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Auto nº 231/21 de Corte Constitucional, 13 de Mayo de 2021

PonenteJosé Fernando Reyes Cuartas
Fecha de Resolución13 de Mayo de 2021
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteD-14185

Auto 231/21

Referencia: expediente D-14185

Recurso de súplica contra el auto del 20 de abril de 2021 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 23 de la Ley 2068 de 2020.

Demandante: V.M.N.

Magistrado Ponente:

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial aquellas que le concede el Decreto ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 02 de 2015), procede a resolver el recurso de súplica en la demanda de la referencia.

I. ANTECEDENTES

La demanda

  1. El 3 de marzo de 2021, el ciudadano V.M.N. presentó acción de inconstitucionalidad contra el artículo 23 de la Ley 2068 de 2020. El texto de la norma demandada se transcribe a continuación:

    “LEY 2068 DE 2020[1]

    (diciembre 31)

    Por la cual se modifica la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones.

    EL CONGRESO DE COLOMBIA

    DECRETA:

    (…)

    ARTÍCULO 23. MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 94 DE LA LEY 300 DE 1996. Modifíquese el artículo 94 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 26 de la Ley 1558 de 2012, el cual quedará así:

    "Artículo 94. De los Guías de Turismo. Se considera guía de turismo a la persona natural, nacional o extranjera, que presta servicios en guionaje turístico, cuyas funciones son las de orientar, conducir, instruir y asistir al turista, viajero o pasajero durante la ejecución del servicio contratado. Se conoce como guía de turismo a la persona inscrita en el Registro Nacional de Turismo, previa obtención de la tarjeta como guía de turismo otorgada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.

    Para obtener la tarjeta deberá acreditar su nivel de competencias mediante la presentación de un título de formación de educación superior del nivel tecnológico en el área de Guionaje Turístico, o de conformidad con las condiciones y mecanismos que establezca el Sistema Nacional de Cualificaciones (SNC) de que trata el artículo 194 de la Ley 1955 de 2019, con especial énfasis en el reconocimiento de aprendizajes para la certificación de competencias y el subsistema de aseguramiento de la calidad de la educación y la formación, o mediante otros certificados reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional, conforme a la normativa vigente.

    También podrá ser reconocido como guía de turismo quien ostente un título profesional en las áreas afines del conocimiento determinadas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y haber aprobado el curso de homologación que el SENA diseñe para tal fin.

    El Estado, por Intermedio del SENA o una Institución de Educación Superior reconocida por el Gobierno Nacional, promoverá el desarrollo de competencias en bilingüismo, lengua de señas, a fin de generar condiciones de Inclusión a la población con discapacidad, para proporcionar herramientas que permitan el acceso en condiciones de Igualdad y equidad a la oferta laboral y empresarial del sector turístico.

    El Registro Nacional de Turismo será el documento único y legal para Identificar al guía de turismo y contendrá el número de tarjeta. El registro nacional de turismo permitirá identificar, proteger, autorizar y controlar la actividad del guía como garantía de protección al turista.

    El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo reglamentará la actividad de los guías de turismo y sus niveles de competencias.

    PARÁGRAFO 1o. La tarjeta de guía de turismo contendrá Información sobre el nivel de competencias acreditado por el solicitante, de conformidad con lo establecido en el inciso tercero del presente artículo.

    PARÁGRAFO 2o. Los gremios o asociaciones representativas de guías de turismo, conforme a la reglamentación que expida el Gobierno nacional, podrán presentar proyectos en materia de competitividad, con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Turismo".

  2. El accionante inició su escrito comparando la norma demandada y aquella que fue modificada por esta, es decir, el artículo 94 de la Ley 300 de 1996, modificado, a su vez, por el artículo 26 de la Ley 1558 de 2012. Al respecto, señaló que los cambios operados por la norma demandada “afectan la profesión de guía de turismo y desconocen las conquistas de este gremio”.

  3. Expuso que al permitir que la tarjeta profesional se obtenga gracias al “reconocimiento de aprendizajes para la certificación de competencias” y “otros certificados reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional”, sin exigir un título profesional tecnológico como lo hacía la legislación modificada, se desconocieron los derechos otorgados por la sentencia C-147 de 2018 “a seguir siendo profesionales en virtud de un egreso debidamente académico de entidad aprobada por el ICFES”, así como los principios de calidad y competitividad establecidos en la Ley 1558 de 2012.

  4. Reprodujo una declaración emitida por el viceministro de Turismo durante la presentación del proyecto de ley y criticó ampliamente lo allí señalado por cuanto, en su concepto, esta postura resta valor a la tarjeta profesional de los guías de turismo.

  5. Después de transcribir el preámbulo y los artículos 1, 2, 3, 4, 39 y 55 superiores, señaló que se produjo una violación de las dos últimas normas constitucionales puesto que, durante el trámite de la norma atacada en el Congreso de la República, las cámaras legislativas no respondieron a la “denuncia y protesta” presentada por el sindicato de guías de turismo presidido por el peticionario.

  6. Con fundamento en el artículo 55 superior y en la Ley 1558 de 2012, subrayó que es deber del Estado promover la concertación y que, en este caso, dicho deber se desconoció por cuanto la modificación legislativa “no se realizó buscando a los verdaderos representantes gremiales de Guianza Turística Profesional en Colombia, salvo aquellos que eran afines a los funestos cambios ofrecidos por el señor viceministro en relación con el otorgamiento de una ‘Tarjeta Profesional’ (…)”.

    La inadmisión de la demanda

  7. Efectuado el reparto, el conocimiento del asunto correspondió a la magistrada C.P.S., quien en auto del 5 de abril de 2021, inadmitió la demanda por considerar que el accionante no cumplió con los presupuestos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos en las acciones públicas de inconstitucionalidad.

  8. Respecto del requisito de claridad, señaló que la demanda siguió un esquema desorganizado, reiterativo y confuso, que no da cuenta, en forma coherente y ordenada, de las razones por las cuales el ciudadano considera que la norma demandada desconoce la Constitución.

  9. A propósito de la certeza, indicó que “el actor basa sus argumentos en una interpretación subjetiva que no se desprende del texto de la norma”[2]. Al respecto, agregó que el demandante no tuvo en cuenta que “aunque el artículo dispone que el registro será el documento que identifica al guía, éste debe contener el número de la tarjeta, la cual deberá obtenerse de manera previa a esta inscripción y cumpliendo los presupuestos para ello”[3].

  10. En cuanto al requisito de especificidad, la magistrada sustanciadora consideró que, aunque el ciudadano afirmó el desconocimiento de los artículos 1, 2 y 4 superiores, no se advirtieron argumentos dirigidos a sustentar tales violaciones. El auto inadmisorio añadió que no se encontraron “razones específicas que permit[ieran] establecer que la aparente supresión del requisito de la tarjeta profesional para ser considerado guía turístico descono[ciera] el derecho de libertad sindical y mucho menos el de concertación”. En estos términos, afirmó que de la demanda “no se desprende una argumentación seria, concreta y muchos menos relacionada con las normas constitucionales presuntamente desconocidas por el artículo 23 ya indicado”[4].

  11. La providencia señaló, además, que los argumentos de la demada no cumplieron con la carga de pertinencia por estar basados en razones subjetivas e inconformidades generadas por la afectación que, según el demandante, se deriva para el gremio de los guías turísticos profesionales de la modificación efectuada por la norma demandada.

  12. Teniendo en cuenta lo anterior, el despacho sustanciador concluyó que el ciudadano no efectuó una confrontación entre el artículo demandado y los artículos 39 y 55 superiores. En tal sentido, agregó que la demanda no presentó razones suficientes para generar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad del artículo 23 de la Ley 1068 de 2020.

    La subsanación de la demanda

  13. El 12 de abril de 2021, el accionante allegó escrito de corrección de la demanda. En un aparte titulado “concepto de la violación” anunció que partiría de las normas que consideraba violadas por la Ley 2068 de 2020 y que, para ello, se apoyaría en el artículo 85 superior[5].

  14. Acto seguido, aseguró que “siendo la concertación un elemento fundamental para reglamentar la profesión del guía de turismo no se tuvo en cuenta el derecho de petición presentado ante el Ministerio el cual no fue respondido y por ende se violó el artículo 23”[6]. Con fundamento en ello, dedujo que se presentó un vicio de forma en razón del desconocimiento del debido proceso (art. 29 C. Pol.).

  15. Señaló que, al permitirse a personas sin la suficiente instrucción ser guías de turismo y recibir la tarjeta profesional, la profesión se convierte en un oficio sin exigencia de formación académica, lo cual, estimó, contraría los artículos 26 y 85 de la Constitución.

  16. Indicó que “al no respetar las formas” se están violando los artículos 1 y 2 de la superiores[7]. Agregó que “al permitirse la inclusión de personas sin la debida preparación académica se están violando derechos adquiridos los cuales según el art. 58 de la Constitución no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”[8]. De igual forma, hizo referencia al artículo 84 de la Constitución, respecto del cual aseveró que “con la nueva ley se impone como único documento válido el registro nacional de turismo relegando la tarjeta a un segundo plano”[9].

  17. Finalmente, llamó la atención sobre la exposición de motivos de la norma demandada, pues en su concepto esta permite conocer el espíritu de la ley. Invitó a hacer una interpretación histórica y lógica, destinada a analizar en conjunto la legislación, consultar sus motivos y apreciar sus resultados.

    El rechazo de la demanda

  18. Mediante auto del 20 de abril de 2021, la magistrada C.P.S. rechazó la demanda por indebida subsanación. La providencia señaló que el escrito de corrección no siguió las directrices recogidas en el auto de inadmisión y que, “si bien las razones del escrito son expuestas en forma clara, de ellas no se advierte una explicación de por qué el artículo 23 acusado desconoce los artículos 39 y 55 de la Constitución”[10].

  19. Advirtió que el escrito de correción no cumplió con el propósito de la oportunidad procesal respectiva, pues planteó nuevos cargos fundados en normas constitucionales distintas a las señaladas en la demanda, en lugar de demostrar la presunta violación de los artículos 39 y 55 superiores, alegada al inicio del proceso.

    El recurso de súplica

  20. El 27 de abril de 2021, la Secretaría General de la Corte recibió memorial del accionante mediante el cual interpuso el recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda.

  21. En el escrito allegado, el ciudadano afirmó que la norma demanda es contraria tanto a la Constitución como al bloque de constitucionalidad y, a propósitio de este, se refirió a los artículos 24 y 25 de la Conveción Americana sobre Derechos Humanos y a los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.

  22. Criticó nuevamente que “cualquier provinciano sin pasar por esos estudios puede homologar una profesión y hacerse al documento que con tanto trabajo hemos adquirido a través de la historia de nuestra profesión y con la expedición de un nuevo documento que para demostrar la calidad de guía es el Registro Nacional de Turismo lo cual le quita la calidad profesiona al guía de turismo aun cuando en apareciencia ese documento debe llevar el número de la tarjeta”[11].

  23. Adujo que los derechos adquiridos por quienes ejercen la profesión de guía de turismo deben respetarse por cuanto constituyen un principio fundamental de nuestra Constitución. Agregó que dicho principio debe prevalecer “sobre las competencias que pueda tener el gobierno nacional o cualquier otro funcionario administrativo, para reconocer como profesional a quien realmente no lo es y sin el lleno de requisitos para obtener dicho título”[12].

  24. Señaló que el principio antes mencionado es, además, un instrumento para la realización de otros principios y derechos constitucionales como la dignidad humana (art. 1 C. Pol.), la igualdad (art. 13 C. Pol.), el trabajo (art. 25 C. Pol.), el debido proceso (art. 29 C. Pol.) y para el cumplimiento de los fines esenciales del Estado (art. 2 C. Pol.). Agregó que, en atención a la estrecha relación existente entre estas normas, ellas deben ser leídas como un todo que, teniendo en cuenta el bloque de constitucionalidad, “puede servir para declarar inconstitucionales leyes como es el Art. 23 de la Ley 2068 de 2020”[13].

  25. Subrayó que la exposición de motivos de la ley permite conocer el espíritu de la norma demandada y que “en virtud del Estado Social de Derecho se debe reivindicar el derecho adquirido de los profesionales de la Guianza Turística y en ese sentido exigir a todos los que pretendan esa profesión que deben realizar los estudios necesarios para adquirir dicho título como en cualquier otra profesión”[14]. Ello, añadió, con el propósito de garantizar la igualdad y proteger los derechos de los trabajadores.

  26. Aseveró que, un principio axial de la Constitución relacionado con el derecho a la igualdad (art. 13 C. Pol.) ordena tener en cuenta la evaluación, capacidad e idoneidad de los profesionales a efectos de acceder a la tarjeta profesional, sin que se requiera otro documento para demostrar tal calidad.

  27. Concluyó que las razones antes expuestas eran “igualmente válidas para superar todos los reparos de admisión”[15] y, en consecuncia, solicitó se revocara el auto de rechazo de la demanda, invocando la aplicación del principio pro actione.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

  1. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto ley 2067 de 1991[16].

    Generalidades sobre el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad y el recurso de súplica

  2. De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución, corresponde a esta Corporación “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Esta facultad no se ejerce de manera oficiosa en razón a que “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”[17]. En este sentido, es esencial la participación de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político, a través de las acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley (art. 40.6 superior).

  3. De conformidad con el artículo 6º del Decreto ley 2067 de 1991, la decisión que rechaza una demanda de inconstitucionalidad puede ser controvertida a través del recurso de súplica, mediante el cual el ciudadano puede solicitar a la Sala Plena que reconsidere tal determinación.

  4. Atendiendo su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”[18], por lo cual se ha señalado que la argumentación del recurso de súplica se debe encaminar a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”[19].

  5. La procedencia del recurso de súplica y su subsecuente estudio de fondo se encuentran supeditados al cumplimiento de tres requisitos:

    “i) la legitimación por activa, que hace referencia a que la solicitud estudiada debe provenir de uno de los sujetos procesales; ii) la oportunidad, la cual exige al interesado presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia. Al respecto, el numeral 1º del artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015, dispone que los recursos de súplica que instauren los ciudadanos contra los autos proferidos por los magistrados, deberán «interponerse dentro de los tres días siguientes a la notificación de la providencia objeto de él» y iii) la carga argumentativa”[20].

  6. Respecto del último requisito, la Corte ha precisado que el recurrente tiene la carga de presentar “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del auto de rechazo”[21]; de ahí que si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente,“estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”[22].

  7. Entonces, el recurso de súplica debe controvertir el auto de rechazo a través de un grado mínimo de fundamentación que le permita a la Sala Plena identificar el o los defectos que se endilgan a dicha providencia, de modo que el referido recurso “no está llamado a convertirse en nueva oportunidad para adicionar, complementar, aclarar o reformar una demanda”[23].

  8. Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[24]. En tal sentido, cuando la Sala Plena advierte que los requisitos de procedencia del recurso se encuentran satisfechos, estudia el fondo del asunto con el fin de determinar si se ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad. Con tal propósito, el accionante debe demostrar: i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda[25].

    Estudio del recurso de súplica en el presente caso

  9. El recurso de súplica presentado en este caso cumple con los requisitos formales de legitimación por activa y de oportunidad. En efecto, el recurso fue interpuesto por quien figura como accionante en el proceso de la referencia y el escrito contentivo del recurso se presentó antes de que venciera el término de ejecutoria del auto que rechazó de la demanda[26].

  10. La Sala advierte, no obstante, que el recurrente no cumplió con la carga de motivación necesaria para abordar el estudio de fondo del recurso toda vez que el escrito de súplica no presenta un razonamiento dirigido a demostrar un yerro, olvido o actuación arbitraria en el auto de rechazo.

  11. Si bien el recurrente afirma que las razones expuestas en el escrito de súplica permiten superar los reparos que justificaron la inadmisión y el posterior rechazo de la demandada, dicho escrito solo reitera los argumentos planteados en la demanda y, además, añade nuevos cargos.

  12. En efecto, el accionante critica nuevamente la posibilidad de que, como consecuencia del cambio legislativo operado por la norma demandada, los guías de turismo puedan acceder a la tarjeta profesional sin acreditar la formación académica antes requerida. De igual forma, agrega que esta norma desconoce disposiciones constitucionales y normas internacionales en materia de derechos humanos, distintas de las señaladas previamente en la demanda y en el escrito de subsanación.

  13. La Sala observa, en consecuencia, que la motivación del recurso de súplica presentado por el accionante no está encaminada a controvertir las consideraciones que condujeron al despacho sustanciador a rechazar la demanda. De hecho, el escrito de súplica no se refiere en absoluto a dicha providencia. Por consiguiente, el accionante no cumplió con la carga de motivación necesaria para hacer procedente el recurso.

  14. Como se afirmó previamente, la competencia de la Sala Plena respecto del recurso de súplica se circunscribe a analizar los defectos que se endilgan al auto de rechazo de la demanda. En esta oportunidad procesal, no le corresponde, entonces, pronunciarse sobre cuestiones distintas y menos aún “determinar por sí misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas”[27] a efectos de habilitar el control de constitucionalidad.

  15. En consecuencia, teniendo en cuenta que el recurrente no cumplió con la carga de motivación requerida, este Tribunal rechazará por improcedente el recurso de súplica interpuesto contra el auto mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia.

    En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

III. RESUELVE

Primero. RECHAZAR el recurso de súplica presentado por el ciudadano V.M.N. contra el auto del 20 de abril de 2021 por medio del cual se rechazó la demanda correspondiente al expediente D-14185, contentivo de la acción pública de inconstitucionalidad formulada contra el artículo 23 de la Ley 2068 de 2020.

Segundo. Proceda la Secretaría General de la Corte Constitucional a comunicar el contenido de esta decisión al recurrente, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

Tercero. En firme esta decisión, archívese el expediente.

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

C.P.S.

Magistrada

No firma

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Diario Oficial No. 51.544 del 31 de diciembre de 2020.

[2]Auto del 5 de abril de 2021, consideración 3.2.

[3] Ibidem.

[4] Ibidem, consideración 3.3.

[5] Escrito de corrección, p. 2.

[6] Ibidem.

[7] Escrito de corrección, p. 2.

[8] Ibidem.

[9] Idem., p. 4.

[10] Auto de rechazo, consideración 3.3.

[11] Recurso de súplica, p. 3.

[12] Í.., p. 3.

[13] Í.., p. 5.

[14] Ibidem.

[15] Í., p. 6.

[16] “Artículo 6º. Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. // Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el Auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte. // El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. // Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”. (Subrayas fuera de texto).

[17] Sentencia C-251 de 2004.

[18] Auto 263 de 2016. Reiterado en el Auto 292 de 2020.

[19] Autos 638 y 236 de 2010. Reiterados en el Auto 292 de 2020.

[20] Auto 100 de 2021.

[21] Auto 196 de 2002. En el mismo sentido, ver Autos 027 de 2021, 125 de 2020, 129 de 2005 y 196 de 2002

[22] Auto 027 de 2021, 243 de 2020, 027 de 2016, 029 de 2016 y 129 de 2005.

[23] Auto 196 de 2002. Reiterado en el Auto 585 de 2019.

[24] Ver los autos 127 de 2020, 497 de 2019, 759 de 2018, 029 de 2016, 164 de 2006, 061 de 2003 y 024 de 1997, entre otros.

[25] Autos 127 de 2020, 497 de 2019, 232 de 2018 y 236 de 2017.

[26] De acuerdo con el Informe emitido el 29 de abril de 2021 por la Secretaría General de esta Corporación, , “El proveído de fecha veinte (20) de abril de 2021, proferido por la magistrada C.P.S., fue notificado por medio de estado el 22 de abril de 2021. Por lo tanto, el término de ejecutoria correspondió a los días 23, 26 y 27 de abril de 2021. El día veintisiete (27) de abril de 2021, se recibió escrito del ciudadano V.M.N., mediante el cual manifiesta que interpone recurso de súplica contra el mencionado auto”.

[27] Sentencia C-520 de 2006.

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