Auto nº 308/21 de Corte Constitucional, 17 de Junio de 2021

Demanda de inconstitucionalidad

1. El 11 de agosto de 2020[1], el ciudadano H.E.S.M. presentó demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 2 (parcial) y 4 (parcial) del Acto Legislativo 4 de 2019, “Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal”. El accionante afirmó que los artículos cuestionados en dicho acto legislativo sustituyen un eje definitorio de la Constitución Política, pues modifican de tal manera la estructura del control fiscal descentralizado, que resulta en un exceso de competencia por parte del legislador en el ejercicio de la reforma constitucional.

   Trámite procesal

2. La demanda de inconstitucionalidad fue radicada bajo el consecutivo D-13875, asignada por reparto de Sala Plena virtual del 7 de septiembre de 2020 a la Magistrada D.F.R., para su sustanciación.

3. Mediante Auto del 21 de septiembre de 2020, la Magistrada sustanciadora decidió inadmitir la demanda de inconstitucionalidad, al observar la ausencia de varios aspectos: (i) no se demostró la condición de ciudadano del demandante; (ii) no se acreditó que no hubiese cosa juzgada constitucional respecto a algunos apartes demandados del Artículo 1 del Acto Legislativo 4 de 2019; (iii) no se expuso con claridad el eje axial de la Constitución Política que se considera sustituido; y, (iv) los cargos no cumplieron con las cargas de suficiencia, certeza y pertinencia establecidos en la jurisprudencia de la Corte Constitucional[2].

4. Al respecto, la Magistrada sustanciadora consideró que la demanda no cumplía con el requisito de claridad, pues el demandante no identificó con determinación y de manera diáfana, cuál era el eje axial de la Constitución Política que se vio sustituido por la reforma constitucional. Así mismo, tampoco acreditó con certeza y suficiencia cómo se materializó la sustitución constitucional reprochada pues simplemente se limitó a plantear hipotéticos o ejemplos de eventuales excesos del legislador en el desarrollo e implementación de la reforma constitucional aprobada en el año 2019, de manera que los cargos invocados son inciertos y no concretos. Igualmente, concluyó que no se logró desarrollar de forma suficiente y específica cómo las normas demandadas constituyen una sustitución de la Constitución. Finalmente, la Magistrada sustanciadora consideró que tampoco se consiguió demostrar la no existencia de una cosa juzgada constitucional en relación con ciertos apartes del artículo 1º del Acto Legislativo que fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-140 de 2020, por cargos similares a los planteados.

5. El 28 de septiembre de 2020 el actor presentó escrito de corrección de la demanda, con el cual pretendió: (i) identificar el eje axial de la Constitución que él considera sustituido; y, (ii) brindar suficiencia, certeza y pertinencia a los cargos esbozados. Así mismo, acompañó documento con el cual demostró la calidad de ciudadano.

6. A través del Auto del 13 de octubre de 2020, la Magistrada Sustanciadora resolvió rechazar la demanda presentada, por considerar que no fue subsanada en debida forma, en lo concerniente a los requisitos sustanciales de admisibilidad. Señaló, que el texto de la demanda seguía sin presentar argumentos ciertos, suficientes y específicos sobre la naturaleza y el alcance de la sustitución constitucional alegada, como quiera que, el demandante se limitó a repetir situaciones de hecho y consecuencias jurídicas derivadas de la reforma constitucional que no corresponden a la realidad y al contenido de las normas demandadas y más aún cuando son fruto de una mera especulación y, sin que ello se manifieste de forma evidente en el contenido del Acto Legislativo, de modo que, mantuvo su demanda en el plano de la especulación.

7. El 19 de octubre de 2020, el actor presentó recurso de súplica en contra del auto que rechazó la demanda, argumentando que, a diferencia de lo sostenido por la Magistrada D.F.R., sí había procedido a efectuar las correcciones requeridas a fin de subsanar la demanda.

8. Mediante Auto 433 de 19 de noviembre de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió confirmar el Auto proferido el 13 de octubre de 2020 y comunicar el contenido de dicha decisión a la parte demandante, informando adicionalmente que contra dicho auto no procedía recurso alguno. En dicha decisión se consideró:

   “[16]. En conclusión, tras analizar el contenido del auto de rechazo, así como el recurso de súplica, resulta claro que la decisión debe ser confirmada, como quiera que el demandante no corrigió la demanda en los términos planteados, puesto que estos no resultan ser irrazonables ni exagerados, sino que por el contrario eran necesarios para satisfacer las cargas propias del ejercicio de la acción de inconstitucionalidad respecto de un acto legislativo. // [17]. Por último, la Sala Plena debe precisar, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, “que mediante esta decisión no se trata de impedir el ejercicio del derecho de acción por parte del demandante, ni de sujetarlo a requisitos exagerados que lo tornen inocuo. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, al tiempo que se protegen las expectativas que tienen los ciudadanos de que la Corte profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante ella. De ahí que, y como el mismo lo advierte, bien podría reformular una demanda y volverla a presentar ante esta Corporación, siempre que advierta el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia.”

9. A través de correo electrónico recibido por la Secretaría General de la Corte Constitucional el 12 de enero de 2021, el ciudadano H.E.S.M. solicitó que el Magistrado J.E.I.N., se separara del conocimiento de la solicitud de nulidad del Auto 433 de 2020, que resolvió el recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda, en el expediente de la referencia (D-13875). Como consecuencia de la anterior petición, el expediente pasó al Despacho del Magistrado A.L.C..

10. Sin embargo, el 17 de marzo de 2021 el ciudadano H.E.S.M., radicó, a través de correo electrónico, otro escrito en el que solicitó igualmente apartar del conocimiento del trámite de nulidad en el expediente D-13875 al Magistrado A.L.C..

11. Por lo tanto, el M.L.C. decidió, a través de oficio, remitir las diligencias a la Secretaría General, para que el siguiente Magistrado en orden alfabético, procediera a resolver la recusación presentada por el demandante.

12. En cumplimiento de lo anterior, la Secretaría General de la Corte, procedió a remitir el escrito de la recusación en contra del Magistrado A.L.C. al despacho del Magistrado A.J.L.O., para lo de su conocimiento.

13. Mediante Auto 164 de fecha 15 de abril de 2021 y con ponencia del Magistrado A.J.L.O., la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió “RECHAZAR por manifiestamente impertinente la recusación presentada por el ciudadano H.E.S.M. en contra del Magistrado A.L.C., en el proceso D-13.875, por las razones expuestas en la parte motiva.”

14. Como consecuencia de lo anterior, para dar trámite a la recusación del Magistrado I.N., el expediente regresó al Despacho del Magistrado A.L.C., el cual presentó ponencia ante la Sala Plena y mediante Auto de 201 de 19 de abril de 2021, sin la presencia del Magistrado recusado, la Corte resolvió denegar la recusación presentada por el ciudadano Sua Montaña contra el Magistrado I.N..[3]

15. Finalmente, surtido el trámite antes expuesto, el expediente regresó al Despacho del Magistrado J.E.I.N., a quien le corresponde, por lo tanto, sustanciar el presente auto para resolver la solicitud de nulidad.

    Argumentos de la solicitud de nulidad

16. Mediante escritos presentados los días 12 y 13 de enero de 2021, el ciudadano H.E.S.M. solicitó la nulidad del Auto 433 del diecinueve (19) de noviembre de 2020 por medio del cual se resolvió el recurso de súplica.

17. Al respecto, el solicitante presentó dos argumentos: i) transgresión del principio de buena fe procesal y transparencia en el trámite de constitucionalidad tras la ausencia de mención alguna sobre el impedimento presentado por el Magistrado J.E.I.N., ponente del Auto frente al cual se solicita la nulidad; y, ii) omisión, en las consideraciones del auto objeto de la solicitud de nulidad, de diferentes aspectos indicados tanto en el recurso de súplica como en la corrección de la demanda, que llevaban a proferir una decisión diferente.

18. En cuanto al principio de buena fe procesal y transparencia en el trámite de constitucionalidad, el accionante observó que en el texto del Auto 433 se advierte “la ausencia de mención alguna sobre el impedimento presentado por el Magistrado J.E.I.N., quien fue el ponente en el ya referido Auto 433 de 2020. En concreto alegó que de no haberse estudiado el impedimento ello supondría que el magistrado sustanciador actuó sin que su imparcialidad hubiese sido verificada por la Sala Plena. Por otra parte, afirmó que de haberse aceptado el impedimento el auto proferido estaba afectado de nulidad.

19. Señaló que, en caso de haberse negado el impedimento, se debió emitir un auto publicado dentro de la información del expediente, “conforme a los artículos 291 o 295 del Código General del Proceso ignorándose el principio de publicidad de las actuaciones judiciales señalado en Sentencia C-641 de 2002 como principio rector del debido proceso garante de la legalidad y eficacia de la determinación judicial adoptada y aquellas dependientes de la misma.”

20. En el segundo argumento, el demandante alegó la exclusión arbitraria de reclamaciones y cuestionamientos referidos a las funciones jurisdiccionales de la Corte Constitucional, que fueron manifestados tanto en el recurso de súplica como en la corrección de la demanda y cuya incidencia en el proceso – en criterio del actor- pone en duda la igualdad de acceso a la jurisdicción constitucional e incumple el correspondiente reparto y resolución de las solicitudes ocurridas dentro de un proceso judicial reglamentado en la Circular Interna de la Corte Constitucional 006 de 2018.

21. Agregó que en el Auto 433 de 2020 se lesionó el principio de non reformatio in peius, pues en su criterio el numeral 13 de dicha providencia fundamentó la confirmación del rechazo de las acusaciones realizadas a los artículos 1, 2 y 4 del Acto Legislativo 04 de 2019 en “un argumento que dio lugar a la inadmisión de la misma (suposiciones e interpretaciones del Acto Legislativo inconsecuentes con su contenido material y sustancial) y no al rechazo de ésta después de haber sido corregida”. Para justificar dicha afirmación expuso que fue en los numerales 18, 19 y 22 de la parte considerativa del auto por medio del cual se inadmitió la demanda donde se afirmó que la argumentación se basó en suposiciones e interpretaciones y no en el contenido objetivo de la normativa demandada. Sin embargo, en su criterio, el auto que rechazó la demanda aceptó que al corregir la misma se proporcionó “un análisis más articulado que el llevado a cabo en el escrito inicial de la demanda, cuestionando disposiciones o enunciados normativos que pertenecen al Acto legislativo 04 por resultar, en su concepto, excesivamente amplios en relación con la garantía de la descentralización del control fiscal.”

22. A juicio del demandante, la confirmación del rechazo al recurso de súplica debió sustentarse exclusivamente en el contenido del escrito de súplica. Si embargo, el actor reiteró la argumentación expuesta en la demanda, en su escrito de corrección y en el recurso de súplica, considerando que se debe determinar si los nuevos textos constitucionales habilitan al legislador, ordinario o extraordinario, a regular el control fiscal de manera centralista y totalmente opuesta a la esencia descentralizadora plasmada por la Asamblea Nacional Constituyente.

23. Agregó que la solicitud presentada aludió la necesidad de pronunciarse sobre la legitimación por activa para demandar una ley o acto legislativo en tiempos de pandemia, señalando que, a pesar de haber cuestionado la exigencia de presentación de copia simple de la cédula, sus planteamientos o “sugerencias” no fueron atendidos ni en el auto de rechazo ni al resolver el recurso de súplica. Lo anterior, en su criterio, supone un límite al acceso a la justicia e incluso puede derivar en un trato desigual injustificado.

24. Finalmente, el actor afirmó que en atención al artículo 136 del Código General del Proceso y a los incisos 2 y 3 del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 junto con el inciso 1º del artículo 134 y 2º del artículo 135 del citado código la mayoría de las causales de nulidad resultan insubsanables, salvo la relativa al análisis sobre la exclusión de un pronunciamiento respecto la necesidad de realizar presentación personal o allegar copia simple de la cédula para demostrar la legitimación por activa en una demanda de constitucionalidad.

Competencia

25. La Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 49 del Decreto 2067 de 1991[4] y 106 del Acuerdo No. 02 de 2015.[5]

    La solicitud de nulidad

26. La Corte Constitucional ha sostenido que contra el auto que resuelve el recurso de súplica no procede recurso alguno, como quiera que los juicios de constitucionalidad cuentan con unas etapas específicas y definidas previstas en el Decreto 2067 de 1991. No obstante, ha aclarado que eventualmente es posible decretar la nulidad de estas actuaciones, en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 49 del mismo decreto, el cual establece que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso.”

27. Al respecto, el Auto 082 de 2010 señaló que la posibilidad de tramitar un incidente de nulidad tiene su justificación en otorgar “certidumbre y confianza a la colectividad, pues conlleva que la corporación vele por la integridad del ordenamiento jurídico”. Esta Corte también ha sido enfática en señalar que la nulidad debe ser concedida únicamente cuando se acredita una circunstancia que de manera expresa y probada resulte violatoria del artículo 29 de la Constitución Política, siendo este tipo de situaciones excepcionales y especialísimas y para su comprobación se exige que los fundamentos expuestos evidencien sin asomo de duda que las reglas procesales aplicables fueron quebrantadas[6]. Adicionalmente, es claro que la solicitud de nulidad no puede suponer una reapertura en el debate jurídico resuelto.[7]

28. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, las nulidades pueden ser propuestas –en las causas que se tramitan ante esta Corporación– antes de proferirse el fallo y “[s]ólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso.”[8] A su turno, esta Corte ha precisado que las nulidades tienen un carácter restringido, por lo que no cualquier irregularidad procesal puede invalidar las actuaciones judiciales. Por esta razón su prosperidad, primero, es excepcional y, segundo, depende de que se haya advertido, sin asomo de duda, que se configuró una “probada, ostensible, significativa y trascendente”[9] violación del derecho al debido proceso.[10]

29. Tal como ha advertido esta Corporación frente a petición similar del mismo accionante, en otro proceso[11], (i) la solicitud de nulidad de una providencia no es un recurso contra ella, pues esta posibilidad está expresamente prohibida por la ley. Por el contrario, se trata de una petición que da lugar a un incidente especial, propio del procedimiento constitucional y dirigido a subsanar las eventuales irregularidades contenidas en la providencia proferida por la Corte y no a reabrir el debate.

30. La petición de nulidad tampoco sirve para cuestionar la posición jurídica con fundamento en la cual se resolvió el problema jurídico, ni como medio para proponer nuevas controversias. La inconformidad frente al sentido del fallo, sus fundamentos teóricos, probatorios o procesales, así como su redacción o estilo argumentativo, no son motivos para anular una providencia. De modo que, se trata de un incidente que procede solo ante presuntas irregularidades de tal magnitud que desconocen el derecho fundamental al debido proceso, por lo que, quien solicita la nulidad debe explicar de manera clara y expresa los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión.[12]

31. Finalmente, frente a la solicitud de nulidad la Corte Constitucional ha establecido unos requisitos formales encaminados a demostrar: (i) la oportunidad de la solicitud; (ii) la legitimación por activa; y (iii) el deber de argumentación. Y unas exigencias materiales en cuanto a la afectación del debido proceso.[13]

    Análisis de la solicitud de nulidad

32. Se verifica el presupuesto de la oportunidad, al estudiar los requisitos formales de la solicitud de nulidad puesto que los escritos fueron presentados los días 12 y 13 de enero de 2021, y el término de ejecutoria del auto cuestionado venció el 13 de enero del mismo año; también se cumple con el de legitimidad en tanto que el solicitante es el ciudadano H.E.S.M., quien actuó como demandante en el expediente con consecutivo D-13875. Con respecto al deber de argumentación, se observa que no existen planteamientos en relación con la flagrante vulneración del debido proceso para que la Sala Plena de la Corte Constitucional los estudie y determine si procede o no la nulidad, según se explica a continuación.

33. En particular, a partir del contenido de los escritos presentados por el demandante se logra establecer la existencia de dos situaciones que fundamentan la nulidad solicitada. Por un lado, la supuesta violación al principio de buena fe procesal e imparcialidad que el actor desprende de la presunta falta de publicación o comunicación de la decisión adoptada en torno a la manifestación de un impedimento expuesto por el magistrado J.E.I.N.. Por otro lado, el actor expone una afectación al principio de non reformatio in peius supuestamente ocasionada por haber recurrido a argumentos expuestos en la inadmisión de la demanda y no a los esgrimidos en el auto de rechazo a la hora de resolver el recurso de súplica.

36. Ahora, en gracia de discusión, sobre la presunta lesión al principio de buena fe procesal e imparcialidad, la Corte aclara que sí estudió el presunto impedimento del Mg. J.E.I.N. y se consideró no configurado a consideración de la Sala Plena celebrada el 12 de noviembre de 2020. Además, la decisión fue debidamente comunicada a través de una constancia emitida por Secretaría General que data del 14 de enero de 2021 y publicada en la página web de la Corte. [14] Así pues, es innegable que al momento de proferir el Auto 433 de 19 de noviembre de 2020, la manifestación y solicitud de impedimento, que fue expuesta a la Sala por el M.I., se desestimó por manifiesta improcedencia por esta Corporación y, como consecuencia, no se produjo decisión que implicara variación dentro del cauce procesal.[15]

37. Por otro lado, el principio de non reformatio in peius, no configura un evento vulneratorio del debido proceso como fundamento de una eventual nulidad, en tanto que este principio consiste en que el apelante único no puede ser afectado con una decisión más gravosa que la que se le impuso en la providencia recurrida. Al respecto, no le cabe razón al solicitante en invocar la violación a dicho principio, pues la etapa de corrección de la demanda dista de ser una etapa de apelación, así el Auto 433 de 2020 al hacer referencia a la utilización de situaciones hipotéticas como forma de argumentación (numeral 15 del mismo) estableció que el demandante no explicó de manera fundada la incompatibilidad de las modificaciones cuestionadas con el eje axial cuya sustitución pretendió evidenciar en la demanda y que tampoco se subsanó en el escrito de corrección. Por ello se dictó el auto de rechazo a la demanda en el cual se afirmó que “el accionante no logra explicar por qué las disposiciones demandadas del Acto Legislativo 4 de 2019 constituyen no solo una reforma de la Constitución sino, en realidad, una sustitución de la misma”.[16] De esta manera, no se trata de un recurso, sino de la posibilidad para subsanar las falencias de la demanda, por lo que, la decisión final no puede ser considerada más gravosa que la primera.

39. Como conclusión, sobre los argumentos relacionados en el fundamento anterior se advierte que el incidente de nulidad no puede ser utilizado como un recurso para surtir una nueva etapa procesal en la cual se reabra el debate en torno a los requisitos mínimos argumentativos exigidos para admitir una demanda de inconstitucionalidad. Así pues, en los términos allí referidos no se acepta como pertinente ni satisfecha la carga argumentativa esgrimida por el actor al presentar una solicitud de nulidad al no fundarse en ninguno de los eventos decantados por la jurisprudencia como violatorios del debido proceso. Razón por la cual, se procederá a rechazar la presente solicitud de nulidad por adolecer de la carga argumentativa.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,