Sentencia de Unificación nº 516/19 de Corte Constitucional, 30 de Octubre de 2019 - Jurisprudencia - VLEX 868060034

Sentencia de Unificación nº 516/19 de Corte Constitucional, 30 de Octubre de 2019

PonenteANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Fecha de Resolución30 de Octubre de 2019
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteT-7.302.719 y T-7.475.739

Sentencia SU516/19

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES-Requisitos generales y especiales de procedibilidad

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Línea jurisprudencial

PERDIDA DE INVESTIDURA-Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el carácter punitivo disciplinario especial

INHABILIDADES-No les es aplicable la prohibición de imprescriptibilidad de las penas que consagra la Constitución

INHABILIDADES LEGALES-Intemporalidad no desconoce el principio de imprescriptibilidad ni de legalidad de las sanciones

Al no ser las inhabilidades expresiones autónomas del derecho sancionador, sino que toman la forma de instrumentos que buscan asegurar la idoneidad en el ejercicio de la función pública, entonces no les es aplicable la prohibición de imprescriptibilidad de las penas de que trata el artículo 28 C.P.

CADUCIDAD-Alcance

Institución jurídico procesal a través [de la] cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia

CADUCIDAD EN PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Finalidad

Se establecerá un término de caducidad de la acción, con la finalidad de dar seguridad jurídica y no dejar situaciones políticas indeterminadas en el tiempo. El término de 5 años contados a partir del hecho generador de la causal de pérdida de investidura es un término razonable para que se pueda ejercer el control ciudadano

CADUCIDAD Y LA APLICABILIDAD DEL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN EL MEDIO DE CONTROL DE PERDIDA DE INVESTIDURA

CADUCIDAD PARA PROCESOS DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Término de cinco (5) años, según Ley 1881 de 2018

PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Está sujeto a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal

LEY PROCESAL-Respecto de derechos sustanciales ante tránsito de legislación

La aplicación de la ley procedimental se observa, prima facie, el principio del efecto general inmediato. Así las cosas, todos los actos que se juzguen a partir de la vigencia de la ley procesal deberán regirse por la ley nueva, a menos que se trate de una ley procesal sustantiva [que trasciende en los derechos sustantivos de las partes], caso en el cual debe respetarse el criterio de aplicación de la norma más favorable

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Por ser de naturaleza sancionatoria, los jueces competentes deben observar cuidadosamente la totalidad de las garantías del debido proceso, entre ellas, el principio de favorabilidad

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Improcedencia por cuanto Consejo de Estado no vulneró debido proceso, al declarar de oficio la caducidad en procesos de pérdida de investidura iniciados antes de la entrada en vigencia de la ley 1881 de 2018

Referencia: expedientes acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739

Revisión de las decisiones judiciales relacionadas con las acciones de tutela presentadas por D.S.O. y J.E.M. en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Magistrado sustanciador:

A.J.L.O.

Bogotá D.C, treinta (30) de octubre de dos mil diecinueve (2019).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, y 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, profiere la siguiente

SENTENCIA

En el trámite de revisión de los fallos proferidos en los expedientes (i) T-7.302.719, en primera instancia, por la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 29 de mayo de 2018, y, en segunda instancia, por la Sección Cuarta del mismo organismo, el 31 de enero de 2019, dentro del proceso de tutela iniciado por D.S.O. en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; y (ii) T-7.475.739, en primera instancia, por la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 31 de octubre de 2018, y, en segunda instancia, por la Sección Cuarta del mismo organismo, el 22 de mayo de 2019, dentro del proceso de tutela iniciado por J.E.M. en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, 33 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo 02 de 2015, la Sala de Selección de Tutelas Número Cuatro, mediante auto del 30 de abril de 2019 y notificado el 15 de mayo del mismo año, seleccionó con fines de revisión el expediente T-7.302.719 y asignó su estudio a la Sala Quinta de Revisión .

Como las acciones de tutela se dirigían contra providencias judiciales proferidas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 61 del Acuerdo 02 de 2015 (Reglamento Interno de la Corte Constitucional) , el asunto se sometió a la Sala Plena, para que determinara si asumía su conocimiento. En la sesión realizada el 6 de agosto de 2019, según consta en el Acta No. 47, la Sala Plena consideró que el proceso de tutela debía continuar en la Sala Quinta de Revisión a la cual había sido repartido .

Posteriormente, el expediente T-7.475.739 fue seleccionado para revisión por la Sala de Selección de Tutelas Número Siete, mediante auto del 30 de julio de 2019, el cual fue notificado el 1 de agosto del mismo año . En dicho auto se dispuso su acumulación al expediente T-7.302.719, por presentar unidad de materia.

El 2 de octubre de 2019, el magistrado sustanciador presentó informe a la Sala Plena acerca de este nuevo expediente, teniendo en cuenta no sólo que la tutela se dirigía contra una providencia judicial proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sino que se trataba de decidir acerca de un asunto de transcendencia y que, por lo mismo ameritaba que su estudio se realizara por la Sala Plena . En la sesión realizada el 2 de octubre de 2019, la Sala Plena decidió asumir el conocimiento de los expedientes acumulados, tal como consta en el acta de la fecha, por la trascendencia del tema. Por lo anterior, a través de auto del 3 de octubre de 2019, el magistrado sustanciador puso a disposición de la Sala Plena de la Corte Constitucional los expedientes acumulados T-7.302.719 y T-7.475.739 . El 4 de octubre de 2019, la Secretaría General de la Corporación hizo constar que la Sala Plena dio cumplimiento a lo resuelto en el auto anterior .

I. ANTECEDENTES

Expediente T-7.302.719

  1. Demanda y solicitud

    El 20 de abril de 2018 , D.S.O. presentó acción de tutela en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar que la sentencia del 8 de marzo de 2018, proferida dentro del proceso de pérdida de investidura iniciado por él en contra del señor J.P.G.M., que declaró de oficio la caducidad del medio de control de pérdida de investidura, con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 , vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, al incurrir en un defecto material o sustantivo, debido a que la disposición que fue aplicada no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de la demanda.

    A continuación se presentan los hechos más relevantes según fueron descritos en la demanda:

    1.1. El 16 de agosto de 2017, el accionante presentó demanda de pérdida de investidura en contra del señor J.P.G.M., actual alcalde de P., Risaralda, por la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, de conformidad con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que, durante el 2008, siendo concejal del mismo municipio, participó activamente, presidiendo y votando, en la elección del Contralor Municipal de P., a pesar de encontrarse impedido debido a que para esa fecha la Contraloría Municipal de P. adelantaba una investigación fiscal en su contra .

    1.2. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2017, declaró la pérdida de investidura del concejal del municipio de P.J.P.G.M., al estimar que se configuró la causal prevista en el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, por violación al régimen de conflicto de intereses señalado en el artículo 55, numeral 2º, de la Ley 136 de 1994, en cuanto no manifestó su impedimento para intervenir en la elección del contralor del mencionado municipio, realizada el 8 de enero de 2008, conforme lo ordena el artículo 70 de la Ley 136 de 1994, a pesar de que la Dirección Técnica de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Municipal de P. le adelantaba una investigación fiscal .

    1.3. En segunda instancia, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 8 de marzo de 2018 , revocó el fallo apelado y declaró la caducidad sobreviniente del medio de control de pérdida de investidura, con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. En consecuencia, se inhibió para proferir un pronunciamiento de fondo .

    1.4. Argumentó que la Sección Primera del Consejo de Estado, incurrió en un defecto material o sustantivo al aplicar una norma, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, a una situación jurídica consolidada, con apoyo en el principio de favorabilidad. Precisó que la situación jurídica ya se había consolidado en la medida en que la demanda se había presentado desde el 16 de agosto de 2017, momento en que no existía término de caducidad alguno, y la Ley 1881 entró en vigencia el 15 de enero de 2018.

    1.5. Señaló que la Sección Primera del Consejo, al declarar la caducidad sobreviniente con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, desatendió la regla dispuesta en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 , modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, que establece que “los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

    1.6. Finalmente, planteó que el defecto material o sustantivo se configuró (i) al aplicar retroactivamente una norma que establece la caducidad del medio de control de pérdida de investidura, en un caso en donde no tenía aplicabilidad; y (ii) al dejar de atender las normas que sí informaban el caso concreto, vigentes al momento de la presentación de la demanda, que no señalaban ningún término de caducidad. Lo anterior, entendió, constituyó una denegación de justicia debido a que no se resolvió de fondo el objeto de la controversia.

    1.7. En razón de lo anterior, solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso y que, en consecuencia, se disponga dejar sin efectos la sentencia del 8 de marzo de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que, en su lugar, se profiera una nueva decisión en la que se aplique la norma que regía al momento de la presentación de la demanda de pérdida de investidura, en cuanto no establecía ningún término de caducidad.

  2. Trámite procesal y respuesta de la entidad demandada

    2.1. Mediante Auto del 25 de abril de 2018, la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las partes y al señor J.P.G.M., como tercero interesado en el resultado del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción .

    2.2. Dentro del término de traslado fueron realizados los siguientes pronunciamientos:

    2.2.1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que la acción de tutela es improcedente comoquiera que el demandante la confunde con una instancia adicional al proceso ordinario. Reiteró que la Ley 1881 de 2018, que establece el término de la caducidad del medio de control de pérdida de investidura, sí informaba la solución del caso concreto, de un lado, porque se trata de una regla procesal y, por ello, de aplicación inmediata, de acuerdo con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 ; y, de otro lado, en virtud del principio de favorabilidad que en materia sancionatoria no puede ser desconocido.

    Señaló que no desconoce que la Ley 1881 de 2018 –también aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados–, no estaba vigente para la época en que fue presentada la demanda en contra del señor J.P.G.M.; sin embargo, precisó, que “el juez estaba obligado a aplicarla por virtud del principio de favorabilidad” . Explicó que el principio de favorabilidad, que constituye un elemento fundamental del debido proceso, “no admite restricciones en su aplicabilidad y debe operar para garantizar la aplicación de la norma más favorable, sin hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales” .

    2.2.2. El señor J.P.G.M., por conducto de apoderado , señaló que la pérdida de investidura es un proceso de carácter punitivo, por lo que la institución de la caducidad tiene un entendimiento distinto respecto de los demás procesos adelantados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal perspectiva, al ser modificada la regla existente en la materia en un sentido más favorable al investigado, su aplicación debe atender al principio de favorabilidad. Por tal razón, concluyó que la sentencia cuestionada no incurrió en trasgresión alguna de los derechos fundamentales del accionante.

    Señaló que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado produjo una decisión en relación con los cargos de la demanda de pérdida de investidura, con lo cual se garantizó el derecho de acceso a la administración de justicia del tutelante, y no cabe sostener que, por haberle sido desfavorable, se considere también vulnerado su derecho al debido proceso.

    En tal medida, una decisión contraria a las pretensiones del demandante no implica la trasgresión del derecho al debido proceso, por cuanto el funcionario judicial puede decidir que, en virtud del principio de favorabilidad, se aplique una norma menos restrictiva, como en efecto ocurrió.

    Finalmente, indicó que el tutelante no probó que se hubiese configurado el defecto material o sustantivo invocado, dado que solo se limitó a presentar motivos de inconformidad con la sentencia del 8 de marzo de 2018 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

  3. Decisión que se revisa del juez de tutela de primera instancia

    La Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de mayo de 2018, negó el amparo de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, al considerar que la sentencia censurada no incurrió en un defecto sustantivo .

    Los argumentos expuestos fueron los siguientes: (i) el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 dispone que las normas procesales son de aplicación inmediata, motivo por el cual resultan exigibles en circunstancias no consolidadas, como en los procesos judiciales en los que no se ha dictado una sentencia definitiva. (ii) El artículo 29 de la Constitución establece que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al momento de la ocurrencia de los hechos y, además, prevé la aplicación del principio de favorabilidad, incluso, tratándose de normas procesales (iii) El principio de favorabilidad es aplicable en los procesos de pérdida de investidura, porque son expresión del derecho sancionador . (iv) La desatención del alcance del principio de favorabilidad conllevaría a la vulneración del derecho al debido proceso del señor J.P.G.M.. (v) No es cierto que se hubiera castigado una omisión inexistente del demandante por no ejercer oportunamente el derecho de acción, porque la pérdida de investidura es un medio de control en el que este no tiene un interés directo en el resultado del proceso, por lo que no puede verse perjudicado por el mismo.

    Con fundamento en lo anterior, concluyó:

    “[…] en consideración a que el proceso 66001-23-33-000-2017-00474-00 no se había decidido cuando se profirió la Ley 1881 de 2018 (15 de enero de ese año), era menester atender en ese trámite el artículo 6º ibídem, el cual señala que la demanda de pérdida de investidura debe incoarse dentro de los cinco (5) años posteriores al hecho generador de la sanción, lo que no aconteció, pues el señor J.P.G.M. incurrió en el supuesto conflicto de intereses el 8 de enero de 2008, y solo hasta el 16 de agosto de 2017 el tutelante acudió a la jurisdicción […] contencioso-administrativa, esto es, luego de que tal término feneció, motivo por el cual era necesario declarar la caducidad sobreviniente, tal como hicieron los señores magistrados de la sección primera (1ª) del Consejo de Estado en la determinación censurada” .

  4. Impugnación

    La anterior decisión fue impugnada por el accionante , quien, además de reiterar los argumentos expuestos en la solicitud de amparo, señaló que la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado:

    (i) E. al aplicar el término de caducidad contemplado en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 dado que, al momento de la presentación de la demanda, regían las leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000, y en ellas no se establecía plazo alguno para promover la demanda de pérdida de investidura.

    (ii) Se fundó en una interpretación del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 que no tuvo en cuenta los cambios que trajo el Código General del Proceso en el artículo 624, según el cual, en su entender, no puede aplicarse una norma procesal que fije un término de caducidad en aquellos casos en que la acción se haya ejercido antes de su entrada en vigencia, puesto que los términos que empezaron a correr se rigen por la disposición vigente al tiempo de su iniciación.

    (iii) Desatendió el principio “Ad impossibilia nemo tenetur” , dado que era imposible prever que, luego de presentada la demanda, se expediría una ley que establece un término para el ejercicio del medio de control.

    (iv) No previó que el artículo 23 de la Ley 1881 de 2018 dispuso que esa norma solo aplica para aquellos casos en donde no se hubiere practicado audiencia pública, razón por la cual este asunto no debía regirse por esa disposición, por cuanto ya se había decidido la sentencia de primera instancia con anterioridad a la fecha de vigencia de la Ley 1881 de 2018.

    (v) Defraudó la confianza de la colectividad, máxime al tratarse de una acción pública que tiene por finalidad “la depuración de las malas prácticas en las corporaciones públicas de elección popular” .

    Adicionalmente, señaló que si la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el marco del medio de control de pérdida de investidura, hubiera fallado en el término dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 , no se hubiera presentado lo que denominó “caducidad sobreviniente”.

  5. Decisión que se revisa del juez de tutela de segunda instancia

    La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 31 de enero de 2019, revocó el fallo de tutela de primera instancia y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso del señor D.S.O. . En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 8 de marzo de 2018 de la Sección Primera del Consejo de Estado, y le ordenó a dicha autoridad judicial que profiriera una nueva providencia conforme a las reglas establecidas en esa oportunidad.

    Los argumentos expuestos fueron los siguientes: (i) contrario a lo afirmado por el accionante, en el caso que se estudia no existía una situación jurídica consolidada con la sola presentación de la demanda, por lo que nada impedía que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado declarara, de oficio, la caducidad de la acción de pérdida de investidura. (ii) La “caducidad no es una sanción o castigo, sino que es una institución procesal cuyo objetivo es garantizar la seguridad jurídica al determinar, de forma cierta e inmodificable, el período por el cual puede ser ejercido el derecho de acción frente a un hecho concreto” , así, la declaratoria oficiosa de caducidad por parte del juzgador no le impuso una sanción al actor. (iii) En principio, “el derecho al debido proceso del demandado en la pérdida de investidura impone declarar probada la caducidad de la acción de forma retroactiva, en virtud del principio de favorabilidad, aunque la demanda haya sido presentada con anterioridad a la vigencia de la Ley 1881 de 2018” . (iv) Con todo, el proceso de pérdida de investidura tiene unas características especiales que lo diferencian de las demás manifestaciones del derecho sancionador del Estado y, por lo tanto, se “impone una aplicación más limitada del principio de favorabilidad” . (v) Entonces, una visión absoluta del principio de favorabilidad en favor del investigado que permita la aplicación retroactiva de la caducidad de la acción, no solo vulnera sin justificación los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, sino que desconoce el derecho de participar en el control del poder político en defensa de la Constitución y la ley.

    Finalmente, concluyó que la caducidad del medio de control de pérdida de investidura no puede ser declarada en los eventos en que el legislador no la estableció expresa y previamente al inicio del proceso, pues de lo contrario los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso del demandante se verían afectados de forma intempestiva, grave e injustificada.

    Expediente T-7.475.739

  6. Demanda y solicitud

    El 13 de agosto de 2018 , J.E.M. presentó acción de tutela en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por considerar que la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida dentro del proceso de pérdida de investidura iniciado por él en contra del señor H.D.P.P., que declaró de oficio la caducidad del medio de control de pérdida de investidura, con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, al incurrir en un defecto procedimental absoluto, en un defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución, dado que la disposición que fue aplicada no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de la demanda.

    A continuación se presentan los hechos más relevantes según fueron descritos en la demanda:

    1.1. El 23 de junio de 2017, el accionante presentó demanda de pérdida de investidura en contra del señor H.D.P.P., actual alcalde del municipio de San Pedro de los Milagros, Antioquia, por la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, de conformidad con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que, en 1998, siendo concejal del mismo municipio, participó en la votación y trámite del Acuerdo 045 de 1998, que en su artículo 41 exoneró del pago de algunos impuestos a Colanta, cuando también era trabajador de dicha empresa .

    1.2. La demanda fue admitida el 28 de junio de 2017, notificada al demandado el 29 de junio de 2017 y contestada el 10 de julio del mismo año .

    1.3. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 7 de septiembre de 2017, declaró la pérdida de investidura del señor H.D.P.P., quien fuera elegido como concejal del municipio de San Pedro de los Milagros, Antioquia, para el período 1998-2000, por violación del régimen de conflicto de intereses, de conformidad con los artículos 55 y 70 de la Ley 136 de 1994 .

    1.4. En segunda instancia, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 19 de abril de 2018 , revocó el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia, y declaró que en la acción de pérdida de investidura se configuró la caducidad sobreviniente por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de favorabilidad, con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. En consecuencia, se inhibió para proferir un pronunciamiento de fondo .

    1.5. Argumentó el accionante que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado aplicó una disposición que era ajena a su caso, teniendo en cuenta la fecha en la que presentó la demanda de pérdida de investidura, pues, para ese momento, dicho proceso estaba regido por las leyes 134 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000, disposiciones que no consagraban caducidad alguna.

    1.6. Señaló que el proceso de pérdida de investidura por él adelantado se regía por la ley vigente al momento de la presentación de la demanda, de acuerdo con lo regulado en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 , modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012.

    1.7. Sostuvo que la Ley 1881 de 2018, norma que rige el proceso de pérdida de investidura de los congresistas, que adoptó la doble instancia y el término de caducidad de cinco (5) años, es inconstitucional porque va en contravía de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución, entre ellos, el debido proceso y el derecho de acceso a la administración de justicia (arts. 29 y 229 C.P.), además, favorece impunemente al legislador. Por lo anterior, planteó que se debe aplicar la excepción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 4 constitucional.

    1.8. Bajo el entendimiento de que los derechos políticos son derechos fundamentales, expuso que estos resultaban menoscabados al proferirse una sentencia inhibitoria en un proceso de pérdida de investidura al aplicar una norma de caducidad que no regía al momento en que fue presentada la demanda, que deja al demandante y a la comunidad sin lugar a discutir su derecho democrático de llamar a responder políticamente al elegido en una corporación pública.

    1.9. Expuso que la decisión cuestionada de la Sección Primera del Consejo de Estado, primero, incurrió en un defecto procedimental absoluto, como quiera que aplicó una legislación especial y posterior (la Ley 1881 de 2000) que no correspondía a la ritualidad del proceso por él adelantado, vulnerando el principio de confianza legítima y desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la medida en que el examen de la caducidad del medio de control solo opera para las demandas de pérdida de investidura que se presenten a partir de su promulgación. Segundo, en un defecto sustantivo, al aplicar e interpretar erróneamente la Ley 1881, de un lado, porque entró a regir a partir del 16 de enero de 2018, y tiene aplicabilidad hacia el futuro, por lo que no es retroactiva, tal como lo establece su artículo 24 ; y, de otro lado, porque establece una nueva regulación para los procesos de pérdida de la investidura de los Congresistas y no de concejales ni diputados. Tercero, la decisión cuestionada implicó la violación directa de la Constitución, porque desconoció postulados específicos como el Estado social de derecho (arts. 1, 2 y 6 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), el derecho a la participación política de los ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133 C.P.) y el debido proceso (art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió inaplicarse al caso concreto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.

    1.10. En razón de lo anterior, solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso y que, en consecuencia, se disponga dejar sin efectos la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, para que, en su lugar, se profiera una nueva decisión en la que se aplique la norma que regía al momento de la presentación de la demanda de pérdida de investidura, en cuanto no establecía ningún término de caducidad.

  7. Trámite procesal y respuesta de la entidad demandada

    2.1. Mediante Auto del 22 de agosto de 2018, la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes y al señor H.D.P., como tercero interesado en el resultado del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa y contradicción .

    2.2. Dentro del término de traslado fueron realizados los siguientes pronunciamientos:

    2.2.1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado solicitó negar las pretensiones de la demanda debido a que no incurrió en defecto procedimental o en defecto sustantivo, en la medida en que la controversia se decidió con sustento en las disposiciones que informaban el caso concreto, a partir de una interpretación razonable de las mismas y con respetó del derecho al debido proceso, en particular, del principio de favorabilidad aplicable al medio de control de pérdida de investidura por comportar el ejercicio del ius puniendi del Estado.

    Precisó que la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida en el expediente 0500123330000-2017-01693-01, siguió los lineamientos de la sentencia del 8 de marzo de 2018 , posición que ha sido reiterada, entre otras decisiones, en las sentencias del 18 de mayo de 2018 y del 8 de junio de 2018 .

    Explicó que la situación debatida en el proceso de pérdida de investidura, consistente en determinar si el demandado había o no incurrido en la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, no se encontraba consolidada debido a que solo se había proferido decisión de primera instancia en la que se accedió a las pretensiones de la demanda, “siendo esta situación y no la de la presentación de la demanda, la que determina la aplicación del principio constitucional de favorabilidad” .

    Finalmente, sostuvo que no incurrió en violación directa de la Constitución al no hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, toda vez que no encuentra que el artículo 6 de la Ley 1881 vulnere la Constitución Política, pues el legislador tiene una amplia potestad de configuración normativa en materia de definición de los procedimientos judiciales y de las formas propias de cada juicio . Señaló que “[e]stablecer un término de caducidad para el ejercicio del medio de control de pérdida de investidura de 5 años cumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la medida en que se quiere que los ciudadanos cuenten con un término prudencial en la reclamación de los derechos que las normas sustanciales les reconocen y, además, que se reconozca la necesidad de que el conglomerado social cuente con seguridad y estabilidad jurídica que evite la paralización del tráfico jurídico al quedar situaciones indefinidas en el tiempo” .

    2.2.2. El señor H.D.P.P. solicitó negar las pretensiones de la demanda, bajo el entendimiento de que los procesos de pérdida de investidura son de naturaleza sancionatoria, por lo que tiene plena aplicabilidad el principio de favorabilidad, conforme al cual cuando una ley posterior sea más favorable que la precedente, debe aplicarse de manera preferente. Así, en el caso concreto, era razonable la aplicación del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, que establece el término de caducidad para el medio de control de pérdida de investidura, en la medida en que implica una condición que resulta ser más favorable para el demandado.

    Adicionalmente, en relación con la vigencia de las normas procesales, entre las cuales se pueden ubicar las disposiciones que consagran la caducidad, señaló que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, prevé que las mismas son de aplicación inmediata al consagrar en su inciso primero que “[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir […]”. Así, al haberse establecido en la Ley 1881 un término de caducidad para ejercer el medio de control de pérdida de investidura, dicha norma ha de aplicarse a los procesos en curso una vez comenzó a regir, con prevalencia sobre las anteriores (art. 24, Ley 1881 de 2018).

  8. Decisión que se revisa del juez de tutela de primera instancia

    La Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 31 de octubre de 2018, negó el amparo de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, al considerar que la decisión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrió en los defectos que le son atribuidos .

    Los argumentos expuestos fueron los siguientes: (i) la argumentación utilizada por la Sección Primera del Consejo de Estado, para efectos de aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 y, en consecuencia, declarar la caducidad de la acción de pérdida de investidura, no comporta una aplicación arbitraria de la norma procesal, que genere un defecto procedimental. (ii) La corporación accionada argumentó de manera válida y razonada el por qué en el caso concreto era plenamente aplicable el artículo 6 de la Ley 1881, argumentación frente a la que el juez de tutela no puede inmiscuirse, debido a que no puede tomar posición en juicios de interpretación, pues ello compete estrictamente al juez natural. (iii) La función del juez de tutela cuando se trata de la revisión de providencias judiciales, es examinar si estas envuelven una decisión manifiestamente arbitraria o desproporcionada, evento que no ocurrió en el caso concreto, “pues el fallador se esforzó en presentar de manera clara y detallada, el por qué la Ley 1881 de 2018 resultaba aplicable al caso concreto” . (iv) Según la Corte Constitucional, “la competencia del juez de tutela se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad, evento que al no verificarse en el caso, no se adviene vulneración de derechos fundamentales al respecto” . (v) La Sala se abstiene de pronunciarse en relación con la causal de violación directa de la Constitución, debido a que el accionante no aportó de manera clara y detallada las razones por las cuales considera que la decisión adoptada desconoció los artículos 1, 2, 3, 6, 13, 29, 40, 95, 133 y 229 de la Constitución Política.

  9. Impugnación

    La anterior decisión fue impugnada por el accionante, quien señaló que en el proceso de pérdida de investidura no puede aplicarse el principio de favorabilidad para declarar la caducidad del medio de control, porque lo que es objeto de discusión son los derechos políticos de los electores y no del infractor de la ley .

    Argumentó que bajo la interpretación del tribunal accionado “los derechos políticos de los asociados quedarían en mera letra muerta azuzando el abuso del derecho desde la dilación de los procesos judiciales para que estos superen los 5 años que impuso el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, amén del ocultamiento en el tiempo y hasta superar los 5 años de caducidad de las conductas infractoras de conflicto de intereses por parte de los corporados para crear una real burla a los derechos políticos y democráticos de todos los asociados en abierta contradicción con la filosofía y la normatividad constitucional invocada en la acción de tutela” .

  10. Decisión que se revisa del juez de tutela de segunda instancia

    La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante sentencia del 22 de mayo de 2019, revocó el fallo de tutela de primera instancia, y, en su lugar, amparó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y participación en el control político del tutelante. En consecuencia, dejó sin efectos la sentencia del 19 de abril de 2018, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el proceso de pérdida de investidura que se adelantó, y le ordenó a dicha autoridad judicial que emitiera una sentencia de remplazo conforme a las reglas establecidas en esa oportunidad . Lo anterior, al concluir:

    “[…] la providencia demandada incurrió en un defecto sustantivo , pues aplicó de forma retroactiva el término de caducidad dispuesto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, con lo que se sacrificó de forma desproporcionada el derecho de acceso a la administración de justicia del demandante, quien tenía la expectativa de que su acción no había caducado porque al momento de la radicación de la demanda no estaba previsto dicho término. Esto supone al mismo tiempo un desconocimiento de la finalidad de la acción de pérdida de investidura, la cual está instituida para permitir que los ciudadanos ejerzan un control social, político y jurisdiccional frente a sus representantes” .

    En esa oportunidad, se señaló que se reiteraría la posición fijada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en lo que tiene que ver con las características especiales del proceso de pérdida de investidura, que lo diferencian de las demás manifestaciones del derecho sancionador del Estado, en los que, por ello, se hace una aplicación limitada del principio de favorabilidad.

    Actuaciones en sede de revisión

    En el expediente T-7.302.719, el 31 de mayo de 2019, J.P.G.M., demandado dentro del proceso de pérdida de investidura que dio lugar a la decisión que se controvierte a través de la acción de tutela, por conducto de apoderado judicial, solicitó que “se estudie la posibilidad de suspender el cumplimiento del fallo de tutela, disponiendo que la Sección Primera del Consejo de Estado en el expediente Nº 660012333000-2017-00474-01, se abstenga de dar cumplimiento a lo ordenado en la decisión de tutela hasta tanto la Corte Constitucional en la revisión de la tutela adopte una decisión definitiva”.

    La providencia cuyos efectos se solicitó suspender, como medida provisional, es la sentencia del 31 de enero de 2019 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se revocó el fallo de tutela del 29 de mayo de 2018 de la Sección Segunda, Subsección “B”, de la misma Corporación, y se ampararon los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso del tutelante, y, como consecuencia, se ordenó expedir una nueva decisión respetando las reglas en materia de caducidad vigentes al momento de la presentación de la demanda de pérdida de investidura.

    La referida solicitud, tramitada como petición de medida provisional, en los términos del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, fue resuelta mediante el Auto 314 del 19 de junio de 2019 en el sentido de suspender los efectos de la sentencia del 31 de enero de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, hasta tanto no se surtiera el trámite de revisión ante esta Corporación.

II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

  1. Competencia

    La Sala Plena es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro de los procesos de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 86 y el numeral 9° del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

  2. De la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales

    De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución, toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante acción de tutela, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o, en los casos que establezca la ley, de los particulares , cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

    Tal mecanismo de protección procede, en consecuencia, contra cualquier autoridad pública que con sus actuaciones u omisiones vulneren o amenacen derechos constitucionales fundamentales, incluidas, por supuesto, las autoridades judiciales, en cuanto autoridades de la República, las cuales, sin excepción, están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, como lo dispone el artículo 2 de la Constitución.

    Bajo dichos supuestos constitucionales y los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos , la Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela para la protección de derechos fundamentales vulnerados por decisiones judiciales respecto de las cuales no existan otros recursos o medios de defensa judicial, cuando, no obstante su existencia, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; o, en los términos del artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991, cuando los medios existentes no resulten eficaces, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante.

    No obstante, dada la naturaleza de las autoridades judiciales –a las que la Constitución ha asignado la función de administrar justicia –, este tribunal ha precisado que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional puesto que, en tales casos, “la adecuada protección de los principios y valores constitucionales implica un ejercicio de ponderación entre la eficacia de la mencionada acción –presupuesto del Estado Social y Democrático de Derecho–, y la vigencia de la autonomía e independencia judicial, el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica” .

    Por lo anterior, ha señalado la Corte que “la acción de tutela contra sentencias judiciales es un instrumento excepcional, dirigido a enfrentar aquellas situaciones en que la decisión del juez incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, las cuales tornan la decisión incompatible con la Constitución. En este sentido, la acción de tutela contra decisión judicial es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia” .

    La excepcionalidad de la tutela contra providencias judiciales ha llevado a este Tribunal, a partir de la Sentencia C-590 de 2005, a exigir el cumplimiento de los siguientes requisitos generales y específicos de procedencia.

    2.1. De los requisitos generales

    Para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una decisión judicial deben cumplirse los siguientes requisitos generales : (i) que la cuestión que se proponga tenga relevancia constitucional , esto es, que el asunto involucre la posible vulneración de derechos fundamentales del accionante; (ii) que al interior del proceso se hubieren agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios al alcance del accionante, salvo que no sean eficaces, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre el solicitante, o que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable ; (iii) que se cumpla el requisito de inmediatez, es decir, que se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que, cuando se trate de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia en la decisión que resulta lesiva de los derechos fundamentales; (v) que el accionante identifique de forma razonable los yerros que generan la vulneración y que esta haya sido alegada al interior del proceso judicial, en caso de haber sido posible; y (vi) que no se dirija contra una sentencia de tutela .

    2.2. De los requisitos específicos

    Además de la constatación de los anteriores requisitos generales, para que proceda la acción de tutela contra una sentencia o una providencia judicial es necesario acreditar , adicionalmente, que la autoridad judicial demandada vulneró en forma grave el derecho al debido proceso del accionante, a tal punto que la decisión judicial resulte incompatible con la Constitución por incurrir en alguno de los siguientes defectos que la jurisprudencia constitucional denomina requisitos específicos de procedibilidad, a saber:

    (i) Defecto orgánico: ocurre cuando el funcionario judicial que profirió la sentencia impugnada carece en forma absoluta de competencia .

    (ii) Defecto procedimental: se origina cuando la decisión judicial cuestionada se adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido .

    (iii) Defecto fáctico: se presenta cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada .

    (iv) Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto, o cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión .

    (v) Error inducido: sucede cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales .

    (vi) Falta de motivación: implica el incumplimiento del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de las decisiones .

    (vii) Desconocimiento del precedente: se configura cuando por vía judicial se ha fijado el alcance sobre determinado asunto y el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida .

    (viii) Violación directa de la Constitución : se estructura cuando la autoridad judicial le da un alcance a una disposición normativa abiertamente contrario a la Carta Fundamental. Esta Corte ha indicado que se presenta violación directa de la Constitución, entre otros casos, cuando el juez adopta una decisión que la desconoce , porque deja de aplicar una regla contemplada en el texto constitucional que resulta aplicable al caso concreto , u omite tener en cuenta un principio superior que determina la aplicación de la norma en el caso concreto, desconociendo que, de acuerdo con su artículo 4, “la Constitución es norma de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra regla jurídica “se aplicarán las disposiciones superiores” .

    Con todo, es necesario que los reproches alegados sean de tal magnitud que puedan desvirtuar la constitucionalidad de la decisión judicial objeto de tutela . Por lo anterior, esta Corporación ha sido enfática en señalar que no toda irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una causal de procedibilidad de la acción .

    En este contexto, es absolutamente claro que la procedencia de la acción de tutela contra una decisión judicial está supeditada al cumplimiento de rigurosos requisitos. “No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales de quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente –es decir segura y en condiciones de igualdad–, de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho” .

    Teniendo en cuenta el anterior marco normativo y jurisprudencial de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pasa la Corte a referirse al defecto material o sustantivo, al defecto procedimental y a la violación directa de la Constitución, que los accionantes estiman configurados en las decisiones judiciales objeto del reproche.

    2.3. Breve caracterización del defecto sustantivo

    La Corte ha señalado que el defecto sustantivo parte del “reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta” . En consecuencia, este defecto se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen . La jurisprudencia de este Tribunal, en diferentes decisiones , ha precisado los supuestos que pueden configurar este defecto, a saber:

    (i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente , derogada , o que ha sido declarada inconstitucional .

    (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente .

    (iii) A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador .

    (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico .

    (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución .

    (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición .

    (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso .

    (viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales .

    (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación .

    (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad . Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales , o cuando al ser aplicadas al caso concreto se vulneran derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada .

    (xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia .

    Adicionalmente, esta Corte ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes ; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable .

    En los casos concretos, los accionantes señalaron que, en las sentencias que controvierten, la Sección Primera del Consejo de Estado acudió a una disposición inaplicable, esto es, al artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, por cuanto no se encontraba vigente en la fecha de presentación de las demandas de pérdida de investidura, siendo las normas vigentes para ese momento las leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000, que no contemplaban término de caducidad alguno. En razón de ello, consideran que se configuró un defecto sustantivo.

    Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala deberá verificar si en las sentencias de la Sección Primera del Consejo de Estado, cuestionadas por D.S.O. y J.E.M., se materializó un defecto material o sustantivo.

    2.4. Breve caracterización del defecto procedimental absoluto

    En términos generales, el defecto procedimental se configura cuando la decisión judicial cuestionada se adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido . La jurisprudencia constitucional ha precisado que este defecto admite dos modalidades de configuración. La primera, en tanto defecto procedimental absoluto, y, la segunda, como defecto procedimental por exceso ritual manifiesto .

    En lo que respecta al defecto procedimental absoluto –relevante para el asunto bajo examen– este Tribunal ha establecido que se materializa cuando el juez “se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque: i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente –desvía el cauce del asunto–, o ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso” , o porque “iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales” .

    En el supuesto de hecho señalado en el numeral (ii) anterior, debe analizarse la defensa técnica “para advertir el impacto que tiene pretermitir etapas procesales, en desmedro de las garantías fundamentales de los sujetos del proceso, como son: (i) la garantía de ejercer el derecho a una defensa técnica, que implica la posibilidad de contar con la asesoría de un abogado cuando sea necesario, la posibilidad de contradecir las pruebas y de presentar y solicitar las que se requieran para sustentar la postura de la parte; (ii) la garantía de que se comunique la iniciación del proceso y se permita participar en él; y (iii) la garantía de que se notificará todas las providencias del juez que, de acuerdo con la ley, deben ser notificadas” .

    Según la jurisprudencia constitucional, la configuración del defecto procedimental absoluto, en todos sus supuestos fácticos, requiere, además: (i) que se trate de un error de procedimiento grave y trascendente, valga decir, que influya de manera cierta y directa en la decisión de fondo; (ii) que la deficiencia no pueda imputarse ni directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración del derecho a un debido proceso; (iii) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía; (iv) que la irregularidad se haya alegado al interior del proceso, a menos que ello hubiere sido imposible conforme a las circunstancias del caso; y (v) que, como consecuencia de lo anterior, se vulneren derechos fundamentales .

    En el expediente T-7.475.739, el accionante J.E.M. señaló que la Sección Primera del Consejo de Estado al proferir la sentencia del 19 de abril de 2018, mediante la cual declaró de oficio la caducidad del medio de control de pérdida de investidura adelantado en contra del señor H.D.P.P., incurrió en un defecto procedimental absoluto, como quiera que aplicó una legislación especial y posterior (la Ley 1881 de 2000) que no correspondía a la ritualidad del proceso por él adelantado, vulnerando el principio de confianza legítima y desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la medida en que el examen de la caducidad del medio de control solo opera para las demandas de pérdida de investidura que se presenten a partir de su promulgación.

    Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala deberá verificar si en el caso concreto se materializó un defecto procedimental absoluto.

    2.5. Breve caracterización de la violación directa de la Constitución

    El fundamento de esta causal es el modelo actual del ordenamiento constitucional, puesto que a los preceptos contenidos en la Carta de 1991 se les ha reconocido valor normativo, de manera que pueden ser aplicados directamente por las autoridades y los particulares en algunos casos. En ese sentido, es posible discutir las decisiones judiciales por medio de la acción de tutela en los eventos en que los jueces omiten o no aplican debidamente los principios superiores .

    La violación directa de la Constitución, inicialmente, se concibió como un defecto sustantivo pero, con posterioridad, en la Sentencia T-949 de 2003, se empezó a entender como una causal autónoma de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo cual se consolidó con la Sentencia C-590 de 2005, en la que la Corte “incluyó, en ese contexto, definitivamente a la violación directa de un precepto constitucional en el conjunto de defectos autónomos que justifican la presentación de una tutela contra providencias judiciales. Al hacerlo no modificó, por supuesto, el sentido específico que la jurisprudencia anterior le había atribuido, aunque sí la inicial importancia que al comienzo le reconoció” .

    El desconocimiento de la Constitución puede producirse por diferentes hipótesis . En términos generales, esta figura se estructura cuando el juez en la decisión desconoce la Carta Fundamental, lo que puede ocurrir, en primer lugar, porque no aplica una norma fundamental al caso en estudio , ya sea porque (i) en la solución del caso dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (ii) no tuvo en cuenta un derecho fundamental de aplicación inmediata ; y (iii) vulneró derechos fundamentales al no tener en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución .

    En segundo lugar, porque aplicó la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución . En este caso, se ha señalado que los jueces en sus fallos deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4 Superior , en tanto la Constitución es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad entre las disposiciones de esta y de la ley u otra norma jurídica, se aplicarán de preferencia las constitucionales .

    En suma, esta causal de procedencia específica de la acción de tutela se genera a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4, que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados.

    En el expediente T-7.475.739, el accionante J.E.M. señaló que la decisión cuestionada de la Sección Primera del Consejo de Estado implicó la violación directa de la Constitución, porque desconoció postulados específicos como el Estado social de derecho (arts. 1, 2 y 6 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), el derecho a la participación política de los ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133 C.P.) y el debido proceso (art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió inaplicarse al caso concreto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.

    Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala deberá verificar si en el caso concreto se materializó la alegada violación directa de la Constitución.

  3. Examen de procedencia de la acción de tutela

    Para atender el problema jurídico relacionado con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por los accionantes, la Sala debe, en primer lugar, analizar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela. Para ello, estudiará si en los asuntos se demuestran los siguientes presupuestos: (i) la legitimación en la causa, por activa y por pasiva; (ii) la relevancia constitucional; (iii) la subsidiariedad; (iv) la inmediatez; (v) el carácter decisivo de la irregularidad procesal; (vi) la identificación razonable de los hechos vulneradores; y (vii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela. Una vez se verifique su observancia, si es del caso, se procederá a formular el respectivo problema jurídico que permita dar solución a los casos concretos.

    3.1. Legitimación en la causa

    3.1.1. Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 de la Constitución establece que toda persona, por sí misma o por quien actúe a su nombre, puede ejercer la acción de tutela para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales.

    El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 , por su parte, dispone que dicha acción podrá ser ejercida, “por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”. Dispone igualmente, la precitada disposición, que cuando el titular de los derechos no se encuentre en condiciones de promover su propia defensa, procederá la agencia oficiosa, y que también podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.

    En los casos concretos, los señores D.S.O. (expediente T-7.302.719) y J.E.M. (expediente T-7.475.739), demandantes en los procesos de pérdida de investidura, son quienes actúan como accionantes en las solicitudes de amparo que ocupan la atención de la Sala, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, en razón a que en el trámite de los procesos, según afirmaron, se adoptó la regla de una disposición legal inaplicable a los casos, acudiendo para ello al principio de favorabilidad de los demandados, lo que implicó que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado incurriera en causales específicas que hacen procedente la tutela contra providencia judicial.

    3.1.2. Legitimación en la causa por pasiva. La legitimación en la causa por pasiva en sede de tutela se refiere a la aptitud legal que tiene la persona contra la que se dirige la acción, trátese de una autoridad pública o de un particular, según el artículo 86 Superior, y quien está llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, cuando esta resulte demostrada.

    En los casos que estudia la Sala las solicitudes de amparo son presentadas en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de los accionantes.

    La Sala constata el cumplimiento del requisito de legitimación en la causa por pasiva, por dirigirse las acciones de tutela contra las decisiones de la mencionada autoridad judicial, cuyas providencias presuntamente vulneraron derechos constitucionales fundamentales y, en consecuencia, pueden ser revisadas a través de la acción constitucional, en los términos de los artículos 86 de la Constitución, 1 del Decreto 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.1 del Decreto 1069 de 2015.

    3.2. Relevancia constitucional

    La Sala encuentra que los asuntos sometidos a revisión son de relevancia constitucional pues se refieren a la posible vulneración de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso, derechos que los accionantes estiman quebrantados como consecuencia de la aplicación, a los procesos de pérdida de investidura contra concejales por ellos promovidos, de un contenido normativo inaplicable, esto es, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, ya que los casos controvertidos estaban regidos por las leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, disposiciones que no establecían término de caducidad para dicho medio de control.

    Los asuntos sometidos a la Sala, en consecuencia, giran en torno a la aplicación del término de caducidad previsto en la Ley 1881 de 2018 a los procesos de pérdida de investidura de concejales, iniciados antes de su entrada en vigencia (enero 15 de 2018), con fundamento en el principio de favorabilidad, y su incidencia en los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso de quienes ejercieron dicho medio de control antes de que el legislador hubiera establecido el mencionado término de caducidad; lo que evidentemente reviste relevancia constitucional.

    3.3. Subsidiariedad

    En virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política , el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y la reiterada jurisprudencia constitucional sobre la materia, la acción de tutela tiene un carácter residual y subsidiario.

    Por lo anterior, solo procede como mecanismo de protección definitivo (i) cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, o (ii) cuando existiendo, ese medio carezca de idoneidad o eficacia para proteger de forma adecuada, oportuna e integral, los derechos fundamentales invocados, a la luz de las circunstancias del caso concreto. Ahora, también procede como mecanismo transitorio (iii) para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, evento este en el que el accionante deberá ejercer el medio ordinario de defensa judicial que tenga a su disposición en un término máximo de cuatro (4) meses, contado a partir del fallo de tutela , y la protección se extenderá hasta tanto se produzca una decisión definitiva por parte del juez competente.

    De lo anterior se desprende que la acción de tutela es residual y subsidiaria a los medios de defensa ordinarios y extraordinarios existentes en el ordenamiento jurídico y, en esa medida, cuando la pretensión versa sobre el reconocimiento de derechos que pueden ser discutidos mediante los procedimientos o recursos ordinarios previstos por el legislador, la tutela se torna, en principio, inadmisible.

    Para efectos de determinar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en los asuntos objeto de revisión, es necesario señalar que los accionantes presentaron las demandas de pérdida de investidura ante el juez de lo contencioso administrativo competente, las cuales fueron falladas en primera instancia y, luego de ser apeladas oportunamente, en segunda instancia, dando así cumplimiento al ejercicio de los medios de defensa ordinarios previstos en el trámite de pérdida de investidura.

    Ahora bien, en relación con la existencia de medios de defensa extraordinarios contra las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura , debe precisarse que el artículo 19 de la Ley 1881 de 2018 establece el recurso extraordinario especial de revisión . Esta disposición, aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados (art. 22, Ley 1881 de 2018), por cuanto se encontraba vigente para el momento en que fueron dictadas las sentencias que se cuestionan a través de las acciones de tutela bajo estudio , establece:

    “ARTÍCULO 19. Son susceptibles del recurso extraordinario especial de revisión, interpuesto dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria, las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, por las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” (mayúsculas y negrillas originales).

    Así, el recurso extraordinario especial de revisión en materia de pérdida de investidura constituye un medio de impugnación excepcional que difiere de las otras versiones de recurso extraordinario contempladas por el legislador, pues se caracteriza por:

    (i) Objeto: solo será procedente contra las sentencias mediante las cuales se haya decretado la pérdida de investidura de un congresista, concejal o diputado.

    (ii) Temporalidad: debe ser interpuesto dentro de los dos (2) años siguientes a la ejecutoria de la sentencia.

    (iii) Legitimación por activa: se radica en quien fue parte en el proceso especial de pérdida de investidura.

    (iv) Competencia: el recurso debe ser decidido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

    (v) Causales: las señaladas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoLey 1437 de 2011– .

    En tal orden, en consideración a los casos que se estudian, la Sala concluye que los accionantes no tenían la posibilidad de acudir a tal medio de defensa, debido a que solo procede frente a sentencias ejecutoriadas mediante las cuales haya sido levantada la investidura. Y, como ya fue señalado, las sentencias de la Sección Primera del Consejo de Estado que se cuestionan a través de las acciones de tutela, no adoptaron tal decisión sino que declararon de oficio la caducidad sobreviniente del medio de control de pérdida de investidura con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, inhibiéndose, por ello, para resolver de fondo las demandas, razón por la que no procede contra ellas el recurso extraordinario de revisión.

    Así, se entiende satisfecho el requisito de subsidiariedad.

    3.4. Principio de inmediatez

    Por su naturaleza, la acción de tutela debe ser ejercida en un término razonable desde la ocurrencia del presunto hecho vulnerador, con el fin de asegurar que la necesidad de protegerlo no haya desaparecido y, en consecuencia, evitar que se desnaturalice.

    En el Expediente T-7.302.719, la acción de tutela fue presentada por el señor D.S.O., el 20 de abril de 2018 , para cuestionar la sentencia del 8 de marzo de 2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Es decir, que trascurrió cerca de un mes y medio para el ejercicio de la solicitud de amparo, término que se estima razonable y satisface el principio de inmediatez.

    En el Expediente T-7.475.739, la acción de tutela fue presentada por el señor J.M.E., el 13 de agosto de 2018 , con la finalidad de controvertir la sentencia del 19 de abril de 2018, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y notificada mediante correo electrónico el 17 de mayo de 2018 . Es decir, que transcurrieron menos de tres meses para el ejercicio de la solicitud de amparo, término que se estima razonable y satisface el principio de inmediatez.

    3.5. Carácter decisivo de la irregularidad procesal

    A partir de la Sentencia C-590 de 2005 se desprende que, cuando la acción de tutela se dirige a cuestionar una irregularidad procesal, esta debe tener un efecto decisivo o determinante en el fallo que se controvierte.

    En los casos concretos, es claro que los cuestionamientos propuestos por los accionantes se dirigen a demostrar que el órgano judicial accionado resolvió los asuntos sometidos a partir de una disposición que, según entienden, no era aplicable y que, de no haberlo hecho, las decisiones hubieran sido diferentes, pues, si no hubieran decretado la caducidad de la acción en los procesos de pérdida de investidura, hubieran tenido que pronunciarse sobre el fondo de las controversias.

    3.6. Identificación de los hechos vulneradores

    Este requisito consiste en que el accionante debe identificar de manera razonable los hechos que presuntamente generaron la vulneración, así como los derechos quebrantados. Asimismo, debe demostrar que tal vulneración se alegó en el proceso judicial, siempre que hubiese sido posible , excepto cuando se trate de nulidades insaneables o de actuaciones inválidas.

    En los casos objeto de tutela, la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los accionantes de acceso a la administración de justicia y debido proceso, es atribuida a unas decisiones judiciales en las que se aplicó una norma que no regía en el ordenamiento jurídico en el momento en que fueron presentadas las demandas de pérdida de investidura y que, según entienden, ello contrarió el principio de irretroactividad de la norma procesal, debido a que se aplicó la figura de la caducidad –institución de naturaleza procesal– establecida en la Ley 1881 de 2018, a unos procesos de pérdida de investidura que se habían iniciado en vigencia de las leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000, que no disponían término de caducidad alguno.

    3.7. No se trata de tutela contra sentencia de tutela

    Este requisito consiste en que, en principio, la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela. Ello se debe a que los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida.

    En los casos bajo estudio es claro que las sentencias cuestionadas por los tutelantes se profirieron en procesos contencioso administrativos de pérdida de investidura, por lo que se encuentra satisfecha esta exigencia, en la medida en que la controversia no se plantea respecto de una decisión de tutela.

  4. Planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión

    Los accionantes indicaron que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, al proferir las sentencias del 8 de marzo de 2018 y del 19 de abril de 2018, en el marco de los procesos de pérdida de investidura de concejales por ellos adelantados.

    Para la Sala, la afectación del derecho al debido proceso (art. 29 C.P.) comprende el cuestionamiento del derecho de acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.) , en la medida en que la vulneración es atribuida a la autoridad judicial referida porque declaró de oficio la caducidad sobreviniente de los medios de control de pérdida de investidura adelantados, aplicando el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pese a que dicha disposición no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las demandas.

    Hecha esta precisión, de acuerdo con los antecedentes expuestos y las decisiones judiciales proferidas en el trámite de las acciones de tutela, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico:

    ¿Vulneró la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de los accionantes con ocasión de las sentencias de segunda instancia proferidas en los procesos de pérdida de investidura por ellos adelantados, al declarar de oficio la caducidad de dicho medio de control, prevista en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, con fundamento en el principio de favorabilidad, pese a que dicha disposición no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las demandas?

    Para resolver el anterior cuestionamiento y teniendo en cuenta que las pretensiones se orientan a que se dejen sin efectos las sentencias del 8 de marzo de 2018 (expediente T-7.302.719) y del 19 de abril de 2018 (expediente T-7.475.739), proferidas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la Sala desarrollará los siguientes ejes temáticos: (i) breve caracterización del proceso sancionatorio de pérdida de investidura; (ii) la figura de la caducidad y el principio de favorabilidad en el medio de control de pérdida de investidura; y (iii) el ámbito de aplicación de la ley procesal en el tiempo y el principio de autonomía judicial –reiteración jurisprudencia–. Finalmente, (iv) resolverá los casos concretos.

  5. Breve caracterización del proceso sancionatorio de pérdida de investidura

    5.1. En reiteradas decisiones la Corte Constitucional ha catalogado la pérdida de investidura como una acción pública de orden constitucional –en ejercicio del derecho ciudadano a participar en el control del poder político–, mediante la cual se activa un proceso judicial de naturaleza sancionatoria cuyo trámite y decisión se encuentra a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo .

    A partir de su regulación constitucional y legal (arts. 183, 184 y 237-5 C.P. y Ley 1881 de 2018), y de la reiterada jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa , es posible caracterizar el proceso sancionatorio de pérdida de investidura en los siguientes términos:

    (i) Es de naturaleza sancionatoria en cuanto constituye expresión del ius puniendi del Estado . El proceso de pérdida de investidura es un juicio político con connotación disciplinaria, que implica el ejercicio de una función jurisdiccional . La competencia para tramitarlo y decidirlo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el procedimiento establecido por el legislador y con estricto apego a todos y cada uno de los principios y reglas que integran el derecho al debido proceso contenidos en el artículo 29 de la Constitución , incluido el de favorabilidad (inc. segundo, art. 1 de la Ley 1881).

    (ii) El objeto del proceso es de carácter ético , pues parte del examen del comportamiento recto, pulcro y transparente, que se exige de los representantes elegidos por el pueblo, en tanto las causales establecidas por el constituyente (art. 183 C.P.) reflejan un “código positivizado de conducta, que tiene por objeto reprochar y sancionar los comportamientos que son contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo. Dignidad que surge con el voto ciudadano y el principio de representación democrática” . Por ello, el proceso de pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que se define con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario, que castiga la violación al código de conducta que deben observar los elegidos en razón al valor social y político de la investidura detentada .

    (iii) El proceso de pérdida de investidura, de naturaleza jurisdiccional, genera un impacto directo sobre los derechos políticos del sancionado en cuanto implica su separación inmediata del cargo de representación popular para el que había sido elegido . Adicionalmente, y aunque no forma parte de la sanción, dado el quebrantamiento de la confianza depositada por los electores, el ordenamiento jurídico ha establecido, en otras disposiciones, que dicha sanción constituye causal de inhabilidad para cargos de elección popular, razón por la que quien es sancionado con la desinvestidura no podrá aspirar a ser elegido en el futuro. Ahora bien, como es posible adelantar el medio de control aun cuando la persona no se encuentre en ejercicio de la investidura –por ejemplo, por haber concluido el período para el cual hubiere sido elegida –, la declaración de pérdida de investidura no tendría, en la práctica, efectos, si no fuera porque la misma configura la inhabilidad contemplada en la Constitución y en la ley.

    (iv) La sanción de pérdida de investidura no es imprescriptible pues ella no contempla –ni de ella forma parte–, la prohibición de una nueva elección en el futuro, ni siquiera en la siguiente elección. No es posible confundir la sanción de pérdida de investidura –que se traduce en el retiro inmediato del cargo–, con la inhabilidad para ser elegido que el constituyente y el legislador han establecido para quienes hubieren sido sancionados con dicha medida. Tal inhabilidad que es de carácter intemporal, se repite, no forma parte de la sanción ni tiene naturaleza sancionatoria.

    Sobre el particular conviene precisar que las inhabilidades, en principio, no constituyen una sanción, lo cual no desconoce que en algunos casos, particularmente en materia penal y disciplinaria, el ordenamiento jurídico ha previsto la imposición de inhabilidades como sanción o como pena, principal o accesoria. En relación con las inhabilidades no sancionatorias ha dicho esta Corporación :

    “9. […] al no ser las inhabilidades expresiones autónomas del derecho sancionador, sino que toman la forma de instrumentos que buscan asegurar la idoneidad en el ejercicio de la función pública, entonces no les es aplicable la prohibición de imprescriptibilidad de las penas de que trata el artículo 28 C.P.

    […]

    Así lo ha concluido la jurisprudencia constitucional, al establecer que “la intemporalidad de las inhabilidades legales no desconoce el principio de imprescriptibilidad ni el de legalidad de las sanciones, y que ello se debe primordialmente a que la causa final de dichas normas no es castigar la conducta personal de quien ha llevado a cabo conductas jurídicamente reprochables, sino preservar la confianza pública en la idoneidad y trasparencia en el ejercicio de la función pública o en la prestación de un servicio público. Es decir, la consagración de un régimen de inhabilidades no constituye ejercicio del poder punitivo o sancionador del Estado, ni aun cuando las limitaciones que resulten aplicables para acceder a ciertos cargos o desarrollar ciertas actividades se deriven de conductas legalmente sancionadas. Por las mismas razones, la proporcionalidad de las inhabilidades en principio no puede ser mirada desde la óptica exclusiva del equilibrio entre la trasgresión legal y la limitación que de ella se deriva, sino entre la importancia social de la función o del servicio público y el grado de confianza que deben acreditar los llamados a prestarlo. No se trata de evaluar si una sanción es en exceso o en defecto estricta, sino de ponderar si el interés público resulta adecuadamente garantizado con la limitación consagrada ”.

    (v) Es una acción pública y, por lo tanto, cualquier ciudadano se encuentra legitimado para formular dicha solicitud (art. 184 C.P.; art. 2, Ley 1881), además de la atribución otorgada a la mesa directiva de cada una de las cámaras que integran el Congreso de la República, en los términos señalados en el artículo 41, numeral 7, de la Ley 5 de 1992 y el artículo 4 de la Ley 1881 de 2018.

    (vi) El proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva, ya que es preciso que se verifique que la conducta del servidor o exservidor público demandado, constitutiva de una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución (art. 183 C.P.), fue dolosa o culposa, tal como lo establece el artículo 1 de la Ley 1881 de 2018.

    (vii) Con la expedición de la Ley 1881 de 2018 se adoptó la garantía constitucional y convencional de la doble instancia para los procesos de pérdida de investidura de congresistas (arts. 2 y 3, Ley 1881) , garantía que ya había sido consagrada tratándose de los procesos de pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles, en virtud del artículo 48, parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000 .

    (viii) Se trata de un medio de control que tiene un término de caducidad de cinco (5) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 . Por tanto, si la demanda se presenta luego de vencido el mencionado plazo, es procedente declarar probada la excepción de caducidad, incluso de oficio, en los procesos de pérdida de investidura de congresistas, concejales y diputados .

    (ix) El medio de control constituye una institución autónoma en relación con otros regímenes de responsabilidad de los servidores públicos, como el penal y el disciplinario , u otros mecanismos de control de legalidad de la elección, como el de nulidad electoral , razón por la que el adelantamiento de dos o más procesos por la misma conducta no comporta la violación del principio universal del non bis in ídem . Así, en el evento de que haya caducado el término para la presentación de la demanda de pérdida de investidura, el ciudadano interesado eventualmente podrá acudir a otros mecanismos de atribución de responsabilidad a los servidores públicos.

    Con todo, el parágrafo del artículo 1 de la Ley 1881 de 2018 dispone: “Cuando una misma conducta haya dado lugar a una acción electoral y a una de pérdida de investidura de forma simultánea, el primer fallo hará tránsito a cosa juzgada sobre el otro proceso en todos los aspectos juzgados, excepto en relación con la culpabilidad del Congresista, cuyo juicio es exclusivo del proceso de pérdida de investidura. En todo caso, la declaratoria de pérdida de investidura hará tránsito a cosa juzgada respecto del proceso de nulidad electoral en cuanto a la configuración objetiva de la causal”.

    5.2. Ahora, particularizando en la aplicación de las garantías derivadas del debido proceso, este Tribunal ha sostenido que por la importancia del medio de control bajo estudio, que tiene una legitimación activa ampliada , la dureza de la sanción de desinvestidura, la brevedad de los términos procesales y sus implicaciones en el ejercicio de diversos derechos de participación política, durante su trámite deben observarse cuidadosamente las garantías procesales y, en especial, aquellas propias del proceso sancionatorio .

    Adicionalmente, el Consejo de Estado ha sido reiterativo en la obligatoriedad de que en el trámite del medio de control de pérdida de investidura se acaten los principios y reglas derivados del debido proceso (art. 29 C.P.), sobre todo porque este materializa el ius puniendi del Estado. Al respecto, recordó que la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia ha explicado con especial claridad el género “derecho sancionatorio punitivo del Estado” y sus características esenciales :

    “[…] el DERECHO PUNITIVO es una disciplina del orden jurídico que absorbe o recubre como género cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo (reato), el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política (impeachment), y que por lo tanto son comunes y aplicables siempre a todas estas modalidades específicas del derecho punible, y no sólo respecto de una de ellas ni apenas de vez en cuando, las garantías señaladas en la Constitución y en la legislación penal sustantiva y procesal que las desarrolle, las cuales, en sustancia, son las que siguen: || 1. El principio de la estricta y preexistente legalidad punitiva o de la certidumbre normativa previa (…) 2. El del debido juez competente (…) 3. El del debido proceso y del derecho de defensa, los cuales exigen el respeto a las formas normadas también prexistentes de procedimiento para cada juicio, la carga de la prueba para el Estado y no para el sindicado, la controversia probatoria plena y previa a la evaluación y decisión y la prohibición no solo de la penalidad sino también del juzgamiento ex-post-facto, (…) 4. La cláusula general de permisibilidad y el principio de mayor favorabilidad y por lo tanto la prohibición de aplicar la analogía juris, la analogía legis, o la interpretación extensiva, “in malam partem” o para desfavorecer y en cambio la permisión para hacerlo “in bonam partem” o para favorecer. 6. (sic) La garantía del “non bis in idem”… 7. Lo anterior deja entender entonces que siendo del mismo género punible el procedimiento penal y el procedimiento disciplinario, no son de la misma especie, pero que, por lo mismo, por ser especies diferentes de un mismo género, tienen no sólo rasgos propios que los caracterizan y diferencian, sino además, elementos comunes que los aproximan” (mayúsculas originales).

  6. La caducidad y la aplicabilidad del principio de favorabilidad en el medio de control de pérdida de investidura

    6.1. La caducidad es una figura procesal de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, que implica la pérdida de la oportunidad para hacer una reclamación judicial válidamente, debido a la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite fijado por el legislador para su ejercicio . En tal perspectiva, en principio, la caducidad opera ante la omisión de una persona interesada en que se resuelva su controversia jurídica, por no haber puesto en funcionamiento el aparato jurisdiccional dentro de los plazos regulados por el legislador.

    En la Sentencia C-832 de 2001, este Tribunal señaló que la caducidad “es una institución jurídico procesal a través [de la] cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia”. Y continúa, “[s]u fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general” . Adicionalmente, precisó que es una figura de orden público y, por ello, de carácter irrenunciable, que puede ser declarada oficiosamente por el juez una vez que verifique su ocurrencia.

    6.2. La aplicación de la figura de la caducidad se justifica en la medida en que evita la incertidumbre que podría generarse por la imposibilidad de consolidar situaciones o hechos jurídicos, con la consecuente afectación de la seguridad jurídica y la certeza en cuanto al ejercicio de los derechos se trata. Así lo señaló la exposición de motivos del Proyecto de Ley número 263 de 2017 Cámara, “por la cual se establece el procedimiento de pérdida de investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones”:

    “[…] Se establecerá un término de caducidad de la acción, con la finalidad de dar seguridad jurídica y no dejar situaciones políticas indeterminadas en el tiempo. El término de 5 años contados a partir del hecho generador de la causal de pérdida de investidura es un término razonable para que se pueda ejercer el control ciudadano” .

    6.3. Ahora bien, como ya fue señalado, las leyes 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000 no establecían término de caducidad alguno y, por ello, era posible que en cualquier momento se iniciara el proceso de pérdida de investidura. Con todo, dicho vacío, que no podía ser colmado acudiendo a la figura de la analogía , vino a ser llenado con la expedición de la Ley 1881 de 2018, en cuyo artículo 6 se dispuso que la “demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”. Así las cosas, si bien por mucho tiempo el legislador dispuso que el medio de control (en su momento acción) de pérdida de investidura podía ejercerse en cualquier tiempo, eso cambió con la Ley 1881 de 2018.

    Entonces, tratándose del medio de control de pérdida de investidura, la caducidad del término para proponer la respectiva pretensión procesal, implica que la autoridad judicial pierde competencia para atribuir responsabilidad al miembro de una corporación de elección popular (congresista, concejal o diputado), al menos a través de este proceso sancionatorio.

    6.4. Bajo este nuevo escenario, en el que el legislador previó la caducidad del medio de control de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones de elección popular, la figura debe aplicarse en forma inmediata a los procesos en curso que no hayan consolidado situaciones jurídicas, por tratarse de una norma procesal de obligatorio cumplimiento.

    Adicionalmente, dada la naturaleza sancionatoria del proceso y la aplicabilidad, por lo mismo, de la totalidad de las garantías del debido proceso sancionatorio , el principio de favorabilidad adquiere una importancia categórica en cuanto, según este Tribunal , se trata de un principio rector del derecho punitivo que forma parte integral del debido proceso, además de que constituye un derecho fundamental de aplicación inmediata, como lo prevé el artículo 85 de la Constitución .

    6.5. Ya en otras oportunidades esta Corporación se ha pronunciado acerca de la aplicación retroactiva de la norma procesal con fundamento en el principio de favorabilidad. En la Sentencia C-207 de 2003 , declaró la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 144 de 1994 , complementado por el artículo 33 de la Ley 446 de 1998, en el entendido de que el recurso extraordinario de revisión allí previsto también procedía contra todas las sentencias ejecutoriadas antes de la vigencia de la Ley 446 de 1998, incluidas las proferidas con anterioridad a la vigencia de la Ley 144 de 1994, y que el término de caducidad de cinco años, para esos casos, en virtud de la favorabilidad, se contaba a partir del 8 de julio de 1998, fecha de publicación de la Ley 446. Lo anterior, al concluir que el contenido normativo conforme al cual el recurso extraordinario especial de revisión previsto en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994 solo era procedente frente a sentencias de pérdida de investidura que se hubieran ejecutoriado con posterioridad al 19 de julio de 1994 (interpretación que primaba en el Consejo de Estado), contrariaba el derecho de acceso a la administración de justicia. Así, precisó:

    “Por virtud del efecto general inmediato de la ley procesal, tal recurso operaría respecto de todas las sentencias ejecutoriadas que se encontrasen dentro del término de caducidad previsto en la ley para el mismo, incluidas aquellas que quedaron ejecutoriadas con anterioridad a la vigencia de la ley que establece el recurso. El Consejo de Estado ha interpretado que, puesto que la ley no contempló efectos retroactivos para el recurso, el mismo sólo procede frente a las sentencias ejecutoriadas a partir de su vigencia. Tal sentido de la norma, sin embargo, resultaría contrario al principio de favorabilidad en materia sancionatoria.

    […]

    Así, tratándose de sentencias de pérdida de investidura, la aplicación del principio de favorabilidad no podía ser desconocida por el legislador, para disponer que solo hacia el futuro pudiese ejercerse el recurso, ya que ello resultaría contrario a la prevalencia de la parte dogmática de la Carta y de los derechos fundamentales. En efecto, el legislador estaría excluyendo de la posibilidad de un recurso establecido para la garantía del derecho defensa y para prevenir la consumación de una eventual injusticia, a sentencias que por virtud del principio de favorabilidad resultarían susceptibles del mismo. Y ya esta Corporación ha señalado cómo el principio de favorabilidad no puede tener un carácter relativo, sino que por el contrario, su contenido es absoluto, es decir, no admite restricciones en su aplicabilidad, como elemento fundamental del debido proceso, aspecto en relación con el cual la Corte ha señalado que ‘[e]l debido proceso es un derecho de estructura compleja que se compone de un conjunto de reglas y principios que, articulados, garantizan que la acción punitiva del Estado no resulte arbitraria. Como acaba de ser explicado, algunas de las reglas constitucionales que configuran este derecho son de aplicación inmediata y anulan cualquier norma que las limite o restrinja. Así por ejemplo, el derecho a la legalidad del delito y de la pena no admite restricción ninguna, como tampoco el principio de la no reformatio in pejus, o el principio de favorabilidad (C.P. art. 29)’ ” (negrillas fuera de texto; cursivas originales) .

    Así, este Tribunal ha establecido que, dado el carácter sancionatorio de la pérdida de investidura, esta figura “está sujeta, de manera general a los principios que gobiernan el debido proceso en materia penal” , tales como los principios pro homine , in dubio pro reo, de legalidad , objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad . En ese orden de ideas, las garantías básicas del debido proceso son aplicables en materia de pérdida de investidura, conforme a una interpretación adecuada a los fines propios que la caracterizan .

    6.6. R., el principio de favorabilidad “constituye una excepción a la regla general según la cual las leyes rigen hacia el futuro”, siendo el contexto propio para su aplicación el de la sucesión de leyes en el tiempo . Este principio aplica tanto en materia de normas sustanciales como, por ejemplo, cuando se trata de disposiciones que establecen sanciones atribuibles a determinadas conductas , como de disposiciones procesales, con algunas limitaciones que impone el respeto del derecho fundamental al debido proceso, como pasa a estudiarse a continuación .

  7. El ámbito de validez de la norma procesal en el tiempo. Reiteración de jurisprudencia

    7.1. En relación con el ámbito de validez temporal de la norma procesal, impera el postulado general según el cual la norma procesal rige a partir del momento de su promulgación y hasta que sea derogada, subrogada, modificada o hasta su extinción. En razón de ello, la regla general es que la norma procesal solo gobierna los hechos sucedidos durante su vigencia, sin que pueda aplicarse, en principio, a los ocurridos con anterioridad (retroactivamente), o después de que la misma ha perdido vigencia (ultractivamente).

    7.2. Del anterior postulado se infieren dos consecuencias: la irretroactividad de la norma procesal nueva y la no ultractividad de la norma procesal derogada. Con todo, hay excepciones que derivan de la voluntad del legislador o de la aplicación del principio de favorabilidad, que también rige en materia procesal. Al respecto, este Tribunal ha señalado que “[e]n lo relativo a la aplicación de la ley procedimental se observa, prima facie, el principio del efecto general inmediato. Así las cosas, todos los actos que se juzguen a partir de la vigencia de la ley procesal deberán regirse por la ley nueva, a menos que se trate de una ley procesal sustantiva [que trasciende en los derechos sustantivos de las partes], caso en el cual debe respetarse el criterio de aplicación de la norma más favorable” .

    No obstante lo anterior, la potestad del legislador en la adopción de mecanismos que regulan la entrada en vigencia de normas procesales encuentra límites en (i) el respeto de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de disposiciones previas (artículo 58 de la C.P.) , así como en (ii) el principio de favorabilidad (artículo 29 de la C.P.), de acuerdo con el cual debe aplicarse la más favorable a la persona investigada o juzgada .

    7.3. En primer lugar, en lo que tiene que ver con las situaciones jurídicas consolidadas, como el proceso es una serie de actuaciones y actos procesales que se desarrollan en el tiempo de manera sucesiva e independiente, pero concatenada, con miras al logro del resultado final, cual es la sentencia, mientras se encuentre en trámite no puede considerarse en sí mismo como un asunto consolidado sino, por el contrario, sujeto a cambios. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que las normas procesales, por sí solas, “[…] no generan situaciones fácticas apropiables y, por ende, frente a ellas no cabe hablar de derechos adquiridos, ni reclamar su protección a partir del artículo 58 de la Constitución Política” . Así lo señaló la Corporación:

    “Dado que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. En efecto, todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación en curso. Por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme” .

    7.4. En segundo lugar, teniendo como base la garantía del debido proceso en el derecho sancionatorio, la Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de favorabilidad, de acuerdo con el cual la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable . Frente a este punto, ha advertido que aun cuando el artículo 29 de la Constitución se refiere a la aplicación del principio en “materia penal”, ello “[…] no impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho sancionador […]. Tampoco conduce a que el juez deba interpretar restrictivamente esta garantía, que tiene pleno sentido y especial relevancia dentro de un [E]stado social de derecho en otros contextos punitivos diferentes al penal” .

    Adicionalmente, ha precisado este Tribunal que el principio de favorabilidad es imperativo respecto de normas sustantivas y procesales en la misma medida. De esa forma, “tanto en materia sustantiva como procesal, las disposiciones más favorables al inculpado deben aplicarse de manera preferente, aunque el régimen transitorio determine en principio cosa diversa” .

    7.5. Frente al anterior aspecto, resulta relevante hacer referencia a la Sentencia C-328 de 2003, en la que esta Corporación examinó varias disposiciones de la Ley 734 de 2002Código Disciplinario Único– . En esa oportunidad sostuvo que la aplicación inmediata de las disposiciones procesales era compatible con la garantía del debido proceso, siempre que fuera armonizada con el principio de favorabilidad. Expresamente señaló: “[…] en materia disciplinaria la jurisprudencia constitucional ha fijado una posición según la cual, si bien el principio de aplicación inmediata de las normas procesales es compatible con el derecho al debido proceso, éste debe integrarse con el principio constitucional de favorabilidad, máxime cuando el propio Código Disciplinario Único así lo ha establecido en su artículo 14” .

    O., entonces, que el principio de favorabilidad tiene la potencialidad de alterar la regla general de aplicación inmediata de la nueva norma procesal siempre que ésta sea más desfavorable, admitiendo que, para darle satisfacción a dicho principio, pueda aplicarse ultractivamente la norma derogada. Ahora, su aplicación no resultará problemática cuando la aplicación inmediata de la nueva norma procesal permite, al mismo tiempo, materializar el postulado de la favorabilidad para quien está siendo procesado en ejercicio del derecho punitivo del Estado.

    7.6. Con base en la libertad de configuración normativa, el legislador ha desarrollado una reglamentación general sobre el efecto de las leyes procesales en el tiempo, contenida en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, que establece:

    “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.

    Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones” .

    Con todo, como el principio de aplicación inmediata de la ley procesal no proviene directamente de la Constitución, el legislador cuenta con la facultad para establecer mecanismos o regímenes de vigencia de las normas procesales que no necesariamente concuerden con él, siempre que no desconozca el principio de favorabilidad, dentro del contexto de los aspectos estructurales de cada régimen procesal .

    7.7. Si se observa, artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 desarrolla el principio general de aplicación inmediata de la norma procesal concerniente a la sustanciación y ritualidad de los juicios, pero, a su vez, regula unos casos de aplicación ultractiva de la norma procesal derogada, tratándose de recursos interpuestos, práctica de pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, términos que hubieren comenzado a correr, incidentes en curso y notificaciones que se estén surtiendo.

    Sin embargo, debe entenderse que una ley procesal que establece la institución de la caducidad realmente no tiene por cometido, en estricto sentido, señalar ciertas ritualidades que tienen lugar al interior del proceso, es decir, no se trata de una norma de mero trámite, pues estamos ante una disposición que puede afectar directamente la realización del derecho sustancial que se pretende, por lo que se trata de una norma procesal con contenido sustancial y, en esa medida, su aplicación debe hacerse bajo el principio de favorabilidad.

  8. Análisis del caso concreto

    8.1. Corresponde a la Sala examinar si la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de los señores D.S.O. y J.E.M., con ocasión de las sentencias proferidas el 8 de marzo de 2018 y el 19 de abril de 2018, en el marco de los procesos de pérdida de investidura por ellos adelantados en contra de J.P.G.M. y H.D.P.P., respectivamente, quienes en su momento se desempeñaban como concejales municipales, que declararon de oficio la caducidad sobreviniente del medio de control, con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pese a que dicha disposición no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las respectivas demandas.

    Debe aclararse que si bien la pérdida de la investidura para concejales y diputados se rige por la Ley 136 de 1994, artículos 55 y 70 , reformada por la Ley 617 del 2000, artículo 48 , en el presente proceso toma importancia la Ley 1881 del 15 de enero de 2018, que regula el proceso de pérdida de investidura de los congresistas, consagrando la garantía de la doble instancia y el término de caducidad. Lo anterior, debido a que la Sección Primera del Consejo de Estado, en las sentencias que los accionantes cuestionan, aplicaron el artículo 6 de dicha normativa, que establece que “[l]a demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”, dando, a su vez, cumplimiento al artículo 22 ibíd. que señala: “Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados”.

    8.2. En el trámite de la acción de tutela bajo el expediente T-7.302.719 fue demostrado que el 16 de agosto de 2017, D.S.O. presentó demanda de pérdida de investidura en contra de J.P.G.M., actual alcalde de P., Risaralda, por la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, de conformidad con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que, durante el 2008, nueve años antes, siendo concejal del mismo municipio, participó activamente, presidiendo y votando, en la elección del Contralor Municipal de P., a pesar de encontrarse supuestamente impedido debido a que para esa fecha la Contraloría Municipal de P. adelantaba una investigación fiscal que lo involucraba . Lo anterior, cuando el medio de control no tenía término de caducidad alguno.

    En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2017, decretó la pérdida de la investidura del señor J.P.G.M.. En segunda instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 8 de marzo de 2018 , revocó el fallo apelado, declaró de oficio la caducidad sobreviniente del medio de control de pérdida de investidura, “por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de favorabilidad” , con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, y se inhibió para hacer un pronunciamiento de fondo.

    Debido a lo anterior, el señor S.O. presentó acción de tutela en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado al considerar que en la sentencia del 8 de marzo de 2018 se incurrió en un defecto material o sustantivo, al aplicar retroactivamente una disposición, el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, que no informaba la solución del caso concreto por tratarse de una situación jurídica consolidada, y al desatender las normas vigentes al momento de la presentación de la demanda, que no señalaban ningún término de caducidad.

    8.3. En el trámite de la acción de tutela bajo el expediente T-7.475.739 fue demostrado que el 13 de agosto de 2018, J.E.M. presentó demanda de pérdida de investidura en contra de H.D.P.P., actual alcalde del municipio de San Pedro de los Milagros, Antioquia, por la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, de conformidad con los artículos 55, numeral 2º, y 70 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 48, numeral 1º, de la Ley 617 de 2000, toda vez que, en 1998, veinte años antes, siendo concejal del mismo municipio, participó en la votación y trámite del Acuerdo 045 de 1998, que en su artículo 41 exoneró del pago de algunos impuestos a Colanta, cuando también era trabajador de dicha empresa. Lo anterior, cuando el medio de control no tenía término de caducidad alguno.

    En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 7 de septiembre de 2017, declaró la pérdida de la investidura del señor H.D.P.P.. En segunda instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la sentencia del 19 de abril de 2018 , revocó el fallo apelado y declaró que en la acción de pérdida de investidura se configuró la caducidad sobreviniente por el fenómeno de aplicación forzosa del principio de favorabilidad, con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018. En consecuencia, se inhibió para proferir un pronunciamiento de fondo.

    Debido a lo anterior, el señor E.M. presentó acción de tutela en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado al considerar que en la sentencia del 19 de abril de 2018 se incurrió en un defecto material o sustantivo al aplicar e interpretar erróneamente la Ley 1881, de un lado, porque entró a regir a partir del 16 de enero de 2018, y tiene aplicabilidad hacia el futuro, por lo que no es retroactiva, tal como lo establece su artículo 24 ; y, de otro lado, porque establece una nueva regulación para los procesos de pérdida de investidura de los congresistas y no de los concejales ni diputados.

    Adicionalmente, alegó un defecto procedimental absoluto, como quiera que aplicó una legislación que no correspondía a la ritualidad del proceso por él adelantado, vulnerando el principio de confianza legítima y desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la medida en que el examen de la caducidad del medio de control solo opera para las demandas de pérdida de investidura que se presenten a partir de su promulgación; y la violación directa de la Constitución, porque desconoció postulados específicos como el Estado social de derecho (arts. 1, 2 y 6 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), el derecho a la participación política de los ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133 C.P.) y el debido proceso (art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió inaplicarse al caso concreto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.

    8.4. Primero, la Sala entrará a hacer el estudio de la posible configuración de un defecto sustantivo, teniendo en cuenta la coincidencia de los argumentos presentados por los accionantes; y, segundo, entrará a analizar el posible defecto procedimental y la violación directa de la Constitución.

    En todo caso, para resolver los asuntos la Sala tendrá en cuenta las siguientes reglas: (i) el proceso de pérdida de investidura es de naturaleza sancionatoria, en esa medida, durante su trámite deben observarse la totalidad de las garantías del debido proceso y, en especial, del que materializa el ius puniendi del Estado, entre ellas, el principio de favorabilidad, que supone la aplicación de la norma más favorable al procesado, aun cuando sea posterior (art. 29 C.P.). (ii) En materia procesal la regla general es que la norma de dicha naturaleza es de aplicación inmediata, por ello, en principio, no puede aplicarse a hechos ocurridos con anterioridad (es decir, retroactivamente), ni cuando la misma ha perdido vigencia (esto es, ultractivamente). Con todo, hay excepciones que derivan de la voluntad del legislador o de la aplicación del principio de favorabilidad que rige tratándose de procesos sancionatorios. (iii) Una ley procesal que establece la institución de la caducidad, realmente no tiene por cometido, en estricto sentido, señalar ciertas ritualidades que tienen lugar al interior del proceso, es decir, no se trata de una norma de mero trámite, pues estamos ante una disposición que puede afectar directamente la realización del derecho sustancial que se pretende, por lo que se trata de una norma procesal con contenido sustancial y, en esa medida, al aplicarla debe tenerse en cuenta el principio de favorabilidad cuando este informa el proceso respectivo.

    8.5. Como ya fue indicado en el acápite 5, la pérdida de investidura es un medio de control de carácter sancionatorio previsto en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad sancionar a los miembros de las corporaciones públicas de elección popular (congresistas, diputados, concejales o es) que incurran en conductas consideradas reprochables por ser contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan, lo cual tiene implicaciones significativas en los derechos políticos del elegido y de los electores. En ese orden de ideas, se trata de un juicio de responsabilidad política que se efectúa en ejercicio del ius puniendi del Estado, por lo que le es aplicable el principio de favorabilidad al sujeto procesado.

    La Ley 1881 de 2018 (enero 15) estableció la figura de la caducidad para los procesos de pérdida de investidura al señalar: “La demanda deberá presentarse dentro del término de cinco (5) años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad”. Por lo tanto, si la demanda se presenta luego de vencido el mencionado plazo, es procedente declarar probada la caducidad, incluso de oficio.

    Según se explicó en el acápite 6, la caducidad en materia sancionatoria es una figura procesal de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, que implica, por una parte, la pérdida de la oportunidad para ejercer el medio de control disciplinario, debido a la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite fijado por el legislador, y, por otra parte, la pérdida de competencia de la autoridad judicial para aplicar la sanción.

    En todo caso, la caducidad implica la extinción del derecho a obtener una decisión judicial sobre el fondo de la controversia. Así lo señaló el Consejo de Estado: “La caducidad entendida como requisito de procedibilidad de la acción –ahora concebida como caducidad del medio de control en la Ley 1437 de 2011 (CPACA)– se puede definir como el fenómeno jurídico en virtud del cual se extingue el derecho a acceder a una decisión judicial sobre el fondo de un asunto” .

    Ahora bien, si se atiende a que la norma que contempla la caducidad no es de naturaleza procesal en estricto sentido, porque incide directamente en la oportunidad de materializar el derecho sustancial, tiene cabida el principio de favorabilidad en beneficio de quien está siendo procesado, y una vez que el juez o tribunal competente encuentre configurada la superación del término reglado por el legislador para proponer la pretensión procesal, así deberá declararlo, so pena de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso (art. 29 C.P.).

    8.6. El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, dispone que “[l]as leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir” (negrillas fuera de texto). Y continúa: “Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones” .

    Si se observa, la anterior disposición regula el ámbito de aplicación de la norma procesal cuando hay un tránsito legislativo durante el proceso, previendo que este no es un suceso único sino que se compone de diversas actuaciones y actos procesales que se orientan hacia el resultado final, cual es la sentencia. La norma nos ubica en el escenario de un proceso en el que tienen ocurrencia actos y hechos procesales como decisiones, notificaciones y posibles recursos, audiencias y diligencias, práctica de pruebas, términos procesales durante las etapas del proceso, entre otros, que se van desencadenando en el tiempo en forma secuencial, concatenada y oclusiva.

    En tal sentido, la regla general es la aplicación inmediata de la nueva disposición procesal; sin embargo, prevé que cuando hay un acto procesal en curso es posible terminar su tramitación con la norma procesal que regía al momento de su iniciación, así haya perdido vigencia, lo que materializa la aplicación ultractiva de la norma procesal. Se trata, entonces, de dos hipótesis de aplicación de la norma procesal, de una parte, la aplicación inmediata (regla general) y, de otra parte, la ultractividad (excepción).

    Con todo, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, en la forma como fue modificado, no establece la hipótesis de la aplicación retroactiva de la norma procesal, que, como fue señalado, deriva ya sea de la voluntad del legislador o del principio constitucional de favorabilidad que informa todos los procesos de naturaleza sancionatoria. Tampoco regula la figura de la caducidad, porque, como ya fue explicado (acápite 6), si bien se encuentra reglada en una norma de naturaleza procesal, no lo es en estricto sentido en razón de su incidencia directa en el derecho sustancial al permitir o no su procesamiento.

    Ahora bien, aclara la Sala que la referencia que en esta oportunidad hace al contenido del artículo 624 de la Ley 1564 de 2012, cumple un propósito ilustrativo debido a que dicha disposición no puede ser comprendida como parámetro de control de constitucionalidad de la interpretación que hace la Sección Primera del Consejo de Estado del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, por ser básicamente una argumentación de tipo legal y no constitucional.

    8.7. Adicionalmente, precisa la Sala que la sola presentación de la demanda en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura, cuya finalidad es sancionar a un miembro de una corporación de elección popular por incurrir en conductas reprochables previstas por el constituyente o por el legislador, como lo son la trasgresión del régimen de inhabilidades, de incompatibilidades y de conflicto de intereses, no consolida un derecho del demandante a que el proceso sea decidido con la norma procesal vigente al momento de presentar la demanda, pues queda a salvo el principio de favorabilidad que el juez competente está en el deber de aplicar al momento de decidir.

    Así, en procesos sancionatorios, dicha garantía puede justificar la declaratoria de una caducidad que ha sido prevista por el legislador, una vez el juzgador verifique que se ha superado el término establecido para presentar la pretensión procesal o que se ha extinguido el derecho a acceder a una decisión judicial sobre el fondo del asunto, independientemente de que se encuentre regulada en una norma posterior al tiempo en que se formuló la pretensión, pero, que ha entrado en vigencia al momento de tomar la decisión.

    En ese orden de ideas, en los dos casos que se revisan, la Sala considera razonable y compatible con la Constitución el entendimiento de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, que establece un término de caducidad de cinco (5) años para el medio de control de pérdida de investidura, contado a partir del hecho generador de la causal, atendiendo a la naturaleza sancionatoria del proceso y, por ello, regido por el principio de favorabilidad .

    8.8. La aplicación del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, a partir de la materialización del principio de favorabilidad, no va en contravía del derecho de acceso a la administración de justicia de los accionantes, toda vez que la Sección Primera del Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa (art. 237-1 C.P.), en ejercicio de su deber-poder, estaba obligada a aplicar la normativa sustantiva y procesal que informaba la solución de los casos concretos que juzgaba, independientemente del resultado de los procesos, máxime cuando se encontraba comprometido un principio de naturaleza constitucional (art. 29 C.P.).

    A los accionantes les fue garantizado su derecho de acudir ante el juez de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura, con el objeto de que se evaluara si la conducta de los demandados había configurado la causal de violación del régimen de conflicto de intereses (art. 48, num. 1º, de la Ley 617 de 2000); en el curso de los procesos adelantados se les respetaron todas las garantías propias de la legalidad de las formas; y, al final, obtuvieron una sentencia que, si bien no resolvió de fondo las controversias en razón de la declaración de la caducidad, sí le puso fin a los procesos a partir de la aplicación de la disposición que informaba los casos concretos. Al respecto, debe tenerse en consideración la necesidad de ponderar entre el principio de favorabilidad y el derecho de acceso a la administración de justicia, analizado en una de sus facetas como el derecho a obtener una sentencia de fondo, en casos en los que este último puede ser válidamente limitado en su alcance con el fin de hacer eficaz el primero.

    Deben comprender los accionantes que en un proceso hay dos partes, el sujeto activo o demandante y el sujeto pasivo o demandado, y el juez está en el deber de aplicar todas las garantías propias del debido proceso, sobre todo cuando del ámbito sancionatorio se trata, pues en dicho escenario entra en acción el principio de favorabilidad, según el cual, “la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable” (art. 29, inc. tercero, C.P.).

    8.9. La Sala recuerda que, en relación con la posibilidad de presentar acciones públicas de pérdida de investidura, la jurisprudencia ha señalado que se trata de un derecho político fundamental de participación en “el control del poder político”, en virtud del cual pueden igualmente los ciudadanos “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”, en los términos del artículo 40 de la Constitución. Lo anterior, comoquiera que la investidura de los elegidos popularmente (congresistas, diputados, concejales o ediles), como dijo la Corte en el Auto 282 de 2019, la confiere el pueblo a los ciudadanos al elegirlos en un cargo o corporacion de elección popular y coincide, por lo mismo, con el acto de elección. Y agregó la Corte en dicha providencia: “Mediante este acto, que es ejercicio de soberanía (artículo 3 de la Constitución) y expresión del derecho a participar en la conformación del poder político (artículo 40 de la Constitución), los ciudadanos invisten de representación política a los elegidos de conformidad con un conjunto de reglas orientadas a garantizar la integración y el funcionamiento de las instituciones de representación democratica. Los elegidos, por su parte, son responsables políticamente ante la sociedad y frente a sus electores del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura (artículo133 de la Constitución)”.

    Adicionalmente, el medio de control de pérdida de investidura es un desarrollo de los principios de separación de poderes y de colaboración armónica de estos, y, esencialmente, del sistema de frenos y contrapesos (checks and balances) que caracteriza a los sistemas constitucionales contemporáneos. Con base en estos principios esenciales, el constituyente decidió que el control sancionatorio de los integrantes de las mencionadas corporaciones democráticas no le corresponde al mismo organismo al que pertenecen, sino que le compete a la rama judicial, rama independiente dentro del Estado y, así mismo, que la competencia para declarar la pérdida de la investidura no recaiga en una autoridad administrativa sino en una autoridad judicial .

    Entonces, como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional , es posible afirmar que, dentro de las diversas funciones que cumple la institución de la pérdida de la investidura, se encuentra la de asegurar el cumplimiento de las obligaciones de los representantes elegidos popularmente. Pero, de otra, al tratarse de un derecho político de todo ciudadano, la pérdida de investidura constituye uno de los mecanismos de la democracia participativa, que permite a los ciudadanos ejercer directamente un control sobre sus representantes por causales precisas de rango constitucional y legal, encaminadas a preservar la integridad de la función de representación democrática .

    Así las cosas, cuando se ejerce el medio de control de pérdida de investidura, la materialización del derecho de acceso a la administración de justicia no se corresponde, en estricto sentido, con la puesta en marcha de un mecanismo de protección judicial de derechos individuales, como lo sería, por ejemplo, cuando se trata de otro tipo de procedimientos judiciales, como los de naturaleza civil, familiar o laboral; sino que, por el contrario, al ser “un mecanismo de control político de los ciudadanos y un instrumento de depuración en manos de las corporaciones públicas contra sus propios integrantes” , se busca asegurar el cumplimiento de las obligaciones propias de la investidura y que la representación del pueblo se ejerza, como dice el artículo 133 de la Constitución, consultando exclusivamente la justicia y el bien común.

    8.10. Ahora bien, en cuanto a los derechos que están implicados en el medio de control de pérdida de investidura, este Tribunal en la Sentencia C-237 de 2012 , a propósito de la previsión del recurso extraordinario especial de revisión exclusivamente para las sentencias mediante las cuales haya sido levantada la investidura de un parlamentario, que regulaba el artículo 17 de la hoy derogada Ley 144 de 1994, señaló :

    “Resalta la Corte que este no es un proceso en donde esté en juego un derecho litigioso cuy[a] titularidad puede estar en cabeza de alguna de las partes en contienda, como ocurre de ordinario en los procedimientos judiciales. En este caso se trata de una acción pública interpuesta por un ciudadano que representa el interés general y, por consiguiente, busca que se sancione un comportamiento que ha implicado una falta disciplinaria de uno de los miembros del poder legislativo. Sin embargo, dentro del proceso no se discute derecho alguno del cual él sea titular individualmente considerado; no se discute el cumplimiento de un deber o función al que estuviera obligado por su condición de persona, ciudadano, particular o servidor público; a la parte acusadora no se le señala de ser la autora de acción alguna que pueda acarrearle consecuencias negativas; y, finalmente, el objeto de discusión dentro del proceso no derivará en ningún escenario posible en sanción alguna para la parte que solicita se levante la investidura.

    Por esta razón, la sentencia proferida dentro de este proceso no tiene la potencialidad de afectar al solicitante en forma siquiera cercana a aquella en que puede llegar a afectar al congresista, diputado o concejal acusado.

    (…).

    Se recuerda que la persecución de fines loables al ordenamiento jurídico, como son la democratización y la legitimación de la función legislativa a través de exigencias disciplinarias a los miembros del Congreso, no puede dar al traste con el derecho al debido proceso y, específicamente, con la igualdad de las partes involucradas en el mismo. Por esta razón, si la afectación a los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de levantamiento de investidura puede tener un impacto de la magnitud tantas veces comentada y, por el contrario, el solicitante difícilmente puede ver afectado un interés individual como resultado de la decisión judicial, es comprensible que se otorguen posibilidades de defensa distintas a una y otra parte procesal. Solo de esta forma será posible garantizar el derecho a la igualdad desde una perspectiva material, que verdaderamente ofrezca garantías a quienes se ven incursos en estos procesos.

    En consecuencia, no es evidente para la Corte que las partes involucradas en un proceso de pérdida de investidura se encuentren en la misma posición, […]” (negrillas fuera de texto).

    Así, teniendo en cuenta las diferentes posiciones que ocupan las partes en el proceso de pérdida de investidura, además de la particularidad de los intereses que en él están involucrados, en cuanto se trata de un proceso judicial al que ha de aplicarse el artículo 29 de la Constitución, no puede justificarse una actuación que pueda resultar violatoria del debido proceso que, debe insistirse, dada su naturaleza sancionatoria, aparece reforzado con los subprincipios pro homine, in dubio pro reo, legalidad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad.

    8.11. Entonces, (i) por ser el proceso de pérdida de investidura de naturaleza sancionatoria, durante su trámite los jueces competentes deben observar cuidadosamente la totalidad de las garantías del debido proceso y, en especial, de aquel que materializa el ius puniendi del Estado, entre ellas, el principio de favorabilidad, que supone la aplicación de la norma más favorable al procesado, aun cuando sea posterior (art. 29 C.P.). (ii) Así, cuando en un tránsito legislativo se adopte una norma procesal que consagre la institución de la caducidad, esta debe informar la solución del caso concreto, porque su aplicación deriva del principio de favorabilidad en materia sancionatoria. (iii) No aplicar una norma que establece la caducidad del término para proponer la pretensión procesal, en un caso que aún no ha sido decidido con efectos definitivos, puede implicar la violación del derecho al debido proceso del demandado, en la medida en que puede configurar un defecto material o sustantivo al dejar de aplicar una norma procesal que informa la solución del caso concreto.

    8.12. En el anterior orden de ideas, la Sección Primera del Consejo de Estado al emitir las sentencias cuestionadas por los accionantes D.S.O. y J.E.M., en las que se declaró de oficio la caducidad sobreviniente del medio de control de pérdida de investidura por ellos ejercido, no incurrió en una aplicación indebida del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pues, en efecto, esa era la norma que regulaba los casos concretos y, por ello, no puede predicarse la configuración de un defecto material o sustantivo.

    Así las cosas, y teniendo en consideración que ese fue el único defecto que el señor D.S.O. le atribuyó a la sentencia del 8 de marzo de 2018, emanada de la Sección Primera del Consejo de Estado (expediente T-7.302.719), la Sala (i) revocará la sentencia de tutela proferida el 31 de enero de 2019 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual revocó el fallo de la Sección Segunda, Subsección “B”, del mismo organismo, del 29 de mayo de 2018, y (ii) confirmará la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 29 de mayo de 2018, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor D.S.O., al considerar que la sentencia censurada no incurrió en un defecto sustantivo.

    8.13. Ahora bien, dado que el señor J.E.M. adicionalmente cuestionó la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, adoptada a través de la sentencia del 19 de abril de 2018 (expediente T-7.475.739), por la presunta configuración de un defecto procedimental absoluto y la violación directa de la Constitución, procede la Sala a resolver dichos cargos.

    Señaló el accionante que se configuró un defecto procedimental absoluto dado que el órgano accionado aplicó una legislación que no correspondía a la ritualidad del proceso por él adelantado, vulnerando el principio de confianza legítima y desconociendo el espíritu de la misma Ley 1881, en la medida en que el examen de la caducidad del medio de control solo opera para las demandas de pérdida de investidura que se presenten a partir de su promulgación. Con todo, la Sala observa que en realidad lo que subyace es el mismo cuestionamiento que ya fue revisado bajo la categoría del defecto material o sustantivo.

    Al respecto, la Sección Primera del Consejo de Estado explicó que no incurrió en un defecto procedimental dado que la controversia se decidió con sustento en las disposiciones que informaban el caso concreto, a partir de una interpretación razonable de las mismas y con respeto del derecho al debido proceso, en particular, del principio de favorabilidad aplicable al medio de control de pérdida de investidura por comportar el ejercicio del ius puniendi del Estado.

    Como ya fue indicado en el acápite 2.4, el defecto procedimental absoluto se configura cuando el juez se aparta por completo del procedimiento establecido legalmente para el trámite de un asunto específico, ya sea porque (i) se ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente –desvía el cauce del asunto–, u (ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso , o (iii) pasa por alto realizar el debate probatorio, natural en todo proceso, vulnerando el derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales al no permitirles sustentar o comprobar los hechos de la demanda o su contestación, con la consecuente negación de sus pretensiones en la decisión de fondo y la violación a los derechos fundamentales .

    En el caso que estudia la Sala, no se configuró la existencia de un defecto procedimental como quiera que no hubo apartamiento o desconocimiento del procedimiento establecido por el legislador para el trámite del proceso de pérdida de investidura adelantado por el accionante en contra del señor H.D.P.P., cuando se desempeñaba como concejal del municipio de San Pedro de los Milagros, Antioquia. Lo anterior, porque si bien dicho proceso inicialmente estaba regido por la Ley 136 de 1994, artículos 55 y 70, reformada por la Ley 617 del 2000, artículo 48, entró a ser también regulado por la Ley 1881 del 15 de enero de 2018 que, en su artículo 22, señala que las disposiciones contenidas en dicha ley serán aplicables a los procesos de concejales y diputados.

    De nuevo se precisa que el proceso de pérdida de investidura adelantado por el accionante no constituía una situación consolidada, pues se encontraba en curso la segunda instancia ante la Sección Primera del Consejo de Estado, quien, al momento de proferir la sentencia del 19 de abril de 2018, aplicó la normativa vigente para la solución del caso concreto, declarando que se había configurado la caducidad sobreviniente por aplicación del principio de favorabilidad, con fundamento en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.

    En casos como el descrito, y dada la imposibilidad de continuar con las actuaciones procesales, lo razonable es que se le ponga fin al proceso, lo que no implica una desviación del cauce del asunto ni la omisión de las etapas sustanciales del procedimiento establecido legalmente, pues, como ya se tuvo ocasión de precisar, la caducidad envuelve, por una parte, la pérdida de la oportunidad para ejercer el medio de control disciplinario, debido a la extinción del derecho de acción ante el transcurso del tiempo límite fijado por el legislador, y, por otra, la pérdida de competencia de la autoridad para aplicar la sanción.

    8.14. Finalmente, el demandante J.E.M. también señaló que la providencia cuestionada incurrió en una violación directa de postulados constitucionales como el Estado social de derecho (arts. 1, 2 y 6 C.P.), el derecho a la igualdad (art. 13 C.P.), el derecho a la participación política de los ciudadanos (arts. 3, 40, 95 y 133 C.P.) y el debido proceso (art. 29 y 229 C.P.), por lo que debió inaplicarse al caso concreto el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018.

    Al respecto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló que no incurrió en violación directa de la Constitución al no hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad, toda vez que no encuentra que el artículo 6 de la Ley 1881 vulnere la Constitución Política, pues el legislador tiene una amplia potestad de configuración normativa en materia de definición de los procedimientos judiciales y de las formas propias de cada juicio . Señaló que “[e]stablecer un término de caducidad para el ejercicio del medio de control de pérdida de investidura de 5 años cumple con los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la medida en que se quiere que los ciudadanos cuenten con un término prudencial en la reclamación de los derechos que las normas sustanciales les reconocen y, además, que se reconozca la necesidad de que el conglomerado social cuente con seguridad y estabilidad jurídica que evite la paralización del tráfico jurídico al quedar situaciones indefinidas en el tiempo” .

    La Sala encuentra razonable la anterior argumentación porque el fundamento de la decisión que ahora se revisa únicamente puede estar apoyado en la estricta interpretación de los fines constitucionales de la pérdida de investidura, lo que implica la plena garantía del debido proceso que guía los pronunciamientos tanto el Consejo de Estado como de la Corte Constitucional.

    La Sala considera que, contrario a lo expresado por el accionante, la sentencia del Consejo de Estado que se cuestiona tiene pleno sustento en la normativa constitucional, especialmente en el artículo 29 de la Carta, que señala que en materia sancionatoria “la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable”.

    Como se explicó en los fundamentos de esta providencia , la Constitución ofrece una especial protección al principio de representación política como desarrollo del principio democrático que permea nuestro sistema político. Dentro de ese ámbito de protección, se ha establecido un régimen de comportamiento estricto y riguroso para los miembros de las corporaciones públicas de elección popular (congresistas, diputados, concejales y ediles). Y, adicionalmente, se ha establecido un procedimiento de juzgamiento igualmente muy especial y severo en relación con su sanción.

    Al analizar la decisión proferida por el Consejo de Estado, la Sala encuentra que la misma se corresponde con los fines de la institución de la pérdida de la investidura, pues, debido a su carácter sancionatorio especial, el juzgamiento de las conductas de los congresistas y los otros miembros de las corporaciones públicas de elección popular debe acatar los principios que integran el debido proceso, entre ellos, el principio de favorabilidad.

    Así las cosas, la Sala encuentra que tampoco se constató una violación directa de la Constitución por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado al aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 en el caso que estaba juzgando, pues materializó una disposición ius fundamental como lo es el principio de favorabilidad (art. 29 C.P.), que regía el caso concreto. Por el contrario, la omisión de tal aplicación sí hubiera implicado el proferimiento de una decisión al margen de los dictados de la Constitución, teniendo presente que se trata de un proceso sancionatorio.

    8.15. Por lo anterior, la Sala (i) revocará la sentencia de tutela proferida el 22 de mayo de 2019 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual revocó el fallo de la Sección Segunda, Subsección “A”, del mismo organismo, del 31 de octubre de 2018, y (ii) confirmará la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 31 de octubre de 2018, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor J.E.M., al considerar que la sentencia censurada no incurrió en los defectos que le son atribuidos.

  9. Conclusión

    La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de los accionantes con ocasión de las sentencias de segunda instancia proferidas en los procesos de pérdida de investidura de concejales por ellos adelantados, mediante las cuales declararon de oficio la caducidad de dicho medio de control, al aplicar el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, con fundamento en el principio de favorabilidad, pese a que dicha disposición no existía en el ordenamiento jurídico al momento de la presentación de las respectivas demandas, porque, al tratarse de un proceso de naturaleza sancionatoria, durante su trámite debía observar cuidadosamente la totalidad de las garantías del debido proceso y, en especial, del que materializa el ius puniendi del Estado, entre ellas, el principio de favorabilidad, que supone la aplicación de la norma más favorable al procesado, aun cuando sea posterior (art. 29 C.P.).

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO. REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 31 de enero de 2019 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, en su lugar, CONFIRMAR la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “B”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 29 de mayo de 2018, que negó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso invocados por el señor D.S.O., por las consideraciones aquí expuestas.

SEGUNDO. REVOCAR la sentencia de tutela proferida el 22 de mayo de 2019 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y, en su lugar, CONFIRMAR la sentencia de la Sección Segunda, Subsección “A”, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, del 31 de octubre de 2018, que negó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso invocados por el señor J.E.M., por las consideraciones aquí expuestas.

TERCERO. Por Secretaría General líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto Nº 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

N., comuníquese y cúmplase,

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

C.B. PULIDO

Magistrado

Con salvamento de voto

D.F.R.

Magistrada

Con salvamento de voto

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

Con aclaración de voto

A.J.L.O.

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Ausente en comisión

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

C.B. PULIDO

A LA SENTENCIA SU.516/19

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-La inexistencia de un término de caducidad no puede interpretarse como una situación desfavorable para los servidores públicos de elección popular (Salvamento de voto)

La inexistencia de un término de caducidad no puede interpretarse como una situación desfavorable para los servidores públicos de elección popular y, en la misma línea, la incorporación de dicha norma de orden público al ordenamiento jurídico tampoco puede ser entendida como un beneficio que conceda derechos subjetivos y que, por tanto, torne imperiosa la aplicación forzosa del principio de favorabilidad. Por el contrario, en realidad a quienes afecta la caducidad, en aras de alcanzar el fin constitucional legítimo de la seguridad jurídica, es a los ciudadanos interesados en realizar el control político que persigue la acción.

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-Se debió declarar procedencia por defecto sustantivo, al aplicar en los casos concretos, de forma retroactiva, el término de caducidad previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018 (Salvamento de voto)

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE PERDIDA DE INVESTIDURA-La decisión de la Sala Plena modificó el tenor literal de la Ley 1881 de 2018 (Salvamento de voto)

Expedientes T-7.302.719 y T-7.475.739 AC

Acciones de tutelas interpuestas por D.S.O. y J.E.M. en contra de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

Magistrado ponente:

A.J.L.O.

Con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la mayoría, formulo salvamento de voto por las siguientes razones:

  1. La decisión se funda en una concepción equivocada de la figura de la caducidad y le otorga al principio de favorabilidad un alcance absoluto, contrario a la Constitución

    La Sala Plena concluyó que en los casos concretos era forzosa la aplicación retroactiva absoluta del principio de favorabilidad, debido a “caducidad sobreviniente”. Esto carece de justificación. Toda vez que asumió que esta figura era sustancial, cuando ello no se deduce de su naturaleza jurídica, pues esta Corte señaló que “la caducidad [es un] fenómeno de origen legal cuyas características y efectos debe indicar el legislador; [esta figura procesal] permite determinar con claridad los límites para el ejercicio de un derecho. (...) la figura procesal de la caducidad ha sido entendida como el plazo perentorio y de orden público fijado por la ley, para el ejercicio de una acción o un derecho, que transcurre sin necesidad de alguna actividad por parte del juez o de las partes en un proceso jurídico” .

    Ahora bien, el principio de favorabilidad supone que el juez determine en cada caso particular cuál es la norma que más beneficia al procesado en tránsitos de legislación o en escenarios en los que haya disposiciones permisivas o favorables que coexistan con normas desfavorables . Pese a lo anterior, en los casos resueltos se omitió valorar que en la pérdida de investidura de concejales no se presenta una coexistencia de disposiciones normativas favorables y desfavorables, ya que la Ley 1881 de 2018 derogó la Ley 144 de 1994 y creó el término de caducidad a partir de su promulgación.

    En tal sentido, la inexistencia de un término de caducidad no puede interpretarse como una situación desfavorable para los servidores públicos de elección popular y, en la misma línea, la incorporación de dicha norma de orden público al ordenamiento jurídico tampoco puede ser entendida como un beneficio que conceda derechos subjetivos y que, por tanto, torne imperiosa la aplicación forzosa del principio de favorabilidad. Por el contrario, en realidad a quienes afecta la caducidad, en aras de alcanzar el fin constitucional legítimo de la seguridad jurídica, es a los ciudadanos interesados en realizar el control político que persigue la acción.

  2. Las sentencias de la Sección Primera del Consejo de Estado incurrieron en defecto sustantivo al aplicar en los casos concretos, de forma retroactiva, el término de caducidad previsto en el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018

    El fallo tiene como fundamento una norma que no es aplicable a los casos concretos porque no estaba vigente en el momento en que ocurrieron los hechos, cuando se presentaron las demandas de pérdida de investidura, se profirieron las sentencias de primera instancia y se interpusieron los recursos de apelación respectivos . La misma Ley 1881 de 2018 dispuso que sus efectos se surtirían desde su promulgación y el legislador no señaló ninguna regla de aplicación retroactiva .

    Por otro lado, la sentencia confirió al inciso segundo del artículo 624 del C.G.P una interpretación que contraviene postulados de rango constitucional y que conduce a resultados irrazonables . Esto, porque concluye que no es aplicable a los casos concretos ya que ésta solo se refiere a “normas de mero trámite” y afirma que dado que la caducidad no tiene esa naturaleza porque se trata de una “disposición que puede afectar directamente la realización del derecho sustancial que se pretende”, no puede subsumirse en la ultractividad excepcional autorizada por el inciso segundo aludido. Al respecto es necesario precisar que el artículo 624 del C.G.P también se refiere, como lo señala su tenor literal, a las leyes “concernientes a la sustanciación de los juicios”, y no solo a la ritualidad.

    Adicional a lo anterior, la norma ordena que los recursos interpuestos en vigencia de determinada ley sean resueltos de conformidad con la misma. En ese orden, los recursos de apelación que habilitaron la competencia de la Sección Primera del Consejo de Estado en los dos procesos de pérdida de investidura sub examine, deben ser entendidos como actos procesales en curso, en los términos del artículo señalado y, por lo tanto, tramitarse conforme a las disposiciones que regían al momento de su iniciación. Esto es, según la Ley 144 de 1994, que no contenía un término de caducidad.

  3. La decisión de la Sala Plena modificó el tenor literal de la Ley 1881 de 2018

    La caducidad no puede ser declarada en los eventos en que el legislador no la estableció de forma expresa y previa al inicio del proceso. En palabras de la Sección Primera del Consejo de Estado, si la ley no contempla un término de caducidad, no es por olvido, “(…) sino como un acto plenamente consciente y deliberado, dirigido a garantizar la efectividad de los principios de moralidad, transparencia e igualdad, cuya violación o desconocimiento no puede sanearse o purificarse por el transcurso del tiempo, en razón de los intereses superiores que se encuentran en juego” . En ese sentido, considero que la tesis de la sentencia de unificación: (i) desconoce los principios fundantes del Estado de Derecho , (ii) no es posible en sede de tutela modificar el tenor literal de una ley para otorgarle un alcance que el legislador no previó, ya que dicho vacío –de existir– debe alegarse y analizarse en sede de constitucionalidad y (iii) menos, entender que el legislador quiso beneficiar a los funcionarios de elección popular a partir de la creación de un término de caducidad, toda vez que el propósito de dicha institución es la seguridad jurídica y, en el caso de la pérdida de investidura, la protección de la dignidad de los cargos de elección popular.

  4. La decisión desnaturaliza el mecanismo constitucional de pérdida de investidura como instrumento de control del poder político y vulnera los derechos fundamentales de los accionantes

    El derecho al debido proceso debe ser garantizado tanto al demandado como al demandante. No obstante, la sentencia de la que me aparto solo aborda dichas garantías constitucionales desde la perspectiva de los concejales. En tal sentido, el hecho de declarar la caducidad sobreviniente y retroactiva de la acción, a pesar de que los procesos de pérdida de investidura fueron iniciados sin que esta regla estuviera prevista en la ley, supone la negación del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los accionantes y de quienes hayan acudido a dicho medio de control antes de la vigencia de la Ley 1881 de 2018. Con ello, la sentencia de unificación suscribe una tesis que deja a los demandantes ante un imposible jurídico y fáctico, que consiste en que al momento de presentar sus acciones, debieron prever que en un futuro existiría un término de caducidad de cinco años desde la ocurrencia de los hechos para ejercer dicho medio de control.

    Por todo lo expuesto, las sentencias de la Sección Primera del Consejo de Estado incurren en un defecto sustantivo y, por lo tanto, la Sala Plena debió confirmar los dos fallos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que le ordenaron a la Sección Primera proferir sentencias de reemplazo en las que se resolvieran de fondo los recursos de apelación interpuestos en vigencia de la Ley 144 de 1994.

    C.B.P.

    Magistrado 

    SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA

    D.F.R.

    A LA SENTENCIA SU516/19

    DERECHO PENAL Y DERECHO SANCIONATORIO-Los principios y garantías constitucionales previstas para el derecho penal no deben aplicarse sin más a otro tipo de instancias sancionatorias (Salvamento de voto)

    En estos otros regímenes puede “darse una mayor flexibilidad, en atención, por ejemplo, al tipo de sanción o al especial régimen de sujeción que pueda predicarse de sus destinatarios”. Con mayor razón, teniendo en cuenta que en los procesos de pérdida de investidura no está en discusión la libertad de una persona, sino otro tipo de derechos políticos. Además, la inhabilidad intemporal para ser elegido que se deriva ni siquiera constituye una sanción en sentido estricto pues “no forma parte de la sanción ni tiene naturaleza sancionatoria

    PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD-Todo derecho y principio constitucional supone ponderación con otras normas de igual importancia (Salvamento de voto)

    El principio de favorabilidad dentro del proceso de pérdida de investidura con la misma intensidad que tendría en un juicio penal. Incluso le confiere un carácter absoluto, lo cual es de por sí discutible. Ello resulta contrario a la lectura que la Corte suele hacer del texto constitucional, donde salvo contadas excepciones, todo derecho y principio constitucional supone ponderación con otras normas de igual importancia

    PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA-El plazo de caducidad no debe aplicarse de forma retroactiva, ni siquiera con base en el principio de favorabilidad, pues los derechos políticos del investigado no son los únicos en discusión (Salvamento de voto)

  5. Mediante Sentencia SU-516 de 2019 , la Corte resolvió dos expedientes de tutela contra providencias judiciales del Consejo de Estado que declararon de oficio la caducidad sobreviniente en procesos de pérdida de investidura, aplicando el artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, pese a que dicha disposición no existía en el ordenamiento al momento de la presentación de las demandas. De acuerdo con la posición mayoritaria, tal decisión no vulneró los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso de los accionantes dado que “al tratarse de un proceso de naturaleza sancionatoria, durante su trámite debía observar cuidadosamente la totalidad de las garantías del debido proceso y, en especial, del que materializa el ius puniendi del Estado, entre ellas, el principio de favorabilidad” .

  6. No comparto la conclusión a la que llegó la Corte en esta ocasión. En mi parecer, (i) la posición mayoritaria parte de una premisa errada: que las garantías del debido proceso consagradas para el derecho penal, incluido el principio de favorabilidad, se aplican con la misma intensidad al proceso de pérdida de investidura; (ii) además, se presenta la favorabilidad como un principio absoluto que no acepta ningún tipo de ponderación; y (iii) a partir de lo anterior, envía un mensaje desafortunado, según el cual el control político que se realiza a través de la acción de pérdida de investidura, debe sacrificarse totalmente en función de los derechos del investigado. Paso ahora a desarrollar estos puntos.

  7. De tiempo atrás esta Corporación, ha señalado que el derecho sancionador del Estado (ius puniendi) es una disciplina compleja pues recubre, como género, al menos cinco especies, a saber: el derecho penal delictivo, el derecho contravencional, el derecho disciplinario, el derecho correccional y el derecho de punición por indignidad política. También ha explicado que si bien hay elementos comunes a los regímenes sancionadores, las particularidades de cada uno exigen tratamientos diferenciales . Es por ello que la jurisprudencia ha reconocido que es necesario aceptar “cierta flexibilidad” en la aplicación de los principios y garantías del derecho sancionador, pues no se pueden emplear con la misma intensidad que ocurre en el marco del derecho penal. En palabras de la Corte:

    “Ahora bien, lo anterior no significa que los principios del derecho penal se aplican exactamente de la misma forma en todos los ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, ya que entre el derecho penal y los otros derechos sancionadores existen diferencias que no pueden ser desestimadas. Así, el derecho penal no sólo afecta un derecho tan fundamental como la libertad sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial -como los servidores públicos- o a profesionales que tienen determinados deberes especiales, como médicos, abogados o contadores. En estos casos, la Corte ha reconocido que los principios del debido proceso se siguen aplicando pero pueden operar con una cierta flexibilidad en relación con el derecho penal” .

  8. Los principios y garantías constitucionales previstas para el derecho penal no deben entonces aplicarse sin más a otro tipo de instancias sancionatorias, pues en estos otros regímenes puede “darse una mayor flexibilidad, en atención, por ejemplo, al tipo de sanción o al especial régimen de sujeción que pueda predicarse de sus destinatarios” . Con mayor razón, teniendo en cuenta que en los procesos de pérdida de investidura no está en discusión la libertad de una persona, sino otro tipo de derechos políticos. Además, la inhabilidad intemporal para ser elegido que se deriva ni siquiera constituye una sanción en sentido estricto pues “no forma parte de la sanción ni tiene naturaleza sancionatoria” .

  9. En contravía con lo anterior, la Sentencia de la que me aparto insiste en abordar el principio de favorabilidad dentro del proceso de pérdida de investidura con la misma intensidad que tendría en un juicio penal. Incluso le confiere un carácter absoluto , lo cual es de por sí discutible. Ello resulta contrario a la lectura que la Corte suele hacer del texto constitucional, donde salvo contadas excepciones, todo derecho y principio constitucional supone ponderación con otras normas de igual importancia . El siguiente extracto de la Sentencia SU-516 de 2019 ejemplifica cómo la posición mayoritaria realizó una aproximación unilateral al caso, considerando únicamente los derechos políticos del investigado, pero ignorando los derechos -también políticos y fundamentales- de los accionantes que interpusieron las demandas de pérdida de investidura y el interés general que buscaban salvaguardar:

    “La aplicación del artículo 6 de la Ley 1881 de 2018, a partir de la materialización del principio de favorabilidad, no va en contravía del derecho de acceso a la administración de justicia de los accionantes, toda vez que la Sección Primera del Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa (art. 237-1 C.P.), en ejercicio de su deber-poder, estaba obligada a aplicar la normativa sustantiva y procesal que informaba la solución de los casos concretos que juzgaba, independientemente del resultado de los procesos, máxime cuando se encontraba comprometido un principio de naturaleza constitucional (art. 29 C.P.)” (subrayado fuera del original).

  10. En los expedientes acumulados no solo se encontraba comprometido un principio constitucional en cabeza de los investigados (CP. Art. 29), como insinúa la ponencia. Tampoco era únicamente el derecho de acceso a la justicia de los demandantes (CP. Art. 229) lo que estaba en discusión. Los procesos de pérdida de investidura tienen una connotación especial en el régimen constitucional colombiano, en tanto que remiten al fundamento mismo del sistema democrático y al derecho político que le asiste a todos los ciudadanos para controlar el ejercicio del poder (CP. Art. 40). La pérdida de investidura no se reduce entonces a un conflicto entre particulares, sino que conlleva la defensa del interés general a partir de la depuración de las malas prácticas en las corporaciones de elección popular. Al respecto, la Corte ha resaltado que:

    “De esta manera, se decidió instituir la acción de pérdida de investidura (arts. 183 y 184 C.N.) con la finalidad de proteger un conjunto de valores esenciales de la democracia, especialmente los principios de representación política y la ética pública. Dicho objetivo implica, adicionalmente, que la acción de pérdida de investidura adquiere sentido si se tiene en cuenta que constituye un desarrollo y garantía del principio democrático. Sobre el fin de la pérdida de investidura, la Corte ha indicado que esta busca “dignificar y enaltecer la calidad de los representantes del pueblo en las corporaciones públicas” razón por la que se erige en “un mecanismo de control político de los ciudadanos y un instrumento de depuración en manos de las corporaciones públicas contra sus propios integrantes, cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, el interés general o la dignidad que ostentan” // Respecto a la posibilidad de presentar acciones públicas de pérdida de investidura, la jurisprudencia ha señalado que se trata de un derecho político fundamental en una democracia participativa y deliberativa en la cual todo ciudadano puede intervenir en “la conformación, ejercicio y control del poder político” e “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley” –artículo 40 C.N.–. Lo anterior, comoquiera que la investidura de los representantes elegidos popularmente –congresistas, diputados, concejales o ediles– es, en esencia, la expresión del mandato democrático de la ciudadanía otorgado mediante el derecho fundamental al sufragio universal –art. 40 C.N.– en el marco del proceso electoral” .

  11. Estos procesos tienen por objeto “reprochar y sancionar comportamientos contrarios a la dignidad del cargo que ejercen los representantes del pueblo. Dignidad que surge con el voto ciudadano y el principio de representación democrática” . No es exagerado sostener que “ninguna sociedad puede funcionar si sus miembros no mantienen una actitud ética” . Y de ahí precisamente emana la trascendencia de los juicios de pérdida de investidura, como un mecanismo judicial al alcance de todos los ciudadanos para controlar a los funcionarios de elección popular que los representan. En tal medida, “es un error ver la pérdida de investidura únicamente en una de sus dimensiones, [la] de sanción, dejando de lado su aspecto de candado y filtro que busca depurar la política de intereses que afecten su correcto y adecuado desarrollo” .

  12. Por medio de esta decisión, la Corte envía desafortunadamente el mensaje contrario: que las garantías dispuestas para el político investigado rigen de forma absoluta, aun si ello implica sacrificar los derechos fundamentales de los demandantes y dejar en entredicho el mecanismo de control ciudadano. Aunque la Sentencia anuncia que pondera los derechos en cuestión, en realidad refleja una aproximación unilateral al caso.

  13. De manera escueta, la ponencia argumenta que la caducidad sobreviniente “no va en contravía del derecho de acceso a la administración de justicia” toda vez que “al final, obtuvieron una sentencia que, si bien no resolvió de fondo las controversias en razón de la declaración de la caducidad, sí le puso fin a los procesos a partir de la aplicación de la normativa que informaba el caso concreto” . Esta argumentación es insuficiente y demuestra una comprensión muy limitada del derecho de acceso a la administración justicia. Resulta inocuo sostener -como alega la posición mayoritaria- que el derecho de acceso a la justicia fue garantizado por el Consejo de Estado, cuando lo que se produjo fue un fallo inhibitorio, el cual por definición no satisface la cuestión de fondo formulada por los accionantes .

  14. Reconozco que este no era un caso fácil. En efecto, la ausencia de un término de caducidad dentro de las investigaciones sobre eventuales conductas irregulares de funcionarios de elección popular, podría significar una carga demasiado onerosa y un estado de incertidumbre permanente para el servidor público. Pero este era un asunto que le correspondía revisar al Legislador; lo cual solo ocurrió con la Ley 1881 de 2018 . Ahora bien, el plazo de caducidad allí dispuesto no debe aplicarse de forma retroactiva, ni siquiera con base en el principio de favorabilidad, pues los derechos políticos del investigado no son los únicos en discusión.

  15. En los casos concretos resueltos en esta ocasión, las demandas de pérdida de investidura fueron radicadas a mediados de 2017, dando tiempo suficiente para que la etapa probatoria y hasta el fallo de primera instancia se profirieran de conformidad con el marco legal vigente para ese entonces (Ley 136 de 1994, 144 de 1994 y 617 de 2000); por lo que el trámite así iniciado debía ser respetado y culminado. De hecho, si el Consejo de Estado hubiera resuelto estos asuntos de forma más expedita, es probable que los fallos se hubieran logrado antes del 15 de enero de 2018, día en el cual se promulgó la Ley 1881 de 2018. Además de lo anterior, la decisión de amparo no hubiera significado una afectación desproporcionada a los investigados, pues lo que se ordenaría a la Sección Primera sería, simplemente, abstenerse de invocar la excepción de caducidad y resolver de fondo el asunto, cualquier fuese el sentido de la decisión.

  16. Por lo anteriormente expuesto, considero que la Sala Plena no debió convalidar que el Consejo de Estado aplicara de forma retroactiva el término de caducidad que introdujo la Ley 1881 de 2018. Los expedientes de la referencia exigían un ejercicio de ponderación, en tanto que el proceso de pérdida de investidura constituye un mecanismo de control fundamental para la vigencia de cualquier sistema democrático. Desafortunadamente, en esta ocasión la posición mayoritaria realizó una aproximación unilateral al asunto, considerando únicamente los derechos fundamentales de los políticos investigados.

    Fecha ut supra

    D.F.R.

    Magistrada

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