Auto nº 136/21 de Corte Constitucional, 25 de Marzo de 2021

1. El señor E.J.R.M. presentó acción de tutela en contra de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA). Sostiene que las entidades demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso administrativo, “acceso a la carrera administrativa” y de petición, debido a que no han realizado una verificación de la planta de personal del SENA, con el propósito de identificar los cargos no ofertados y, de este modo, aplicar la Ley 1960 de 2019.

2. El asunto fue repartido al Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá, autoridad que, mediante Auto de 18 de noviembre de 2020, ordenó remitir el expediente al Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Medellín, con fundamento en el Decreto 1834 de 2015. Argumentó que, a partir del escrito de tutela, se concluye que la presunta vulneración de derechos fundamentales se deriva del “(…) Acuerdo No. 20171000000116 del 24 de julio de 2017 por medio del cual se convocó a un concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal del Servicio Nacional de Aprendizaje, lo cual guarda coherencia con lo dispuesto en el trámite de tutela con radicado No. 05001 33 33 031 2020 00152 01 cursante en el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Medellín, recayendo por ende el conocimiento de la misma en el referido despacho judicial”[1].

   Adicionalmente, planteó de antemano el conflicto de competencia con el referido juzgado, dado que “(…) por parte de este Despacho y otros más ya se han remitido varias acciones constitucionales a la mentada agencia judicial, habiéndose ésta rehusado a asumir el conocimiento de las mismas”[2].

3. El 19 de noviembre de 2020, el Juzgado 31 Administrativo de Medellín se abstuvo de asumir el conocimiento del asunto y ordenó la devolución del expediente al despacho remitente. Para fundamentar su decisión, recordó que la Corte Constitucional ha establecido que, para la aplicación del Decreto 1834 de 2015, debe existir identidad de causa, objeto y sujeto pasivo. Sin embargo, señaló que en este caso no concurren estos requisitos.

   En efecto, resaltó que las acciones de tutela acumuladas[3], identificadas como similares a la del presente asunto, carecen de identidad en cuanto a sus pretensiones[4] y al problema jurídico analizado, “(…) por cuanto el actor solicita identificar todos los cargos no ofertados para cada empleo de la convocatoria 436 y verificar toda la plata de personal del SENA para que se identifique los cargos de trabajadores oficiales que están inscritos en carrera e iniciar las acciones disciplinarias para ello, planteamiento que nada tiene que ver con las tutelas presentadas por los señores W.B. y G.P., quienes simplemente solicitaron el estudio de las OPEC en las que participaron, para otros cargos con similitud funcional”[5].

   Por último, informó que, aún si en gracia de discusión se admitiera la triple identidad entre las acciones de tutela anteriormente señaladas, otros despachos judiciales asumieron el conocimiento de asuntos referentes a la Convocatoria 436 de 2017 con anterioridad al Juzgado 31 Administrativo de Medellín. Por lo tanto, en todo caso, dicha autoridad no sería la primera a la que le fue repartida un proceso de tutela relacionado con la convocatoria.

4. El 23 de noviembre de 2020, el Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá propuso un conflicto negativo de competencia y remitió el expediente de la referencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera dicha controversia.

   Sostuvo que, en su criterio, sí existe una identidad entre las acciones constitucionales a las que se ha hecho referencia, por cuanto, en ambos casos se pretende “hacer uso de listas de la correspondiente lista de elegibles, conforme lo dispuesto en el artículo 11 de la ley 909 de 2004, es decir, sin tener en cuenta el Criterio (sic) unificado de enero de 2020, sino la similitud funcional, permitiendo a cada uno de los accionantes el nombramiento en periodo de prueba y su posesión para un empleo bien sea que haya sido ofertado o no ofertado para la denominación de los cargos a los que se presentaron”[6].

5. El 30 de noviembre de 2020, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura se abstuvo de dirimir el conflicto de competencia en materia de tutela y ordenó su remisión a la Corte Constitucional, por considerar que es la competente para resolver controversias en materia de tutela, aun cuando las autoridades implicadas pertenezcan a jurisdicciones distintas.

1. Esta Corporación ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996[7]. Asimismo, que la competencia de este Tribunal para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual[8] y que, en consecuencia, solo se activa cuando las normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevén la autoridad encargada de asumir el trámite o en aquellos casos en los que a pesar de encontrarse prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela.

2. En el presente asunto las autoridades judiciales en debate hacen parte de jurisdicciones distintas. Aunque para efectos de la acción de tutela integran la Jurisdicción Constitucional carecen, desde la perspectiva orgánica, de una autoridad designada por la Ley 270 de 1996 que resuelva el presunto conflicto de competencia. En consecuencia, le corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional decidir de manera definitiva sobre el particular, a fin de garantizar con ello los principios de eficacia y celeridad del trámite de tutela.

3. Ahora bien, esta Corporación reitera que las autoridades judiciales solo pueden declararse incompetentes para conocer de una acción de tutela con fundamento en los factores de competencia. En tal sentido, la Corte Constitucional ha explicado que, de conformidad con los artículos 86 superior y 8° transitorio del Título Transitorio[9] de la Constitución y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991[10], existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela:

   (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde: (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se produzcan sus efectos[11];

   (ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones de tutela interpuestas en contra de: (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito de conformidad con el factor territorial[12]; y (b) las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz[13]; y

   (iii) el factor funcional, que debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de la impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente pueden conocer de ella las autoridades judiciales que tengan la condición de “superior jerárquico correspondiente” en los términos establecidos en la jurisprudencia[14].

4. Por otra parte, el Decreto 1834 de 2015[15] contiene reglas de reparto para las acciones de tutela que responden al fenómeno de “tutelas masivas”. Esto es, aquellas que: (i) son presentadas por una gran cantidad de personas en forma separada -en un solo momento- o (ii) son formuladas con posterioridad a otra solicitud de amparo, pero en ambos supuestos existe uniformidad entre los casos. Lo anterior, en aras de evitar que respecto de casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes.

5. Esta Corporación ha indicado que, en principio, las oficinas de reparto son las encargadas de la acumulación de acciones de tutela ante la presentación masiva de aquellas. Así, en el Auto 170 de 2016[16], la Sala Plena estableció las pautas para el análisis de conflictos de competencia en materia de tutela en las controversias originadas en el Decreto 1834 de 2015. En esa oportunidad, enfatizó en la necesidad de que las oficinas de apoyo judicial mantengan “un sistema de información que les permita determinar la semejanza entre los asuntos que se plantean, pues de ello depende que se puedan cumplir con los efectos que se derivan de la nueva regla de reparto”[17]. De este modo, la obligación de garantizar el cumplimiento de las reglas de reparto recae, primordialmente, en las oficinas de reparto.

   No obstante, el Decreto 1834 de 2015 también establece reglas para aquellos supuestos en los cuales las oficinas de apoyo judicial carezcan de información suficiente para el reparto y acumulación de tutelas masivas. En estos casos, “como alternativa para apoyar dicha labor”[18], la norma reglamentaria establece que los jueces deben remitir el expediente a quien avocó el conocimiento del proceso en primer lugar. Para tal efecto, dispone que:

   (i) La parte accionada debe informar al juez acerca de la existencia de procesos de tutela idénticos que se encuentren en curso o ya se hubieren surtido. Además, debe indicar cuál fue la primera autoridad judicial que avocó conocimiento de ellos. Esta obligación cobra una gran importancia, pues la persona o entidad demandada está en una mejor posición para establecer cuál fue el primer juez que conoció de una solicitud de amparo que guarda identidad con la que le ha sido asignada, en los términos de la denominada tutela masiva[19];

   (ii) La parte accionante puede indicarle al juez acerca del despacho que conoció, en primer lugar, una acción de tutela idéntica a aquella que se tramita; y,

   (iii) La autoridad judicial a la que se haya repartido el expediente “(…) podrá verificar en cualquier momento la veracidad de la información indicativa del juez que avocó conocimiento de la acción en primer lugar”[20].

6. En consecuencia, en los casos de tutela masiva, es claro que el juez tiene el deber de establecer cuál fue la autoridad judicial a la que se repartió la primera acción de tutela. Sin embargo, esta obligación debe interpretarse con observancia de los principios de celeridad, prevalencia del derecho sustancial, eficacia y economía que rigen el trámite de la acción de tutela, de conformidad con el artículo 3° del Decreto 2591 de 1991.

   En tal sentido, una interpretación que afirme que el fallador debe hacer un recaudo de pruebas exhaustivo, únicamente para determinar la autoridad judicial que avocó conocimiento de la primera acción de tutela, contradice los mencionados principios. En efecto, no resultaría admisible que esa actividad probatoria (orientada a establecer cuál es el juez al que debe repartirse el expediente) se extendiera, por ejemplo, más allá del término de diez días establecido para dictar el fallo de primera instancia[21]. Como se observa, esta lectura desnaturalizaría el propósito de la acción de tutela e implicaría un sacrificio desproporcionado de importantes principios constitucionales. Además, puede conducir a la afectación de derechos fundamentales, particularmente en aquellos eventos en los que se requiere con urgencia su protección.

   Por consiguiente, la Sala Plena advierte que, en los casos de la denominada tutela masiva y ante la ausencia de información en la oficina de reparto, el juez debe verificar cuál fue la autoridad que recibió la primera acción de tutela. No obstante, esta obligación debe interpretarse de manera razonable y en consideración a los principios que rigen la acción de tutela y a la jerarquía normativa del Decreto 1834 de 2015, de modo que no implique la desnaturalización de la acción constitucional ni la prevalencia del decreto reglamentario frente al decreto estatutario, ni derive en la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales que se pretenden proteger.

7. De otra parte, en los Autos 211[22] y 212[23] del 2020, la Sala Plena fijó pautas dirigidas a determinar el alcance de los elementos que componen la triple identidad.

   Al respecto, señaló que existe identidad de objeto en los eventos en los cuales las acciones de tutela cuya acumulación se persiga presenten uniformidad en sus pretensiones, entendidas estas últimas, como aquello que se reclama ante el juez para efectos de que cese o se restablezca la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados. En lo que respecta a la identidad de causa, estimó que su materialización ocurre cuando las acciones de amparo que busquen ser acumuladas se fundamenten en los mismos hechos o presupuestos fácticos –entendidos en una perspectiva amplia–, es decir, la razones que se invocan para sustentar la solicitud de protección. Finalmente, como su nombre lo indica, la confluencia del sujeto pasivo se refiere a que el escrito de tutela se dirija a controvertir la actuación del mismo accionado o demandado.

   Con base en lo anterior, la Corte advirtió que la aplicación del Decreto 1834 de 2015 por fuera de los supuestos normativos de identidad de causa, objeto y sujeto pasivo de cada una de las demandas conduciría a un efecto que desnaturalizaría la regla de competencia “a prevención”, cuya preservación compete a todos los jueces de tutela[24].

8. Finalmente, cuando un juez manifiesta que una acción de tutela debe remitirse a otra autoridad judicial por configurarse el fenómeno de la “tutela masiva”, previsto en el Decreto 1834 de 2015, debe agotar una carga probatoria mínima y una motivación suficiente, lo cual implica señalar con “rigor demostrativo y coherencia”[25] el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad. En otras palabras, es deber del operador judicial argumentar con solvencia, a partir de los elementos que obran en el proceso o de averiguaciones razonables, que el trámite de amparo cuya acumulación se persigue se circunscribe a una identidad de causa, objeto y sujeto pasivo de aquel que fue y/o está siendo conocido por otro juez; de ahí que sea válido que el juez intente establecer la triple identidad mediante llamadas telefónicas o medios expeditos de información. Lo anterior, en aras de evitar una posible afectación al principio de celeridad que rige la acción de tutela.

1. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso:

   (i) Se configuró un conflicto aparente de competencia toda vez que el Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá D.C. determinó que no estaba facultado para conocer la acción de tutela presentada por E.J.R.M. contra la CNSC y el SENA, con base en lo dispuesto en el Decreto 1834 de 2015. Por ende, ordenó remitir el expediente al Juzgado 31 Administrativo de Medellín, por estimar que existe identidad de objeto, causa y sujeto pasivo entre unas acciones de tutela analizadas previamente por dicho despacho y el proceso de la referencia. A su turno, esta última autoridad judicial sostuvo que, tanto las pretensiones como los problemas jurídicos, son distintos entre dichas acciones constitucionales.

   (ii) Para la Sala, no se configura la triple identidad entre ambos grupos de acciones de tutela, como pasa a exponerse:

   Caso 1: Acciones de tutela formuladas por G.P. y W.B.

   (Exp. 05001333303120200015201)

   Caso 2: Acción de tutela formulada por E.J.R.M.

   (Exp. 11001310301920200035100)

   Sujetos pasivos

   Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

   Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).

   Objeto

   Pretende que: (i) se autorice al SENA a solicitar ante la CNSC una nueva autorización de uso de lista de elegibles para el caso de cada uno de los actores; (ii) se ordene a la CNSC, que realice el estudio técnico de similitud funcional del empleo respectivo[26]; y (iii) se ordene al SENA que se lleve a cabo el estudio de cumplimiento de requisitos mínimos y se posesione a los actores en período de prueba en una de las vacantes definitivas no convocadas.

   Pretende que: (i) la CNSC verifique toda la planta del SENA para que se identifiquen los cargos no ofertados y no provistos, así como el perfil de cada empleo; (ii) se autorice el uso de este listado de acuerdo con lo estipulado en la Ley 1960 de 2019; (iii) se ordene a la CNSC que se identifiquen los cargos de trabajadores oficiales del SENA inscritos en carrera y “la razón de su inscripción para que una vez identificados sean sacados del registro de carrera de la CNSC”; y (iv) que se emprendan las acciones disciplinarias contra el SENA por dar una respuesta falsa a una petición.

   Causa

   Consideran que la vulneración de sus derechos fundamentales se originó en la omisión de las entidades accionadas respecto de vacantes específicas, que cada uno de los actores identifica. A partir de lo anterior, estiman que debe nombrarse a cada uno de los accionantes en una de las vacantes definitivas no convocadas.

   Considera que la vulneración de sus derechos fundamentales se deriva de la omisión de las entidades accionadas respecto de la verificación y revisión de la planta de personal del SENA, con el fin de identificar los cargos no ofertados y no provistos. Así mismo, estima que las demandadas desconocieron su deber de verificar los cargos de trabajadores oficiales inscritos en carrera para que sean retirados del registro de la CNSC. Por último, indica que el SENA desconoció su derecho fundamental de petición, al presentar información falsa.

   (iii) Como se evidencia de lo expuesto, los fundamentos de hecho y de derecho de ambas acciones de tutela son disímiles. Por consiguiente, al no existir la triple identidad que dispone el Decreto 1834 de 2015, no se requieren mayores consideraciones para concluir que el juez que debe resolver la acción de tutela de la referencia es aquel a quien se le repartió originalmente.

2. Así las cosas, el Juzgado 19 Civil del Circuito de Bogotá D.C. debe conocer de la acción de tutela presentada por E.J.R.M. contra la CNSC y el SENA, por cuanto fue la primera autoridad judicial con competencia a la que se le repartió el asunto. Por consiguiente, la Corte dejará sin efectos los Autos del 18 y 23 de noviembre de 2020, proferidos por el citado fallador. En razón de ello, se le remitirá el expediente ICC-3971 para que, de forma inmediata, profiera decisión de fondo respecto del amparo solicitado, de conformidad con las previsiones del artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,