un costo adicional y desproporcionado para que la administración recaude un impuesto que”, según indican, “sin la existencia de la norma demandada, se recaudaría directamente mediante un proceso de cobro coactivo”. No obstante, el magistrado sustanciador advirtió que en los términos expuestos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la ineficacia de las declaraciones de IVA se fundamenta en el incumplimiento de una obligación tributaria sustancial, consistente en el pago del impuesto. Por tanto, la medida introducida por la norma demandada tiene por objeto sancionar al contribuyente incumplido. Más allá del término que conlleve la imposición de esta sanción para los prestadores de servicios del exterior (PSDE), de esto no se sigue que la norma en cuestión implique un costo adicional y desproporcionado para el recaudo de la obligación sustancial, sobre todo porque, tal como lo sostuvieron los demandantes en el escrito de demanda, por efecto de la sanción, y los intereses correspondientes, se produciría un recaudo mayor para la administración. Carecen de pertinencia. Según el razonamiento de los demandantes, los efectos de la ineficacia de las declaraciones implican un proceso administrativo que puede tomar un tiempo significativo. Esto, habida cuenta de las actuaciones procesales que deben surtirse, se trata de “un proceso que puede durar hasta 5 años (y que tiene la posibilidad de ser declarado nulo por la jurisdicción contencioso-administrativa)”. Por tanto, concluyen que no sería posible, de ninguna manera, reprochar el incumplimiento de la obligación sustancial de los contribuyentes, con la declaración de ineficacia de sus declaraciones. El planteamiento de los demandantes corresponde a un análisis de conveniencia que hace parte del margen de configuración del Legislador y, por tanto, que no corresponde valorar a la Corte Constitucional. Al respecto, los demandantes se limitan a afirmar que dicha consecuencia implica un esquema irracional “en donde se crea un perjuicio desproporcional para el PSDE, pero sin que por ello se reporte un beneficio, favorabilidad o eficiencia para la Administración”. Sin embargo, no explican, ni en la demanda ni en el escrito de corrección, por qué las consecuencias jurídicas que se desprenden de la norma acusada implican un costo adicional para la administración, más allá del término que conlleva la imposición de la sanción para los prestadores de servicios del exterior, a partir del cual sea posible predicar una vulneración al principio de eficiencia tributaria, que, no implica per se el desconocimiento del principio de eficiencia tributaria. Los argumentos carecen de especificidad y suficiencia. Los demandantes se limitan a señalar la disposición constitucional presuntamente vulnerada, pero no explican de qué manera la norma acusada implica una vulneración del principio de eficiencia ni tienen en consideración que la ineficacia de la declaración del IVA se fundamenta en el incumplimiento de una obligación tributaria sustancial, consistente en el pago del impuesto.

[12] Los argumentos se fundamentan en interpretaciones subjetivas de los textos demandados. Además, son genéricos y se fundan en razones de conveniencia. Por tanto, no tienen la entidad suficiente para generar una mínima duda de inconstitucionalidad.

[13] El principio pro actione le impone al juez constitucional el deber de no actuar con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda. Corte Constitucional, Auto 029 de 2016. M.L.G.G.P..

[14] Auto 065 de 2016. M.L.G.G.P..