Sentencia de Unificación nº 474/20 de Corte Constitucional, 6 de Noviembre de 2020

1. L.E.G.G., actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela al considerar que el Consejo de Estado desconoció sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y participación política, favorabilidad, confianza legítima y buena fe, dado el contenido de las siguientes sentencias:

   i) “16 de noviembre de 2011, proferida por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el proceso de Pérdida de Investidura número 110010315000201100515-00” ;

   ii) “02 de mayo de 2018, proferida por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la cual se resuelve el Recurso Extraordinario de Revisión, R. número 11001031500020150011-00” y;

   iii) “20 de febrero de 2012, proferida por S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el proceso de Nulidad Electoral, Expediente Acumulado con radicación No. 110010328000201000063-00” ;

2. Expuso que su padre, el señor L.S.G.N., fue elegido alcalde del municipio de Fundación -M.- para el período 2008-2011.

3. Informó que se inscribió como candidato a la Cámara de R.s por el departamento del M. para el periodo 2010-2014, la cual fue impugnada por un ciudadano y negada por el Consejo Nacional Electoral mediante Resolución No. 0400 de 2010.

4. Manifestó que resultó elegido representante a la cámara, pero en su contra, se promovió el medio de control de pérdida de investidura, al considerar que estaba incurso en la inhabilidad prevista en el numeral 5° del artículo 179 de la Constitución, al tener vínculo por parentesco en primer grado con funcionario que ejercía autoridad civil o política en la circunscripción en la que tuvo lugar la elección, ya que su padre se desempeñaba como alcalde del municipio de Fundación.

5. Expuso que, en sentencia del 16 de noviembre de 2011, el Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura por estar incurso en la inhabilidad del numeral 5° del artículo 179 de la Carta. En criterio del actor, la decisión se fundó en decisiones que no constituían precedente y que fueron desestimadas por la misma Corporación y por la Corte en el fallo SU-424 de 2016.

6. Agregó que se formularon tres demandas de nulidad electoral con fundamento en la misma causal de inhabilidad, las cuales se acumularon y fueron decididas por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 20 de febrero de 2012, que anuló la elección del actor como representante a la cámara por el departamento del M..

7. Señaló que contra la decisión que levantó la investidura parlamentaria presentó recurso extraordinario de revisión, decidido en sentencia del 2 de mayo de 2018 por la S. Plena de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado que lo declaró infundado por no estar configuradas las causales invocadas.

8. Por lo anterior, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a fin de evitar un perjuicio irremediable y, como consecuencia, se anulen las sentencias del 16 de noviembre de 2011, 20 de febrero de 2012 y 2 de mayo de 2018, proferidas por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro de los procesos de pérdida de investidura, nulidad electoral y recurso extraordinario de revisión, respectivamente.

   Trámite procesal a partir de la acción de tutela

9. Por auto del 13 de julio de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y corrió traslado a los Magistrados que integran la S. Plena de esa Corporación; adicionalmente vinculó a la parte actora de los procesos impugnados, negó la medida provisional pedida por considerar que no estaba demostrado un perjuicio irremediable que permitiera suspender los efectos de las providencias cuestionadas y solicitó los respectivos expedientes en préstamo.

   Contestación de la tutela

10. El consejero ponente de la sentencia que resolvió el recurso extraordinario de revisión rindió el informe solicitado. Señaló que el Consejo de Estado tuvo en cuenta la sentencia SU-424 de 2016 de la Corte y concluyó que el fallo que levantó su investidura estudió la responsabilidad subjetiva en los términos propuestos por el accionante. En relación con la indebida aplicación de la postura de la Sección Quinta acerca de la coincidencia de las circunscripciones nacional, departamental y municipal, arguyó que este argumento no tiene asidero, porque se aplicó la jurisprudencia vigente y vinculante para la S. Plena.

11. La consejera ponente de la sentencia que declaró la pérdida de investidura señaló que, el amparo solicitado no satisface los requisitos generales de procedencia, al no acreditar el presupuesto de la inmediatez, pues la acción de tutela fue interpuesta seis años después de haberse decretado la pérdida de investidura.

    Primera instancia

12. En sentencia del 23 de octubre de 2018, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo. Respecto de los fallos del 16 de noviembre de 2011 y 20 de febrero de 2012, que levantó la investidura y anuló la elección, respectivamente, señaló que trascurrieron más de seis años antes de interponer la acción de tutela por lo que carece de inmediatez. Sobre la decisión del 2 de mayo de 2018, que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión, concluyó que no desconoció el precedente fijado por la Corte en la sentencia SU-424 de 2016, porque en dicho fallo se estableció que en los procesos de pérdida de investidura debe valorarse la culpabilidad del demandado, lo que en efecto ocurrió en el presente caso.

    Impugnación

13. La anterior decisión fue impugnada por el actor, quien insistió en que se cumple el requisito de la inmediatez porque no existe un término para instaurar la acción de tutela y añadió que la sentencia SU-424 de 2016 constituye un hecho nuevo. Agregó que el Consejo de Estado incurrió en una interpretación errónea, puesto que en varios pronunciamientos ha establecido que las circunscripciones departamental y municipal no tiene incidencia para aplicar la inhabilidad del numeral 5° del artículo 179 de la Constitución. De otra parte, argumentó que el fallo que decretó la pérdida de su investidura no efectuó un “juicio de culpabilidad” ya que, para la época de las elecciones, el padre del accionante no era el alcalde de Fundación, M.. Agregó que las providencias acusadas no aplicaron el principio pro homine.

    Segunda instancia

14. En sentencia del 24 de mayo de 2019 la Sección Primera del Consejo de Estado modificó la decisión del a quo en el sentido de declarar improcedente la acción respecto de la sentencia del 20 de febrero de 2012, que declaró la nulidad de la elección como representante a la cámara para el periodo 2010-2014 -por no cumplir el requisito de la inmediatez- y, en lo demás, confirmó el fallo impugnado.

    Respecto de las decisiones proferidas en el marco del proceso de pérdida de investidura no encontró configurado el defecto por desconocimiento del precedente judicial puesto que al emitir la sentencia que levantó su investidura, el Consejo de Estado sí efectuó una valoración subjetiva de la causal prevista en el numeral 5° del artículo 179 de la Carta. Añadió que no era posible aplicar las previsiones del fallo SU-424 de 2016 por cuanto este resuelve un caso diametralmente distinto.

    Decisiones judiciales impugnadas en la presente acción

    A continuación, se hará un resumen de las decisiones que se están atacando por vía de tutela y que se relacionan con los hechos que antes se resumieron.

    Expedientes acumulados 2010-0063-00, 2010-00067 y 2010-0060. Demandas de nulidad electoral

15. Ciudadano que solicitó la nulidad del acuerdo No. 12 del 19 de julio de 2010, por el cual el Consejo Nacional Electoral declaró la elección de L.E.G.G. como representante a la cámara por el departamento del M. periodo 2010-2014 y, como consecuencia de lo anterior, pidió que dicho cargo lo ocupara quien le seguía en votación en la respectiva lista.

    Para sustentar la pretensión argumentó que L.E.G.G. estaba inhabilitado para ser congresista por virtud de la prohibición establecida en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, pues el padre del representante a la cámara, L.S.G.N., para el 14 de marzo de 2010 -cuando tuvo lugar el certamen electoral-, era alcalde del municipio de Fundación -es decir, ejercía autoridad civil y política- y tenía asiento en la Asamblea Corporativa de la Corporación Autónoma Regional del M. -ejercía autoridad administrativa- en la misma circunscripción territorial (cfr. fls. 47 a 66 cdno 1).

16. Ciudadano que interpuso demanda de nulidad electoral contra el representante a la cámara, L.E.G.G., por haber infringido el régimen de inhabilidades previsto en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, en razón a que el padre del electo congresista se desempeñaba como alcalde dentro de la misma jurisdicción territorial (fls. 15 a 22, cdno 2). Junto con el escrito inicial y con fundamento en el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo -en adelante C.C.A.-, el entonces accionante pidió la suspensión provisional del Acuerdo 12 del 19 de junio de 2010 del Consejo Nacional Electoral que declaró la elección del entonces demandado (fls. 23 a 27, cdno 2).

17. Ciudadano que formuló demanda de nulidad electoral contra el Acuerdo No. 12 del 19 de julio de 2010, del Consejo Nacional Electoral que declaró la elección de G.G. como representante a la cámara por el departamento del M. periodo 2010-2014, al considerar que violó el régimen de inhabilidades previsto en el numeral 5.º del artículo 179 de la Carta (fls. 26 a 32 cdno 3).

18. Por autos del 23 de agosto, 15 y 16 de septiembre de 2010, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción y dispuso fijar edicto, notificar al accionado y al Ministerio Público. Asimismo, dispuso notificar conforme a las previsiones del artículo 150 del C.C.A. al Registrador Nacional del Estado Civil y al Presidente del Consejo Nacional Electoral. (fls. 44 a 47, cdno 2 y 48 y 49 cdno 3).

19. El Registrador Nacional de Estado Civil, a través de apoderada, contestó la demanda y solicitó su desvinculación del trámite, en razón a que el competente para adelantar el procedimiento de inscripción y revocatoria de inscripciones es el Consejo Nacional Electoral, en los términos del artículo 12 del Acto Legislativo 01 de 2009 (fls. 82 a 95 cdno 1).

20. C.L.G.G. contestó la demanda, a través de apoderado, defendiendo la legalidad de su elección bajo el argumento de que la circunscripción municipal donde ejercía autoridad su padre no era coincidente con la departamental, que es por la cual participaba como candidato al Congreso de la República. Señaló que tampoco se generó la inhabilidad por el parentesco con miembro de la asamblea corporativa de Corpomag, en razón a que su padre no ejercía autoridad administrativa, civil o política en esa institución (fls. 96 a 108 cdno 1, 60 a 74 cdno 2 y 60 a 72 cdno 3).

21. Por auto del 11 de noviembre de 2010, la Sección Quinta del Consejo de Estado decretó la acumulación de los procesos de nulidad electoral para ser fallados en una sola sentencia, conforme a lo establecido en el artículo 238 del C.C.A. (cfr. fls. 127 a 129 cdno 1).

22. En sentencia del 20 de febrero de 2012 la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declaró la nulidad de la elección de L.E.G.G. como representante a la Cámara por el departamento del M., en razón a que violó el régimen de inhabilidades previsto en el numeral 5.º del artículo 179 de la Carta. Lo anterior por cuanto el padre del accionado, fue elegido y fungía como autoridad civil y política al desempeñarse como alcalde del municipio de Fundación al momento de la elección de L.E.G.G. como congresista. Explicó el Consejo de Estado que la inhabilidad se configuró ya que para estos efectos se entienden coincidentes con la circunscripción territorial no solo el ejercicio de funciones en el ámbito departamental sino municipal, lo cual resultó acreditado en el caso sub examine (cfr. fls. 414 a 450, cdno 1). De acuerdo con el Edicto 28 de la Secretaría General de esa Corporación, dicho fallo quedó ejecutoriado el 2 de marzo de 2012 (fl. 451, cdno 1).

    Expediente 2011-0 0515-00. Proceso de pérdida de investidura

23. Ciudadano radicó demanda de pérdida de investidura en contra del representante a la cámara por el departamento del M., L.E.G.G., invocando la causal prevista en el numeral 1.º del artículo 183 de la Constitución, es decir, por violar el régimen de inhabilidades, circunstancia en la que incurrió el parlamentario, al haber participado en las elecciones cuando su padre como alcalde del municipio de Fundación, ejercía autoridad civil y política, dentro de la misma circunscripción territorial (art. 179 num. 5 de la Carta Política) (cfr. fls. 2 a 23 cdno 4).

24. Por auto del 28 de abril de 2011, el Consejo de Estado admitió la demanda y corrió traslado al accionado y al Ministerio Público (fls. 66 a 67 cdno 4).

25. L.E.G.G. contestó la demanda, a través de su apoderado, oponiéndose a las pretensiones ya que la causal invocada no se configuró, al no coincidir las circunscripciones territoriales como elemento de la inhabilidad prevista en el numeral 5.º del artículo 179 de la Constitución, ya que su padre no ejercía autoridad en el departamento en el que se realizó la elección, sino en el municipio de Fundación, ente territorial distinto, autónomo e independiente.

    Agregó que, para el día de las elecciones, el 14 de marzo de 2010, su padre no ejercía como alcalde de Fundación ya que se encontraba disfrutando de las vacaciones concedidas mediante acto administrativo. Finalmente señaló que el accionado se postuló a las elecciones con la confianza legítima de que no estaba inhabilitado, pues así se lo hizo saber su partido político el PIN (fls. 92 a 149 cdno 4).

26. Después de recaudar las pruebas, las partes presentaron alegatos de conclusión reiterando sus argumentos de acusación y defensa. El Ministerio Público rindió concepto solicitando negar las pretensiones de la demanda (fls. 333 a 416 a cdno 4).

27. En sentencia del 16 de noviembre de 2011, la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del actor al haber incurrido en la causal prevista en el numeral 1.º del artículo 183 superior, ya que “los Municipios que integran un Departamento hacen parte de la misma circunscripción territorial y, por ello está inhabilitado para inscribirse como R. a la Cámara quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente, o parentesco, en los términos señalados por la ley, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en Municipios del mismo Departamento por el cual se inscribe”.

    En cuanto a los argumentos expuestos por el actor acerca del aparente cambio abrupto de jurisprudencia, la sentencia en cuestión explicó que la S. Plena era competente para resolver las pérdidas de investidura y en ejercicio de dicha función desde tiempo atrás había estudiado el alcance de la causal 5.º del artículo 179 de la Carta. Acerca de la seguridad jurídica y la confianza legítima, explicó que la aplicación de dichos mandatos no implica desconocer el interés general que protege el régimen de inhabilidades y la pérdida de investidura, para garantizar la transparencia e integridad de los congresistas.

    La corporación judicial accionada concluyó que para el 14 de marzo de 2010 -fecha en que se llevaron a cabo las elecciones para Congreso de la República- L.S.G.N. -padre de L.E.G.G.- como alcalde de Fundación, ejercía autoridad civil y política dentro de la misma circunscripción territorial en la que resultó elegido su hijo como representante a la cámara, teniendo en cuenta que el municipio en mención forma parte del departamento del M.. Agregó que aun cuando el padre del congresista estaba en vacaciones para el momento de la elección, lo cierto que es que mantuvo las facultades del cargo. (fls. 443 a 513 cdno 4). La anterior sentencia fue notificada por edicto desfijado el 29 de noviembre de 2011.

28. L.E.G.G. solicitó la adición y aclaración de la sentencia que decretó la pérdida de investidura, petición que fue negada mediante auto del 17 de enero de 2012 por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo Consejo de Estado, al no ocurrir los presupuestos necesarios para que procediera su estudio (fls. 549 a 562 y 599 a 605 cdno 4).

29. Contra la anterior decisión el exparlamentario interpuso recurso de reposición e incidente de nulidad, ambos negados en providencia del 13 de marzo de 2012 por la misma corporación, dicho proveído fue notificado por estado el 19 de enero de 2013 (fls. 610, 627 a 636 cdno 4).

    Expediente 2015-00110-00 recurso extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura

30. El 21 de enero de 2015, L.E.G.G. interpuso recurso extraordinario especial de revisión de pérdida de investidura contra la sentencia de 16 de noviembre de 2011, proferida por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; y solicitó que se declare la nulidad de la decisión objeto de la censura y, como consecuencia, no se decrete la pérdida de investidura del representante a la cámara.

    Argumentó que, para la época de las elecciones para el Congreso de la República, el Consejo de Estado sostenía que para efectos de la inhabilidad del numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, la circunscripción departamental no coincidía con la municipal, por lo que actuó con la confianza legítima de que no estaba inhabilitado. Consideró que el fallo del Consejo de Estado que decretó la pérdida de investidura vulneró el debido proceso por no tener en cuenta los argumentos de defensa encaminados a reclamar la protección de sus derechos a la buena fe, seguridad jurídica y la interpretación pro homine, por lo que invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 17 de la Ley 144 de 1994 (fls. 74 a 173 cdno 5).

31. Por auto del 20 de mayo de 2016, la S. Plena de lo Contencioso Administrativo admitió el recurso y dispuso notificar a quien fungió como demandante de la pérdida de investidura y al Ministerio Público (fls. 180 a 181 cdno 5).

32. El actor presentó memorial solicitando como medida cautelar suspender de los efectos de la sentencia del 16 de noviembre de 2011, bajo el argumento de que mantener la sanción le causa un perjuicio irremediable ya que le impide ejercer determinados cargos públicos (fls. 254 a 271 cdno 5). Dicha petición fue negada por improcedente en auto del 25 de octubre de 2017, por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (fls. 272 a 278 cdno 5).

33. En sentencia del 2 de mayo de 2018 la S. Plena de lo Contencioso Administrativo declaró infundado el recurso extraordinario interpuesto. Luego de referirse a la competencia y las características de dicha herramienta judicial, explicó que esta no puede utilizarse para reabrir el debate procesal porque no es una instancia adicional, pues se dirige a evidenciar la validez de la decisión.

    En cuanto a la vulneración del debido proceso e igualdad, el Consejo de Estado despachó en forma negativa el cargo bajo el argumento de que la providencia cuestionada valoró las distintas posturas -al no existir un criterio unánime- y acogió la adoptada por la S. Plena, según la cual el municipio hace parte de la circunscripción departamental para efectos de estructurar la causal de inhabilidad del numeral 5º del artículo 179 de la Carta, sin que fuese vinculante alguna postura aislada de la Sección Quinta que avalaba la tesis contraria . Con base en similares argumentos, declaró impróspero también el cuestionamiento relacionado con el cambio jurisprudencial inesperado que según el actor afectó las garantías de la seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima y pro homine.

    En cuanto a la temporalidad de la inhabilidad, pues según el accionante, para el día de las elecciones su padre no fungía como alcalde de Fundación porque estaba en vacaciones, la S. Plena le explicó que de acuerdo con el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 , se trató de una falta temporal, lo que quiere decir que las facultades legales y constitucionales asignadas continuaron en cabeza del alcalde.

    Finalmente, en cuanto al reproche por no analizar la responsabilidad subjetiva en el caso concreto, señaló que se valoró de cara a los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica. (fls. 288 a 297 cdno 5). La anterior decisión fue notificada por estado el 17 de mayo de 2018.

Presentación del caso en S. Plena, pruebas decretadas, suspensión de términos y vinculación de terceros con interés en el asunto de la referencia

34. Mediante auto del 22 de noviembre de 2019, el despacho solicitó en calidad de préstamo a la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, los procesos R.. 110010315000201500110-00 y 11001032800020100063-00 acumulados.

35. En sesión del 5 de diciembre de 2019, la S. Plena de esta Corporación avocó el conocimiento del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 61 del Reglamento Interno de la Corte, según consta en el auto del 12 de diciembre de 2019.

36. Al no recibir los expedientes solicitados en préstamo, la S. Plena de la Corte en auto 048 del 12 de febrero de 2020, decretó la suspensión de términos por el lapso de tres (3) meses a partir de la notificación de esa providencia, con fundamento lo establecido en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015.

37. El 10 de marzo de 2020 se recibieron en el despacho los procesos solicitados. De los documentos aportados a los procesos de nulidad electoral, pérdida de investidura y el recurso extraordinario especial de revisión , incorporados en los cuadernos 1 a 5 del expediente, se hallan las siguientes pruebas aportadas en copia:

    37.1. Registro civil de nacimiento del actor, donde consta que nació el 10 de diciembre de 1983 y es hijo de L.S.G.N. (cfr. fl. 5 cdno 1).

    37.2. Acta de escrutinio de los votos de las elecciones de octubre de 2007, según la cual, L.S.G.N. fue elegido alcalde del municipio de Fundación, M. (fls. 250 a 251 cdno 1).

    37.3. Acta de posesión de L.S.G.N. como alcalde del municipio de Fundación del 1.° de enero de 2008, cargo que desempeñaba para la época de la inscripción y elección, según certificó el Secretario del Interior del departamento del M., el 22 de marzo de 2011 (cfr. fls. 2 a 4 cdno 1 y 63 cdno 4).

    37.4. Resolución No. 041 de 22 de febrero de 2010, por la cual el alcalde de Fundación se otorgó vacaciones del 23 de febrero al 15 de marzo de 2010 (fl. 310 cdno 4).

    37.5. Resolución No. 400 del 1.° de marzo de 2010, por la cual el Consejo Nacional Electoral negó la cancelación de la inscripción de la candidatura del actor, bajo el argumento de que no se allegó prueba idónea que acreditara el parentesco entre el candidato y el alcalde del municipio de Fundación, a efecto de demostrar la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5.° del artículo 179 de la Constitución (cfr. fls. 223 a 230 cdno 4).

38. Acta de Revisión Cámara del Departamento del M. donde constan las votaciones para Cámara de R.s por dicho departamento en el certamen del 14 de marzo de 2010 (fls. 144 a 224 cdno 4).

    38.1. Acuerdo No. 12 del 19 de julio de 2010 del Consejo Nacional Electoral, que declaró al actor elegido como representante a la cámara por la circunscripción electoral del M., para el periodo 2010-2014 (fls. 28-34 cdno 4).

    38.2. Certificado de la Secretaría General de la Cámara de R.s el 15 de abril de 2011, donde consta que L.E.G.G. se posesionó como representante a la cámara el 20 de julio de 2010 (fl. 32 cdno 4).

    38.3. Resolución No. 0510 del 15 de febrero de 2012, mediante la cual la Mesa Directiva de la Cámara de R.s declaró la falta absoluta del representante a la cámara G.G. y proveyó su reemplazo (fls. 624 a 626 cdno 4).

39. Por auto del 15 de mayo de 2020, la Corte vinculó al trámite constitucional a los ciudadanos que fungieron como demandantes de las acciones de nulidad electoral acumuladas, para que dentro del término de tres (3) días hábiles contados a partir de la notificación de ese auto, ejercieran el derecho de contradicción y rindieran el informe de que trata el artículo 19 del Decreto Ley 2591 de 1991. Dicha providencia fue notificada el 8 de agosto de 2020 y de acuerdo con el informe de Secretaría General del 18 de septiembre de este año, ninguno de los llamados al asunto se pronunció al respecto.

Competencia

40. La S. Plena es competente para examinar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

    Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y metodología de decisión

41. El actor se inscribió como candidato para la Cámara de R.s por el departamento del M. para las elecciones 2010-2014 y resultó elegido en los comicios del 14 de marzo de 2010. No obstante, el Consejo de Estado anuló su elección y le decretó la pérdida de investidura por haber violado el régimen de inhabilidades previsto en los numerales 5º del artículo 179 y 1º del artículo 183 de la Carta, es decir, tenía vínculo de parentesco en primer grado de consanguinidad con autoridad civil o política dentro de la misma circunscripción territorial, ya que su padre se desempeñaba como alcalde del municipio de Fundación. Según la pretensión de amparo, la Corporación accionada incurrió en varios defectos:

    Desconocimiento del precedente al interpretar la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 179 de la Constitución de forma contraria a como lo había hecho la Sección Quinta, que sostenía de manera uniforme que las circunscripciones departamental y municipal, no son coincidentes . Añadió que el Consejo de Estado aplicó la decisión del 15 de febrero de 2011 a una situación ocurrida antes de que se adoptase la nueva postura jurisprudencial. Por otra parte, sostuvo que al decidir el recurso extraordinario no se tuvo en cuenta la sentencia SU-424 de 2016, la cual estableció que, tratándose de los procesos de pérdida de investidura, no puede aplicarse un nudo régimen de responsabilidad objetiva; es imperativo valorar la culpabilidad.

    Defecto fáctico: el Consejo de Estado no tuvo en cuenta que mediante la Resolución 0400 de 2010, el Consejo Nacional Electoral negó la impugnación de la inscripción como candidato a la cámara de representantes, dejando claro que la circunscripción departamental no coincidía con la municipal. Además, tampoco valoró que, para el momento de la elección, su padre, L.S.G.N., no fungía como alcalde de Fundación porque se encontraba disfrutando del periodo de vacaciones.

    Indebida motivación: la sentencia de nulidad electoral que unificó la jurisprudencia no tuvo en cuenta que afectaba garantías fundamentales del actor y le causó un perjuicio irremediable.

    Defecto sustantivo: de acuerdo con el artículo 29 de la Carta está proscrita la responsabilidad objetiva, por lo que mal podría haberse sancionado al actor por incurrir en una causal de inhabilidad cuando “siempre contó con confianza legítima (sic) de que su actuar estaba conforme lo establecía la jurisprudencia, además teniéndose en cuenta fue solicitada su anulación (sic) de inscripción como candidato a la Cámara de R.s, siendo negada” .

    Sobre la base de lo expuesto, le corresponde a la Corte resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿es procedente la acción de tutela contra las providencias del 20 de febrero de 2012, 16 de noviembre de 2011 y 2 de mayo de 2018, proferidas por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el marco de los procesos de nulidad electoral, pérdida de investidura y recurso extraordinario especial de revisión, adelantados a propósito de la elección de L.E.G.G. como representante a la cámara?

    Ahora bien, en caso que la acción resulte procedente, a efecto de determinar si se configuran los defectos invocados por el accionante, este Tribunal tendrá que establecer si la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (ii) ¿incurrió en un defecto sustantivo y desconoció el precedente judicial al expedir la sentencia que decretó la pérdida de investidura y el recurso extraordinario de revisión?; (iii) ¿al decidir la demanda de pérdida de investidura incurrió en un defecto fáctico al no valorar la negativa del Consejo Nacional Electoral a cancelar su inscripción ni la ausencia en el ejercicio del cargo del padre del accionante?; (iv) ¿incurrió en un desconocimiento del precedente al decidir el recurso extraordinario de revisión sin aplicar la sentencia SU-424 de 2016?; y finalmente (v) ¿motivó indebidamente las decisiones impugnadas?

42. Para resolver los problemas jurídicos propuestos, la S. se pronunciará en torno a (i) las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la caracterización de los defectos endilgados; (iii) la nulidad electoral como medio de control de constitucionalidad y legalidad; (iv) la sanción de pérdida de investidura; (v) la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 superior; (vi) el recurso extraordinario de revisión; y finalmente, se pronunciará sobre el (vii) caso concreto.

    Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia

43. El artículo 86 de la Carta instituyó la acción de tutela como el dispositivo judicial preferente, informal y sumario de salvaguarda de los derechos fundamentales, cuando resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, en los casos de ley. Su procedencia está determinada por la inexistencia de otro medio idóneo y eficaz de protección o ante la ocurrencia de un daño irreparable, caso en el cual, este dispositivo desplaza transitoriamente a las acciones ordinarias a fin de evitar que se produzca un perjuicio irremediable.

44. Este Tribunal ha admitido su procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, bajo el entendido de que existe la posibilidad de que los jueces de la República -como autoridad pública- al emitir una providencia incurran en graves falencias, que sea incompatibles con el texto superior.

45. Ello no quiere decir que el juez constitucional esté habilitado para intervenir desplazando o suplantando al juez natural, sino que se dirige a verificar que el trámite impartido y la decisión proferida contribuya al reconocimiento y realización de derechos fundamentales, protegiendo en todo caso, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. En consecuencia, el recurso de amparo contra providencias judiciales es excepcional y se circunscribe a vigilar si esta conlleva la vulneración de garantías superiores, especialmente, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia.

    Para efectos de verificar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la sentencia C-590 de 2005 sistematizó los presupuestos que deben observarse, diferenciando entre los requisitos generales, que habilitan el estudio por parte del juez constitucional y deben cumplirse en su totalidad; y los especiales, que son aquellos que permiten evaluar si la decisión judicial es incompatible con la Carta y basta con que se configure uno de ellos para se adopten los correctivos a que hubiere lugar.

    Requisitos generales de procedencia

46. La procedencia general de la acción tutela contra providencias judiciales está determinada por : (i) la relevancia constitucional, es decir, que estén de por medio derechos fundamentales y no se trate de discusiones propias del proceso ordinario ni de un intento por reabrir el debate ; (ii) el agotamiento de todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial disponibles, salvo que se trate de evitar un perjuicio irremediable; (iii) la inmediatez en el ejercicio de la acción, es decir, que se acuda en un plazo razonable y proporcionado a partir del acaecimiento del hecho o la omisión que dio lugar a la vulneración; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal tenga un efecto determinante en la providencia censurada; (v) que se identifiquen de manera clara y razonable las actuaciones u omisiones que dieron lugar a la vulneración y, de ser posible, haberlas reclamado al interior del proceso judicial; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela, ni de nulidad por inconstitucionalidad proferidas por el Consejo de Estado.

    Requisitos especiales de procedibilidad

47. Como se explicó líneas atrás, además de satisfacer los requisitos generales que habilitan el estudio de la solicitud de amparo constitucional, es preciso que la providencia censurada presente al menos uno de los defectos identificados por la Corte en la sentencia C-590 de 2005, sistematizados así: (i) defecto orgánico, referido a la competencia de la autoridad judicial para proferir la decisión censurada; (ii) defecto procedimental absoluto, relacionado con el cumplimiento de los procedimientos establecidos; (iii) defecto fáctico, concerniente al decreto y valoración probatoria; (iv) defecto material o sustantivo, acerca de la aplicación normativa y jurisprudencial; (v) error inducido al juez que resolviera el caso, por parte de terceros; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente; y (viii) violación directa de la Constitución.

48. Esta Corporación estableció un criterio adicional, al determinar que tratándose de acciones de tutela dirigidas contra decisiones del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, la procedencia es mucho más restrictiva, en razón a que son órganos judiciales que definen y unifican la jurisprudencia en su respectiva jurisdicción . En tal sentido, la jurisprudencia determinó que debe tratarse de una anomalía de tal magnitud que haga imperiosa la intervención de este Tribunal. En caso contrario, debe preservarse la autonomía e independencia de las corporaciones de cierre de la justicia ordinaria y contencioso administrativa.

    Así las cosas, las acciones de tutela dirigidas contra providencias proferidas por los órganos de cierre deben cumplir: (i) los requisitos generales de procedencia; (ii) los especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de una irregularidad de tal dimensión que exija la intervención del juez constitucional.

    Caracterización de los defectos endilgados a la sentencia censurada. Reiteración de jurisprudencia

    Defecto sustantivo

49. Este yerro encuentra su fundamento en el principio de igualdad, en los derechos de acceso a la administración de justicia y el debido proceso. Está asociado a la irregular aplicación o interpretación de una norma por parte del juez al momento de resolver el caso puesto a su consideración, porque si bien goza de autonomía e independencia para emitir sus pronunciamientos, lo cierto es que dicha prerrogativa no es absoluta porque, en todo caso, deben ajustarse al marco de la Constitución.

50. En ese orden, la intervención del juez de tutela ante un defecto sustantivo se justifica únicamente en la imperiosa necesidad de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y el texto superior, sin que ello suponga suplantar la labor de la autoridad judicial competente . El fallo SU-050 de 2018 caracterizó los eventos en que se presenta este yerro, cuando se aplica una norma (i) derogada; (ii) que ha sido declarada inexequible por la Corte; (iii) que es inconstitucional y el juez se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad; (iv) que no está vigente o a pesar de estarlo y ser constitucional, no se adecúa a las circunstancias del caso; (v) que es irracional y desproporcionada en contra de los intereses de una de las partes del proceso; (vi) no es tenida en cuenta por el fallador; y (vii) cuando al resolver el caso, el juez desconoce el precedente horizontal o vertical .

51. En conclusión, se configura este defecto cuando la autoridad judicial realiza una interpretación irrazonable, desproporcionada, arbitraria y caprichosa de la norma o la jurisprudencia aplicable, generando una decisión que se torna contraria a la efectividad de los derechos fundamentales . Por el contrario, la mera inconformidad con el análisis efectuado no habilita la intervención del juez de tutela.

    Defecto fáctico

52. Este vicio se entiende como la ausencia de respaldo probatorio que sustente una decisión judicial. Sin embargo, dicha deficiencia probatoria comporta dos dimensiones: (i) una positiva, cuando existiendo las pruebas dentro del proceso, el juez las valora inadecuadamente; y (ii) negativa, que se presenta bajo distintas hipótesis, así: a) cuando la autoridad judicial no decreta ni practica las pruebas necesarias para generar la convicción suficiente que se requiere; y b) cuando omite valorar elementos de prueba que obran en el expediente, dejando de lado una realidad que resultaba determinante en la providencia adoptada .

53. En todo caso, es preciso señalar que la revisión en sede constitucional debe corresponderse con los principios de autonomía judicial, juez natural e inmediación, y, en tal virtud, no le corresponde analizar las pruebas como si se tratara de una instancia adicional, sino que debe verificar que la determinación sea coherente y obedezca a una valoración ponderada de los elementos probatorios .

    Desconocimiento del precedente

28. Este yerro se fundamenta en el principio de igualdad, en virtud del cual los asociados tienen derecho a recibir un trato igual ante la ley y por parte de las autoridades. Ello quiere decir que, en cumplimiento de dicho mandato, ante casos similares deben proferirse decisiones análogas, por lo que apartarse de ello implica una infracción a esta garantía . Además, se soporta en el deber que le asiste a los jueces, específicamente los órganos de cierre, de unificar su jurisprudencia para que sus pronunciamientos constituyan precedente de obligatorio cumplimiento, en virtud de los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución.

29. Esta Corte ha definido como precedente judicial “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo” . Este tiene dos categorías: “(i) el precedente horizontal: referido a las providencias judiciales emitidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o el mismo funcionario y su fuerza vinculante atiende a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima; y (ii) el precedente vertical: atiende a las decisiones judiciales proferidas por el superior funcional jerárquico o por el órgano de cierre encargado de unificar la jurisprudencia en su jurisdicción, su vinculatoriedad atiende al principio de igualdad y limita la autonomía de los jueces inferiores, a quienes les corresponde seguir la postura de las altas cortes o los tribunales”.

30. Asimismo, este Tribunal ha fijado los criterios que deben consultarse al momento de estudiar la causal de desconocimiento del precedente, así: (i) establecer si existe un precedente aplicable al caso concreto y distinguir las reglas decisionales; ii) comprobar que dicho precedente debía aplicarse so pena de desconocer el principio de igualdad; iii) verificar si el juez expuso razones fundadas para apartarse del precedente -ya sea por diferencias fácticas o por considerar que existía una interpretación más armónica y favorable de cara a los principios constitucionales y los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro hómine-.

31. En conclusión, para que se configure el defecto por desconocimiento del precedente debe existir una decisión que resolvió un caso con supuestos fácticos y jurídicos iguales, y que la autoridad judicial se haya apartado sin justificación válida.

    Decisión indebidamente motivada

32. Este yerro halla sustento en los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues es una salvaguarda de los asociados a recibir una respuesta razonada a sus pretensiones o argumentos por parte de los jueces, de modo que resulta indispensable que sus determinaciones encuentren respaldo en un razonamiento fático y jurídico. Sin embargo, ello no quiere decir que cualquier discrepancia con los argumentos de la decisión necesariamente configuren esta causal, sino que debe estar en presencia de una decisión carente del fundamento que la soporta. Adicionalmente, este Tribunal ha sostenido que no le corresponde al juez constitucional “establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que la deslegitima como tal”.

    La nulidad electoral como medio de control de constitucionalidad y legalidad

33. La acción de nulidad electoral se encuentra instituida en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo -antes en el artículo 229 y siguientes del Código Contencioso Administrativo - y dispone que cualquier ciudadano puede solicitar ante los jueces la nulidad de los actos de elección por voto popular -por ejemplo de los congresistas, entre otros-, correspondiéndole su conocimiento a la Sección Quinta del Consejo de Estado en única instancia cuando se trata de actos expedidos por autoridades del orden nacional.

    Tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han coincidido en señalar que este medio de control es una acción de simple nulidad , pública, que a través de la impugnación del acto que declara la elección o efectúa el nombramiento, persigue determinar la validez de la elección . En otras palabras, este dispositivo está al alcance de cualquier persona para buscar “esclarecer la forma en que se realizó una elección y si la misma observó los lineamientos fijados en la Constitución y la ley” .

34. El objeto de esta acción también justifica la brevedad del término para ejercerla y decidir sobre si el acto acusado se ajusta a la Constitución y la Ley, pues según el numeral 12 del artículo 136 del C.C.A. -para asuntos surtidos bajo ese estatuto procesal, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 - la caducidad opera de 20 a 30 días; y su resolución, no puede exceder el término de un año a menos que se trate de procesos de única instancia que debe resolverse en 6 meses.

35. En síntesis, la Corte ha identificado las siguientes características:

    (i) Es una acción pública, por lo que puede ser promovida por cualquier ciudadano o el Ministerio Público;

    (ii) Tiene como fin proteger las condiciones de elección y elegibilidad establecidas en la ley, principalmente para: (a) garantizar la constitucionalidad y la legalidad de la función administrativa; (b) salvaguardar la independencia y eficacia del voto y el uso adecuado del poder administrativo en la designación de servidores públicos; (c) preservar la validez de los actos administrativos que regulan aspectos de contenido electoral con el fin de materializar el principio de democracia participativa como base del Estado Social de Derecho.

    (iii) Se rige, entre otros, por el principio pro actione, es decir que las normas procesales son medios o herramientas para hacer efectivo el derecho sustancial .

    (iv) Se origina en la violación de las normas que regulan los procesos y decisiones electorales, así como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades establecido para los ciudadanos elegidos por voto popular para ocupar cargos públicos .

    (v) La valoración que realiza el juez de lo contencioso administrativo es de carácter objetivo, es decir, su actuación dirige a “confrontar la disposición que se dice vulnerada con el acto de elección o designación, para determinar si el mismo se aviene o no a los supuestos exigidos por la disposición que se dice desconocida, juicio meramente objetivo que protege la voluntad popular del electorado”.

    (vi) Las pretensiones en la nulidad electoral solo están dirigidas a los siguientes asuntos: “(i) restaurar el orden jurídico abstracto vulnerado por un acto ilegal o inconstitucional, es decir, aquellas que busquen dejar sin ningún efecto jurídico la regulación electoral, la elección o nombramiento irregulares; (ii) retrotraer la situación abstracta anterior a la elección o nombramiento irregulares; y (iii) sanear la irregularidad que constato el acto inválido” .

    (vii) Se instaura para anular los efectos de un acto administrativo de contenido electoral, para lo cual es necesario que quien la invoca acredite la tipificación en una de las causales de nulidad del acto acusado dispuestas en el ordenamiento jurídico.

    (viii) La decisión sobre la pretensión de nulidad tiene efectos erga omnes .

    La sanción de pérdida de investidura de congresistas

36. Por virtud de lo dispuesto en los artículos 29 y 93 de la Constitución, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos , y 14.2 y 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos , el Estado colombiano se encuentra inscrito en un modelo de responsabilidad basado en la culpabilidad, lo que apareja la proscripción de la responsabilidad objetiva en el ejercicio del ius puniendi.

37. La pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio a través del cual se castiga a los parlamentarios -en ejercicio o aun cuando este hubiere cesado- que incurran en conductas reprochables por contrariar el interés general, la ética o la dignidad que ostentan .

    Si bien se ha entendido que esta institución efectúa un control de tipo disciplinario, lo cierto es que se trata de un proceso autónomo e independiente de aquellos que adelantan autoridades administrativas que, en todo caso, se cobija con los principios del derecho punitivo en la medida que comporta una restricción seria de derechos fundamentales, comportando de paso consecuencias aflictivas reductoras de los márgenes de acción que el encartado tiene como ciudadano colombiano. En tal medida, garantías fuertes como los principios de dignidad humana, legalidad, debido proceso, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad son de la esencia de esta especie de derecho sancionador.

    En torno al principio de culpabilidad, su aplicación le impone al juez de la pérdida de investidura, efectuar una valoración -distinta a la del medio de control de nulidad electoral, que implica no solo la verificación de los supuestos de la causal de pérdida de investidura -dimensión objetiva-, sino la culpabilidad del demandado a efecto de determinar si hay lugar a decretarla -dimensión subjetiva-.

    En definitiva, le corresponde al juez valorar la configuración de la causal desde la dimensión objetiva y, además, valorar la conducta del demandado a la luz del principio constitucional de culpabilidad. En efecto, el artículo 29 superior prescribe que “[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. (…) Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. (…)” (Subrayas y resaltados añadidos).

    De lo anterior, se deriva que nuestra Constitución asume normativamente el principio de culpabilidad en todos los procesos sancionatorios, el cual posee una triple significancia, a saber, i) que los ciudadanos sólo responden por los actos (y omisiones) que exteriorizan mediante una voluntad claramente signada en hechos verificables exteriormente; ii) que la determinación de la responsabilidad jus punitiva de un ciudadano, es un asunto que sólo a él concierne y, que en esa medida, es personal e intransferible; y iii) que es necesaria la conexión voluntaria entre el acto (u omisión) y el resultado producido, signada esa voluntad en el dolo o la imprudencia con que haya materializado el ciudadano su actuar (u omitir). De suerte que ha de estimarse contrario a ese principio, la mera adscripción de responsabilidad por los nudos resultados que no puedan conectarse con dolo o imprudencia -responsabilidad objetiva-.

    Esta lectura del derecho sancionador ya es hallable en la redacción de la Constitución aprobada en 1991 por la Asamblea Nacional Constituyente, esto es, que la proscripción de la responsabilidad objetiva ha de entenderse ya inmersa en el antedicho principio de culpabilidad, inserto en el art 29 constitucional.

38. Además de lo anterior, interpretando la Constitución y los instrumentos internacionales, la Corte en la sentencia SU- 424 de 2016 insistió en la naturaleza sancionatoria de los procesos de pérdida de investidura y la necesidad de realizar un juicio de culpabilidad previo a determinar la imposición de la sanción. Al respecto, esta Corporación sostuvo lo siguiente:

    “Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.

    Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión.

    En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa.”

    En dicha sentencia, se reiteró que si el parlamentario demandado incurrió objetivamente en alguna de las causales establecidas en la Constitución y la Ley, debe analizarse además si esta fue cometida con culpabilidad -dolo o culpa- es decir, si el congresista “conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión, aspecto que implica verificar si se está ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa” . Se trata pues, de una exigencia acumulativa, esto es, que se precisa la presencia de ambas para de decretarla, de lo contrario, la pretensión de retirar la investidura, no se abrirá paso.

39. Al mismo tiempo, la institución de la pérdida de investidura es una expresión de la democracia participativa, del principio de separación de poderes y del sistema de pesos y contrapesos -checks and balances- , al erigirse como el medio por el cual los ciudadanos ejercen control de sus representantes en las corporaciones públicas de elección popular. De ahí que en esta clase de juicios estén en juego los intereses de los electores pero también el ejercicio de los derechos políticos del demandado.

40. Continuando con el estudio de la institución de la pérdida de investidura de congresistas, es preciso señalar que el constituyente la estatuyó en los artículos 183 y 184 de la Constitución, estableciendo directamente las causales de procedencia y dejando en cabeza del Consejo de Estado su resolución, además, previó como consecuencia la separación inmediata del ejercicio de la función legislativa encomendada -en caso de que esté ejerciendo como parlamentario- y la inhabilidad permanente para aspirar a cargos de igual naturaleza .

    Las causales de pérdida de investidura se encuentran señaladas taxativamente en la Constitución y no son más que deberes y restricciones comportamentales a los aspirantes -inhabilidades- y a los integrantes -incompatibilidades y otras prohibiciones- de las corporaciones de elección popular, lo que implica que al juez le corresponde determinar si el demandado, con su conducta dio lugar a que se configurara alguna de ellas, sin que ello implique hacer juicios subjetivos de carácter moral, toda vez que, una valoración de ese orden, ya la hizo el Constituyente cuando plasmó en los artículos 183 y 184 determinadas conductas como lesivas de la dignidad y del principio de representación, pilares fundamentales de la democracia. En este sentido, el Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente:

    “[E]l examen en este proceso es sobre la conducta del demandado, en otros términos, el análisis del juez del proceso de la pérdida de la investidura es subjetivo, y pretende sancionar al congresista por defraudar el principio de representación democrática. Como la pérdida de investidura gira en torno a la conducta desplegada por un sujeto de derechos, esto es, una persona natural, y va encaminada a imponer una sanción, la acción de pérdida de investidura está gobernada por el principio de presunción de inocencia, que se desvirtúa endilgándole al responsable títulos subjetivos de responsabilidad jurídica. Desde las primeras decisiones proferidas por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo, se advirtió que el juicio que debe hacer el juez de la pérdida de la investidura es frente a la conducta del demandado, a diferencia del juez electoral que examina el acto de elección o designación a partir de un juicio objetivo de legalidad”.

41. Definido el régimen de responsabilidad, es preciso hacer mención a la Ley 144 de 1994, “[p]or la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los congresistas” , norma que inicialmente desarrolló la pérdida de investidura, estableciendo los requisitos que debe contener la solicitud , el trámite del proceso , los efectos de la decisión y el recurso extraordinario especial de revisión que procede contra los fallos que levantan la investidura parlamentaria.

    La Ley 1881 de 2018 , acogiéndose a los parámetros constitucionales señaló expresamente que “el proceso de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetivo”, lo cual, como se explicó, implica que no basta simplemente con establecer si la conducta reprochada encaja o no en alguna de las causales previstas, sino que, además de ello, es necesario que las acciones u omisiones constitutivas de la falta puedan atribuirse a título de dolo o culpa.

39. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte y del Consejo de Estado , la pérdida de investidura -de los congresistas - tiene las siguientes características:

    i) Es una acción pública;

    ii) Su objeto es rescatar la legitimidad del Congreso de la República;

    iii) Tiene como finalidad sancionar conductas contrarias a la ética, la transparencia, la probidad y la imparcialidad de los parlamentarios;

    iv) Las causales son taxativas y están en la Constitución;

    v) Es un juicio que comprende la valoración de dos aspectos, uno objetivo relacionado con la configuración de la inhabilidad o incompatibilidad y, otro de naturaleza subjetiva, dirigido a demostrar la culpabilidad del demandado.

    vi) Es de carácter sancionatorio y jurisdiccional, pues impone la sanción más grave para el condenado ya que lo separa de manera inmediata de las funciones legislativas y, constituye una inhabilidad permanente que le impide aspirar a cargos de elección popular en el futuro;

    vii) Es de competencia exclusiva del Consejo de Estado; y

    viii) No prevé graduación alguna ni sobre las causales ni frente a las sanciones, de manera que todas son lo suficientemente graves para imponer la misma sanción .

42. Finalmente y para cerrar estos dos capítulos que describen los medios de control cuyas sentencias son objeto de esta acción de tutela, la Corte reitera que “las acciones electoral y de pérdida de investidura de congresistas tienen objetos y finalidades diferentes, aunque pueden recaer sobre el mismo ciudadano. En efecto, mientras la acción electoral se orienta a preservar la pureza del sufragio y el principio de legalidad de los actos de elección de los congresistas, la acción de pérdida de investidura, tiene como finalidad sancionar al elegido por la incursión en conductas que contrarían su investidura, como lo son la trasgresión del régimen de inhabilidades, incompatibilidades y conflicto de intereses . De hecho, a pesar de que las causales de nulidad electoral pueden ser las mismas que las causales de pérdida de investidura, en tanto que algunas de ellas regulan requisitos de inelegibilidad, lo cierto es que el objeto de los dos procesos es distinto. Mientras que el primero se dirige a dejar sin efectos la elección (contenido objetivo), el segundo afecta directamente la calidad de congresista (contenido subjetivo)” .

    La causal de inhabilidad inserta en el num. 5, art. 179 C.Pol.

43. El ejercicio y desempeño del cargo de congresista, como servidor público miembro de corporación de elección popular, está al servicio del Estado y la comunidad, por lo que está sujeto al cumplimiento de los principios que rigen la función pública . Concretamente, por virtud del artículo 133 superior, los parlamentarios deben actuar consultando la justicia y el bien común, ya que representan al pueblo, de ahí que “el elegido es responsable políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura.”

    Conforme al artículo 189 de la Constitución, los congresistas se encuentran sometidos al régimen de inhabilidades allí previsto, según el cual, no pueden ser legisladores quienes, entre otras, “tengan vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política”. Esta condición implica una inelegibilidad para el aspirante que se encuentre en la situación descrita en la Carta.

44. La razón de ser de este requisito negativo encuentra registro en las discusiones en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente y fue concebido para evitar que por razones de índole personal -como el parentesco con servidor público que ejerciera autoridad en el mismo territorio-, un candidato tuviera ventajas objetivas respecto de los demás aspirantes, de suerte que para garantizar la prevalencia del interés general, la igualdad, la imparcialidad, la trasparencia y la moralidad en el proceso electoral, se estableció esta limitante. Esta causal de inhabilidad es susceptible de plantearse como fundamento de la pretensión de nulidad electoral o como conducta reprochable en un juicio de pérdida de investidura, conforme a las previsiones de los artículos 179 numeral 5.º y 183 numeral 1.º de la Constitución .

45. Conforme a la jurisprudencia -para la época en que se resolvieron las demandas de nulidad electoral y de pérdida de investidura adelantadas en contra del accionante-, para que se configure la causal de inhabilidad en mención, es necesario que se cumplan los siguientes supuestos: (i) que el candidato al Congreso de la República tenga vínculo de matrimonio, unión permanente, o parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil; (ii) con un funcionario que ejerza autoridad civil o política; (iii) que éste ejerza su labor en la correspondiente circunscripción territorial; y (iv) que coincida con el momento en que se presente la elección -este requisito, por virtud de la unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado se amplió a la fecha de la inscripción y persiste hasta el día de los comicios -.

    Acerca de la territorialidad y la coincidencia de circunscripciones municipal con la departamental -siempre que se trate de un municipio dentro del mismo departamento-, en el seno Consejo de Estado existían posturas disímiles entre la Sección Quinta y la S. Plena de lo Contencioso Administrativo, pues esta última sostenía que los municipios que integran un departamento hacen parte de la misma circunscripción territorial , mientras que la S. Electoral sostenía lo contrario.

46. Actualmente, dicha controversia interpretativa se encuentra superada, pues tanto la S. Plena de lo Contencioso Administrativo como la Sección Quinta del Consejo de Estado interpretan que existe coincidencia entre la circunscripción departamental con la circunscripción municipal en la que el pariente del representante a la cámara ejerce autoridad civil y/o política.

    Recurso extraordinario especial de revisión

47. La Ley 144 de 1994 en su artículo 17 dispuso que el recurso extraordinario especial de revisión contra la sentencia que haya declarado la pérdida de investidura de un congresista puede ser interpuesto dentro de los cinco años siguientes a la ejecutoria de la misma. Las causales que proceden son las previstas en el artículo 250 del CPACA y además por las siguientes: a) falta del debido proceso; y b) violación del derecho de defensa.

48. La jurisprudencia ha entendido que este es un proceso especial y excepcional que habilita al juez para despojar del valor de la cosa juzgada a una sentencia ejecutoriada, siempre que se acredite el cumplimiento de una de las causales que expresamente ha previsto el legislador. Por lo contrario, este mecanismo no constituye una instancia adicional ni puede entenderse como una facultad sin límites .

    Cumplimiento de las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales

    Cuestión previa. Improcedencia de la acción por el incumplimiento del requisito de la inmediatez respecto de la sentencia que declaró la nulidad de la elección

49. La acción de tutela fue promovida contra las sentencias proferidas por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en el marco de los procesos de nulidad electoral, pérdida de investidura y el recurso extraordinario especial de revisión; sin embargo, respecto de la sentencia del 20 de febrero de 2012 que anuló la elección del actor como representante a la cámara por el departamento del M., periodo 2010-2014, la S. Plena de la Corte dirá lo siguiente.

    Dicha providencia fue notificada por edicto el 28 de febrero de 2012, en consecuencia, quedó ejecutoriada el 2 de marzo de ese año y de acuerdo con el acta individual de reparto, la acción de tutela fue radicada el 27 de julio de 2018 . Lo anterior quiere decir que entre la decisión impugnada y el ejercicio del recurso de amparo transcurrieron 6 años y 6 meses, sin que el accionante haya justificado válidamente las razones de su inactividad.

    Ahora bien, si en gracia de discusión la S. Plena admitiera el argumento según el cual la sentencia SU-424 de 2016 constituye un hecho nuevo que lo habilitó para promover el amparo, lo cierto es que dicha decisión no puede admitirse como tal ya que se trata de un fallo con efectos inter partes que resolvió con posterioridad una cuestión constitucional en el que el accionante no fue parte y cuando su situación jurídica se encontraba definida con una providencia que había hecho tránsito a cosa juzgada, por lo que mal podría afectarse la seguridad jurídica con un fallo posterior en un asunto que no previó otorgarle efectos retroactivos a casos que eventualmente podrían ser similares.

    En todo caso y sin perjuicio de lo anterior, entre la providencia de unificación de la Corte y la presentación de la acción de tutela transcurrieron aproximadamente 2 años, lapso que también excede el plazo razonable para acudir a reclamar la protección de derechos fundamentales.

    Así las cosas, el tiempo que el actor tardó en acudir a los jueces constitucionales para invocar la protección de sus derechos fundamentales, excede con mucho, el plazo razonable y proporcionado dentro del cual dicha acción puede interponerse. Tales argumentos son suficientes para que la S. confirme la decisión que se revisa en cuanto a la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela respecto de la sentencia del 20 de febrero de 2012 del Consejo de Estado, al no satisfacer el presupuesto de la inmediatez. Si bien es cierto que la acción es improcedente respecto de esta decisión, como el actor impugnó otros dos fallos judiciales, debe la Corte analizarlos.

    La acción cumple con los presupuestos formales de procedencia respecto de las sentencias de pérdida de investidura y del recurso especial de revisión

50. Siguiendo con la verificación de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela dirigida contra las sentencias que decidieron la demanda de pérdida de investidura y el recurso extraordinario especial de revisión, la Corte encuentra:

51. El presente asunto posee relevancia constitucional al invocarse la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, participación política, favorabilidad, confianza legítima y buena fe, garantías superiores que en principio, pueden estimarse afectadas con las decisiones censuradas ya que mientras se decidía el recurso extraordinario de revisión de pérdida de investidura -dice el actor- hubo un tránsito jurisprudencial en virtud del cual el estudio de la configuración de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de inhabilidades, exige no solo acreditar la conducta desde el punto de vista objetivo, sino que requiere una valoración de orden subjetivo.

    De otra parte, el actor advierte que su caso debió resolverse aplicando el principio pro homine, en virtud del cual le correspondía al Consejo de Estado realizar la interpretación más favorable al individuo y no una aplicación restrictiva que implicó la afectación de garantías superiores. En ese sentido, agregó que al juez le correspondía decidir la pérdida de investidura valorando la culpabilidad de su conducta, pues no era suficiente con que objetivamente se acreditara la causal de inhabilidad referida, sino que debió demostrarse que actuó con culpa o dolo.

    Adicionalmente, teniendo en cuenta la gravedad de la sanción impuesta con la declaratoria de la pérdida de investidura, podrían estar en riesgo derechos políticos del exrepresentante a la cámara L.E.G.G., pues según advirtió en el escrito de tutela, las decisiones impugnadas le causan una afectación grave y actual a sus derechos al impedirle ejercer cargos de elección popular.

52. Satisface el requisito de la inmediatez porque la sentencia que puso fin a la actuación -ordinaria y extraordinaria- se profirió el 2 de mayo de 2018, notificada por el estado el 17 de mayo del mismo año y la acción de tutela fue instaurada el 27 de julio de 2018, es decir, cuando solo habían transcurrido dos (2) meses contados desde la decisión que declaró infundado el recurso extraordinario especial de revisión de la sentencia del 16 de noviembre de 2011, que decretó la pérdida de investidura del actor. En consecuencia, el lapso transcurrido resulta proporcionado y razonable.

53. La parte actora agotó todos los medios judiciales de defensa que tenía a su alcance, puesto que al estar en presencia de un proceso de única instancia que decretó la pérdida de investidura, el actor hizo uso del mecanismo extraordinario que tenía a su alcance, en los términos del artículo 17 de la Ley 144 de 1994. Al ser decidido el recurso en forma desfavorable y haber culminado la actuación, el excongresista no dispone de otras herramientas judiciales de defensa.

54. Identifica los hechos que generaron la vulneración y los derechos trasgredidos con las decisiones censuradas, y se verificó que no se instauró contra sentencias de tutela ni de constitucionalidad proferidas por el Consejo de Estado, sino de una adoptada en el marco del medio de control de pérdida de investidura.

55. Cumplidos los criterios generales de procedibilidad la S. pasará a examinar si se configuran los defectos alegados por la parte actora en el escrito de tutela.

    Análisis de las causales específicas de procedibilidad

    La decisión proferida en el marco de la pérdida de investidura no desconoció el precedente del Consejo de Estado

56. Según el actor, la providencia impugnada incurrió en defecto sustantivo, por desconocimiento del precedente jurisprudencial, al interpretar la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 179 superior, dado que, al momento de proferirse el fallo objeto de tutela, la Sección Quinta del Consejo de Estado había sostenido de manera uniforme que las circunscripciones departamental y municipal no son coincidentes .

    El actor sostuvo que, si bien la S. Plena del Consejo de Estado emitió la sentencia del 28 de mayo de 2002, exp. 2001-0248 y 2001-0262, que admitió que “los municipios que integran un departamento hacen parte de la misma circunscripción territorial y por ello está inhabilitado para inscribirse como representante a la cámara quien tenga vínculos por matrimonio, unión permanente, o parentesco, en los términos señalados por la Ley con funcionarios que ejerzan autoridad civil o política en municipios del mismo departamento” ; esa decisión no fue reiterada, pues en fallos posteriores, la Sección Quinta mantuvo su postura jurisprudencial según la cual las jurisdicciones nacional, departamental y municipal son independientes y no coinciden para efectos del régimen de inhabilidades previsto en el numeral 5 del artículo 179 superior .

    Estima el accionante que, al apartarse del precedente, el Consejo de Estado terminó expidiendo una sentencia que vulnera los derechos al debido proceso e igualdad, ya que aplicó el precedente del 15 de febrero de 2011, a los hechos ocurridos en el certamen electoral que tuvo lugar el 14 de octubre de 2010.

52. Sobre el particular debe señalarse que al momento en que se emitió la decisión del 16 de noviembre de 2011, que decretó la pérdida de investidura del actor como representante a la cámara, la S. Plena de lo Contencioso Administrativo estaba ejerciendo la competencia exclusiva asignada por el constituyente y la Ley 144 de 1994 -vigente para la época de los hechos-, esto es, fallar en pleno los asuntos referidos al proceso sancionatorio en cuestión, por lo que no estaba obligada a aplicar el criterio de la Sección Quinta de la misma Corporación que en asuntos de nulidad electoral había interpretado que la circunscripción departamental no coincidía con la municipal -es decir, que no se configuraba la inhabilidad descrita en el numeral 5 del artículo 179 de la Carta-.

    Lo anterior, encuentra respaldo en las siguientes premisas: (i) la S. Plena del Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene competencia para unificar la jurisprudencia en las distintas materias sobre las que ejerce control de legalidad y de constitucionalidad; y además (ii) al resolver el asunto impugnado, esa colegiatura se acogió a su propio precedente judicial plasmado en la sentencia del 15 de febrero de 2011 que resolvió un caso similar -y que para la época se encontraba surtiendo efectos plenos-.

53. Ahora bien, la postura adoptada por la S. Plena en relación con la interpretación de que la circunscripción mayor abarca a la de menor extensión geográfica, ya había sido adoptada en las sentencias del 28 de mayo de 2002, exp. 2001-0248 y 2001-0262 y 15 de febrero de 2011, exp. 2010-1055 , por lo que no se estaba cambiando el precedente sino reiterando una postura jurisprudencial que no era pacífica al interior de esa Corporación entre sus Secciones.

54. En suma, reconociendo la autonomía y diferencias que existen entre los procesos de nulidad electoral y de pérdida de investidura, es razonable que los jueces de uno y otro adoptaran posturas diferentes en cuanto a la interpretación de una causal de inhabilidad que tendría efectos diferentes según el caso, lo cual no constituía un precedente vinculante y menos para la S. Plena. En este sentido, la Corte en la sentencia SU-424 de 2016, plasmó las siguientes conclusiones que ahora se reiteran en su totalidad:

    “Así, la jurisprudencia de la Sección Quinta vincula a esa misma sección y a todos los jueces de inferior jerarquía cuando adelantan un proceso electoral y, la jurisprudencia de la S. Plena del Consejo de Estado, obligaría a todas sus secciones y a todos los jueces cuando resuelven procesos de pérdida de investidura. De esta manera, la interpretación de la misma norma en vía de pérdida de investidura vincula a la Sección Quinta del Consejo de Estado cuando resuelve un proceso electoral.

    Entonces, al conocer de procesos de pérdida de investidura, la S. Plena Contenciosa del Consejo de Estado se puede apartar del precedente fijado por la Sección Quinta de la misma Corporación en relación con la interpretación de una causal de inhabilidad en procesos electorales, siempre y cuando se refiera al precedente que no va a aplicar y presente una razón que explique el distanciamiento de la regla de derecho fijada por aquella.

    Todo lo expuesto permite inferir dos conclusiones. La primera, que la S. Plena del Consejo de Estado no se encontraba vinculada por la interpretación que del artículo 179, numeral 5º, de la Constitución [que]había hecho la Sección Quinta del Consejo de Estado en el curso de los procesos electorales sometidos a su conocimiento. Luego, las sentencias reprochadas no tenían el deber de acoger la tesis adoptada por la posición mayoritaria de la Sección Quinta de esa misma Corporación y, por ello, no desconocieron el precedente. La segunda, la S. Plena del Consejo de Estado se encontraba vinculada por su propio precedente, al cual se remitió y falló de conformidad con el mismo. Además, con honestidad argumentativa, hizo alusión a la jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado y señaló que esa tesis era controvertida aun en la misma sección. Eso muestra que no se presenta el defecto por desconocimiento del precedente”.

55. Dado lo anterior, la Corte concluye que el Consejo de Estado no desconoció el precedente judicial ni incurrió en un defecto sustantivo, puesto que las interpretaciones de la Sección Quinta no eran vinculantes y, por el contrario, en materia de pérdida de investidura de congresistas existían decisiones anteriores que servían de respaldo a la sentencia que ahora se impugna, es decir, que admiten la coincidencia entre las circunscripciones municipal y departamental, siempre que la primera se encontrara dentro de la segunda.

56. Sin embargo, ello no obsta para evidenciar que el ejercicio de la competencia de unificación del precedente judicial debe comportar una consideración a las situaciones en tránsito, iniciadas al amparo de determinada postura jurisprudencial y, que a propósito de una rectificación del precedente, pueden sufrir una afectación de las garantías superiores . En este sentido, la Corte en la sentencia SU-406 de 2016, señaló:

    “[s]i bien la regla general indica que la jurisprudencia rige con efectos inmediatos y en este sentido vincula a los operadores judiciales que deben tenerla en cuenta en sus decisiones, la autoridad judicial tampoco puede pasar por alto que, en ciertos escenarios concretos, la actuación de los sujetos procesales pudo estar determinada por la jurisprudencia vigente para entonces, por lo que el fallador, al momento de proferir su decisión, debe establecer, a partir de un análisis fáctico, si el cambio de jurisprudencia resultó definitivo en una posible afectación de derechos fundamentales al modificar las reglas procesales con base en las cuales, legítimamente, habían actuado los sujetos procesales y, en este sentido, el juez de conocimiento puede, como excepción a la regla general de aplicación de la jurisprudencia, inaplicar un criterio jurisprudencial en vigor al momento de proferir el fallo, pero contrario a uno anterior que resultó determinante de la conducta procesal de las partes.”

    Para resolver situaciones donde existe un tránsito jurisprudencial, es necesario que las Cortes precisen el alcance de sus decisiones cuando actúan como unificadores de jurisprudencia dentro de su jurisdicción , para lo cual deben precisar el alcance de su pronunciamiento, pudiendo acudir a figuras como la jurisprudencia anunciada o incluso a la técnica del overruling prospective , a efecto de no romper con la confianza que el usuario depositó en el sistema de justicia al poner su asunto bajo su conocimiento.

    La Corte insiste en que el ciudadano que acude al sistema de justicia -en calidad de accionante o como demandado- y soporta sus argumentos de derecho -para sustentar la pretensión o la defensa- en una postura jurisprudencial vigente, actúa con la confianza de que su caso será resuelto bajo esas reglas decisionales, por lo que un cambio abrupto de jurisprudencia rompe con las expectativas bajo las cuales los usuarios asentaron la realización de sus contenidos, por lo que los órganos de cierre deben propender por establecer fórmulas de decisión que protejan la buena fe de las partes.

57. En conclusión, esta anotación se dirige a insistir en que el precedente es vinculante y de obligatorio e inmediato cumplimiento, empero, no puede ir en detrimento de los derechos de quienes obraron en el pasado movidos por lo que mandaba la antigua postura . Así, aun cuando no existe el derecho de impedir la evolución de la jurisprudencia, es razonable demandar que tales reformas precisen el alcance y establezcan una modulación temporal de los efectos de sus decisiones para no perjudicar situaciones consolidadas en el pasado ni litis que se hallaban trabadas antes de ese pronunciamiento , respetando así las garantías de los usuarios de la justicia.

    La Corte debe mostrar como natural la existencia de posiciones divergentes -aun en el seno de un mismo tribunal-, sin embargo, debe invitar a reflexionar qué tanto puede incidir ello en la delineación del comportamiento particular de los ciudadanos, que avienen sus posturas a una u otra perspectiva que esa jurisprudencia dispar, ofrece. Dicho de otro modo, es necesario que se entienda que las disputas jurisprudenciales no pueden al final afectar negativamente al ciudadano que adecua su conducta a una u otra, pues, la confianza legitima con la cual ellos discurren, les ampara en el sentido de blindar con el manto de la corrección jurídica, los comportamientos desplegados conforme a una de las anotadas posturas.

    Las sentencias emitidas por el Consejo de Estado no incurrieron en un defecto fáctico

56. El actor alegó que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta que mediante la Resolución 0400 de 2010 el Consejo Nacional Electoral negó la impugnación de la inscripción como candidato a la Cámara de R.s, dejando claro que la circunscripción departamental no coincidía con la municipal. Además, tampoco valoró que, para el momento de la elección, su padre no fungía como alcalde de Fundación porque se encontraba disfrutando del periodo de vacaciones, según consta en la Resolución No. 041 de 22 de febrero de 2010.

57. En relación con lo anterior, la S. Plena observa que dichas pruebas fueron valoradas por el Consejo de Estado al momento de decidir la demanda de pérdida de investidura y el recurso extraordinario especial de revisión, veamos:

58. En la sentencia del 16 de noviembre de 2011, por medio de la cual la S. Plena del Consejo de Estado decretó la pérdida de investidura del actor se analizaron los argumentos de la defensa, entre ellos, la negativa del Consejo Nacional Electoral a cancelar su inscripción mediante resolución 400 del 1.° de marzo de 2010, pues al efecto, explicó que si bien el accionante afirmaba actuar prevalido la confianza legítima que le daba dicho acto administrativo así como la jurisprudencia de la Sección Quinta, la autoridad judicial rebatió esa afirmación al explicar in extenso la postura jurisprudencial que existía sobre la materia en el pleno de esa colegiatura.

    En cuanto a la prueba de que el día de las elecciones -el 14 de marzo de 2010 - L.S.G.N. -padre de L.E.G.G.- como alcalde de Fundación, no ejercía autoridad civil y política dentro de la misma circunscripción territorial en la que resultó elegido su hijo como representante a la cámara, porque estaba en vacaciones, se concluyó que en todo caso, mantuvo “las facultades que la Constitución y la Ley le otorgan, por lo que tampoco resulta de recibo este argumento que adujo el demandado en su defensa”.

59. De la misma forma, la sentencia del 2 de mayo de 2018 -que decidió el recurso extraordinario de revisión-, frente al argumento del actor, según el cual, para el día de las elecciones su padre no fungía como alcalde de Fundación porque estaba en vacaciones, la S. Plena le explicó que de acuerdo con el artículo 106 de la Ley 136 de 1994 , se trató de una falta temporal, lo que quiere decir que las facultades legales y constitucionales asignadas continuaron en cabeza del alcalde. En otras palabras, se configuró la inhabilidad objeto del reproche.

    Sobre la vulneración del derecho de defensa, explicó el Consejo de Estado que la decisión de pérdida de investidura valoró las pruebas aportadas, entre ellas la resolución 400 de 2010 del Consejo Nacional Electoral, sin embargo, ello no fue suficiente para desvirtuar el precedente que se reiteró sobre la materia.

60. Al respecto es preciso señalar que la verificación de un defecto fáctico no se encamina exclusivamente a señalar cómo debían valorarse determinadas pruebas, sino que la labor del juez constitucional se circunscribe a revisar si la actuación las tuvo en cuenta para su decisión, sin que sea un motivo per se para hallar fundada la acción, la forma cómo fueron valoradas.

    Así las cosas, concluye la Corte que las pruebas que el accionante reclama como no valoradas por la S. Plena del Consejo de Estado, sí fueron estudiadas para resolver la demanda de pérdida de investidura y el recurso extraordinario de revisión, cosa distinta es que el juez ordinario les haya otorgado un alcance diferente al pretendido por el actor, y, por otra parte, la Corte no halla razones en punto de la valoración y análisis, que permitan hallar acreditado el defecto fáctico endilgado.

    La S. Plena del Consejo de Estado al decidir la demanda de pérdida de investidura y el recurso extraordinario de revisión incurrió en un defecto sustantivo al omitir el análisis de la culpabilidad en un proceso de naturaleza sancionatoria

61. Sostuvo el actor que al decidir la demanda de pérdida de investidura promovida en su contra y el recurso extraordinario especial de revisión que instauró, el Consejo de Estado no tuvo en cuenta que tratándose de los procesos de pérdida de investidura -ejercicio del ius puniendi del Estado- está proscrita la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva, lo que exige valorar la culpabilidad -si existió dolo o culpa en la conducta-, esto es, el componente subjetivo de la acción u omisión para desvirtuar la presunción de inocencia del implicado.

    En criterio del accionante, le correspondía a la S. Plena del Consejo de Estado decidir su caso aplicando el principio pro homine y, en tal virtud, tener en cuenta la interpretación que resultara más favorable a la satisfacción de sus derechos fundamentales al debido proceso y el ejercicio de derechos políticos.

62. Como se explicó en los capítulos anteriores, la naturaleza sancionatoria del proceso de pérdida de investidura exige la aplicación de los principios que en general presiden el ejercicio del jus puniendi estatal. De ahí que le estuviera vedado al juez de lo contencioso administrativo al tramitar la demanda de pérdida de investidura y el recurso extraordinario de revisión, resolver las cuestiones puestas a su consideración, aplicando un régimen de responsabilidad objetivo.

    En efecto, como se enfatizó en la parte introductoria de este fallo, la responsabilidad objetiva se funda en la posibilidad de discernir la imposición de una consecuencia jurídica aflictiva, a quien ha ocasionado causal-naturalmente un resultado, es decir, en simple clave mecanicista, sin que sea menester acudir al contenido de la voluntad con que tal resultado se alcanza. En el derecho medieval, se acuñó esta forma de responsabilidad a través de la fórmula del versari in re illicita, respondeat etiam pro casu.

63. Desde luego que una tal forma de adscribir responsabilidad punitiva, hace claro denuesto del principio de la dignidad de la persona humana, pues, si dicho criterio se erige en el fundamento mismo de la totalidad del sistema jurídico, imponer una sanción implica siempre consultar la capacidad de discernir y de orientar la propia conducta por las sendas de la norma de comportamiento esperado y exigible, de suerte que la pena o la sanción, en fin, la consecuencia jurídica, no es más que el costo que asume quien actúa u omite con consciencia y voluntad de los hechos y de su realización, o con voluntario emprendimiento de actuaciones contrarias a las normas de cuidado. Por ende, es de evidente claridad, que el imponer consecuencias jurídicas desfavorables a un ciudadano, no puede apenas sí fundarse en una responsabilidad de simple corte versarista.

64. A efecto de verificar la configuración del defecto sustantivo endilgado, le corresponde a la Corte verificar “la ruptura del ordenamiento constitucional o legal, de manera que se circunscribe a identificar la incompatibilidad entre las razones de la decisión y las normas jurídicas que regulan la materia debatida en sede jurisdiccional” .

65. En el caso concreto, por disposición del bloque de constitucionalidad le correspondía a la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidir la demanda de pérdida de investidura promovida en contra del representante a la cámara L.G.G. bajo un régimen de culpabilidad, esto significa que para determinar si el actor incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Carta, debía: (i) verificar la configuración desde la dimensión objetiva; y (ii) valorar desde la perspectiva subjetiva anotada, la conducta del procesado, esto es, si actuó con dolo o culpa.

66. La sentencia de 16 de noviembre de 2011, por medio de la cual el Consejo de Estado declaró la pérdida de investidura del accionante, señaló que, a efecto de que se configurara la causal de pérdida de investidura relacionada con la inhabilidad prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución, se requería: (i) un vínculo del Congresista por matrimonio, unión permanente, o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil; (ii) que el vinculado o pariente del Congresista sea un funcionario que ejerza autoridad civil o política; (iii) que dicho ejercicio ocurra en la misma circunscripción en la cual deba efectuarse la elección; y (iv) tiempo o momento durante el cual opera dicha inhabilidad.

    Con base en dichas premisas concluyó que L.G.G., hijo de L.S.G.N., resultó elegido representante a la Cámara por el departamento del M. para el periodo 2010-2014, mientras su padre ejercía autoridad civil y política en el municipio de Fundación, M., el día de las elecciones. En efecto, señaló:

    “Respecto del primer presupuesto, esto es, el parentesco del Congresista con el Alcalde del Municipio de Fundación – M., a folio 30 del expediente obra el Registro Civil de Nacimiento del demandado, núm. 22640073 de la Notaría Segunda del Círculo de Barranquilla, en el que figura como su padre el señor L.S.G.N., con lo que se acredita el vínculo que se enmarca dentro del primer grado de consanguinidad (padres e hijos).

    (…)

    En cuanto al segundo de los supuestos -que el vinculado o pariente del Congresista sea un funcionario que ejerza autoridad civil o política-, en el expediente está acreditado que el progenitor del Congresista demandado, señor L.S.G.N., fue elegido Alcalde del Municipio de Fundación - M., en las elecciones celebradas el 28 de octubre de 2007, para el período 2008-2011, del cual tomó posesión el 1o. de enero de 2008, y ha fungido como tal desde esa fecha.

    (…)

    De manera que dicho presupuesto [el tercer requisito] también se configura en este caso, toda vez que el ejercicio de autoridad civil y política por parte del señor L.S.G.N., Alcalde del Municipio de Fundación y padre del demandado, ocurrió en la misma circunscripción territorial en la que resultó elegido éste, teniendo en cuenta que el Municipio en mención forma parte del Departamento del M..

    (…)

    En relación con el cuarto y último requisito para que se estructure la causal consagrada en el numeral 5 del artículo 179 Constitucional, esto es, tiempo durante el cual opera la inhabilidad, la Jurisprudencia de esta S. ha dicho que si bien no se expresa un término dentro del cual opera la prohibición contenida en la causal de inhabilidad en mención, de acuerdo con la composición gramatical debe entenderse que la misma se configura si se acredita que el pariente del Congresista demandado, ejerció autoridad civil o política el día de las elecciones, que para el evento sub lite lo fue el 14 de marzo de 2010, fecha en que se llevaron a cabo las elecciones de los Senadores y R.s a la Cámara para el período constitucional 2010-2014.

    (…)

    Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto que en el caso sub examine se configura la causal de inhabilidad endilgada al Congresista demandado, razón por la que se decretará la pérdida de su investidura, como efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia”. (Resaltado del texto original. Subraya añadida).

    De lo anterior, la S. encuentra que la sanción de pérdida de investidura impuesta por la S. Plena del Consejo de Estado al accionante, únicamente valoró la configuración desde su dimensión objetiva, esto es, solo se fundó en la subsunción de los elementos descriptivos de la causal, dejando de lado el análisis de la culpabilidad con la cual discurrió el aquí accionante, incurriéndose así en un evidente defecto sustantivo al omitir aplicar los artículos 1, 29 y 93 de la Constitución, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 14.2 y 15.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En otras palabras, el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso-administrativa impuso una sanción bajo un régimen de responsabilidad objetiva, vulnerando así el derecho al debido proceso del actor.

67. A similar conclusión arriba la Corte respecto del fallo de 2 de mayo de 2018, mediante el cual la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado resolvió el recurso extraordinario de revisión, pues a pesar de que el actor invocó el desconocimiento del debido proceso -que como quedó visto en el párrafo anterior, fue trasgredido por esa autoridad judicial-, esa colegiatura concluyó:

    “[E]n este caso el Consejo de Estado ya estudió si la sentencia objeto del recurso extraordinario especial de revisión incurrió en la causal de nulidad por falta de motivación frente a la responsabilidad subjetiva, y lo descartó porque en el fallo se analizó la conducta del señor G.G. en los términos propuestos por este en la contestación de la acción.

    En síntesis, la S. reitera la regla consistente en que en virtud de lo dispuesto en el ordinal 5.º del artículo 179 de la Constitución Política, todo aspirante a la Cámara de R.s se encuentra inhabilitado para postularse y ser elegido como tal si tiene vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad, o único civil, ya sea con personas que ejerzan autoridad civil o política en una entidad del orden departamental por el cual se surte la elección, o con aquellas que ejerzan esta misma autoridad en una entidad del orden municipal, siempre y cuando este último haga parte del departamento por el cual aspira a ser congresista”.

    Lo expuesto evidencia también que dicha sentencia incurrió en un defecto sustantivo, al no valorar los elementos subjetivos pese a que fueron objeto del reproche formulado en sede extraordinaria.

68. Ante este panorama, la Corte reitera las premisas sobre las cuales la sentencia SU-424 de 2016, al decidir un caso análogo, encontró que se configuró un defecto sustantivo:

    “La primera: en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 Superior, por regla general, los procesos sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva. En efecto, salvo algunos casos propios del derecho administrativo sancionador en los que aún se ha admitido la responsabilidad únicamente por el resultado, en los procesos que tienen por objeto reprochar y castigar la realización de una conducta prohibida o restringida, la valoración de la culpa es determinante e ineludible, pues no hay pena ni sanción sin culpa. En consecuencia, si el proceso de pérdida de investidura impone la sanción más gravosa para el ejercicio del derecho a ser elegido de un ciudadano y el derecho a elegir al candidato del electorado, tal es la prohibición vitalicia a aspirar a cargos de elección popular, es lógico entender que las garantías del debido proceso sancionador también deben ser aplicadas al proceso de pérdida de investidura. Luego, el principio de culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura constituye una norma aplicable, de inevitable observancia.

    La segunda: el hecho de que una misma causal de inhabilidad pueda interpretarse y aplicarse a la misma situación fáctica en dos procesos distintos (el de nulidad electoral y del pérdida de investidura), exige reglas de coherencia y certeza en el derecho que otorgue un sentido útil a la autonomía de los procesos diseñados para el efecto. De esta manera, la diferencia sustancial, y no solo formal, entre los procesos electoral y de pérdida de investidura, consistiría en valorar el tipo de reproche a efectuar, pues mientras en el primero la consecuencia puede medirse únicamente por el resultado, en el segundo es indispensable evaluar la conducta y la intención en la producción del resultado. Dicho en otras palabras, mientras el juicio electoral evalúa la adecuación de la causal de inhabilidad en forma objetiva (estaba o no estaba inhabilitado), el juicio constitucional de pérdida de investidura analiza la adecuación de la causal de inhabilidad en forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que estaba inhabilitado).

    La tercera: la S. Plena del Consejo de Estado impuso la sanción de pérdida de investidura a los accionantes sin valorar la ausencia de culpa en la configuración de la causal de inhabilidad aplicada. Por la conducta asumida por los demandantes en este caso es fácil inferir que se inscribieron al cargo de elección popular con la convicción de que no se encontraban inhabilitados para su ejercicio. Las sentencias reprochadas soslayaron el hecho de que los accionantes no solo fueron diligentes en la averiguación del estado actual de la jurisprudencia en torno a la interpretación de la causal en debate, sino también actuaron con sujeción al precedente vigente y vinculante de la Sección Quinta del Consejo de Estado.

    En efecto, para el momento de su inscripción y elección como R.s a la Cámara, la Sección Quinta de Consejo de Estado había fallado reiteradamente casos sustancialmente similares a los suyos, en el sentido de que no se configuraba la causal de inhabilidad por el hecho de que un pariente, cónyuge o compañero permanente del candidato, ejerciera autoridad civil o política en una circunscripción a nivel geográfico menor a aquella por la cual resultara elegido, y la única decisión de la S. Plena sobre el particular, se había proferido en el año 2002.

    La cuarta: si como se expuso anteriormente, en el proceso de pérdida de investidura deben aplicarse los principios del derecho sancionatorio, dado que la sanción impone la restricción perpetua de los derechos políticos, era obligatorio dotar de amplias garantías el procedimiento jurisdiccional. En ese sentido, en virtud del artículo 29 de la Constitución, que dispone el principio de presunción de inocencia, del cual se desprende la culpabilidad, es necesario verificar culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer el castigo de inhabilitación para ser elegido a perpetuidad, razón por la cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el proceso de pérdida de investidura se desarrolla en el ámbito de la responsabilidad subjetiva”.

69. En el caso bajo examen, las autoridades judiciales aplicaron un régimen de responsabilidad objetivo para levantar la investidura y confirmar la sanción impuesta al accionante, pues, no se llama a dudas que:

    (i) Para la época en que el actor se inscribió como candidato a la Cámara de R.s para el periodo 2010-2014, existía una postura jurisprudencial de la Sección Quinta del Consejo de Estado, según la cual, la circunscripción municipal no era coincidente con la territorial, por lo que no había lugar a que se configurara la causal prevista en el numeral 5 del artículo 179 de la Constitución. Bajo esa lógica, el accionante ejerció también el derecho de defensa cuando fue demandado en sede de nulidad electoral y pérdida de investidura.

    En este sentido, el actor actuó de buena fe y con la confianza legítima de que en aplicación del principio de seguridad jurídica, su caso sería resuelto bajo las reglas jurisprudenciales vigentes a la época de los hechos y, en consecuencia, tenía la expectativa de que el Consejo de Estado no levantara su investidura parlamentaria.

    De acuerdo con la jurisprudencia constitucional “el Estado no puede súbitamente alterar unas reglas de juego que regulaban sus relaciones con los particulares, sin que se les otorgue a estos últimos un periodo de transición para que ajusten su comportamiento a una nueva situación jurídica. No se trata, por tanto, de lesionar o vulnerar derechos adquiridos, sino tan sólo de amparar unas expectativas válidas que los particulares se habían hecho con base en acciones u omisiones estatales prolongadas en el tiempo, bien que se trate de comportamientos activos o pasivos de la Administración pública, regulaciones legales o interpretaciones de las normas jurídicas. De igual manera, como cualquier otro principio, la confianza legítima debe ser ponderada, en el caso concreto, con los otros, en especial, con la salvaguarda del interés general y el principio democrático”.

    Así pues, el concepto de confianza legítima “se vincula, en consecuencia, con un mínimo de estabilidad, predictibilidad y coherencia en los efectos que usualmente se desprenden de la interacción entre los ciudadanos y los entes públicos y privados, de manera que no se introduzcan sorpresivamente modificaciones en la forma de proceder de dichos sujetos ni en las dinámicas normales a partir de las cuales estos han erigido sus relaciones”.

    De lo anterior, concluye la Corte que el Consejo de Estado defraudó la confianza que el actor depositó en la justicia al fallar su caso bajo una nueva postura sin establecer ninguna transición. Tal circunstancia da por descontada la ausencia de dolo o culpa por parte del accionante a efecto de imponer la sanción.

    (ii) Pese a que existía una disparidad de criterios al interior de la Sección Quinta y la S. Plena del Consejo de Estado respecto de la inhabilidad referida, era razonable que el accionante esperara que su caso se resolviera conforme principio pro homine , es decir, que el órgano de cierre prefiriera la interpretación menos restrictiva de los derechos fundamentales del ciudadano.

    La aplicación del principio pro persona no es ajena al derecho administrativo sancionatorio, en tanto que ha sido incorporada a través del control de convencionalidad difuso. Por ejemplo, en la sentencia del 20 de octubre de 2016, en el caso Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde vs. Brasil, la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirmó que este mandato exige que los jueces “interprete[n] los derechos humanos previstos en la Convención Americana a la luz de la norma más protectora respecto de la cual las personas bajo su jurisdicción están sometidas”.

    Bajo esa lógica, le correspondía al Consejo de Estado decidir la demanda de pérdida de investidura aplicando la tesis jurisprudencial que resultara más favorable a la satisfacción y garantía de los derechos políticos del accionante, como expresión y materialización de los derechos humanos, empero, acudió a una interpretación restrictiva de una inhabilidad para imponer una sanción disciplinaria de por vida.

    Por lo anterior, la Corte encuentra que se configuró un defecto sustantivo, pues se omitió la aplicación del principio de culpabilidad que guía el procedimiento sancionatorio de pérdida de investidura, ya que resolvieron el problema jurídico puesto a su consideración bajo una óptica de responsabilidad objetiva, dejando de lado la culpabilidad, lo que generó un grave perjuicio a los derechos fundamentales del actor, pues la sanción impuesta implicó una inhabilidad vitalicia para aspirar a cargos de elección popular. Razón suficiente para que el juez constitucional intervenga en el caso bajo estudio y deje sin efectos los fallos impugnados.

70. Finalmente, en cuanto al argumento del actor sobre el desconocimiento del precedente de la sentencia SU-424 de 2016 al decidir el recurso extraordinario de revisión, por sustracción de materia la Corte no desarrollara este cargo, ni tampoco el de decisión indebidamente motivada de la sentencia del 20 de febrero de 2012 que declaró la nulidad de la elección del actor como representante a la cámara por el departamento del M., en razón a que la acción de tutela es improcedente respecto de esta pretensión, al no satisfacer el presupuesto de la inmediatez -ver párrafo 26 de esta providencia-.

71. Retomando lo expuesto, las sentencias objeto de estudio en esta acción de tutela configuran un yerro sustantivo o material que vulneró el derecho fundamental al debido proceso del actor, por cuanto la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al decidir la demanda de pérdida de investidura y el recurso extraordinario de revisión, omitió aplicar las normas del bloque de constitucionalidad, en virtud de las cuales, toda sanción debe ser impuesta bajo un rasero de culpabilidad.

72. En esas condiciones, la S. Plena revocará las decisiones de instancia y, en su lugar: (i) declara la improcedencia de la acción de tutela respecto de la sentencia de 20 de febrero de 2012, proferida por S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad electoral, expediente acumulado 2010-00063-00; y (ii) concederá la protección del derecho fundamental al debido proceso de L.E.G.G..

    Como consecuencia, se dejan sin efecto las sentencias de 16 de noviembre de 2011, expediente 2011-00515-00, que declaró la pérdida de investidura de L.E.G.G.; y de 2 de mayo de 2018, que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión formulado por L.E.G.G., expediente 2015-0011-00, ambas proferidas por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

    Asimismo, reiterando al fórmula de decisión adoptada por este Tribunal en la sentencia SU-424 de 2016, en el sentido de no proferir “una orden para que se dicten nuevamente las providencias judiciales correspondientes, debido a que por la especificidad de las situaciones examinadas, no habría un margen de autonomía en la decisión judicial, sino que habría que ordenar dictar una sentencia en el sentido de negar la pretensión de pérdida de la investidura (…), lo cual resultaría mucho más lesivo del ámbito de competencia del Tribunal que decide sobre la pérdida de investidura”.

    Finalmente, se dispondrá, por Secretaría General de la Corte Constitucional, que se devuelvan a la Secretaría General del Consejo de Estado los expedientes 2010-00063-00, 2011-00515-00 y 2015-0011-00, remitidos en calidad de préstamo y se levantarán los términos.

En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,