Auto nº 343/21 de Corte Constitucional, 1 de Julio de 2021

13. Conforme lo prevé el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política -modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015-, esta Corporación es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones.

14. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos órganos judiciales de distinta especialidad discrepan en torno a la competencia que cada uno tiene para conocer de un determinado proceso. Así, tales conflictos pueden ser positivos, cuando dos autoridades de distintas jurisdicciones o especialidades reclaman ser las competentes para conocer del proceso; o negativos, cuando dicha competencia es concurrentemente negada por dichas autoridades.

15. La jurisprudencia señala que, para que se suscite un conflicto de competencia entre jurisdicciones, deben concurrir los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. En Auto 231 de 2020[8] la Sala Plena explicó tales presupuestos y recordó que (i) el presupuesto subjetivo prevé “que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[7[9]]; (ii) el presupuesto objetivo exige la existencia de “una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional [8[10]]”; y (iii) el presupuesto normativo, según el cual “es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[9[11]]”.

16. La Corte de entrada verifica la existencia de los tres presupuestos recién referidos. En efecto, el conflicto de competencia de la referencia: (i) se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, la contencioso administrativa y la laboral ordinaria (presupuesto subjetivo); en efecto, las autoridades judiciales en conflicto son la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y cuatro (34) Laboral del Circuito de Bogotá; (ii) versa sobre la asignación que la ley prevé para conocer de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por la IPS P.S. contra la Nación - Ministerio de Salud – Superintendencia de Salud- la EPS – Alianza Fiduciaria S.A. como administradora del patrimonio autónomo denominado “Fideicomiso remanentes Humana EPS en liquidación” y el señor G.G.J. en su condición de mandatario de la EPS (presupuesto objetivo); y (iii) tanto la autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa – la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca- como aquella de la jurisdicción laboral ordinaria - el Juzgado Treinta y cuatro (34) Laboral del Circuito de Bogotá- negaron, mediante sendas providencias judiciales, su competencia para conocer del proceso atrás referenciado, mencionando la normatividad legal en la que fundaron su posición.

    Sobre este último particular cabe recordar que, por una parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que la competencia para conocer del proceso le correspondería a la jurisdicción ordinaria en lo laboral pues “los únicos asuntos que en materia de seguridad social conoce (la jurisdicción contencioso administrativa) son los relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público, de conformidad con lo expresamente consagrado en el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, de manera que cuando el objeto del litigio verse sobre otras controversias entre los actores del Sistema General de Seguridad Social corresponde su conocimiento a la jurisdicción ordinaria laboral en aplicación a la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria” (9 supra). Y, por otra parte, el Juzgado Treinta y cuatro (34) Laboral del Circuito de Bogotá manifestó que, por el contrario, la jurisdicción de lo contencioso-administrativo sería la respectivamente competente pues “lo pretendido dentro del presente asunto es la declaratoria de nulidad de la “Resolución No. 010 del 16 de diciembre de 2015, expedida por el agente Liquidador de la EPS HUMANA VIVIR S.A. (Liquidada)” por medio de la cual se negó el recurso de reposición presentado por la demandada PREVIMEDIC S.A. en contra de la Resolución No. 007 del 13 de diciembre de 2015, a través del control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de determinar su legalidad, y establecer si en efecto, las razones esbozadas por el liquidador para excluir los recobros y glosas que la parte demandante reclama su pago, están ajustadas a derecho o, por el contrario, deben ser incluidas dentro de la masa de liquidación (…)” (11 supra) (énfasis fuera de texto). Con base en lo expuesto, la autoridad de la jurisdicción ordinaria suscitó conflicto negativo de competencias invocando los artículos 138, 152 y 155 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), arguyendo que las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos como los demandados corresponderían a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo (presupuesto normativo).

    Se trata, entonces, de un conflicto de competencia jurisdiccional negativo entre la jurisdicción contencioso-administrativa y la jurisdicción laboral ordinaria.

17. Para resolver el mencionado conflicto de competencia, la Sala observa que el asunto del proceso en examen se circunscribe a la expedición de una resolución mediante la cual el agente liquidador de la EPS negó el recurso de reposición que presentó la IPS contra otra resolución expedida por el mismo agente; resolución esta mediante la cual el mencionado agente liquidador negó unas acreencias contractuales a cargo de la EPS y a favor de la IPS. Es decir, lo que se solicita en la demanda es la anulación de un acto administrativo expedido por el agente liquidador de la EPS al interior del respectivo proceso de liquidación y, en consecuencia, el restablecimiento de los derechos que, por virtud de dicho acto, se hubiera privado a la IPS demandante.

18. Con lo anterior en mente, para la Corte es claro que las resoluciones 10 del 16 de diciembre de 2015 y 007 de ese mismo año son, sin lugar a duda, verdaderos actos administrativos expedidos por el agente liquidador de la EPS y cuyo control corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

    Ciertamente, igual a como lo prevé el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF) para los liquidadores designados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas[12] y, en tal orden, “(l)as impugnaciones y objeciones que se originen (en sus) decisiones (…) relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”; a lo que se añade que “(l)os actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el proceso liquidatorio.” (EOSF, artículo 295, numeral 2); todo ello con arreglo a lo que establece el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, según el cual “(e)l procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”[13].[14]

    Por lo anteriormente expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y cuatro Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, con radicado No. 11001310503420190076000 del Juzgado Treinta y cuatro Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, conocer del referido proceso.

Segundo. REMITIR el expediente CJU-0076 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, para lo de su competencia.

Tercero.- Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, COMUNICAR la presente decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”. Igualmente, SOLICITAR a dicho Tribunal que comunique esta providencia a los sujetos

N. y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] En la demanda presentada por P.S. se señala que entre esta y la EPS demandada se celebraron unos contratos a efectos de que la demandante se consolidara como la IPS primaria y exclusiva de la EPS (ver hecho 3 de la demanda).

[2] Es del caso mencionar que, de acuerdo con la demanda de la IPS, en dos (2) casos, la EPS se habría opuesto al pago de sendos rubros reclamados por la IPS aludiendo a una “falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado".

[3] Las pretensiones de la demanda fueron: “1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 010 del 16 de diciembre de 2015, expedida por el agente Liquidador de la EPS HUMANA VIVIR S.A. (Liquidada), el señor C.E. CORTES CORTES y notificada por aviso el día 05 de mayo de 2016; en la parte donde se niega el recurso de reposición presentado por PREVIMEDIC en contra de la Resolución 007 del 13 de abril de 2015. 2. Que como consecuencia de lo anterior, SE RESTABLEZCAN NUESTROS DERECHOS y sean aceptados y reconocidos los fundamentos y razones alegados en el recurso de reposición que interpusiéramos ante la entidad liquidada el día 25 de mayo de 2015. 3. Que igualmente las entidades demandadas, ACEPTEN, RECONOZCAN Y PAGUEN como obligaciones con el privilegio de exclusión de la masa de la liquidación y conforme a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 050 de 2003 (que modifica el literal "b" del Decreto 1543 de 1998); los valores señalados en la reclamación No. 1850, MODALIDAD CAPITA, de la IPS PREVIMEDIC S.A., identificada con el Nit No. 800.142.499-4, por un valor de CINCO MIL CUATROCIENTOS SIETE MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS M.CTE ($5.407.550.497), correspondiente al Régimen Subsidiado. 4. Que igualmente las entidades demandadas, ACEPTEN, RECONOZCAN Y PAGUEN como obligaciones con el privilegio de exclusión de la masa de la liquidación y conforme a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 050 de 2003 (que modifica el literal "b" del Decreto 1543 de 1998); los valores señalados en la reclamación No. 1850, MODALIDAD CAPITA, de la IPS PREVIMEDIC S.A., identificada con el Nit No. 800.142.499-4, por un valor de DIECISIETE MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS VEINTISIETE PESOS M.CTE ($17.755.439.227), correspondiente al Régimen Subsidiado. 5. Que igualmente y en atención a la normatividad que regula esta materia, las entidades deberán ACEPTAR, RECONOCER Y PAGAR los saldos de los valores señalados en el NUMERAL TERCERO (3°) de estas pretensiones, en lo que no alcanzare a pagarse con el privilegio de exclusión de la masa de la liquidación, que se pagará con los recursos que se generen en la masa dentro de la QUINTA CLASE, correspondientes al RÉGIMEN SUBSIDIADO, MODALIDAD CAPITA de los créditos QUIROGRAFARIOS conforme a lo señalado en las reglas generales el Código Civil y demás normas concordantes y complementarias. 6. Que igualmente y en atención a la normatividad que regula esta materia, las entidades deberán ACEPTAR, RECONOCER Y PAGAR los saldos de los valores señalados en el NUMERAL CUARTO (4°) de estas pretensiones, en lo que no alcanzare a pagarse con el privilegio de exclusión de la masa de la liquidación, que se pagará con los recursos que se generen en la masa dentro de la QUINTA CLASE, correspondientes al RÉGIMEN CONTRIBUTIVO, MODALIDAD CAPITA de los créditos QUIROGRAFARIOS, conforme a lo señalado en las reglas generales el Código Civil y demás normas concordantes y complementarias. 7. Que igualmente las entidades demandadas, ACEPTEN, RECONOZCAN Y PAGUEN como obligaciones con el privilegio de exclusión de la masa de la liquidación y conforme a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 050 de 2003 (que modifica el literal "b" del Decreto 1543 de 1998); los valores señalados en la reclamación No. 2000, MODALIDAD EVENTO, de la IPS PREVIMEDIC S.A., identificada con el Nit No. 800.142.499-4, por un valor de QUINIENTOS SESENTA Y DOS MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y TRES MIL CINCUENTA Y CINCO PESOS M.CTE ($562.493.055), correspondiente al Régimen Subsidiado. 8. Que igualmente las entidades demandadas, ACEPTEN, RECONOZCAN Y PAGUEN como obligaciones con el privilegio de exclusión de la masa de la liquidación y conforme a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 050 de 2003 (que modifica el literal "b" del Decreto 1543 de 1998); los valores señalados en la reclamación No. 2000, MODALIDAD EVENTO, de la IPS PREVIMEDIC S.A., identificada con el Nit No. 800.142.499-4, por un valor de DOS MIL CUATROCIENTOS TREINTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS M.CTE ($2.434.299.544), correspondiente al Régimen Contributivo. 9. Que igualmente y en atención a la normatividad que regula esta materia, las entidades deberán ACEPTAR, RECONOCER Y PAGAR los saldos de los valores señalados en el NUMERAL SÉPTIMO (7°) de estas pretensiones, en lo que no alcanzare a pagarse con el privilegio de exclusión de la masa de la liquidación, que se pagará con los recursos que se generen en la masa dentro de la QUINTA CLASE, correspondientes al RÉGIMEN SUBSIDIADO, MODALIDAD [EVENTO de los créditos QUIROGRAFARIOS, conforme a lo señalado en las reglas generales el Código Civil y demás normas concordantes y complementarias. 10. Que igualmente y en atención a la normatividad que regula esta materia, las entidades deberán ACEPTAR, RECONOCER Y PAGAR los saldos de los valores señalados en el NUMERAL OCTAVO (8°) de estas pretensiones, en lo que no alcanzare a pagarse con el privilegio de exclusión de la masa de la liquidación, que se pagará con los recursos que se generen en la masa dentro de la QUINTA CLASE, correspondientes al RÉGIMEN CONTRIBUTIVO, MODALIDAD EVENTO de los créditos QUIROGRAFARIOS, conforme a lo señalado en las reglas generales el Código Civil y demás normas concordantes y complementarias. 11. Que las entidades demandadas retiren a la IPS PREVIMEDIC S.A., identificada con el Nit No.800.142.499-4 de la lista de acreencias RECHAZADAS; tanto de las sumas de dinero excluidas de la masa de liquidación como de las sumas o pasivo a cargo de la liquidación, al cumplir la reclamación con los requisitos contemplados en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil. 12. Que teniendo en cuenta el rechazo injustificado de las reclamaciones por parte de las entidades demandadas; se reconozca el pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo, tomando como base la variación del índice de precios al consumidor (IPC). 13. Que se reconozcan y paguen el total de los intereses moratorias a partir del día siguiente de la fecha de la ejecutoria de la sentencia que declare la nulidad y restablecimiento del derecho; y, por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de las condenas reconocidas en la misma. 14. Que se reconozcan y paguen el pago de las costas y agencias en derecho de conformidad con lo estipulado en el Artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo.”

[4] Mediante el mencionado auto del 18 de enero el magistrado sustanciador de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca indicó que “a la Sección Primera de esta Corporación le corresponde el conocimiento de los medios de control de nulidad y nulidad de restablecimiento de derecho que no correspondan a otras secciones, circunstancia que se presenta en el caso bajo estudio, toda vez que a la Sección Segunda le corresponde las acciones relativas a las relaciones laborales y a la Sección Cuarta, el conocimiento de los asuntos tributarios, temas de los cuales no hacen referencia los actos enjuiciados.”

[5] Entre tales actuaciones se destacan: (i) que mediante auto del dos (2) de mayo de 2017, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió rechazar la demanda de P.S., manifestando que sobre la acción encaminada a la nulidad de la Resolución No. 10 de 16 de diciembre de 2015 que expidió el agente liquidador de EPS H.V.S. había operado el fenómeno de la caducidad; (ii) que este auto, sin embargo, fue revocado por el Consejo de Estado al resolver el recurso que contra el mismo presentó la demandante, dando lugar a la admisión de la demanda por considerar que esta ya había sido corregida y se ordenó la notificación de las partes, el Ministerio Público y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado; (iii) que a través de auto del cuatro (4) de septiembre de 2018 la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió desvincular del proceso a Alianza Fiduciaria S.A. en su calidad de administradora del patrimonio autónomo denominado “Fideicomiso remanentes Humana EPS en liquidación”, aduciendo su falta de legitimación en la causa por pasiva. Para este efecto el Tribunal adujo, entre otros, que “los actos administrativos objeto de la demanda no fueron proferidos por Alianza Fiduciaria SA quien interpuso el recurso de reposición sino por el agente liquidador de la sociedad Humana Vivir EPS liquidada, es decir, el señor C.E.C.C.; y (iv) que los escritos de coadyuvancia de la demanda presentados por varios acreedores laborales de Previmedic S.A fueron aceptados por el Tribunal mediante auto del 16 de mayo de 2019.

[6] Se citó la sentencia C-1027 de 2002 (MP Clara I.V.H..

[7] Se citó la sentencia de 29 de mayo de 2019, exp. 2013-026778-01.

[8] MP A.L.C..

[9] [7] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).

[10] [8] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).

[11] [9] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

[12] Decreto 2555 de 2010, Artículo 9.1.1.2.2.- Naturaleza de las funciones del agente especial. “De conformidad con el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias, sin perjuicio de la aplicabilidad, cuando sea el caso, de las reglas de derecho privado a los actos que ejecuten en nombre de la entidad objeto de la toma de posesión. (…)”

[13] En este sentido, el inciso 6º del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 indica que “La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos.”

[14] Al respecto la Sala recuerda como en Sentencia T-260 de 2018 (MP A.L.C., al resolver un problema jurídico similar al sub judice, indicó que “debe señalarse que las Resoluciones 1974 y 1975 de 2017, por medio de las cuales se determinó la necesidad de efectuar un recaudo probatorio antes de decidir sobre el recurso interpuesto por la entidad accionante contra la Resolución 1960 de 2017, gozan del carácter de actos administrativos de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (Decreto 663 de 1993), toda vez que fueron expedidos por el agente liquidador en el curso de un proceso de liquidación forzosa administrativa ordenado por la Superintendencia Nacional de Salud, y por ende, de conformidad con lo previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), son susceptibles de ser atacados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual de conformidad con lo dispuesto por el legislador constituye un medio idóneo y eficaz para solicitar la declaración de nulidad de las Resoluciones 1974 y 1975 de 2017 y el consecuente restablecimiento del derecho. (…)”