Sentencia de Tutela nº 207/21 de Corte Constitucional, 1 de Julio de 2021

Sentencia T-207/21

Referencia: Expediente T-7.861.448.

Acción de tutela instaurada por M.F.E.H., M.E.H.A. y L.A.G. de Castro en contra del Tribunal Superior de Neiva S. Civil, Familia y L.[1].

Magistrado Ponente:

Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil veintiuno (2021).

La S. Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, integrada por el Magistrado A.R.R., la Magistrada C.P.S.[2] y el Magistrado J.F.R.C., quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere la siguiente:

Dentro del proceso de revisión de los fallos proferidos por la S. L. de la Corte Suprema de Justicia el 13 de noviembre de 2019 y la S. Penal de dicha Corporación el día 4 de febrero de 2020, en primera y segunda instancia, respectivamente.

1. El 30 de octubre de 2019, las señoras M.F.E.H., M.E.H.A. y L.A.G. de Castro actuando a través de apoderado[3], presentaron acción de tutela en contra del Tribunal Superior de Neiva -S. Civil, Familia y L.- por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, al acceso a la administración de justicia, al trabajo y a la seguridad social.

2. Manifestaron las accionantes en el escrito de tutela que en el año 2013, el municipio de Neiva, con el aval del Ministerio de Educación Nacional, adelantó un proceso de homologación y nivelación salarial para empleados administrativos de la educación[4].

3. Indicaron que el 28 de septiembre del año 2015, el municipio de Neiva aceptó la deuda laboral por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial a su favor[5] y que el 7 de diciembre de dicha anualidad, el Ministerio de Educación Nacional[6] reconoció, certificó y validó la deuda admitida por el municipio en mención.

4. Afirmaron que el 5 de diciembre de 2018, a través de apoderado, instauraron demanda ejecutiva laboral[7] contra el municipio de Neiva, Secretaría de Educación y el Ministerio de Educación Nacional, con fundamento en el artículo 100 del Código Procesal del Trabajo[8], para obtener el pago de la deuda laboral por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial.

5. Expresaron que el proceso correspondió por reparto al Juzgado 3° L. del Circuito de Neiva[9]. Mediante providencia del 10 de diciembre de 2018, ese juzgado señaló que “[c]onsiderando el material probatorio obrante en el expediente, el mandamiento de pago demandado ha de ser negado ante la ausencia del requisito de la exigibilidad previsto en el artículo 100 del C P del trabajo y de la seguridad social y, los artículos 422 y 430 del Código General del Proceso”. Precisó que “[s]e pretende tener el pago de retroactivo de la homologación y nivelación salarial, que según la parte demandante fue reconocida, certificada y validada por la NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL-, conforme a la certificación expedida por el Secretario de Educación de Neiva, que junto a los demás documentos que aportó la parte actora en este proceso ejecutivo de primera instancia, permiten establecer sin lugar a dudas la existencia de una obligación clara y expresa, pero no exigible, por cuanto el pago está sometido a la existencia de la disponibilidad presupuestal, que si bien es cierto, no fue advertida en la certificación aludida, tal asignación es de carácter legal, y además la parte ejecutante no está probando que para el pago del retroactivo de la HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL reclamada en este asunto, exista la respectiva certificación presupuestal para su desembolso” En adición a ello destacó que “[l]a parte actora tampoco aportó al proceso los actos administrativos pertinentes, mediante los cuales se les hubieran reconocido el derecho que reclaman a través de esta vía ejecutiva para que el título ejecutivo cumpla con la totalidad de los requisitos formales y sustanciales (…)”[10].

6. Señalaron las accionantes que presentaron recurso de apelación[11] ante el Tribunal Superior de Neiva -S. Civil, Familia y L.-. Dicha corporación confirmó la decisión del juzgado de instancia, mediante providencia del 11 de junio de 2019. Estimó que “[p]ara resolver el interrogante planteado, debe empezar la S. por decir que para que pueda ser calificado como título ejecutivo, el o los documentos que demuestran la existencia de la obligación deben gozar de dos tipos de condiciones, unas formales, que permiten establecer la autenticidad de los instrumentos aportados como base de recaudo, y que los mismos provienen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por funcionario judicial, o cualquier otra providencia que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley”. Bajo esa perspectiva, señaló, “el título puede ser singular, porque está contenido en un solo documento o complejo cuando la obligación está compuesta por varias piezas documentales”. A su vez, sostuvo, existen otras exigencias “de contenido sustancial, que exigen que el título ejecutivo contenga una prestación en favor de una persona, la cual debe ser clara, expresa y exigible”. Precisó entonces que “ dada la forma propia del trámite de homologación y nivelación salarial del sector educativo y la afectación que de la misma surge respecto del Sistema General de Participaciones, resulta indispensable para la demostración de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de las demandadas por tal concepto, aportar como documentos necesarios para la conformación del título ejecutivo, tanto el certificado de disponibilidad presupuestal, el acto administrativo de contenido particular y concreto en el que se establece la homologación del cargo y la nivelación salarial, el acto administrativo de nombramiento, así como el acta de posesión”. Concluyó indicando que “los requisitos de forma y de fondo son necesarios para que exista título ejecutivo, donde los primeros exigen que el documento o los documentos que provengan del deudor y constituyan plena prueba contra él y, los segundos hacen referencia al contenido de los mismos, es decir, que la obligación que se pretende recaudar sea clara, expresa y exigible, los que, al no haber sido satisfechos, conllevan irremediablemente a la denegación de mandamiento ejecutivo”. Por ello, indicó, “la S. prohíja la decisión a la que llegó la juez de primer grado”[12].

   Trámite procesal

7. Mediante auto del 31 de octubre de 2019[13], la Corte Suprema de Justicia, S. de Casación L., avocó el conocimiento de la acción de tutela y, dispuso correr traslado de la misma al Tribunal Superior de Neiva -S. Civil, Familia y L.- Así mismo, vinculó al trámite constitucional[14] al Ministerio de Educación Nacional, al Municipio de Neiva -Secretaría de Educación-, al Juzgado 3° L. del Circuito de Neiva y a las señoras Policarpa Cuellar, M.E.O.H. y M.P.H..

   Respuesta del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva y los vinculados

8. La magistrada ponente del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Neiva manifestó que “[l]a decisión objeto de la acción de amparo se profirió conforme al marco normativo para el caso concreto, razón por la que se atiene a lo que resuelva la Honorable Corporación”. [15]

9. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Educación Nacional[16] señaló que el amparo instaurado no está llamado a prosperar, toda vez que no se evidenció actuación contraria a los derechos fundamentales de las accionantes. Destacó que la acción instaurada no cumple con los parámetros definidos por la Corte Constitucional para su procedencia frente a providencias judiciales, dado que no se satisfacen los requisitos generales ni específicos.

10. La Secretaría de Educación de Neiva[17] no se pronunció sobre los hechos, argumentando que nunca fueron notificados del proceso ejecutivo laboral adelantado en el Juzgado 3° L. del Circuito de Neiva.

11. El apoderado[18] de las señoras Policarpa Cuellar, M.E.O.H. y M.P.H., -quienes fueron vinculadas al trámite constitucional-, advirtió que en procesos ejecutivos similares adelantados ante el Juzgado 1° L. del Circuito de Neiva, se adoptaron decisiones contrarias a lo dispuesto por el juez colegiado. Enfatizó la indebida interpretación del artículo 100 del CPT y SS[19], cuando se pretende la ejecución de deudas dinerarias, salariales y prestacionales como las que se ventilan en este trámite.

    Sentencias objeto de revisión

12. Primera instancia. El 13 de noviembre de 2019, la Corte Suprema de Justicia, S. de Casación L.[20] negó el amparo solicitado. Consideró que la decisión adoptada por el Tribunal accionado estuvo acorde con la normatividad vigente y no se advirtió una actuación arbitraria en la negativa de librar mandamiento de pago.

13. Impugnación. Las accionantes, a través de su apoderado, impugnaron el fallo[21]. Insistieron en la indebida interpretación realizada por los jueces de instancia respecto del artículo 100 del CPT y SS lo que, a su juicio, supone una vía de hecho judicial. Ello desconoce la norma especial e impone requisitos adicionales (certificado de disponibilidad presupuestal) a los previstos por el legislador en materia laboral. No era factible dar aplicación a los artículos 422 y 430 del Código General del Proceso y, frente a ese aspecto, el juez de tutela no se pronunció ni siguió el precedente judicial en lo relativo a la acción de tutela contra providencias judiciales dado que no se analizaron las circunstancias específicas del caso concreto.

14. Segunda instancia. El 4 de febrero de 2020, la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia[22] confirmó el fallo de primer grado. Argumentó que la acción de tutela no puede ir en contravía del principio de la autonomía jurisdiccional, considerando que el juez de tutela está impedido para inmiscuirse en asuntos del juez de conocimiento.

    Pruebas

15. Entre las pruebas aportadas en el trámite de la acción de tutela, la S. destaca las siguientes:

    i. Certificaciones individuales expedidas por la Secretaría de Educación de Neiva del 15 de noviembre de 2017[23].

    ii. Documento del 28 de septiembre de 2015, mediante el cual la Secretaría de Educación de Neiva presenta la liquidación de la deuda municipal por concepto de retroactivo y nivelación salarial[24].

    iii. Certificación de la deuda del 07 de diciembre de 2015 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, número de radicado 2015EE143729[25].

    iv. Documento del 18 de diciembre de 2015 proferida por el Ministerio de Educación Nacional, en la cual se certifica y avala la deuda en los términos del artículo 148 de la ley 1450 de 2011[26].

    v. Copia de la demanda ejecutiva presentada ante el Juzgado 3° Penal L. del Circuito de Neiva[27].

    vi. Copia del auto proferido por el Juzgado 3° L. del Circuito de Neiva el 10 de diciembre de 2018, mediante el cual, se niega el mandamiento de pago[28].

    vii. Copia del recurso de apelación presentado en contra del auto del 10 de diciembre de 2018, proferido por el Juzgado 3° L. del Circuito de Neiva[29].

    viii. Copia del auto proferido por el Tribunal Superior de Neiva el 11 de junio de 2019, mediante el cual se confirma la decisión adoptada por el aquo en el proceso ejecutivo laboral[30].

    Actuaciones en sede de revisión

16. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto Estatutario 2591 de 1991, la S. de Selección Número Tres[31] mediante auto del 28 de agosto de 2020, dispuso la selección para revisión del presente asunto.

17. En escrito del 23 de noviembre de 2020[32], la Magistrada C.P.S., manifestó su impedimento para participar en la decisión frente a la acción de tutela objeto de revisión. Mediante Auto del 23 de febrero de 2021, se aceptó el impedimento propuesto y, en consecuencia, el expediente fue remitido a este Despacho.

18. El 5 de abril de 2021, se profirió el Auto de decreto de pruebas[33]. El mismo fue notificado el 09 de abril. Para el efecto, la Secretaría de esta Corporación, libró los oficios OPTB-520/21 y OPTB-521/21 con destino a la Alcaldía Municipal de Neiva y la Secretaría de Educación de Neiva.

19. El 19 de abril de 2021, la Secretaría de Educación de Neiva dio respuesta[34] mediante oficio OPTB-520/21. Para el efecto, anexó certificación en la cual señala: “Certifico que a la fecha no se ha expedido los actos administrativos ordenando el pago de la deuda por concepto de retroactivo de nivelación salarial, respecto a la señora M.F.E.H., ya que el Ministerio de Educación Nacional, no ha impartido la autorización para expedir los mencionados actos administrativos individualizados como lo exige la Directiva No 10 de 2005; respecto a la señora M.E.H.A., se constató que no hace parte de la planta de personal administrativo que entregó el Departamento del H., al Municipio de Neiva, en el año de 2003, de conformidad con lo establecido en la GUIA DE HOMOLOGACION Y NIVELACION SALARIAL, teniendo en cuenta que su vinculación se hizo el 2 de noviembre de 2004, y la homologación y nivelación, se realizó respecto del personal transferido de la Nación, al departamento en virtud de la ley 60 de 1993, la del personal incorporado de los Departamentos a los Municipios certificados, y la del personal incorporado de los Municipios no certificados de la Planta Departamental por disposición de la ley 715 de 2001; respecto de la servidora pública LUZ AMPARO GERARDINO DE CASTRO, se evidencia que hace parte de la planta de personal administrativo que entregó el Departamento del H., al Municipio de Neiva, en el año de 2003; además presentó reclamación a través de apoderado judicial, razón por la cual, se está a la espera que el Ministerio de Educación Nacional, termine el proceso de revisión de la Homologación y Nivelación S.rial que fue aprobada por el mencionado Ministerio, para proceder a modificar el Decreto 0014 de 2014, y expedir el acto administrativo de individualización de la deuda. La presente certificación se expide en la ciudad de Neiva, a los dieciséis (16) días, del mes de abril de dos mil veintiuno, (2021)”.

    También se aportaron los Decretos 0013[35] y 0014[36] del 10 de enero de 2014, así como las actas de posesión de las señoras M.F.E.H.[37], M.E.H.A.[38] y L.A.G. de Castro[39].

20. La Alcaldía Municipal de Neiva no dio respuesta a la solicitud probatoria.

21. En el mes de mayo de 2021, se aportó a esta Corporación memorial suscrito por el apoderado de las accionantes, en el cual solicita el amparo constitucional con efectos inter comunis a efectos de garantizar la igualdad, la justicia y la supremacía del orden superior. Indicó que las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de Neiva el 06 de julio de 2017 son el resultado de los actos administrativos. Así mismo, señaló que en el caso bajo estudio existe un desinterés de las autoridades administrativas en conceder los pagos derivados del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación de Neiva. Reiteró que las accionantes se encuentran vinculadas con la Secretaría de Educación de Neiva como resultado del proceso de homologación. De otro lado, insistió en que la Corte Constitucional debe definir si es necesario o no aportar el certificado de disponibilidad presupuestal en una acción ejecutiva laboral, considerando que existen más de 400 servidores públicos a la espera del pago de la deuda por homologación y nivelación salarial.

    Competencia

22. La S. es competente para analizar los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto Estatutario 2591 de 1991.

23. Las señoras M.F.E.H., M.E.H.A. y L.A.G. de Castro, mediante apoderado judicial, sostienen que la decisión de abstenerse de librar mandamiento de pago en el proceso ejecutivo laboral vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, a la administración de justicia, al derecho al trabajo y a la seguridad social. A su juicio, la providencia del Tribunal Superior de Neiva interpreta de manera errónea el artículo 100 del CPT y SS y aplica equivocadamente disposiciones del Código General del Proceso (Art. 422 y 430). En adición a ello refieren las accionantes que, dentro de la decisión adoptada por el Tribunal en mención, no se tuvo en cuenta el precedente que se deriva de las sentencias C-892 de 2009 y 58156 del 4 de mayo de 2016 proferida por la S. de Casación L. de la Corte Suprema .

24. Le corresponde a la S. de Revisión determinar si la acción de tutela interpuesta por las señoras M.F.E.H., M.E.H.A. y L.A.G. de Castro cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales. En caso de ser procedente, deberá establecer si se configura alguno de los dos defectos invocados.

25. Para el efecto, seguirá los siguientes pasos: Inicialmente (i) reiterará la jurisprudencia constitucional relativa a las reglas generales y específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, aludiendo en particular al defecto sustantivo y al desconocimiento del precedente constitucional; (ii) precisará las condiciones del título ejecutivo y su régimen jurídico y, con fundamento en tales consideraciones, (iii) determinará si las decisiones de las autoridades judiciales que negaron el mandamiento de pago incurrieron en alguno de los defecto alegados.

    La acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia[40]

26. La acción de tutela contra providencias judiciales constituye un instrumento residual y excepcional de protección de los derechos fundamentales frente a actuaciones y omisiones de las autoridades judiciales que los puedan lesionar en el desarrollo de un proceso de esa naturaleza. Este mecanismo de amparo encuentra respaldo directo en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos ratificada por Colombia[41].

27. De acuerdo con la primera disposición toda persona puede acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quién actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de “cualquier autoridad pública”. La Convención, por su parte, establece que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la Convención, “aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúan en ejercicio de sus funciones oficiales”.

28. Sin embargo, la acción de tutela contra providencias judiciales resulta residual y excepcional por varios motivos. Por una parte, los procesos judiciales constituyen en sí mismos instrumentos de protección y realización de derechos, incluidos los fundamentales y, por lo tanto, es en esos escenarios que se deben resolver prima facie las disputas que envuelven su aplicación a un caso concreto, a través de los recursos ordinarios y extraordinarios que establece el respectivo trámite. Así mismo, el principio de independencia judicial busca impedir que al momento de adoptar sus decisiones los jueces naturales del proceso se vean coaccionados por elementos ajenos a su discernimiento y al imperio de la ley. Por último, los postulados de cosa juzgada y seguridad jurídica dotan de inmutabilidad e intangibilidad a las decisiones judiciales en su condición de instancias de resolución definitiva de conflictos y de cierre de disputas jurídicas que, por consiguiente, el ordenamiento superior persigue salvaguardar como elementos necesarios para la convivencia pacífica.

29. Pese a lo anterior, la acción de tutela contra providencias judiciales cumple valiosos propósitos en el marco del Estado Social de Derecho. A través de este instrumento se garantiza el respeto y realización definitiva de los derechos fundamentales en el escenario judicial (art. 2 C. Pol.) y, por esa vía, la supremacía y fuerza vinculante de la Constitución (art. 3 C. Pol.). La revisión eventual de las sentencias de tutela por parte de la Corte Constitucional materializa el principio de igualdad, ya que la labor de unificación jurisprudencial que realiza este Tribunal consolida la lectura estable de las cláusulas de derecho fundamental, ante las diversas posturas que se puedan presentar frente a las mismas dado su carácter abierto e indeterminado (art. 241-9). Igualmente, la tutela contra sentencias supone un medio adecuado para irradiar en el derecho legislado, aplicable en los trámites judiciales ordinarios, la perspectiva de los valores, principios, derechos y fines esenciales consagrados en la Constitución. La fuerza expansiva de las normas de derecho fundamental, consecuencia de su estructura e importancia sustantiva, imponen a las autoridades un verdadero deber de asegurar que la interpretación de todas las fuentes formales del derecho ordinario se lleve a efecto a partir de la consideración y aplicación de los contenidos constitucionales relevantes. Se concreta así, una de las dimensiones del deber constitucional de asegurar la supremacía de la Constitución (arts. 2 y 4 C. Pol.).

30. Bajo ese entendido, en el Estado Constitucional colombiano la armonización de los principios de independencia judicial, cosa juzgada y seguridad jurídica, por un lado, y primacía y efectividad de los derechos fundamentales, por otro, se alcanza a través de la procedencia excepcional y residual de la acción de tutela contra providencias judiciales, conforme a las reglas decantadas por esta Corporación. La sentencia C-590 de 2005 consolidó la jurisprudencia sobre la materia y distinguió entre los requisitos de procedibilidad formal y los presupuestos de procedencia material o de fondo de la acción de tutela contra providencias judiciales. En general, sin hacer de la acción un recurso excesivamente técnico, estos elementos fijan la metodología y las pautas de admisibilidad del amparo y establecen el alcance y límites del escrutinio del juez constitucional.

31. En relación con los requisitos de procedibilidad formal, previa verificación de la legitimación en la causa por activa y pasiva, es necesario acreditar:

    i) Que la cuestión que se discuta resulta de evidente relevancia constitucional. Teniendo en cuenta que el juez de tutela carece de competencia para dirimir disputas de índole estrictamente legal, económicas o de conveniencia, es necesario que el asunto sometido a su conocimiento verse sobre cuestiones relacionadas con la garantía de los derechos fundamentales y que planteen un verdadero debate fáctico y normativo de naturaleza constitucional. No puede tratarse de una relevancia constitucional genérica que permita que todas las posibles críticas de una decisión judicial sean planteadas como una infracción del derecho al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. Se trata de algo más: el problema llevado a la jurisdicción constitucional debe suscitar una discusión constitucional específica.

    ii) Que se han agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. Este presupuesto impide que la acción de tutela desplace los mecanismos ordinarios de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces, y que sea empleada para revivir términos vencidos por negligencia de las partes. Esta exigencia implica, además, que, de haber existido oportunidad, el problema constitucional específico se haya propuesto y discutido en el curso del proceso. De este modo se garantiza el carácter subsidiario y residual de la acción, se protegen las competencias de los jueces de las demás jurisdicciones, así como los terceros que pueden afectarse con la revisión constitucional de una providencia judicial.

    iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De esta manera, el sometimiento de la acción a criterios de razonabilidad y proporcionalidad en relación con el tiempo transcurrido entre la posible transgresión y la presentación del amparo constitucional concilia los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica y el mandato de efectividad de los derechos fundamentales, pues admite el ejercicio de la acción siempre que esta no se interponga en cualquier tiempo sino en un plazo que, sin ser perentorio, se encuentre justificado[42].

    iv) Que cuando se trate de una irregularidad procesal quede claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. En ese sentido no cualquier error o equivocación en el trámite ordinario da lugar a la procedibilidad de la acción, ya que el mismo debe tener una entidad suficiente para incidir probablemente en el resultado del proceso y en la afectación del derecho fundamental invocado.

    v) Que el accionante identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. En esa dirección, el solicitante debe exponer los hechos que generaron la posible afectación, el fundamento de la violación alegada y dar cuenta de que la misma fue planteada al interior del proceso ordinario, siempre que ello hubiere sido posible.

    vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales por vía de tutela tienen su cierre en las sentencias que adopta esta Corporación en ejercicio de su función de revisión eventual o en la decisión de no selección de las decisiones proferidas en las instancias. En ambos casos las respectivas sentencias hacen tránsito a cosa juzgada constitucional[43].

    vii) Que no se trate de acciones de tutela contra sentencias de la Corte Constitucional ni, por regla general contra las del Consejo de Estado como resultado de la acción de nulidad por inconstitucionalidad[44].

32. En todo caso, el examen de estos requisitos se debe realizar atendiendo a las condiciones del caso concreto y, en particular, a las circunstancias en que se encuentre el solicitante (arts. 13 y 228 C. Pol. y art. 6-1 Decreto Ley 2591 de 1991). Por ejemplo, si la acción de tutela se interpone contra una decisión de una alta corte el escrutinio debe ser más restrictivo en tanto se trata de órganos judiciales que definen y unifican la jurisprudencia en su respectiva jurisdicción. Empero, si el amparo es pedido por un sujeto de especial protección constitucional el juez de tutela debe valorar la incidencia que sus específicas condiciones materiales de existencia pudieron tener en el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad y en el ejercicio efectivo de su derecho al acceso a la administración de justicia.

33. En ese sentido, no se debe perder de vista que las reglas decantadas en la sentencia C-590 de 2005 son producto de una ponderación estándar de los principios de independencia judicial, cosa juzgada, seguridad jurídica y primacía y efectividad de los derechos fundamentales. Por lo tanto, es posible que la ponderación de estos principios dé lugar a soluciones distintas en asuntos concretos en que sea necesario otorgar mayor peso a una faceta específica de un derecho fundamental en juego y, por lo tanto, suponer adecuaciones a las reglas generales de procedibilidad e incluso excepciones a las mismas[45].

34. Finalmente, frente a las causales de procedencia material o de fondo la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que se debe comprobar la ocurrencia de al menos un defecto constitucional con trascendencia suficiente para comportar la lesión de un derecho fundamental. Estos pueden ser: i) defecto orgánico; ii) defecto procedimental absoluto; iii) defecto fáctico; iv) defecto material o sustantivo; v) error inducido; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente; viii) violación directa de la Constitución o ix) exceso ritual manifiesto[46]. Atendiendo al carácter instrumental y metodológico de estas causales es posible que una misma situación de lugar a la ocurrencia de uno o más defectos al mismo tiempo, pues no existe un límite indivisible entre ellos.

35. En definitiva, los presupuestos generales de procedibilidad y las causales específicas de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al momento de examinar una acción de tutela propuesta contra una decisión judicial. Los mismos tienen por objeto realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por los principios de autonomía e independencia judicial, cosa juzgada y seguridad jurídica. De ahí que el juez constitucional carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado o en la evaluación detenida de las pruebas del caso o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales. Su papel se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales, conforme a las reglas señaladas en esta sentencia[47].

    Defecto sustantivo

36. El defecto sustantivo[48] se encuentra asociado a la irregular aplicación o interpretación de una norma por parte del juez al momento de resolver el caso puesto a su consideración, porque si bien las autoridades judiciales gozan de autonomía e independencia para emitir sus pronunciamientos, lo cierto es que dicha prerrogativa no es absoluta porque, en todo caso, deben ajustarse al marco de la Constitución[49].

37. En ese orden, la intervención excepcional del juez de tutela ante un defecto sustantivo se justifica únicamente en la imperiosa necesidad de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y el texto superior, sin que ello suponga suplantar la labor de la autoridad judicial competente[50]. En la sentencia T-543 de 2017, la Corte caracterizó los eventos en los que se presenta este yerro, así:

    “(i) la decisión judicial se basa en una norma que no es aplicable, porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador;

    (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o ‘la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial;

    (iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes;

    (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución;

    (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza ‘para un fin no previsto en la disposición’;

    (vi) la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o

    (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto[51]”.

38. La Corte ha sostenido que cuando el juez de tutela advierta que una providencia incurre en alguna de las mencionadas situaciones deberá declarar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso[52]. Así mismo, ha establecido que para que la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto constituya defecto sustantivo, se debe estar frente a una decisión judicial en la que el funcionario en su labor hermenéutica desconozca o se aparte de forma abierta de los parámetros legales, de tal manera que vulnere o amenace derechos fundamentales de las partes[53].

39. En suma, se configura un defecto sustantivo cuando el juez realiza una interpretación irrazonable, desproporcionada, arbitraria y caprichosa respecto de las disposiciones aplicables al caso, generando una decisión que se torna contraria a la efectividad de los derechos fundamentales[54]. Puede tratarse de un defecto en la elección de la regla aplicable o en la interpretación de la disposición jurídica que, prima facie, la expresa. La mera inconformidad con el análisis efectuado por la autoridad judicial no habilita la intervención del juez constitucional[55]. El juez de tutela, en principio, no está llamado a definir la forma correcta de interpretación de todo el ordenamiento jurídica. Sin embargo, en aquellos eventos en los que la interpretación dada por el juez ordinario carezca de razonabilidad y cuando se cumplen los requisitos mencionados, se hace procedente la intervención excepcional del juez constitucional.

    Desconocimiento del precedente constitucional

40. De acuerdo con la jurisprudencia de este tribunal[56], la supremacía del precedente constitucional se deriva del artículo 241 de la Constitución Política, el cual asigna a la Corte Constitucional la función de salvaguardar la Carta como norma de normas – principio de supremacía constitucional[57]. En efecto, esta Corporación ha establecido que, como intérprete de la Constitución, sus decisiones son obligatorias tanto en su parte resolutiva como en su ratio decidendi, es decir, la regla que sirve para resolver la controversia.[58]

41. Por esta razón, si se desconoce el alcance de los fallos constitucionales vinculantes, se “genera en el ordenamiento jurídico colombiano una evidente falta de coherencia y de conexión concreta con la Constitución, que finalmente se traduce en contradicciones ilógicas entre la normatividad y la Carta, que dificultan la unidad intrínseca del sistema, y afectan la seguridad jurídica. Con ello se perturba además la eficiencia y eficacia institucional en su conjunto, en la medida en que se multiplica innecesariamente la gestión de las autoridades judiciales, más aún cuando en definitiva, la Constitución tiene una fuerza constitucional preeminente que no puede ser negada en nuestra actual organización jurídica.”[59]

42. En este sentido, la Corte Constitucional[60] sostuvo lo siguiente: “(…) el deber de acatamiento del precedente judicial se hace más estricto cuando se trata de jurisprudencia constitucional, en la medida en que la normas de la Carta Política tienen el máximo nivel de jerarquía dentro del sistema de fuentes del derecho, de modo que las decisiones que determinan su alcance y contenido se tornan ineludibles para la administración. No entenderlo así, resulta contrario a la vigencia del principio de supremacía constitucional”.

43. Es posible afirmar que el precedente constitucional se desconoce y hace posible la prosperidad de la acción de tutela cuando, entre otros eventos (i) la providencia judicial cuestionada contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela[61].

44. El proceso ejecutivo regulado actualmente en el Código General del Proceso[62] y en disposiciones especiales en el CPT y SS[63] está dirigido a obtener el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible que conste en un documento que de plena fe de su existencia. Lo anterior, porque el trámite de ejecución parte de una obligación probada y no busca declarar su existencia.

45. En atención a esa finalidad del trámite, el título constituye un presupuesto forzoso para incoar la ejecución. De acuerdo con el artículo 422 del CGP corresponde a una obligación con las características descritas que conste en: (i) documento que provenga del deudor o de su causante, y constituya plena prueba contra él; (ii) sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción; (iii) providencias judiciales o emitidas en procesos de policía que aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia; (iv) confesión que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184 ibídem, y (v) los demás documentos que señale la ley[64].

46. Por su parte, el artículo 100 del CPT y SS dispone: “Será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme. Cuando de fallos judiciales o laudos arbitrales se desprendan obligaciones distintas de las de entregar sumas de dinero, la parte interesada podrá pedir su cumplimiento por la vía ejecutiva de que trata este Capítulo, ajustándose en lo posible a la forma prescrita en los artículos 987 y siguientes del Código Judicial, según sea el caso.”.

47. La certidumbre acerca del cumplimiento de los requisitos encuentra apoyo en el hecho de que el ordenamiento autoriza que se adopten acciones para asegurar el cumplimiento forzado, incluso antes de que se produzca la notificación del demandado, por ejemplo, a través de las medidas cautelares. Asimismo, emitido el mandamiento de pago en el que el juez reconoce la obligación, también se presentan restricciones sobre la defensa del demandado. Por ejemplo -y de ser aplicable el Código General del Proceso- se limita la oportunidad en la que puede discutir la existencia del título ejecutivo debido a que, de acuerdo con su artículo 430 del CGP los requisitos formales solo pueden cuestionarse mediante el recurso de reposición contra el mandamiento ejecutivo, y se excluye de forma expresa el reconocimiento de defectos formales del título en el auto que ordena seguir adelante la ejecución y la sentencia.

48. Cabe destacar, además, que las posibilidades de defensa también se restringen con respecto a determinados títulos, tales como las providencias judiciales y los documentos que instrumenten conciliaciones y transacciones. Estos límites consisten en la restricción de las excepciones que pueden ser formuladas y atienden al respeto por la cosa juzgada.

49. Según se indicó el título ejecutivo debe dar cuenta del cumplimiento de tres exigencias sustanciales de la obligación. La obligación debe ser (i) clara, lo que significa que debe entenderse en un solo sentido; (ii) expresa, esto es, que conste en forma nítida, sin que se requiera acudir a elucubraciones o suposiciones; y (iii) exigible, es decir, que pueda demandarse su cumplimiento por no estar pendiente de un plazo o una condición[65].

50. La obligación puede estar reconocida en un solo documento. Sin embargo, la prueba de su existencia puede depender de dos o más, siempre y cuando constituyan una unidad jurídica, o mejor dicho un “título ejecutivo complejo”. De acuerdo con la doctrina, los títulos complejos se configuran cuando la obligación se deduce de dos o más documentos dependientes o conexos. En este caso, el mérito ejecutivo emerge de la conexión jurídica de los documentos íntimamente ligados entre ellos. En esa dirección se ha explicado que “lo que se requiere en el título no es unicidad material en el documento, sino unidad jurídica del título; que de la pluralidad material de documentos se deduzca la existencia de una obligación en forma expresa, clara y exigible en favor del acreedor y a cargo del deudor, aunque algunas o varias de estas condiciones consten en uno o varios documentos, pero siempre y cuando esté plenamente acreditado que tales documentos plurales están unidos por una relación de causalidad y que tienen por causa u origen el mismo negocio jurídico”[66].

51. Frente al título ejecutivo complejo, esta Corporación ha indicado que “[e]n conclusión, nada impide que el título ejecutivo esté integrado por varios documentos que en su conjunto demuestren la existencia de la obligación con las características previstas en los artículos 488 del CPC y 422 del CGP, que permiten adelantar el proceso de ejecución, pues, tal como se señaló, lo importante es que del escrito o del conjunto de documentos complementarios, surja una obligación clara, expresa y exigible”[67]. Según la Corte “toda obligación que se ajuste a los preceptos y requisitos generales de la norma presta mérito ejecutivo, razón por la cual, en el trámite de un proceso ejecutivo, el juez simplemente se limita a determinar si en el caso que se somete a su consideración se dan los requisitos contenidos en la norma referida”[68].

52. En suma, dado que el desarrollo del proceso ejecutivo tiene características particulares en las que se rompe el habitual equilibrio procesal entre las partes, tales como la adopción de las medidas cautelares sin que se hubiera efectuado su notificación, la apertura del proceso con una orden de pago y las restricciones en el derecho de defensa, es necesario que el juez en la fase de admisión determine con precisión la concurrencia de los documentos que integran el título ejecutivo como fundamento de la pretensión de recaudo.

53. Pretenden las accionantes que el juez de tutela revoque la decisión del Juez Tercero L. del Circuito de Neiva del 10 de diciembre de 2018 mediante la cual se abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo laboral que aquéllas adelantaron en contra de la Secretaría de Educación de dicha municipalidad. Lo propio solicitan respecto de la decisión de confirmarla adoptada por la S. Civil, Familia y L. del Tribunal del Distrito Judicial de Neiva mediante providencia del 11 de junio de 2019.

54. Dicho proceso ejecutivo se inició con base en unas certificaciones suscritas por el Secretario de Educación de Neiva en las que se indicaba “ (…) Que al señor(a)[69] … empleado administrativo de la Secretaría de Educación del municipio de Neiva, le fue reconocida, certificada y liquidada por el municipio de Neiva, según oficio 2015-EE314329 deuda administrativa de carácter laboral dentro del proceso de reliquidación de homologación y nivelación salarial... Deuda que fue validada por el Comité Técnico Operativo de Saneamiento de Deudas L.es del Sector Educativo del Ministerio de Educación Nacional, en sesión del 27 de noviembre de 2015, y certificada para pago por el Vice ministro de Educación Preescolar Básica y media, mediante oficio 2015-EE14329...”[70]. Ante esa negativa, las interesadas acudieron a la acción constitucional con el fin de que se declarara que tal documento -la certificación- cumplía con los requisitos de un título ejecutivo. A su juicio, hubo una indebida aplicación de las normas por los jueces de instancia, al integrar los artículos 100 del CPT y el 422 del CGP y exigir el certificado de disponibilidad presupuestal. Además, arguyeron que los jueces constitucionales no tuvieron en cuenta el precedente constitucional establecido en la sentencia C-892 del 2009.

55. A continuación, la S. evaluará el cumplimiento de cada uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

56. Legitimación por activa. Las señoras M.F.E.H., M.E.H.A. y L.A.G. de Castro, actuando mediante apoderado[71], presentaron acción de tutela contra el Tribunal Superior de Neiva debido a su decisión de confirmar el fallo del Juez 3° L. del Circuito de Neiva en el que, a su vez, dispuso negar el mandamiento de pago. La S. encuentra superado este requisito, en tanto se trata de las demandantes en el referido proceso ejecutivo y actúan debidamente representadas.

57. Legitimación por pasiva. En este caso se satisface este requisito, pues la solicitud de amparo se presentó en contra de la providencia proferida por el Tribunal Superior de Neiva el 11 de junio de 2019. Esa decisión, a su vez, confirmó la adoptada por el Juzgado 3° L. del circuito por medio de la cual negó el mandamiento ejecutivo dentro del proceso ejecutivo laboral.

58. Relevancia constitucional del asunto. El caso plantea una discusión sobre las condiciones que deben satisfacer los títulos ejecutivos en materia laboral, lo que implica su relevancia a partir de lo establecido en los artículos 53 -régimen constitucional de los trabajadores- y 229 -derecho de acceder a la administración de justicia-. En efecto, los derechos que se adscriben a esas disposiciones podrían lesionarse si se establecen condiciones excesivas para el pago de las obligaciones originadas en el proceso de homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos de la Secretaría de Educación de Neiva.

59. Agotamiento de todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. En este caso se satisfizo el requisito de subsidiariedad, pues contra la providencia que resolvió el recurso de apelación contra la decisión adoptada por el Juez 3° L. del Circuito de Neiva - que negó librar mandamiento de pago- dentro del proceso ejecutivo laboral radicado 41001-31-05-003-2018-00690-01 no procede ningún recuso, agotándose de ese modo la vía judicial. Es de resaltar, que el apoderado de las accionantes expuso los argumentos que originaron la solicitud de amparo en el trámite del recurso de apelación[72] ante el Tribunal Superior de Neiva.

60. Inmediatez. La solicitud de amparo se presentó el 30 de octubre de 2019 y, la decisión a través de la cual el Tribunal Superior de Neiva -S. Civil, Familia y L.- confirmó la providencia en la que se negó librar mandamiento de pago data del 11 de junio de 2019, es decir, que transcurrieron 4 meses y 19 días entre una y otra fecha, lapso que resulta proporcionado y razonable para promover la solicitud de amparo.

61. Que cuando se alegue una vulneración de derechos fundamentales con ocasión de una irregularidad procesal, esta posea relevancia jurídica para influir de manera determinante en la decisión. El cuestionamiento planteado en la acción de tutela no está relacionado con la ocurrencia de irregularidades procesales, sino con la interpretación que de la ley hizo el Tribunal Superior de Neiva para confirmar la decisión adoptada por el juez de instancia dentro del proceso laboral ejecutivo.

62. Que quien recurre a la acción de tutela haya identificado de forma razonable los hechos que dieron origen a la vulneración y los derechos lesionados con motivo de las actuaciones demandadas, así como que, de haber sido posible, los hubiese alegado en el proceso judicial. En la acción de tutela se indicó que el motivo que origina la vulneración de los derechos fundamentales de las accionantes, se encuentra en la indebida interpretación normativa realizada por las autoridades judiciales. A su juicio aplicaron disposiciones del CGP -art. 422 y 430-, desconociendo la norma especial consignada en el artículo 100 del CPT y SS. Destacaron que imponer las condiciones de que el título sea claro, expreso y exigible supone el desconocimiento de la norma especial prevista en el estatuto procesal laboral. En adición a ello, advirtieron que la infracción iusfundamental tiene también su origen en el desconocimiento de las sentencias C-892 de 2009 de la Corte Constitucional y 58156 del 4 de mayo de 2016 proferida por la S. de Casación L. de la Corte Suprema.

63. Que no se trata de sentencias de tutela. La acción de tutela se dirige contra un auto proferido por el Tribunal Superior de Neiva -S. civil, Familia y L.- en el curso de un proceso ejecutivo laboral.

    En la decisión adoptada por el Tribunal Superior de Neiva, no se configuró una causal de procedencia específica de la acción de tutela contra providencias judiciales

64. La Corte encuentra que respecto de las providencias judiciales cuestionadas por las accionantes no se configura ninguno de los defectos alegados en el escrito de tutela. A continuación, se fundamenta esta conclusión.

    a) El Código General del Proceso constituye una regulación relevante para determinar los requisitos del título ejecutivo en los procesos laborales

65. La S. considera que no puede constatarse el “error de interpretación normativa” alegado. En las providencias no se advierte una interpretación inadecuada del artículo 100 del CPT y SS. Ese artículo establece que “(…) [s]erá exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral firme (…)”.

66. A efectos de establecer la existencia de una obligación que pueda ser objeto de ejecución judicial, es indispensable acudir a otras disposiciones, en este caso las del Código General del Proceso a efectos de precisar su alcance. Esta conclusión se apoya en el artículo 145 del CPT y SS conforme al cual “a falta de disposiciones especiales en el procedimiento del trabajo, se aplicarán las normas análogas de este Decreto, y en su defecto, las del Código Judicial”. En ese sentido si el juez advierte un vacío en determinada sección, título, capítulo o artículo del Código (i) debe acudir a la analogía interna del estatuto procesal del trabajo y, de no identificar allí la regulación pertinente, (ii) habrá de apoyarse, tal y como ocurrió en este caso, en las disposiciones del Código General del Proceso según se sigue de la referencia que allí se hace al Código Judicial.

    Bajo esa perspectiva, la laguna o vacío existente debía superarse acudiendo al artículo 422 del CGP conforme al cual el título ejecutivo existirá cuando del documento se desprenda una obligación clara, expresa y exigible. Esta conclusión se apoya además en lo dispuesto por el artículo 1° del Código General del Proceso conforme al cual “[e]ste código regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes (…)”.

67. Así las cosas, se advierte que las normas que regulan el proceso ejecutivo laboral son incompletas y, en esa medida, es pertinente acudir al régimen previsto en el Código General del Proceso para superar tales deficiencias, considerando que en los artículos 100 del CPT y SS no se define con precisión cuáles obligaciones que consten en documentos emanados del deudor son exigibles. De otro lado, se tiene que no toda obligación puede demandarse ejecutivamente, sino aquellas que sean claras, expresas y exigibles y, que consten en un documento que constituya plena prueba contra el deudor. Se ha insistido entonces, que la obligación debe ser clara, expresa y exigible en atención al artículo 100 del CPT en concordancia con el artículo 422 del Código General del Proceso.

68. Así pues, la armonización que realizaron las autoridades judiciales de los artículos del CPT y del CGP, no fue caprichosa, inadecuada o violatoria del derecho sustancial. En efecto, la interpretación sistemática de todos ellos (arts. 100 y 145 del CPT y SS y arts. 1 y 422 del Código General del Proceso), confieren fundamento razonable a la conclusión adoptada. Esto considerando que el Código Procesal del Trabajo presenta deficiencias regulatorias que deben resolverse -según se refirió anteriormente- mediante la aplicación analógica de otras normas del propio estatuto procesal del trabajo o, en su defecto, aplicando las disposiciones previstas en el Código General del Proceso que regulen la materia.

    b) Las decisiones cuestionadas interpretaron correctamente la naturaleza y los requerimientos del título ejecutivo para exigir el pago de las sumas derivadas del proceso de homologación de empleados administrativos de la Secretaría de Educación de Neiva.

69. Tal y como ha quedado explicado, la decisión de no librar mandamiento de pago se fundamentó inicialmente en el hecho de que “el título ejecutivo que se aduce como base de recaudo no reúne las exigencias de ley que permitan librar el mandamiento de pago solicitado”[73]. Ello fue confirmado por el Tribunal Superior de Neiva al sostener que los documentos presentados no constituían un título ejecutivo. Afirmó que para su conformación era necesario “aportar como documentos” (i) “el certificado de disponibilidad presupuestal”, (ii) “el acto administrativo de contenido particular y concreto en el que se establece la homologación del cargo y la nivelación salarial”, (iii) “el acto administrativo de nombramiento” y (iv) “el acta de posesión”. Concluyó señalando que “es deber de la parte que pretende la ejecución de una suma dineraria probar la acreencia y la obligación correlativa del deudor, allegando para tales efectos documento idóneo que acredite tales calidades, y si ello no es demostrado en el expediente, como acaece en el sub judice lo propio es denegar el mandamiento de pago solicitado”.

70. Como ha quedado señalado, las decisiones cuestionadas afirmaron que el documento aportado como “título ejecutivo” por las accionantes, esto es, la certificación de la Secretaría de Educación de Neiva, no cumplía las exigencias previstas en la regulación aplicable (art 100 CPT y SS y 422 del CGP). En particular, de ellas se desprende la tesis según la cual en este caso se trataba de un título complejo cuya integración resultaba indispensable para impartir el mandamiento de pago.

71. En atención a lo señalado, la Corte encuentra necesario establecer si las razones por las cuales las decisiones cuestionadas negaron la condición de título ejecutivo a las certificaciones presentadas encuentran fundamento en las exigencias que de él se predican. Para el efecto (i) referirá las diferentes etapas de la homologación y nivelación salarial para las Secretarías de Educación, y, a partir de ello, (ii) precisará si las exigencias establecidas en las decisiones cuestionadas se tornaron irrazonables.

72. El proceso de descentralización de servicios del sector educativo, generó la homologación de los cargos administrativos de las Secretarías de Educación de conformidad con la Ley 60 de 1993 y la Ley 715 de 2001. La homologación supone -a partir de un estudio técnico- la comparación de funciones y requisitos de un empleo que existe en una planta de personal con el fin de encontrar uno equivalente en otra que va a recibir dicho empleo[74]. El proceso de homologación y nivelación salarial debe cumplir varias etapas de conformidad con la Directiva 10 de 2005 del Ministerio de Educación Nacional. Ellas pueden sintetizarse en el siguiente cuadro:

    PROCEDIMIENTO PARA LA HOMOLOGACIÓN DE CARGOS Y LA NIVELACIÓN DE SALARIOS

    Paso 1

    Elaboración de un estudio técnico.

    Paso 2

    Una vez elaborado el estudio técnico, la entidad territorial certificada procede a realizar, bajo la responsabilidad del secretario de educación y del jefe de personal o quien haga sus veces, la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante acto administrativo general.

    Paso 3

    La homologación de cada funcionario administrativo se realizará, mediante acto administrativo individualizado el cual debe especificar el cargo al cual es homologado y la nivelación salarial respectiva -si a ella hay lugar y rige a partir de la fecha de expedición de dicho acto administrativo, previo certificado de disponibilidad presupuestal. El certificado de disponibilidad presupuestal será emitido contra recursos del Sistema General de Participaciones –SGP.

    Paso 4

    Para determinar la deuda por concepto de retroactividad de la homologación y nivelación salarial, es preciso que la entidad territorial elabore un listado de las reclamaciones recibidas indicando, en cada caso, la fecha de presentación de la solicitud. Con base en este listado, se procede a determinar el monto de las deudas respectivas.

    Las acreencias laborales directamente derivadas de la homologación y la nivelación salarial se deberán cuantificar por anualidades, teniendo en cuenta lo siguiente:

    a) La fecha de la petición,

    b) La no prescripción de derechos

    c) La congruencia entre lo pedido y los reconocimientos efectuados en dicha homologación y nivelación salarial

    d) Los documentos que respaldan la plena identificación de lo que se adeuda de conformidad con la ley

    Paso 5

    Para el reconocimiento de la deuda por parte de la Nación, la entidad territorial deberá enviar a la Oficina Asesora de Planeación y Finanzas del MEN, la liquidación individual anualizada de la deuda, el estudio técnico que sirvió de base para la nivelación y homologación[75] y, los actos administrativos correspondientes mediante los cuales se hacen efectivas, todo lo anterior debidamente certificado por el gobernador o alcalde y secretario de educación respectivos.

73. A juicio de este tribunal, no resulta irrazonable que las autoridades judiciales hubieran requerido -además del acto administrativo general, el acto de nombramiento y el acta de posesión- el acto administrativo individual por medio del cual se específica cual es el cargo homologado y la nivelación salarial respectiva. Estos documentos, ensamblados como unidad jurídica, hacen posible establecer (a) la fuente del derecho, (b) el alcance de la obligación cuyo cumplimiento se reclama y (c) la entidad obligada a asumir el pago. No resulta entonces irrazonable afirmar que, en este caso, todos estos documentos conforman un título ejecutivo complejo que deben aportarse para emprender cobro. Debían las autoridades judiciales valorar, como en efecto lo hicieron, el cumplimiento de los requisitos exigibles del título. No podían pasar por alto tal verificación ni prescindir de alguna de las exigencias dado que, de proceder en esa dirección, se afectarían los intereses o derechos de los demandados.

74. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte encuentra que no existe una razón suficiente, al menos planteada en esta oportunidad, que justifique exigir como elemento integrante del título ejecutivo, el certificado de disponibilidad presupuestal. Este se define como “el documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la asunción de compromisos”[76]. Conforme a ello, tal instrumento únicamente da cuenta de la existencia de disponibilidad de recursos, pero no tiene la virtualidad -al menos en principio- de afirmar o negar la existencia de la obligación. El hecho de que su expedición preceda al acto administrativo particular, según parece desprenderse de la descripción del segundo paso del trámite de homologación y nivelación salarial, no constituye una razón suficiente para que su acreditación en el proceso ejecutivo deba ser requerida.

75. Así las cosas, se tiene que en el caso bajo estudio las accionantes cuentan con el acto administrativo de carácter general, el cual se encuentra acreditado con el Decreto 013 del 14 de enero de 2014 proferido por la Alcaldía Municipal de Neiva[77]. Sin embargo, se advierte que en el trámite del proceso ejecutivo no se aportó el acto administrativo individual y, en ese sentido, no se cumple con los requisitos para la existencia del título ejecutivo.

76. No desconoce la Corte que fue aportada una certificación de la Secretaría de Educación de Neiva. Sin embargo, ella no corresponde con el acto administrativo individualizado requerido, dado que se limita a dar cuenta de los hechos en ella mencionados. Ciertamente es un indicio importante acerca de lo que ha ocurrido en el proceso de homologación y nivelación. Sin embargo, no constituye el elemento requerido por la regulación vigente en la materia. En adición a ello, la Corte encuentra que reconocer a ese documento dicha condición, podría oponerse al estado actual del proceso de homologación referido en su respuesta por la Secretaría de Educación de Neiva y que da cuenta de las dificultades actuales en el proceso de las accionantes. Ello se refleja en el siguiente cuadro:

    Certificación expedida por la Secretaría de Educación de Neiva en abril 16 de 2021

    No se han expedido los actos administrativos ordenando el pago de la deuda por concepto de retroactivo de nivelación salarial, respecto a la señoras:

    Nombre de la accionante

    Estado actual

    M.F.E.H.

    El Ministerio de Educación Nacional, no ha impartido la autorización para expedir los mencionados actos administrativos individualizados como lo exige la Directiva No 10 de 2005

    M.E.H.A.

    Se constató que no hace parte de la planta de personal administrativo que entregó el Departamento del H., al Municipio de Neiva, en el año de 2003, de conformidad con lo establecido en la Guía de Homologación y Nivelación S.rial, teniendo en cuenta que su vinculación se hizo en el 2 de noviembre de 2004, y la homologación y nivelación, se realizó respecto del personal transferido de la Nación, al departamento en virtud de la ley 60 de 1993, la del personal incorporado de los Departamentos a los Municipios certificados, y la del personal incorporado de los Municipios no certificados de la Planta Departamental por disposición de la ley 715 de 2001.

    L.A.G. De Castro

    Se evidencia que hace parte de la planta de personal administrativo que entregó el Departamento del H., al Municipio de Neiva, en el año de 2003. Presentó reclamación a través de apoderado judicial, razón por la cual, se está a la espera, que el Ministerio de Educación Nacional, termine el proceso de revisión de la Homologación y Nivelación S.rial que fue aprobada por el mencionado Ministerio, para proceder a modificar el Decreto 0014 de 2014, y expedir el acto administrativo de individualización de la deuda.

77. Las accionantes advirtieron que una autoridad judicial de igual localidad y especialidad que la del juez de primera instancia, había accedido a librar mandamiento de pago en procesos ejecutivos laborales, solo con las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de Neiva. Tal circunstancia, sin embargo, no evidencia la existencia de un defecto sustantivo por al menos tres razones. Primero, entre las decisiones aquí cuestionadas se encuentra la del Tribunal Superior de ese distrito quien no se encuentra sujeto a las determinaciones de los referidos juzgados. Segundo, en estricto sentido y en virtud de la autonomía judicial, las determinaciones adoptadas por los jueces no vinculan a aquellos que tengan su mismo estatus y especialidad. Tercero, la Corte no ha conocido en detalle los expedientes de los procesos ejecutivos a los que hacen referencia las accionantes.

    c) Las decisiones cuestionadas no desconocieron el precedente judicial dado que las decisiones invocadas para fundamentar tal conclusión no eran relevantes para el caso debatido

78. En lo que respecta al desconocimiento de la providencia C- 892 de 2009, debe decirse que la misma no resulta aplicable para el caso que se analiza dado que en ella la Corte se ocupó de un asunto diferente. En esa oportunidad se revisó la constitucionalidad del artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo[78]- sobre indemnización moratoria laboral-, específicamente en las expresiones “salarios y prestaciones” y “por concepto de salarios y prestaciones en dinero”. El demandante en ese entonces consideraba que la indemnización moratoria prevista en la norma citada, tenía como finalidad desestimular el incumplimiento del empleador en el pago de las acreencias laborales. Al estudiar este canon normativo, la Corte encontró que el tema objeto de debate ya había sido resuelto en las sentencias C-781 de 2003 y C- 038 de 2004, por lo que operó el fenómeno de cosa juzgada constitucional, en lo que tiene que ver con la expresión “salarios y prestaciones”. Frente al segundo apartado “por concepto de salarios y prestaciones en dinero”, la Corte determinó que “[l]os argumentos planteados por el actor carecen de la entidad suficiente para afectar la constitucionalidad de la expresión demandada” y, por lo tanto, dispuso declarar su exequibilidad.

83. Como se observa, la temática que se abordó en esa ocasión por esta Corporación no guarda ninguna relación con el caso bajo estudio, teniendo en cuenta que nada se dijo sobre procesos ejecutivos laborales, ni sobre el trámite de homologación y nivelación salarial como aquí ocurre.

84. Frente al desconocimiento del precedente de la Corte Suprema de Justicia, S. de Casación L., radicado 58156 del 04 de mayo de 2016[79], el mismo carece también de relevancia. En efecto, en esa oportunidad el problema jurídico analizado se refería a la posibilidad o no de dar aplicación a normas civiles para el decreto de medidas cautelares. La Corte sostuvo que el artículo 85A del CPT y SS regula el tema, de modo que no es posible extender el contenido del artículo 145 del CPT y SS porque la analogía legal únicamente procede «a falta de disposiciones especiales en el procedimiento del trabajo» y siempre que «sea compatible y necesaria para definir el asunto». Se trata entonces de una materia completamente diferente al caso en revisión.

85. En suma, para la Corte no se configura ninguna de las causales de procedibilidad alegadas. Ello es así dado que, de una parte, no existen razones para considerar que la interpretación de las autoridades judiciales careciera de apoyo en la normatividad vigente y, de otra, las decisiones que se invocaron como precedentes relevantes en verdad no lo eran según quedó explicado. Así las cosas, la S. considera que la acción de tutela no cumple con los requisitos específicos de procedencia en contra de providencia judicial

87. Por lo expuesto, se procederá a confirmar las decisiones de las S.s de Casación L. y Penal, -en primera y segunda instancia respectivamente-, de la Corte Suprema de Justicia, que negaron el amparo solicitado.