Auto nº 049/21 de Corte Constitucional, 11 de Febrero de 2021

La ciudadana Y.H.M. y los ciudadanos R.V.V., A.N.G. y J.D.R.P. presentaron acción pública de inconstitucionalidad contra el literal e) del artículo 1 de la Ley 2003 de 2019, que modificó el artículo 286 de la Ley 5 de 1992, por vulnerar los artículos 1, 2, 3, 40, 93, 107, 109, 123, 133, 151 y 182 de la Constitución.

Mediante Autos del 30 de noviembre de 2020 y del 13 de enero de 2021, el despacho de la magistrada ponente admitió la demanda por la presunta violación de los artículos 1, 2, 3, 40, 107, 109, 123, 133 y 182 de la Constitución.

En consecuencia, ordenó comunicar la iniciación del proceso al P. de la República, al Congreso de la República y al Ministerio del Interior. Igualmente, ordenó fijar en lista el proceso e invitó a intervenir en el mismo a diferentes instituciones públicas y privadas. Por último, dispuso correr traslado a la P.a General de la Nación, para que rindiera concepto sobre el asunto.

En escrito dirigido a la Corte Constitucional el 26 de enero de 2021, la P.a General de la Nación, M.C.B., manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición demandada. Esto, por considerar que se encuentra incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada.

Al respecto, la P.a sostuvo: «en los términos del artículo 115 de la Constitución, suscribí el texto legal en mi condición de ministra de Justicia y del Derecho[1]. Lo anterior, como consta en la Gaceta del Congreso 51 de 2020, así como en el Diario Oficial 51.142, en el cual fue publicada la Ley 2003 de 2019».

Competencia

De acuerdo con la jurisprudencia constante en la materia y lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta Corporación[2], la Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por los magistrados del tribunal, los conjueces y el P. General de la Nación. En este último caso, respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad[3].

El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Reiteración de jurisprudencia

Los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991 establecen las siguientes causales taxativas de impedimento y recusación: i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; ii) haber intervenido en su expedición; iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; iv) tener interés en la decisión y v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante.

Salvo la causal de «tener interés en la decisión», todas las causales de impedimento y recusación son objetivas. Al respecto, la Corte ha sostenido que esta distinción es importante, pues mientras en la primera el examen tiene como punto de partida un juicio de valor, en las segundas, lo que se demuestra es la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo[4].

Ahora bien, la Sala Plena se ha pronunciado en varias oportunidades sobre la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Sobre el particular, ha indicado que dicha causal se configura cuando, efectivamente, se demuestra que «existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control»[5]. En todo caso, ha dicho la Corte, esta participación no hace distinciones en relación con su forma o amplitud ni frente al contenido de la misma y excluye «aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo»[6].

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha aceptado los impedimentos manifestados por el P. General de la Nación cuando ha comprobado: i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[7]; ii) su participación en la comisión redactora de la norma[8]; iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta[9]; o iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma acusada[10].

Los supuestos fácticos citados en precedencia no implican, como es obvio, que otras intervenciones durante el trámite legislativo no den lugar a la configuración de la causal señalada. Estos solo se mencionan como antecedentes jurisprudenciales. Al respecto, se debe insistir en que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta causal se presenta cuando, de manera objetiva, la autoridad concernida participa en cualquiera de las etapas de formación de la norma demandada, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención.

La sanción gubernamental de la ley. Reiteración de jurisprudencia

En virtud de lo dispuesto en el artículo 157 de la Constitución, ningún proyecto será ley, sin el cumplimiento de los siguientes requisitos de validez: i) haber sido publicado en la Gaceta del Congreso de la República, antes de darle curso en la comisión respectiva; ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara; iii) haber sido aprobado por las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado, en segundo debate y iv) «[h]aber obtenido la sanción del Gobierno» (negrilla fuera del texto).

Por su parte, el artículo 200, numeral 1, ejusdem, precisa que, en relación con el Congreso de la República, entre las funciones del Gobierno nacional está la de «[c]oncurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución».

Respecto del deber del Gobierno nacional de sancionar los proyectos de ley, el artículo 165 de la Carta establece que «[a]probado un proyecto por ambas Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si este no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen».

Es decir, una vez un proyecto de ley es aprobado por el Congreso, es enviado por este al Gobierno nacional para que culmine su trámite mediante su sanción o, en su defecto, para que aquel lo objete por razones de inconveniencia o inconstitucionalidad[11]. Según la jurisprudencia de esta Corporación, mientras las objeciones por inconveniencia son un mecanismo que ejerce el P., con el objetivo de advertirle al Congreso sobre los riesgos de toda índole que subyacen a la sanción de una iniciativa, las objeciones por inconstitucionalidad solo tienen como fundamento el desconocimiento de la Constitución[12].

Ahora bien, dada su importancia y obligatoriedad en el trámite legislativo, estas reglas básicas para la formación de las leyes, en especial las enunciadas en los artículos 157 y 165 del texto constitucional, se reiteran literalmente en los artículos 147 y 196 de la Ley 5 de 1992, por la cual se expide el reglamento del Congreso. Por su parte, el trámite legislativo para las objeciones gubernamentales se encuentra regulado entre los artículos 196 y a 201 de la misma ley.

De conformidad con las normas constitucionales indicadas, esta Corporación ha afirmado que la sanción gubernamental de un proyecto de ley «constituye […] parte integrante del procedimiento legislativo y en esa medida [es una] manifestación del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público»[13]. Mediante aquella, el Gobierno no solo «atestigua la idoneidad del acto y la regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites cumplidos en su expedición»[14], sino que, en cumplimiento de un deber constitucional, participa directamente «de la función del Congreso en la etapa final del período de expedición de la ley»[15].

En este sentido, en razón de su diseño constitucional, son tres las características de la sanción gubernamental de las leyes: i) es un acto de gobierno, el cual se materializa con la suscripción de la ley por parte del P. de la República y los ministros o los directores de departamento administrativo del ramo[16]; ii) otorga validez a las normas aprobadas por el Congreso de la República y iii) «constituye un requisito esencial que pone fin al procedimiento formativo de la ley, tal como lo prescribe el artículo 157 numeral 4 de la Constitución»[17].

En relación con la segunda característica destacada en precedencia, es preciso señalar que el artículo 115 de la Constitución determina que, para cada asunto en particular, el Gobierno nacional está conformado por el P. de la República y los ministros del despacho o los directores de departamento administrativo respectivos. Específicamente, el inciso cuarto del mismo precepto establece que los actos que realiza el P., en calidad de jefe de Gobierno —como lo es sancionar las leyes— o suprema autoridad administrativa[18], tienen valor jurídico y fuerza vinculante, solo si son suscritos y comunicados «por el ministro del ramo respectivo o por el director del departamento administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables».

Con todo, se debe tener en cuenta que el artículo 189, numeral 9, de la Constitución le asigna al P. de la República la función de sancionar las leyes. En la Sentencia C-172 de 2006, la Corte explicó que esta función debe ser interpretada en concordancia con los artículos 157, numeral 4, y 200, numeral 1, de la Carta, los cuales le atribuyen la misma función al Gobierno nacional. Al respecto, la Sala indicó que el P. ejerce dicha función en calidad de jefe de gobierno y es por esto que la sanción de las leyes es un acto de gobierno y no solo del P.. De este modo, advirtió:

Mientras la facultad de celebrar tratados o convenios internacionales que se someterán a la aprobación del Congreso es una tarea que ejerce el P. en su condición jefe de Estado, la de sancionar las leyes es una función propia de sus competencias como jefe de Gobierno.

Aunque la Carta no establece un listado taxativo y diferenciado de las funciones que ejerce el P. como jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa, la pertenencia de la sanción de las leyes a los actos de gobierno es una afirmación que encuentra justificación suficiente en la interpretación de los artículos 157-4 y 200-1 de la Constitución, normas que de manera consistente adscriben al Gobierno la función de sancionar las leyes

.

En síntesis, al tenor de lo dispuesto en los artículos 115, 157, 165 189.9 y 200.1 de la Constitución, el trámite de formación de las leyes es un acto complejo, en el que intervienen el Congreso de la República y el Gobierno nacional[19]. Este último, mediante el ejercicio de la función de sancionar y promulgar el proyecto de norma, una vez concluye el proceso en el Congreso. De esta manera, la sanción es un requisito obligatorio e inexorable de existencia y validez de las leyes[20], mediante el cual el Gobierno «lo aprueba, y da fe de su existencia y autenticidad»[21] y culmina el proceso de su formación[22].

Análisis del impedimento presentado por la P.a General de la Nación para rendir concepto en el proceso de la referencia

En el asunto bajo examen, la P.a General de la Nación alega la configuración de la causal objetiva de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. De manera puntual, la P.a afirma que, en su condición de ministra de Justicia y del Derecho, suscribió la Ley 2003 de 2019.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte concluye que debe aceptar el impedimento invocado. En efecto, se encuentra demostrado que la doctora C.B. participó en la sanción del texto de la Ley 2003 de 2019, en calidad de ministra de Justicia y del Derecho. Esto consta en el Diario Oficial n.º 51.142 del 19 de noviembre de 2019, en el cual dicho texto fue publicado. Allí se lee lo siguiente:

LEY 2003 DE 2019

(noviembre 19)

Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5 de 1992 y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA:

[…]

REPÚBLICA DE COLOMBIA

GOBIERNO NACIONAL

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 19 de noviembre de 2019.

I. DUQUE MÁRQUEZ

La Ministra del Interior,

N.P.G.C..

La Ministra de Justicia y del Derecho,

M.L.C.B..

El Director del Departamento de la Función Pública,

F.A.G.R..

24. Esto significa que la P.a General de la Nación sí intervino en una de las etapas del procedimiento de formación de la norma demandada. Por tanto, su actuación se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control. Lo anterior, pues, como ya se indicó, la sanción gubernamental, la cual se concreta en la firma del texto de la ley por el P. de la República y los ministros o directores de departamento administrativo del ramo, forma parte del trámite constitucional que da lugar a su existencia y le otorga validez.

25. Además, no existe evidencia de que el Gobierno nacional hubiese objetado el proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 2003 de 2019. Por el contrario, como ya se dijo, procedió a su sanción. Esto permite suponer que no encontró ningún reparo de inconstitucionalidad en la norma demandada. De esta manera, resulta razonable concluir que, de no aceptar el impedimento invocado, el concepto que podría rendir la P.a General de la Nación, quien para la fecha de sanción de la Ley formaba parte del Gobierno nacional en calidad de ministra, no tendría la objetividad e imparcialidad necesarias.

26. En consecuencia, la Sala aceptará el impedimento manifestado por la P.a General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-14.045. Así, siguiendo los precedentes sobre la materia[23], ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991[24]. Igualmente, dispondrá la remisión del asunto al viceprocurador General de la Nación, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye el numeral 3 del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000, rinda el concepto correspondiente[25].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

RESUELVE

Primero. ACEPTAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la P.a General de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-14.045.

Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos y corra traslado por el término que falte al viceprocurador General de la Nación, para que rinda el concepto de que tratan los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de la Constitución.

N. y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

P.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] La sanción presidencial de una ley, consistente en la firma de esta por parte del P. de la República y por los ministros del ramo, es parte integrante del procedimiento legislativo y le pone fin, conforme a los artículos 157.4, 165 y 200.1 de la Constitución, y 147.4 de la Ley 5 de 1992. Cfr. Sentencia C-932 de 2006.

[2] El artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015 dispone: «Todos los asuntos de constitucionalidad de que conoce la Corte Constitucional se someterán, en lo que hace a impedimentos y recusaciones, a las causales y al trámite consagrados en el Capítulo V del Decreto 2067 de 1991, en lo pertinente». De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, al no existir una disposición particular en el ordenamiento jurídico a la cual remitirse para resolver los impedimentos planteados por el P., lo procedente, para el efecto, es aplicar la norma transcrita, la cual excluye la posibilidad de remisión frente a otros regímenes normativos (Autos 472 y 418 de 2018, 516 de 2015, 283 y 117 de 2012, 042 de 2009, 362 y 160 de 2008, 204 de 2007, 158 de 2004 y 053 de 2003, entre otros).

[3] Al respecto, se puede consultar el reciente Auto 015 de 2020. En esta oportunidad, la Sala reiteró que aunque las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional también se predican del P. General de la Nación, esto no significa que se trate de exigencias de igual intensidad o rigor. Lo anterior, por cuanto: «(i) la función del P. es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) el concepto rendido por el P. no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones, no obstante el importante rol que le atribuye la Constitución al P. en el trámite de los procesos de control de constitucionalidad, conforme al diseño participativo y deliberativo de tales procesos; y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad» (Auto 369 de 2018).

[4] Autos 418 de 2017, 013 de 2010 y 154 de 2006.

[5] Auto 418 de 2017.

[6] Ibidem. Así, por ejemplo, en el Auto 113 de 2007, la Corte concluyó: «Analizado el motivo expresado por el señor P. General de la Nación en el sentido de haber “intervenido” en la expedición de la Ley 1122 de 2007, la Corte encuentra que el impedimento propuesto por el D.E.J.M.V., respecto del “concepto” que manifiesta haber presentado a la Comisión Séptima del Senado de la República por escrito el 23 de septiembre de 2005, fue en una etapa previa y no con ocasión del estudio y trámite a la presentación del Proyecto de ley 002 de 2006-Cámara “por el cual se hacen algunas modificaciones al Sistema de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”, que fue propuesto junto con su exposición de motivos, por el Ministro de la Protección Social, a la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes el 20 de julio de 2006; fecha posterior a aquella en que el señor P. General de la Nación indica que “intervin[o]” ante la Comisión Séptima del Senado y, por lo tanto, la causal de impedimento del artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, relativa a haber intervenido en la expedición de la norma acusada, debe ser entendida de manera restrictiva, en el sentido de que efectivamente aquel haya actuado en el proceso de formación de la disposición que es objeto de control constitucional». Al respecto, también se pueden consultar los Autos 114 y 115 de 2007.

[7] Autos 418 de 2017, 040A y 028A de 2004.

[8] Autos 327, 299, 298, 297, 203, 182, 181, 160, 123 y 073 de 2008; 301, 288, 284, 270, 264B, 229 y 198A de 2007; 323, 322, 320, 288, 147, 120, 025, 024, 010, 008, 006 y 005 de 2006; 243, 216, 159, 142, 124, 123, 095, 090, 083, 082, 077, 061, 059, 053, 052, 049, 043A, 042A, 041A, 012, 011, 007, 006, 004 y 003 de 2005; 181A, 175, 174, 170, 169A, 164 y 158 de 2004, y 279A de 2002.

[9] Autos 366 y 191 de 2008.

[10] Autos 302, 214, 204, 126 y 104 de 2007.

[11] El trámite legislativo de las objeciones gubernamentales se encuentra regulado en los artículos 166 y 167 de la Constitución, así: «Artículo 166. El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. || Si transcurridos los indicados términos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, el P. deberá sancionarlo y promulgarlo. || Si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el P. tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos. || Artículo 167. El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las Cámaras a segundo debate. || El P. sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara. || Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por inconstitucional. || En tal evento, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al P. a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. || Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo».

[12] En todo caso, ninguno de los dos tipos de objeciones es asimilable a un poder de veto, pues las objeciones son más bien «una solicitud vinculante de reconsideración dirigidas a las cámaras, prevaleciendo en todo caso la insistencia del legislativo» (Sentencia C-634 de 2015). También se pueden consultar las Sentencias C-233 de 2014 y C-474 de 2013.

[13] Auto 206 de 2010.

[14] Sentencia C-099 de 2018.

[15] Sentencia C-256 de 1998. En el Auto 206 de 2010, la Sala explicó que «[e]sta participación del Gobierno en el trámite legislativo no lo convierte en un colegislador, porque la sanción implica decisión de ninguna índole sobre el contenido del proyecto de ley aprobado por las cámaras». En estos casos, si el Gobierno no comparte el contenido del proyecto de ley, solo tiene la alternativa de objetarlo por razones de inconstitucionalidad o inconveniencia, pero no de alterar su texto para luego proceder a su sanción. Sobre este punto, también se puede consultar las Sentencias C-172 de 2006 y C-497 de 1998.

[16] Corresponde tener presente que «[s]i el P. no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el P. del Congreso» (artículo 168 de la CP). Al respecto, la Sala ha explicado que «[t]ampoco concierne al ejecutivo por virtud de la sanción otorgar un consentimiento para que el proyecto debatido y aprobado por el Congreso pueda finalmente convertirse en ley, dado que la sanción constituye una especie de acto debido al que ha de proceder el presidente por mandato constitucional, que era perentorio en la Carta de 1886 y sigue siéndolo en la actual» (Sentencia C-256 de 1998).

[17] Sentencia C-084 de 1996.

[18] En razón de la misma norma constitucional, esta regla general tiene dos excepciones: i) el nombramiento y remoción de los ministros y directores de departamento administrativo y ii) los actos expedidos en calidad de jefe de Estado, los cuales son suscritos únicamente por el P. de la República.

[19] Sentencia C-543 de 1998.

[20] Sentencias C-474 de 2013 y C-172 de 2006.

[21] Sentencia C-524 de 2013.

[22] Sentencia C-492 de 1997: «Hay que distinguir claramente entre dos momentos: el primero que pone fin al proceso de formación de las leyes, cual es el de la sanción gubernamental, y el segundo, la promulgación de la misma. Así entonces, la expedición de la ley hace relación a la formación del contenido, mientras que la promulgación se refiere a la publicación de dicho contenido».

[23] Autos 015 de 2020, 418 de 2017, 013 de 2010, 123 y 073 de 2008, 229 y 198A de 2007, 006 y 005 de 2006, 142 y 124 de 2005, y 164 y 158 de 2004, entre otros.

[24] Artículo 48 del Decreto 2067 de 1991: «Los términos establecidos para rendir concepto, presentar ponencia o dictar fallo, no correrán durante el tiempo indispensable para tramitar los incidentes de impedimento o recusación y para la posesión de los conjueces, cuando a ello hubiere, lugar».

[25] Autos 015 de 2020, 531 de 2019, 723 de 2018, 418 de 2017 y 031 de 2016, entre otros.