Auto nº 089/21 de Corte Constitucional, 25 de Febrero de 2021

1. Sentencia T-614 de 2019

   1.1 Las integrantes del Resguardo Indígena Wayúu Provincial, M.L.U.I. y Y.U., formularon acción de tutela contra la empresa C.d.C.L. y diversas autoridades del nivel nacional y local[1], con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la salud, al ambiente sano y a la intimidad, debido a que las actividades de explotación minera de la empresa Carbones del Cerrejón se adelantan a menos de dos kilómetros del resguardo indigena Provincial ubicado en el Municipio de Barrancas (La Guajira), lo que les habría generado diversas afectaciones respiratorias, contaminación de los afluentes cercanos y del aire en la zona.

   1.2 En las sentencias de primera y segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Riohacha, La Guajira, y la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sala de Decisión de Tutelas No. 3, respectivamente, negaron el amparo invocado, con fundamento en que no existían pruebas suficientes para acreditar la necesidad de aplicar el principio de precaución. Posteriormente, el expediente fue seleccionado para su análisis y asignado a la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional.

   1.3 Para resolver el asunto, la Sala Novena abordó el estudio de los siguientes ejes temáticos: (i) las obligaciones del Estado frente a la protección del ecosistema y la salud ante factores de deterioro ambiental; (ii) la justicia ambiental como marco para la resolución de conflictos relacionados con cargas y beneficios ambientales; (iii) el principio de precaución como herramienta para la salvaguarda de la salud y el ambiente sano; (iv) las medidas y los instrumentos administrativos para el control de los efectos ambientales; y, (v) casos sobre la protección de los derechos a la salud y al ambiente sano frente a actividades extractivas.

   1.4 A su vez, la Sala Novena ordenó la práctica de pruebas, las cuales tuvieron como resultado lo siguiente:

   - Colciencias y las universidades del Sinú, del Cauca (Colombia), Federal do Rio Grande do Sul y L. do Brasil encontraron que en el aire de la zona existían mezclas complejas de sustancias químicas asociadas a la quema de carbón, tales como, hidrocarburos aromáticos policíclicos, azufre, cromo, cobre y zinc. Así mismo, identificaron diversos metales en la sangre de los habitantes cercanos a la mina, especialmente azufre, cromo y bromo, lo que puede generar daños en el ADN y cáncer.

   - La Defensoría del Pueblo presentó fotografías en las que se evidenciaban partículas de carbón sobre las casas de la comunidad y la vegetación circundante, e indicó que los incendios de los mantos de carbón en la mina generaban distintos gases que se percibían con el olfato.

   - C. confirmó que el polvillo de carbón era constante al interior de las viviendas, así como el olor a azufre, también documentó que existían nubes de polvo que se desplazaban desde la mina hasta la comunidad y que las concentraciones de material particulado PM10 duplicaban las permitidas por la normatividad colombiana.

   1.5 Con base en dicho acervo probatorio, la Sala Novena concluyó por unanimidad que la comunidad indígena del Resguardo Indígena Provincial se encontraba en grave situación de riesgo producto de: (i) la dispersión de material particulado y polvillo de carbón que se desplazaba desde la mina hasta el resguardo, (ii) la grave afectación de la calidad del aire en la zona, así como de los suelos y cuerpos de agua aledaños, y (iii) la generación de mezclas de químicos y gases que podrían generar diversas enfermedades en la población. A partir de lo anterior, la Sala Novena determinó la necesidad urgente de aplicar los principios de justicia ambiental y precaución, con el fin de adoptar medidas en el corto, mediano y largo plazo.

   1.6 En consecuencia, la Sala Novena concedió la protección de los derechos fundamentales a la salud y al ambiente sano de los integrantes del Resguardo Indígena Wayúu Provincial y adoptó diversas órdenes para prevenir la generación de daños al ambiente y a la comunidad. En primer lugar, en aplicación del principio de precaución, ordenó a Carbones del Cerrejón implementar medidas transitorias urgentes que previnieran y mitigaran el riesgo de la comunidad de sufrir afectaciones, como el control de sus emisiones de material particulado conforme a los niveles recomendados por la Organización Mundial de la Salud -OMS-.

   1.7 En este sentido, dispuso que se debían cumplir transitoriamente los niveles referidos hasta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la empresa y la comunidad accionante llegaran a un acuerdo sobre el estándar de calidad de aire definitivo que se utilizará para el control ambiental en el resguardo, teniendo en cuenta las particularidades de la explotación minera a cielo abierto y la protección efectiva de la comunidad (orden tercera[2]).

   1.8 Por otra parte, la Sala Novena ordenó la adopción de medidas transitorias relativas a: (i) labores de limpieza del polvillo de carbón en la zona, (ii) disminución de los niveles de ruido generados, (iii) impedir la contaminación de fuentes hídricas, e (iv) incrementar las labores de prevención de incendios. También se dispuso la creación de una Comisión Técnica para identificar los factores de riesgo que afectan a la comunidad, así como alternativas en el corto, mediano y largo plazo para prevenir, mitigar y corregir tales riesgos.

   1.9 Adicionalmente, se ordenó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la ANLA y a C.: (i) implementar un sistema de mediciones ambientales en la zona, (ii) realizar un control estricto y efectivo de las operaciones de la empresa, y (iii) comunicar sus resultados a la comunidad indígena. También se dispuso que el Ministerio de Salud y Protección Social realizara una brigada de salud y que la Gobernación de La Guajira y la Alcaldía de Barrancas verificaran que el pueblo indígena tuviera acceso a un mínimo de agua potable.

   1.10 Por último, se encargó a los entes de control (la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y la Defensoría del Pueblo) la supervisión del cumplimiento del fallo y se determinó comunicar la sentencia a las entidades que participaron en el proceso y a las empresas asociadas a Carbones del Cerrejón mediante la traducción de la providencia al idioma inglés.

2. Auto 338 de 2020 proferido por la Sala Plena de la Corte Constitucional

   2.1 El 17 de septiembre de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional se pronunció acerca de las solicitudes de nulidad parcial formuladas contra la sentencia T-614 de 2019, por parte de las accionantes M.L.U.I. y Y.U. y la empresa Carbones del Cerrejón.

   2.2 En primer lugar, la Sala rechazó la solicitud de nulidad parcial formulada por las accionantes, quienes solicitaban ordenar el cierre inmediato de los tajos más cercanos a la comunidad indígena. Al respecto, la Sala Plena consideró que la solicitud era extemporánea, toda vez que la sentencia T-614 de 2019 se notificó el viernes 31 de enero de 2020 y la petición de las accionantes se allegó el 19 de febrero de 2020, es decir, por fuera del término de ejecutoria de la sentencia que transcurrió entre los días 3, 4 y 5 de febrero de 2020, y sin justificarse alguna circunstancia que les hubiera impedido tener acceso oportuno a la providencia.

   2.3 En relación con la solicitud de nulidad parcial presentada por la empresa Carbones del Cerrejón, la Sala Plena rechazó por ausencia de carga argumentativa, la causal invocada contra la orden décimo cuarta de la sentencia[3]: efectos de la sentencia frente a terceros e incongruencia con la parte motiva. La Corte señaló que la argumentación propuesta no correspondía con el alcance real de la orden, dado que ésta no implicaba atribuir alguna clase de responsabilidad a las empresas asociadas al Carbones del Cerrejón ni restringir su marco de autonomía, sino comunicarles el contenido de fallo.

   2.4 Así mismo, se rechazó, por falta de carga argumentativa, la causal de incongruencia con la parte motiva invocada respecto a las órdenes tercera y cuarta[4], debido a que no se indicaron las razones por las cuales habría existido una contradicción entre las secciones motiva y resolutiva del fallo, por lo que no se aportaban los elementos necesarios para realizar un análisis de fondo al respecto.

   2.5 Por último, la Sala Plena negó las alegaciones relacionadas con las órdenes tercera y cuarta de la referida providencia: (i) desconocimiento del precedente jurisprudencial, debido a que la sentencia analizó el principio de precaución y lo aplicó al caso concreto, de conformidad con las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional (sentencias C-528 de 1994, C-449 de 2015, T-021 de 2019, T-154 de 2013, C-595 de 2010, C-071 de 2003, C-988 de 2004, entre otras) [5]; y (ii) omisión arbitraria de asuntos de relevancia, en tanto se examinaron todas las pruebas aportadas por la empresa accionada y se contrastaron con las evidencias presentadas por múltiples autoridades públicas, organizaciones científicas y establecimientos universitarios que participaron en el proceso.

3. Auto 370 de 2020 proferido por la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional

   3.1 El 14 de octubre de 2020, la Sala Novena de Revisión profirió el Auto 370 de 2020, mediante el cual negó, por unanimidad, la solicitud de aclaración y/o adición parcial de la sentencia T-614 de 2019 formulada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. La decisión adoptada se estructuró con base en las tres secciones que se indican a continuación.

   3.2 Orden tercera[6]: En criterio del Ministerio, la sentencia había tomado como fundamento la Resolución 610 de 2010 y no la Resolución 2254 de 2017 para exigir el cumplimiento de los niveles recomendados por la Organización Mundial de la Salud (OMS) como medida transitoria, por lo que solicitaba la aclaración de tal punto. Al respecto, la Sala resaltó que la providencia sí tuvo en cuenta el contenido de la Resolución 2254 de 2017, la cual refirió en seis ocasiones distintas a lo largo del fallo, y explicó que la decisión adoptada se motivó en la necesidad de reducir el riesgo de enfermedades respiratorias para la comunidad indígena de conformidad con los lineamientos de la OMS.

   3.3 Orden quinta[7]: El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicitó que las reuniones de la Comisión Técnica ordenada en la providencia se adelantaran en el marco del Consejo Territorial de Salud Ambiental –COTSA-, creado por la Gobernación de la Guajira mediante el Decreto 437 de 2015. Sin embargo, la Sala evidenció que dicho Consejo estaba conformado por entidades distintas a las exigidas en la orden y que la petición realizada no se enmarcaba en una solicitud de aclaración de una sentencia de la Corte Constitucional, por lo que procedía su negativa.

   3.4 Orden Novena[8]: El Ministerio indicó que la regulación de explosiones, construcción de edificaciones, así como su mantenimiento y conservación escapaban a la órbita de sus competencias, por lo que solicitaba “modificar” dicha orden. La Sala Novena advirtió que en ningún momento se le estaba ordenando regular tales ámbitos sino los “niveles admisibles de vibraciones relacionadas con voladuras” para utilizarlos en las labores de control ambiental que tiene a su cargo. Además, resaltó que esa misma cartera ya había remitido un informe de cumplimiento de esa orden tomando como ejemplos referentes normativos internacionales utilizados en los Estados Unidos y Alemania, por lo que también se decidió negar su petición de “modificación”.

4. Solicitud de nulidad presentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible

   4.1 El 30 de octubre de 2020, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó una solicitud de nulidad contra la orden tercera[9] de la sentencia T-614 de 2019 y el Auto 370 de 2020 recién referido.

   4.2 El Ministerio aseguró que en ambas providencias (sentencia T-614 de 2019 y Auto 370 de 2020) se habría incurrido en la causal de desconocimiento del precedente constitucional en relación con “los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, entre los entes estatales nacionales y territoriales para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”[10].

   4.3 En particular, destacó que la Resolución 2254 de 2017 reguló los niveles máximos permisibles para material particulado en el aire a nivel nacional, para lo cual analizó los niveles intermedios de la Organización Mundial de la Salud, así como las Guías de Calidad de Aire utilizados por Europa, entre otros referentes internacionales en Asia y América Latina[11]. Sobre este aspecto señaló que: “consideramos que los niveles máximos permisibles que deben tomarse como referencia para la comparación de los resultados de los monitoreos de la calidad del aire que deban realizar la empresa el Cerrejón y C. en el resguardo indígena Provincial son los ya definidos en la Resolución 2254 de 2017 de esta Cartera”[12].

   4.4 Cuestionó que la orden tercera de la sentencia exigiera el cumplimiento transitorio de los niveles recomendados por la Organización Mundial de la Salud, sobre los cuales afirmó que sólo tienen el carácter de sugerencias, más no son de obligatoria aplicación, por lo que podrían utilizarse niveles como los previstos en la Resolución 2254 de 2017, la cual prevé el cumplimiento de los niveles intermedios No. 2 y 3 de la OMS para el año 2030.

   4.5 Aseguró que en la sentencia T-154 de 2013 relativa a la explotación de recursos naturales realizada por la empresa Drummond Ltda., la Corte ya se había referido a las recomendaciones de la OMS al ordenar lo siguiente:

   “Tercero.- ORDENAR al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible o quien al respecto haga sus veces, que en el ámbito de sus funciones analice a cabalidad y haga cumplir apropiadamente la preceptiva constitucional colombiana y, en lo que corresponda, las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y de otros organismos internacionales relacionados en el presente fallo, particularmente frente a los efectos adversos a la salud y, en general, contra el ambiente, que genere la explotación carbonífera a gran escala, implantando y haciendo ejecutar las medidas adecuadas que deban tomarse para erradicar los referidos efectos”.

   4.6 Al respecto, refirió que dicha orden reconoció la competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para expedir normas que reglamentaran la calidad de los recursos naturales y explicó que, con el fin de acatar esa sentencia, se expidió la Resolución 2254 de 2017 con estándares intermedios. Así mismo, indicó que actualmente en la mayoría de ciudades del país no se cumplen las concentraciones de material particulado PM10 recomendadas por la OMS[13].

   4.7 Cuestionó también que en la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019 se haya dispuesto que la empresa Carbones del Cerrejón, la comunidad indígena y el Ministerio deban consensuar un estándar para realizar las labores de control de material particulado en la zona, dado que esto iría en contra de sus facultades y competencias.

   4.8 Explicó que todas las estaciones de calidad del aire de la Guajira presentan niveles superiores a 20 ug/m³ de PM10 en promedio anual, nivel recomendado por la OMS, lo que imposibilitaría cumplir con la orden de la Corte Constitucional. Igualmente, cuestionó que la medida transitoria exigida por este Tribunal tiene una periodicidad mensual, lo que, en su criterio, desconoce los lineamientos de la OMS que prevén análisis de promedios anuales[14].

   4.9 Por otra parte, aseguró que el Ministerio de Ambiente ha avanzado en la regulación de los contaminantes en la atmosfera para garantizar cada vez más un ambiente sano y minimizar los riesgos para la salud humana[15]. En adición, resaltó los efectos generales positivos que tiene la explotación carbonífera para el país en términos de regalías, generación de empleos, entre otros[16].

   4.10 Señaló que la decisión de la Corte modificó las condiciones de implementación de la Resolución 2254 de 2017 y “desconoce la presunción de legalidad de los actos administrativos y el carácter subsidiario de esta acción constitucional”[17], dado que la tutela no podría utilizarse para discutir la legalidad de una resolución.

   4.11 Argumentó que se desconoció el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, conforme a lo decidido en las sentencias T-260 de 2018 y T-571 de 2015, entre otras, dado que existen mecanismos ante la jurisdicción contencioso administrativa para modificar las condiciones de implementación de un acto administrativo[18]. A partir de lo anterior, aseguró que se configuraba incongruencia entre la parte motiva y resolutiva, debido a que la Corte no analizó la presunción de legalidad de la Resolución 2254 de 2017 ni el desconocimiento del requisito de subsidiariedad[19].

   4.12 Finalmente, adujo que la Corte otorgó un carácter obligatorio y vinculante a las recomendaciones de la OMS, siendo estas propias del derecho blando –soft law- (concepto explicado en la sentencia C-160 de 2000), lo que se enmarcaría en un desconocimiento de la jurisprudencia y una incongruencia entre la parte motiva y resolutiva, lo que también atentaría con la separación de poderes al ser una facultad exclusiva del Gobierno decidir cómo aplica los estándares de la OMS[20].

5. Intervenciones de partes o terceros con interés

   5.1 El 12 de noviembre de 2020, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- presentó un escrito para coadyuvar la solicitud del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Indicó que el Auto 370 de 2020 y la orden tercera del fallo T-614 de 2019 habrían desconocido la jurisprudencia relativa a los “principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, entre los entes estatales nacionales y territoriales para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”. Reiteró argumentos similares a los expuestos por el Ministerio sobre la pertinencia de los niveles exigidos en Colombia por la Resolución 2254 de 2017.

   5.2 El 30 de noviembre de 2020, el Magistrado Sustanciador puso a disposición de las partes y los terceros con interés la solicitud realizada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible para que, si lo consideraban pertinente, intervinieran en el proceso.

   5.3 El 12 de enero de 2021, la Agencia Nacional de Minería presentó un escrito de coadyuvancia en el que argumentó que la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019 habría incurrido en la causal de “omisión arbitraria de asuntos de relevancia constitucional”, en cuanto dispuso que los niveles recomendados por la OMS debían evaluarse mensualmente y no anualmente, como estaban previstos inicialmente, lo cual, en su criterio, no tendría explicación ni fundamento científico y requeriría la realización de múltiples peritazgos, análisis epidemiológicos, entre otros, por lo que se imposibilitaría cumplir la orden.

   5.4 En esa misma fecha, el Ministerio de Minas y Energía intervino para indicar que apoyaba la petición objeto de estudio, dado que los niveles recomendados por la OMS carecían de fuerza vinculante en el país, por lo que una autoridad judicial no podría exigirlos, más aún, si en Colombia existe normatividad que regule los niveles generales de calidad del aire.

   5.5 El 18 de enero de 2021, el apoderado de la empresa C.d.C.L. coadyuvó la petición de nulidad del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible al estimar que se había desconocido la normatividad colombiana y se “modificaron las condiciones de implementación de la Resolución 2254 de 2017”, lo que implicaría ir en contravía de la presunción de legalidad que tienen todos los actos administrativos. Reiteró los mismos razonamientos del Ministerio sobre la presunta imposibilidad de cumplir la orden tercera de la sentencia.

1. Competencia

   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir las solicitudes de nulidad presentadas en contra de las decisiones proferidas por esta o por las Salas de Revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 49 del Decreto Ley 2067 de 1991, 4° del Decreto 306 de 1992, 134 del Código General del Proceso y 106 del Acuerdo 2 de 2015 (Reglamento de la Corte Constitucional)[21].

2. Procedencia excepcional de las solicitudes de nulidad formuladas contra providencias de la Corte Constitucional[22]

   2.1 El artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991 prevé que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno” y que la nulidad de los procesos “sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo” y “por las irregularidades que impliquen violación del debido proceso”. El artículo 134 del Código General del Proceso dispone que es posible alegar la nulidad con posterioridad a la emisión de la sentencia, por lo que la Corte Constitucional ha admitido excepcionalmente que proceden esta clase de solicitudes para aquellos casos en los que se acredite una grave afectación al debido proceso[23], siempre que se protejan los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional.

   2.2 La Corte ha indicado que la nulidad solo procede ante “situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales” en los que se demostró “de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso”[24].

   2.3 Es por ello que el solicitante debe acreditar que la afectación alegada fue ostensible, probada, significativa, cualificada y trascendental[25], dado que no se trata de una nueva oportunidad “para reabrir la discusión jurídica resuelta en el fallo, por lo que una censura sustentada en el inconformismo del peticionario ante lo decidido o en una crítica al estilo argumentativo o de redacción utilizado por la Sala de Revisión, carece de eficacia para obtener la anulación de la Sentencia”[26], ni tampoco las críticas relacionadas con algún planteamiento que no haya sido “estudiado en el nivel de complejidad que considera procedente el solicitante”[27].

   2.4 Tampoco puede cuestionarse, “impugnar o controvertir los pronunciamientos de esta Corporación, [o] reabrir debates probatorios”[28], pues no se trata de “un recurso de apelación para que la Sala Plena estudie la corrección de las decisiones adoptadas por las salas de revisión”[29].

   2.5 La Corte ha sido enfática en que sus decisiones tienen “carácter inmutable, intangible, definitivo, indiscutible y obligatorio”[30], “hacen tránsito a cosa juzgada y, por lo tanto, no hay posibilidad para debatir aspectos considerados en una sentencia”[31]. Por lo tanto, deben rechazarse los argumentos que, “bajo la apariencia de fundarse en presuntas afectaciones al debido proceso, en realidad están dirigid[o]s a cuestionar sustantivamente los fundamentos jurídicos de la decisión”[32].

   2.6 Así las cosas, la jurisprudencia ha señalado que las peticiones de nulidad, en primer lugar, deben cumplir con las siguientes exigencias formales: (i) legitimación: que haya sido formulada por uno de los sujetos que participó en el proceso de tutela o por un tercero con interés en el mismo; (ii) oportunidad: debe haber sido presentada en un plazo de tres días siguientes a la notificación de la providencia; y, (iii) carga argumentativa: el peticionario debe aportar razonamientos con los que justifique de manera “clara, expresa, precisa, pertinente y suficiente la irregularidad que justifica la violación del debido proceso”[33].

   2.7 Este último requisito, también ha sido explicado por la Sala Plena de esta Corporación en el siguiente sentido:

   “La solicitud de nulidad debe ser: (i) clara, esto significa que la argumentación planteada por el solicitante debe presentar una exposición lógica de las razones por las cuales cuestiona la providencia; (ii) expresa, es decir que la argumentación se funde en contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada, no así en interpretaciones subjetivas de la decisión o de la jurisprudencia constitucional; (iii) precisa, toda vez que los cuestionamientos que se hagan a la sentencia deben ser concretos, que no simples juicios generales e indeterminados acerca de la presunta irregularidad de la providencia; (iv) pertinente, por cuanto los cuestionamientos a la sentencia deben estar referidos a una presunta vulneración grave al debido proceso, no a reabrir el debate jurídico o probatorio concluido; y (iv) suficiente, en la medida en que la argumentación desplegada debe aportar los elementos necesarios que permitan evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso.

   Por lo tanto, la solicitud de nulidad de una decisión de la Corte no procede cuando el interesado: i) se limite a cuestionar la interpretación realizada por la Sala Plena o las salas de revisión, o en la enunciación de diferencias que obedezcan “al disgusto o inconformismo con la decisión adoptada”; ii) se refiera a aspectos de “forma, tanto de redacción como de argumentación que utilice una sala de revisión”; iii) cuestione la valoración probatoria realizada, puesto que la competencia del juez “está aún más restringida” frente a este tipo de consideraciones; o iv) actúe con la finalidad de discutir “nuevamente los problemas jurídicos planteados” [34].

   2.8 La Corte Constitucional también ha señalado que la petición de nulidad de una sentencia debe acreditar la configuración material de una de las siguientes causales que ha fijado la jurisprudencia:

   “(i) Cambio de jurisprudencia: cuando una sentencia se aparta de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela, o de la jurisprudencia sentada por la Sala Plena de la Corte Constitucional, con lo cual se contraviene directamente el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991 que dispone: “[l]os cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte (…)”.

   (ii) Cuando una decisión de la Corte es tomada sin observancia de las mayorías establecidas legalmente (Decreto 2067 de 1991, el Acuerdo No. 05 de octubre 15 de 1992 y la Ley 270 de 1996).

   (iii) Incongruencia entre la parte motiva y la resolutiva del fallo, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada, o también cuando la sentencia se contradice abiertamente o cuando la decisión adoptada carece totalmente de fundamentación”[35].

   ‘Cabe precisar que los criterios utilizados para la adecuación de la sentencia, tanto de redacción como de argumentación, no configuran violación al debido proceso. Al respecto, señaló la Corte que: ‘El estilo de las sentencias en cuanto puedan ser más o menos extensas en el desarrollo de la argumentación no incide en nada para una presunta nulidad’[36].

   (iv) Cuando en la parte resolutiva de la sentencia se dan órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso y que no tuvieron oportunidad de defenderse dentro del mismo.

   (v) Cuando la Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional.

   (vi) Cuando de manera arbitraria se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tengan efectos trascendentales en el sentido de la decisión”[37].

   2.9 En conclusión, las solicitudes de nulidad de sentencias proferidas por la Corte Constitucional únicamente proceden ante situaciones excepcionales en las cuales se acreditan los requisitos formales y materiales señalados previamente, sin que resulte posible reabrir debates probatorios o jurídicos que ya fueron objeto de análisis y decisión en la providencia cuestionada.

   2.10 En materia de peticiones de nulidad contra Autos proferidos por la Corte Constitucional, esta Corporación ha dejado claro en las providencias A-552 de 2015, A-441 de 2015, A-277 de 2019, entre otras, que esta clase de solicitudes no resultan procedentes y que, excepcionalmente, pueden ser objeto de estudio si se argumenta de manera suficiente la existencia de violaciones manifiestas y reales del derecho al debido proceso, razón por la cual no pueden equipararse a los recursos de nulidad formulados contra sentencias proferidas por este Tribunal.

3.1 De acuerdo con lo anterior, la Sala Plena pasa a verificar en primer lugar si la solicitud de nulidad presentada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumple con los requisitos formales de: (i) legitimación, (ii) oportunidad, y (iii) carga argumentativa. Solo en caso de superar tales presupuestos, se examinarán de fondo las causales alegadas.

Legitimación

3.2 Este presupuesto se acredita toda vez que el Ministerio fue una de las entidades accionadas en el proceso de tutela que concluyó con la sentencia T-614 de 2019 y, además, fue la institución que presentó la solicitud de aclaración y/o adición negada en virtud del Auto 370 de 2020, por lo que dicha entidad cuenta con legitimación para formular la presente solicitud.

Oportunidad

3.3 El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentó su petición de nulidad el 30 de octubre de 2020 y argumentó que su solicitud resultaba oportuna debido a que fue interpuesta dentro del término de ejecutoria del Auto 370 de 2020, el cual fue notificado el 27 de octubre de 2020.

3.4 Adicionalmente, refirió que también podía solicitar la nulidad de la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019, debido a que el artículo 285 del Código General del Proceso señala lo siguiente: “La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración”.

3.5 En primer lugar, la Sala Plena constata que el Auto 370 de 2020 fue notificado el 27 de octubre de 2020, de conformidad con la información suministrada por la Secretaría General de la Corte Constitucional[38], por lo que su término de ejecutoria transcurrió entre los días 28, 29 y 30 de octubre de 2020. Así las cosas, se evidencia que la petición del Ministerio fue presentada el tercer día siguiente a la notificación del referido Auto, por lo que cumpliría con el requisito de oportunidad respecto a dicha providencia.

3.6 Ahora bien, la Sala Plena debe determinar si se cumple tal presupuesto en relación con la solicitud de nulidad de la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019. Al respecto, la Sala Plena encuentra que ese fallo fue notificado el 31 de enero de 2020, por lo que, en principio, el término de ejecutoria transcurrió los días 3, 4 y 5 de febrero de 2020, tal como se explicó en el Auto 338 de 2020, en el que, inclusive, se rechazó una de las solicitudes por haber sido presentada el 19 de febrero de 2020, esto es, por fuera del término oportuno. Además, se resalta que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible fue notificado sobre las solicitudes de nulidad que estaban en ese momento en curso y no realizó pronunciamiento alguno.

3.7 No obstante, el Ministerio sostuvo que podría presentar el recurso de nulidad contra la sentencia bajo los lineamientos del Código General del Proceso. Al respecto, la Sala Plena encuentra que las disposiciones de este código –Ley 1562 de 2012- resultan aplicables para el trámite de acciones de tutela en aquellas materias no contempladas por el Decreto 2591 de 1991, según lo dispuesto por el artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, el cual refiere:

“Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código General del Proceso, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho Decreto (…)”[39].

3.8 A su vez, se destaca que el artículo 285 del Código General del Proceso ha sido aplicado por esta Corporación en numerables oportunidades para el estudio de solicitudes de aclaración que se formulan contra las providencias de la Corte[40]. En consecuencia, la Sala Plena encuentra que tal artículo podría ser aplicado para el análisis de la presente solicitud de nulidad, en tanto se trata de un recurso que puede ser formulado contra la providencia que se buscaba aclarar, es decir, la sentencia T-614 de 2019, por lo que, para el Ministerio, el término de ejecutoria de esta providencia transcurrió entre los días 28, 29 y 30 de octubre de 2020, por ende, su petición también es oportuna.

3.9 En todo caso, la Sala Plena advierte enfáticamente que ésta interpretación no puede ser utilizada para postergar la resolución definitiva de un asunto, en tanto ello atentaría gravemente contra los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada constitucional. En este mismo sentido, no resultaría válido utilizar una solicitud de aclaración previa como una forma de extender el plazo inicialmente previsto para presentar un incidente de nulidad, menos cuando previamente se había presentado un incidente de esta misma naturaleza.

Así las cosas, pasa la Corte a examinar si las peticiones del Ministerio cumplen con la carga argumentativa necesaria para ser analizadas de fondo.

Carga argumentativa

3.10 En lo concerniente a este requisito la Corte debe verificar que el peticionario haya aportado razonamientos en los que justifique de manera “clara, expresa, precisa, pertinente y suficiente la irregularidad que justifica la violación del debido proceso”[41].

3.11 La Sala Plena advierte, en primer lugar y en gracia de discusión, que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no desarrolla argumentos relacionados con la solicitud de nulidad del Auto 370 de 2020, pues no proporciona ninguna razón que cuestione como tal lo resuelto en dicha providencia ni explica por qué se habría incurrido en un desconocimiento del debido proceso al negar su petición de aclaración y/o adición. En tal sentido, se evidencia que la petición del Ministerio se centra en cuestionar la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019, por lo que la Sala Plena avanzará en el análisis de esa petición y rechazará la solicitud de nulidad del Auto 370 de 2020 por ausencia de carga argumentativa, al no suministrar una argumentación expresa, precisa, pertinente ni suficiente al respecto.

3.12 En relación con la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019, la Corte analizará los cuestionamientos que realizó el Ministerio y algunos de los intervinientes. Primero, se destaca que varios de ellos objetaron que la sentencia haya dispuesto el cumplimiento de los niveles recomendados por la OMS y que lo haya hecho bajo una periodicidad de medición mensual y no anual. Sin embargo, tales razonamientos resultan impertinentes e insuficientes para estructurar una causal de nulidad y constituyen una reapertura del debate ya concluido en la sentencia, como pasará a explicarse a continuación.

3.13 Al respecto, se resalta que el propósito de la orden tercera fue brindar una solución transitoria, temporal y urgente para el grave riesgo de enfermedades respiratorias que existe en la comunidad indígena Provincial, producto de los hallazgos encontrados en el expediente, los cuales incluyeron la identificación de sustancias químicas asociadas a la quema de carbón, tales como, hidrocarburos aromáticos policíclicos, azufre, cromo, cobre y zinc, así como la presencia de metales como el azufre, cromo y bromo en la sangre de habitantes cercanos a la mina[42].

3.14 Así las cosas, la Sala Novena de Revisión adoptó dos clases de órdenes: unas de aplicación inmediata para reducir el riesgo existente y otras que se implementarían en el mediano plazo como producto de espacios de diálogo y consenso entre los actores involucrados, a saber, las autoridades públicas, la comunidad indígena y la empresa Carbones del Cerrejón.

3.15 Con base en lo anterior, la decisión de exigir el cumplimiento de los niveles recomendados por la OMS obedece a las medidas transitorias que pretendían mitigar el peligro de afectaciones respiratorias, a la luz de las exigencias del principio de precaución. En efecto, en la sentencia T-614 de 2019 la Sala Novena explicó:

“Esto tiene como propósito reducir el peligro que esta exposición significa para la salud humana, para lo cual es posible acudir a los lineamientos de la Organización Mundial de la Salud, quien señala que a mayores concentraciones de material particulado existe una probabilidad más alta de enfermedades respiratorias[43]. Además, determinó unos niveles guía a partir de los cuales ese riesgo se mitiga de manera significativa y se reducen las probabilidades de adquirir este tipo de enfermedades”[44].

3.16 Adicionalmente, en la sentencia se detallaron las razones por las cuales se adoptaba un estándar de medición mensual y no anual para examinar las concentraciones de material particulado en el aire, dado que carecería de sentido disponer una medida transitoria, temporal y urgente que tuviera una vocación de permanencia anual y que, por ende, sólo pudiera verificarse tras el paso de varios años. Sobre este aspecto en el fallo se indicó:

“Se destaca que el estándar a largo plazo utiliza una periodicidad anual, sin embargo aquí se expresa en términos mensuales para posibilitar su medición y control como medida urgente y transitoria para reducir el riesgo al que se encuentra expuesta la comunidad”[45].

3.17 En consecuencia, la Sala Plena evidencia que tal periodicidad en modo alguno busca alterar los lineamientos de la OMS, por el contrario, está orientado en permitir su medición y análisis como medida temporal. Además, se resalta que ello no altera la forma de calcular los promedios de material particulado presentes en el aire, los cuales se obtienen con los datos que mes a mes identifican los centros de monitoreo y medición.

3.18 En segundo lugar, el Ministerio cuestiona que se haya desconocido la normatividad colombiana y que se hubiese dado fuerza vinculante a los estándares de la OMS que hacen parte del soft law o derecho blando. Sobre estos planteamientos, la Corte encuentra que la petición del Ministerio estaría otorgando a la sentencia un alcance mayor del que tiene, en cuanto la orden tercera no modifica la Resolución 2254 de 2017 que regula los niveles de calidad del aire a nivel nacional ni está exigiendo que se modifique la normatividad colombiana para acoger los estándares de la OMS. Consecuencias que en ningún sentido se derivan de la orden tercera del fallo, por lo que se trata de argumentos que no cumplen con el carácter expreso exigido por la jurisprudencia.

3.19 La Sala reitera que el tercer punto resolutivo sólo se limita a adoptar una medida transitoria y temporal para reducir la concentración de material particulado que existía en el resguardo indígena y disminuir así el grado de riesgo que existe respecto al peligro de enfermedades respiratorias en sus habitantes.

3.20 En tercer lugar, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible solicita la nulidad de la orden tercera por un presunto desconocimiento del precedente jurisprudencial relacionado con “los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, entre los entes estatales nacionales y territoriales para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado”. En sustento de ello, únicamente refiere la sentencia T-154 de 2013 en la que se ordenó a dicha cartera hacer cumplir las recomendaciones de la OMS frente a los efectos adversos a la salud que tienen las explotaciones carboníferas a gran escala[46].

3.21 Para el análisis de este punto, la Corte reitera que la causal de desconocimiento del precedente jurisprudencial exigiría acreditar los siguientes presupuestos:

“(i) la existencia de una línea jurisprudencial clara, sostenida por la Sala Plena de la Corte Constitucional frente a una determinada situación fáctica;

(ii) coincidencia, si no total, al menos en lo esencial, entre la situación de hecho que da origen a la acción de tutela que se resuelve y aquéllas que previamente han dado lugar a la construcción y consolidación de esa específica línea jurisprudencial;

(iii) como consecuencia de los dos anteriores, deber de la correspondiente Sala de Revisión de aplicar, como ratio decidendi de su pronunciamiento, la línea jurisprudencial ya definida por la Sala Plena, y que ha servido, precisamente como ratio decidendi de las decisiones proferidas en los casos identificados como semejantes;

(iv) desatención, por parte de la Sala de Revisión autora de la sentencia disputada, del deber de acatar la línea jurisprudencial vigente, proveniente de la Sala Plena, que se manifiesta al decidir el caso concreto empleando una ratio decidendi contraria o diversa a la que en casos análogos ha aplicado esta corporación”[47].

3.22 La Corte encuentra que la petición formulada por el Ministerio se limita a referir que en la sentencia T-154 de 2013 se reconoció la competencia de esa entidad para expedir normas que reglamentaran la calidad de los recursos naturales y que, en contraste, la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019 habría desconocido tal competencia.

3.23 La Sala advierte que tales argumentos no corresponden al contenido cierto y expreso de la orden, en cuanto se le atribuyen consecuencias que no contempla, dado que en ningún momento desconoce las competencias reglamentarias del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y tampoco se busca modificar la normatividad colombiana ni la Resolución 2254 de 2017 que reglamenta la calidad del aire a nivel nacional, menos se pretende desconocer la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos o desconocer los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad entre las entidades estatales. Puntualmente, se dispone una medida específica y transitoria para una comunidad indígena que requiere medios especiales de precaución ante su cercanía con un complejo minero.

3.24 Todo lo anterior permite concluir que el Ministerio realizó una interpretación errónea sobre el alcance real de la orden tercera, al darle un sentido adicional al que tiene y esbozar argumentos que no corresponden con su texto, por lo que sus razonamientos no resultan expresos, precisos ni suficientes, al no cuestionar la orden como tal sino las consecuencias que erróneamente deriva de ésta. Además, se destaca que agregó argumentos relacionados con el proceso de reglamentación de la calidad del aire en el país y el proceso técnico que se surtió para ello, sin explicar de qué manera esto incidía con un eventual desconocimiento del precedente jurisprudencial, por lo que tales planteamientos tampoco resultan claros, precisos ni pertinentes.

3.25 A su vez, la Sala resalta que las razones del Ministerio relacionadas con la supuesta afectación del interés general y el patrimonio público ante los “aportes económicos” que las operaciones de Cerrejón representarían para el país, carecen abiertamente de precisión, pertinencia y suficiencia, al no tener vínculo alguno con la presente discusión jurídica sobre la aplicación de las causales de nulidad a una decisión de la Corte Constitucional.

3.26 Finalmente, en relación con las presuntas dificultades que existirían para cumplir a cabalidad con la orden tercera y preservar una calidad del aire en el resguardo Provincial conforme a los niveles recomendados por la OMS, la Sala Plena encuentra que tales planteamientos corresponden al ámbito del cumplimiento de la providencia T-614 de 2019 y no hacen parte de las razones que pueden estructurar una causal de nulidad conforme a la jurisprudencia constitucional, es decir, resultan impertinentes e insuficientes.

3.27 Si en criterio del Ministerio existe una supuesta imposibilidad de cumplimiento, ello debe ser puesto a consideración del juez de primera instancia, quien es el encargado de resolver todas las vicisitudes relacionadas con el cumplimiento de una decisión de tutela[48]. Inclusive, en el caso de la sentencia T-614 de 2019, se dispuso que la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República, la Fiscalía General de la Nación y la Defensoría del Pueblo verificarán los asuntos relativos al cumplimiento del fallo[49].

3.28 Con base en estos razonamientos, la Sala Plena concluye que los argumentos esgrimidos por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre la orden tercera: (i) no corresponden al contenido expreso de la orden tercera, al atribuirle un alcance que en ninguna manera se deriva de su texto, dado que se trata únicamente de una medida transitoria; (ii) tampoco resultan expresos aquellos argumentos que aducen un desconocimiento de la normatividad colombiana, en tanto la orden no modifica la Resolución 2254 de 2017 ni pretende dar fuerza vinculante a los lineamientos de la OMS; (iii) no se estructuran razones pertinentes ni suficientes que se enmarquen dentro de la causal de desconocimiento del precedente constitucional ni se desconocen las competencias reglamentarias de dicha entidad; y, (iv) las materias relativas a la presunta imposibilidad para cumplir el fallo deben resolverse ante el juez de primera instancia dentro de su deber de verificar el cumplimiento de la sentencia, y no resultan pertinentes ni suficientes en sede de nulidad.

3.29 En consecuencia, la Sala Plena concluye que la segunda petición del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible relativo a la nulidad de la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019 no cumple con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia de esta Corporación, por lo cual también se rechazará tal solicitud.

4. Síntesis de la decisión

4.1 La Sala Novena de Revisión profirió la sentencia T-614 de 2019 en la cual concedió la protección de los derechos fundamentales a la salud y al ambiente sano de los integrantes del Resguardo Indígena Wayúu Provincial, ante la cercanía de las operaciones mineras a cielo abierto que C.d.C.L. adelanta a menos de dos kilómetros de la comunidad, razón por la cual, en aplicación del principio de precaución, adoptó diversas órdenes para evitar la generación de afectaciones ambientales.

4.2 La Sala Plena de la Corte profirió el Auto 338 de 2020 en virtud del cual rechazó y negó, por unanimidad, las solicitudes de nulidad parcial formuladas por las accionantes M.L.U.I. y Y.U., y la empresa Carbones del Cerrejón contra la sentencia T-614 de 2019. A su vez, la Sala Novena de Revisión profirió el Auto 370 de 2020 en el cual negó, por unanimidad, la solicitud de aclaración y/o adición de la sentencia T-614 de 2019 que formuló el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

4.3 Pese a lo anterior, el mencionado Ministerio presentó una solicitud de nulidad contra el Auto 370 de 2020 y la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019, con fundamento en que se habría incurrido en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, en lo relativo a los “principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, entre los entes estatales nacionales y territoriales”. A su vez, indicó que la sentencia habría modificado la normatividad colombiana, otorgó fuerza vinculante a los estándares de la Organización Mundial de la Salud en Colombia, desconoció la presunción de legalidad de los actos administrativos y, por último, que se tornaba imposible su cabal cumplimiento.

4.4 La Sala Plena analiza los presupuestos formales que deben cumplir las solicitudes de nulidad, a saber: (i) legitimación, (ii) oportunidad, y (iii) carga argumentativa. En relación con el primer requisito, encuentra que se cumplió al tratarse de una petición formulada por una de las entidades accionadas dentro del proceso. Respecto al segundo, concluye que se presentó oportunamente, dado que la petición se formuló dentro de los tres días siguientes a la notificación del Auto 370 de 2020 y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 285 del Código General del Proceso, podría presentar peticiones relacionadas con la providencia que buscaba aclarar, a saber, la sentencia T-614 de 2019.

4.5 Respecto al requisito de carga argumentativa, la Sala advierte en primer lugar que la solicitud del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no sustenta por qué la decisión adoptada en el Auto 370 de 2020 involucraba una vulneración al debido proceso, ni tampoco desarrolla una argumentación expresa, precisa, pertinente ni suficiente al respecto, por lo que se rechaza tal petición.

4.6 Frente a la solicitud de nulidad de la orden tercera de la sentencia T-614 de 2019, la Sala Plena concluye que: (i) los argumentos del Ministerio no corresponden al contenido expreso de la orden, al atribuirle consecuencias que no se derivan de su texto; (ii) tampoco resultan expresos en cuanto no se desconoce la normatividad colombiana ni se le da fuerza vinculante a los niveles recomendados por la OMS; (iii) no se justificó de manera pertinente ni suficiente que la sentencia haya incurrido en un desconocimiento del precedente constitucional; y, (iv) las razones relativas a la presunta imposibilidad de cumplir la orden deben ser resueltas por el juez de primera instancia, al tratarse de argumentos sobre el cumplimiento del fallo, más no sobre su nulidad. Por ende, también se rechaza esta petición por falta de carga argumentativa.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,