Auto nº 347/21 de Corte Constitucional, 1 de Julio de 2021

1. El 21 de diciembre de 2015, fue repartida al Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada, a través de apoderado judicial, por L.A.T.M.. Las pretensiones del medio de control fueron: (i) declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 2420 del 22 de febrero de 2010, expedida por Colpensiones, por medio de la cual se reconoció la pensión de vejez al señor T.M.; y (ii) ordenar la reliquidación pensional a favor del demandante.

2. El 16 de agosto de 2017, el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Medellín realizó la audiencia inicial y en ella “declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y estimó como competente para resolver el presente asunto a los Jueces Laborales del Circuito de Medellín”.[1] Al respecto, el juez argumentó que la jurisdicción ordinaria laboral tiene competencia residual frente a litigios laborales y de seguridad social y que el numeral 4º del artículo 104 del CPACA exige como requisitos que se trate de un vínculo legal y reglamentario y que la entidad de seguridad social sea pública.

3. Esta decisión fue apelada y el Tribunal Administrativo de Antioquia lo resolvió mediante providencia del 12 de agosto de 2020. Dicha Corporación confirmó la decisión inicial y determinó que la competencia para el conocimiento del asunto recaía en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, con base en las siguientes consideraciones:

   3.1. El Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 4 de marzo de 2015, indicó que la regla del numeral 4, artículo 104 del CPACA “es exclusivo y excluyente y se refiere a las controversias laborales, o de seguridad social, relacionadas con los servidores públicos vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria; es decir, que dicha regla de asignación de jurisdicción únicamente aplica en presencia de empleados públicos como parte del proceso. Adicionalmente, en los litigios de seguridad social relativos a empleados públicos, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se circunscribe únicamente a aquellas controversias surgidas al interior de regímenes de seguridad social que sean administrados por entidades de derecho público. Deben entonces concurrir ambos factores (…) Correlativamente, en virtud de la cláusula residual y general de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuando las pretensiones de una demanda se relacionen con los demás tipos de controversias que puedan surgir al interior y entre los actores del sistema general de seguridad social, involucrando cualquier tipo de servidores públicos, la competencia será de la justicia ordinaria”.[2]

   3.2. De acuerdo con la certificación expedida por Empresas Públicas de Medellín, el demandante fue empleado público desde el 5 de diciembre de 1983 hasta el 24 de diciembre de 1998, fecha en la que la empresa cambió de naturaleza jurídica y se transformó en una Empresa Industrial y Comercial del Estado, por lo que “el señor L.A. TORO MORALES, para la fecha de su retiro ostentaba (sic) la calidad de TRABAJADOR OFICIAL”.[3]

   3.3. Si bien las pretensiones de la demanda buscan la nulidad de un acto administrativo emitido por una entidad pública, la controversia es sobre la seguridad social de una persona cuya última cotización fue realizada en calidad de trabajador oficial de Empresas Públicas de Medellín, por lo que no se cumple la condición de que el asunto involucre a un empleado público.

4. Como consecuencia de esta decisión, y luego de la remisión del expediente por el Juzgado 14 Administrativo Oral de Medellín, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín, mediante providencia del 9 de noviembre de 2020, ordenó avocar conocimiento de la demanda promovida por L.A.T..

5. El 14 de diciembre de 2020, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín rechazó la demanda ordinaria laboral por falta de jurisdicción y competencia. Además, suscitó el conflicto negativo de competencia con el Juzgado 14 Administrativo Oral de Medellín, con base en los siguientes planteamientos:

   5.1. El análisis de la competencia debió hacerse con base en la calidad de empleado público que tenía el demandante al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

   5.2. La pretensión de la demanda es la declaratoria de nulidad parcial de la Resolución No. 2420 de 2010 y la reliquidación de la pensión con base en la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

   5.3. El Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 9 de octubre de 2019, señaló que el artículo 104 del CPACA, “si bien enlistó distintos asuntos que se resuelven por sus instancias, determinó un objeto general, que se itera, es el que se debe analizar en esta controversia, el cual acude a criterios orgánicos y materiales y permite concluir que un asunto es de conocimiento de la mentada jurisdicción, si una de las partes del conflicto es el Estado, y concluyó, indicando que la competencia para el caso de autos, estaba en cabeza del juzgado administrativo que le había tocado desde un inicio la demanda por reparto”.[4]

6. El expediente fue radicado en la secretaria General de la Corte Constitucional el 18 de marzo de 2021,[5] con ocasión de la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la consecuente cesación de funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[6]

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7]. En su momento, la Corte consideró que asumiría esta competencia hasta que “la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones”[8], lo cual ocurrió el pasado 13 de enero con la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[9]. Por tanto, a partir de ese momento, corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse acerca de los conflictos de jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren los presupuestos: subjetivos, objetivo y normativo[10]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[11], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

3. Asuntos que corresponden a la jurisdicción laboral. El numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social estableció que corresponde a esta jurisdicción “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”. De modo que, de manera general, corresponde a esta jurisdicción conocer las controversias sobre seguridad social.

4. Asuntos laborales que corresponden a la jurisdicción contencioso administrativa. El numeral 4º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo (CPACA) estableció, de manera especial, que corresponde a esta jurisdicción conocer los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

En este sentido, es claro que el CPACA determinó que corresponde a la jurisdicción contenciosa conocer aquellos procesos que versen, por un lado, sobre la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado; y, por otro lado, los procesos que traten sobre la seguridad social de estos empleados -aquellos con una relación legal y reglamentaria-, cuando dicho régimen este administrado por una persona de derecho público. Es decir, la segunda parte de esta norma definió dos elementos que deben concurrir para establecer que una controversia sobre seguridad social está cobijada por esta jurisdicción: (i) cualificó al sujeto involucrado en el proceso: aquellos con una relación legal y reglamentaria y, además, (ii) puntualizó una circunstancia particular: que el régimen esté administrado por una persona de derecho público.

1. En primer lugar, la sala se referirá a los tres presupuestos que estructuran el conflicto entre jurisdicciones:

   1.1. Presupuesto subjetivo. En efecto, el conflicto entre jurisdicciones que es objeto de estudio, envuelve una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de distintas jurisdicciones: por un lado, el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y, por otro, el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín. Mientras el primero integra la jurisdicción contencioso administrativa, de que tratan los artículos 236 a 238 de la Constitución, el segundo hace parte de la jurisdicción ordinaria, contemplada en los artículos 234 a 235 superiores.

   1.2. Presupuesto objetivo. La causa judicial sobre la cual recae al actual conflicto entre jurisdicciones es la demanda con la que se pretende la reliquidación de una pensión de vejez, la cual fue tramitada por el Juzgado Administrativo hasta la audiencia inicial, en la que el juez declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y, posteriormente, fue rechazada por el Juzgado Laboral.

   1.3. Presupuesto Normativo. Este asunto trata, en efecto, de un conflicto entre jurisdicciones, pues las dos autoridades judiciales involucradas manifestaron, expresamente, razones por las cuales consideran que no son competentes: (i) El Juzgado Administrativo argumentó que el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, exige como requisitos que se trate de un vínculo legal y reglamentario y, además, que la entidad de seguridad social sea administrada por una entidad pública; y (ii) El Juzgado Laboral manifestó que debió tenerse en cuenta la calidad de empleado público que tenía el demandante al momento de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y no la calidad de empleado oficial que ostentaba al momento de su retiro.

2. La jurisdicción ordinaria laboral es la competente para conocer el caso concreto. La Sala encuentra que, conforme con el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social, las controversias derivadas de la seguridad social competen de manera general a la jurisdicción ordinaria laboral. No obstante, según el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa el conocimiento de los procesos relativos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. De manera que pasa la Sala a analizar la naturaleza jurídica del vínculo que tenía el demandante con Empresas Públicas de Medellín.

   2.1. Naturaleza jurídica del vínculo laboral entre el demandante y Empresas Públicas de Medellín. De acuerdo con la certificación laboral que se encuentra en el expediente,[12] el demandante “laboró desde el 5 de diciembre de 1983 hasta el 26 de noviembre de 2009 al servicio de Empresas Públicas de Medellín E.S.P., vinculado en calidad de empleado público, mediante Acta de Posesión No. 533, suscrita el 2 de diciembre de 1983”.[13] En ese mismo documento se consignó que, en 1997 la empresa se transformó en una industrial y comercial del Estado, y “el señor L.A.T.M., para la fecha de su retiro, ostentaba la calidad de trabajador oficial”.[14]

   2.2.

   Al respecto, la S.L. de la Corte Suprema de Justicia ha reiterado, con base en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968,[15] que por regla general las personas que prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado son trabajadores oficiales.[16] Así lo expresó ese Tribunal:

   “[E]s sabido que lo que define la condición de empleado público o trabajador oficial de quienes tienen una relación laboral con el Estado, es la naturaleza jurídica de la entidad pública, y la actividad desempeñada. En ese contexto, siendo Puerto de Colombia una empresa industrial y comercial del Estado, como ya se puso de presente, las personas vinculadas a ella ostentan el carácter de trabajadores oficiales, mientras, que serán empleados públicos, únicamente quienes desempeñen los cargos señalados en los estatutos”.[17]

   Sobre el mismo punto, la S.L. se ocupó de un caso que involucró a Empresas Públicas de Medellín y allí distinguió con claridad que “este cambio de la naturaleza jurídica de la entidad, dispuesto por los Acuerdos 69 de 1997 y 12 de 1998 si fue tenido en cuenta por el juez plural, al punto de derivar de ella misma el hecho que invoca el censor, esto es, que a partir de tal modificación el actor adquirió la calidad de trabajador oficial”. (N. fuera del texto)

   Igualmente, el Consejo de Estado sostuvo que ante el cambio de la naturaleza jurídica de Empresas Municipales de Cali (EMCALI), que paso de ser un establecimiento público a una Empresa Industrial y Comercial del Estado, “involucra, en principio, una mutación en la naturaleza de las relaciones laborales con sus empleados y trabajadores”.[18]

   Dos años después, y a partir de la misma transformación de EMCALI, el Consejo de Estado volvió a concluir la falta de jurisdicción en un caso en el que dicha empresa solicitó la nulidad de un acto administrativo de reconocimiento de una pensión de jubilación extralegal: “por regla general los servidores de las empresas industriales y comerciales del Estado comportan la naturaleza de trabajadores oficiales, sólo los estatutos de dichas entidades deberán definir los empleos que impliquen actividades de dirección o confianza que deban ser ejercidos por empleados de carácter público”.[19]

   Aquí es importante indicar que, en ningún momento, el demandante reclamó haber desempeñado un cargo de los que están reservados en los estatutos de la empresa industrial y comercial del Estado como empleos públicos, por lo que, indiscutiblemente, se trató de un trabajador oficial, como lo son la mayoría de las personas que prestan sus servicios a este tipo de empresas.

   Ahora bien, el Juzgado Laboral que suscitó el conflicto de competencia, señaló que no debe tenerse en cuenta la naturaleza del vínculo laboral que tenía el demandante al momento de su retiro, sino aquella que tenía al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Al respecto, la Sala Plena advierte que el juez no citó ninguna norma con base en la cual pueda sostenerse esa afirmación. En efecto, no existe una disposición legal que así lo disponga y tampoco es una conclusión que pueda derivar de las normas que le asignan competencia a la jurisdicción contenciosa y ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.

   Sobre este punto, debe aclararse que cualquier interrogante sobre la calidad que tenía el demandante al momento de su retiro o de la consolidación de su status pensional, es irrelevante en este caso, pues desde cuando mutó la naturaleza jurídica de la empresa fue un trabajador oficial y esa circunstancia nunca cambió. En efecto, de acuerdo con la certificación laboral, el demandante fue vinculado el 5 de diciembre de 1983, mientras que la existencia de Empresas Públicas de Medellín como empresa industrial y comercial del estado comenzó en 1997, lapso que equivale a trece (13) años y, para el final de ese periodo, no se había causado la pensión.[20] Por tanto, el demandante mantuvo la calidad de trabajador oficial en los dos escenarios: tanto para el momento de su retiro, como para la época de causación de la pensión.

   2.3. Finalmente, le queda a la Sala señalar que la decisión sobre a qué jurisdicción compete conocer un asunto sobre seguridad social no depende de la naturaleza jurídica del acto demandado. En efecto, el Consejo de Estado, cuando estudió una demanda contra un acto administrativo que reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación, declaró la falta de jurisdicción del Tribunal Administrativo y remitió el expediente a la jurisdicción ordinaria, con fundamento en que el tipo de vinculación laboral es “un referente esencial no solo para desatar el fondo del asunto sino también a efectos de establecer la jurisdicción a que corresponde su conocimiento”.[21]

   Recientemente, ese Tribunal señaló que “de no entenderse así, perderían efecto útil las normas de competencias de las controversias originadas directa o indirectamente de un contrato de trabajo o de conflictos de la seguridad social entre trabajadores oficiales y las entidades administradoras del sector público (art. 104 ordinal 4 y 105 ordinal 4 del CPACA) (…). Es decir, por el solo hecho de que estos derechos y prestaciones se decidan negativa o positivamente a través de actos administrativos, no muta o cambia la jurisdicción competente para conocer de la controversia”.[22]

   Por tanto, si bien en el caso concreto el demandante pretende la nulidad parcial de un acto administrativo expedido por Colpensiones -Resolución No. 2420 del 22 de febrero de 2010, por medio de la cual se le reconoció la pensión de vejez-, la competencia del juez, en las circunstancias particulares del caso concreto, no depende de la naturaleza jurídica del acto atacado, sino de la naturaleza del vínculo que tenía el trabajador con la entidad pública.

   En conclusión, el conocimiento de la controversia sobre seguridad social que plantea el caso concreto no corresponde a la jurisdicción contenciosa, sino que el trámite de la demanda presentada por el señor L.A.T.M. es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.

   Regla de decisión

   La competencia judicial para conocer los litigios sobre la seguridad social de ciudadanos que prestaron sus servicios en una entidad que se transformó en una empresa industrial y comercial del Estado y, como consecuencia de ello, adquirieron la calidad de trabajadores oficiales, cuando dicha condición se mantuvo tanto para la fecha del retito como para el momento de consolidación del derecho pensional, corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,