Auto nº 461/21 de Corte Constitucional, 6 de Agosto de 2021

A. La demanda

1. El 19 de mayo de 2021, el ciudadano F.E.B.G. presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los ordinales ii) y iii) del numeral 22.2. y del parágrafo 1º, todos del artículo 22 del Decreto Ley 071 de 2020[1]. Ese artículo establece las formas de proveer los empleos de carrera administrativa en la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante, UAE DIAN). En particular, el nombramiento en provisionalidad ante la inexistencia de empleados de carrera para ser encargados. Aquella se produce cuando los empleados de carrera: a) han renunciado o no han aceptado un encargo en el último año (ordinal ii); y, b) desempeñan un empleo en calidad de encargo (ordinal iii), entre otros. El parágrafo acusado dispone que cuando existan necesidades del servicio, el Director General de la DIAN podrá encargar a un servidor público que desempeñe otro empleo público “siempre y cuando este lleve en el mismo un término no inferior a tres (3) años.”.

2. El actor explicó que las normas acusadas desconocen el derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos consagrado en el artículo 40.7 de la Constitución. Su acusación fue sustentada en los siguientes argumentos:

   2.1. Se refirió a la figura del encargo en el personal de la DIAN y precisó que, tanto la jurisprudencia como la doctrina han dado prevalencia a la figura del encargo sobre el nombramiento provisional. Lo anterior, en el sentido de que los ciudadanos “escalafonados” de esa entidad, “(…) por sus antecedentes meritocráticos, son garantía del cumplimiento de los fines esenciales del Estado.” Por el contrario, las personas nombradas en provisionalidad no ofrecen las mismas condiciones en términos de prestación del servicio. Luego, indicó que son desproporcionados y hacen nugatorio el derecho al encargo. Agregó que el encargo es un “derecho preferencial” pero la regulación reprochada es “antitécnica, ilógica y desproporcionada (…) Es redundante, y por ello inútil (…)”

   2.2. Expuso que la exigencia de haber desempeñado un empleo público en encargo por un término no inferior a tres años consagrada en el parágrafo 1º demandado “no es proporcional al sacrificio del derecho”. Por lo anterior, configura una inhabilidad carente de razonabilidad y proporcionalidad. De igual forma, advirtió que el Director General de la DIAN nombra personal en provisionalidad y no en encargo. Para el demandante, esta situación implica dejar en manos de ese funcionario el “DERECHO PREFERENCIAL a encargo que le asiste al personal escalafonado.”

   2.3. Elaboró un recuento normativo de los requisitos legales para acceder a empleos por encargo en la DIAN. De igual manera, presentó un análisis estadístico del recaudo efectuado por la entidad entre el 2000 y el 2020. A partir de dicha aproximación, señaló que el artículo 332 de la Ley 1819 de 2016 estableció las restricciones de: i) haber renunciado o no han aceptado un encargo en el último año; o, ii) desempeñar un empleo en calidad de encargo. Aquellas fueron reproducidas en la norma acusada. Seguidamente, concluyó que la DIAN no efectuó “recaudos sobresalientes en el año 2017 y siguientes”. Lo anterior, según el ciudadano, demuestra que las medidas no tienen justificación constitucional porque no impactan significativamente en el servicio público.

   2.4. Solicitó a la Corte verificar si el sacrificio del derecho de acceso a la función y a cargos públicos es proporcional al beneficio que obtiene la DIAN. Precisó que el parágrafo lesiona el interés general “porque es un hecho notorio, que, los funcionarios en encargo, contrario a los provisionales, son funcionarios con mayor experiencia y conocimiento de los procedimientos especialísimos que se realizan en la DIAN.”

   B. Inadmisión de la demanda

3. Mediante Auto del 15 de junio de 2021, la Magistrada P.A.M.M. inadmitió la demanda de la referencia. Consideró que el cargo no planteaba argumentos ciertos, específicos, pertinentes ni suficientes para adelantar el control de constitucionalidad. A continuación, la Sala referirá las razones expuestas por el despacho ponente:

   3.1. No cumplía con el presupuesto de certeza, porque el cargo estaba fundado en interpretaciones subjetivas de las normas censuradas. A juicio del ciudadano, las condiciones de acceso a empleos por encargo limitan desproporcionadamente el derecho de acceso a cargos públicos. Sin embargo, el demandante infiere consecuencias que no se derivan de los contenidos normativos. De aquellos no se desprende la imposibilidad absoluta de los empleados públicos para ser nombrados en encargo. Con base en los datos aportados por el demandante, en el 2020, el 14.61% de los cargos temporales de la DIAN fueron proveídos mediante esa figura.

   3.2. Adolecía de especificidad, los argumentos del actor eran vagos e indeterminados y no estructuraron una contradicción objetiva y verificable entre las normas cuestionadas y el precepto constitucional presuntamente vulnerado. Además, consideró que el demandante no indicó las razones por las que los preceptos acusados desconocen el derecho de acceso a la función pública. En concreto, el ciudadano refirió que esas disposiciones carecían de razonabilidad y proporcionalidad, pero no sustentó dichas afirmaciones.

   3.3. No satisfizo el presupuesto de pertinencia, el principal argumento del actor gravitó en torno a que las normas reprochadas sacrifican el derecho de acceso a la función púbica de los ciudadanos “escalafonados” de la DIAN. Aquellos, son funcionarios con mayor experiencia y conocimiento y la afectación de dicho postulado no representa un “bien mayor” para la entidad. La ponente concluyó que se trataba de una acusación basada en la conveniencia o corrección de las decisiones legislativas. Particularmente, en las supuestas consecuencias negativas que la aplicación de las disposiciones censuradas tiene sobre la garantía superior invocada.

   3.4. Incumplió el requisito de suficiencia, la sustanciadora indicó que los argumentos son insuficientes por la falta de certeza, especificidad y pertinencia. Además, no aportaron elementos de juicio que susciten una duda inicial sobre su constitucionalidad.

   C. Corrección de la demanda

4. El 21 de junio de 2021, el actor presentó un escrito de subsanación. Manifestó que su acusación cumple con el requisito de certeza porque: i) las condiciones contenidas en los preceptos censurados “(…) son obstáculos injustificados desde el punto de vista constitucional, que impiden en forma absoluta (…) el acceso a los cargos públicos”; ii) el parágrafo 1º “somete a la discrecionalidad del nominador el derecho a encargo, sacrificando el interés general”; y, iii) las normas reprochadas “(…) no han contribuido a un beneficio constitucionalmente mayor en comparación con el sacrificio del derecho a encargo (…) no llevaron a la DIAN a recaudos sobresalientes”, en cambio, representaron “(…) una barrera absoluta para acceder a un encargo.”

5. Sobre los requisitos de especificidad y pertinencia manifestó que los apartados normativos generan: “inhabilidades irrazonables y desproporcionadas que restringen severamente el derecho a acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (…)”, además, carecen de un “fin constitucional válido.”

6. Finalmente, expuso que el cumplimiento de los criterios de certeza, especificidad y pertinencia acreditaba la suficiencia de la demanda.

   D. Rechazo de la demanda

7. El Auto del 7 de julio de 2021 rechazó la demanda. Estimó que no satisfizo las exigencias argumentativas advertidas en la providencia de inadmisión. Sobre el particular, sostuvo lo siguiente:

   7.1. Subsiste la ausencia de claridad, por cuanto el demandante persistió en referir consecuencias que no se derivan de manera objetiva de los contenidos normativos acusados. Insistió en que imponen una “limitación absoluta” para el derecho de acceso al empleo público de los servidores que cumplen un encargo y quieren acceder a uno nuevo. Nuevamente, manifestó que esta limitación carece de un fin “constitucionalmente legítimo.” Para la Ponente, las condiciones de acceso al encargo no generan objetivamente una imposibilidad absoluta para que los empleados públicos de la DIAN sean nombrados en encargo. Por el contrario, se trata de normas que procuran la estabilidad en el ejercicio de los encargos.

   7.2. No subsanó la falta de especificidad, dado que el ciudadano no demostró una contradicción objetiva entre las normas acusadas y el precepto que considera vulnerado. En la corrección, el actor nuevamente refirió que los preceptos generan “inhabilidades irrazonables y desproporcionadas” al derecho de acceso al servicio público. Sin embargo, al igual que en la demanda, no aportó ninguna razón que sustente la acusación. Esta justificación era relevante, particularmente, porque los destinatarios de la norma acusada son funcionarios y ejercen el derecho de acceso a la función pública.

   7.3. Persiste el incumplimiento del requisito de pertinencia, al igual que en la demanda, el actor basó su argumentación en razones de conveniencia y eficacia práctica de la norma acusada y no en razones de naturaleza constitucional. El ciudadano reiteró que las restricciones no implicaron una mejora en la efectividad del recaudo que realiza la DIAN. Además, nuevamente insistió en que las normas no están basadas en la “idoneidad, moralidad, probidad y eficacia en el ejercicio de cargos o funciones públicas.”

   7.4. No cumplió con el requisito de suficiencia, por la falta de certeza, especificidad y pertinencia la corrección no acreditó este presupuesto. Los argumentos expuestos no aportaron elementos de juicio que generaran una duda inicial sobre la constitucionalidad de la norma acusada.

   E. Recurso de súplica

8. El 12 de julio de 2021, el demandante interpuso recurso de súplica en contra del auto de rechazo. Sostuvo que dicha decisión era arbitraria, por las siguientes razones:

   8.1. Sobre el requisito de certeza: las consecuencias normativas no se infieren de manera subjetiva. Por el contrario, “se prueba a través de datos estadísticos reales” que los funcionarios que están en los supuestos de hecho de la norma no han accedido a los cargos públicos vacantes de la DIAN. En tal sentido, “la barrera para acceder a la función pública es REAL, y no se trata de una conclusión subjetiva”. De igual manera, al momento de radicar la demanda, “la Entidad no ha hecho público nombramientos en encargo de ciudadanos ya encargados por mínimo tres años, lo cual también es un hecho real, no una inferencia del accionante.” Finalmente, discrepa del auto de rechazo porque los funcionarios encargados o que hayan renunciado o no aceptado a un encargo en el último año “no han perdido su condición de ciudadanos”. Bajo ese entendido, expuso que “Es preocupante, que se pretenda, en forma tácita, a través de un Auto de Rechazo, modificar o modular un texto constitucional, y más preocupante que la honorable Corte lo permitiera.”

   8.2. En relación con la especificidad: manifestó que, si demostró este requisito, particularmente, que la norma no es razonable ni proporcionada. El ciudadano precisó que “se indicaron cargos específicos en el escrito de corrección, que no fueron cuestionados ni objetados en forma específica en el Auto recurrido. No se expone en forma concreta por qué no prosperan los cargos, y por qué no son eficaces para generar una mínima duda de constitucionalidad.”

   8.3. Con base en la pertinencia: el actor expresó que “(…) la demanda se esforzó en probar las consecuencias negativas reales de dichos textos, no supuestas como lo señalan en el Auto de Rechazo. (…) es REAL la restricción al derecho fundamental consagrado en el artículo 40-7 Superior.” Insistió en que este requisito fue comprobado “a través de cifras de recaudo en los años que han estado presente los textos demandados, que la vulneración al derecho fundamental defendido no tiene incidencia en el cumplimiento del fin primordial de la DIAN. Tal comprobación, demuestra en principio, la asimetría COSTO-BENEFICIO generada por los textos cuestionados.”

   8.4. La suficiencia está acreditada, particularmente porque la corrección de la demanda si aportó elementos mínimos para establecer una duda de constitucionalidad. Indicó que no es compresible que si la demanda era clara no cumpla el requisito de suficiencia. Finalmente, manifestó que su demanda no fue valorada en toda su extensión y que, dicha situación desconoce el debido proceso. En tal sentido, pide aplicar el principio pro actione porque la demanda cumple como mínimo con el requisito de claridad.

Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

   Finalidad del recurso de súplica

2. El Decreto 2067 de 1991 regula la etapa de admisión de las demandas de inconstitucionalidad. Esta fase tiene por objeto verificar que el ciudadano haya cumplido con las exigencias establecidas en dicha norma, de acuerdo con los presupuestos básicos señalados por la jurisprudencia constitucional en relación con la carga argumentativa mínima que debe desarrollarse, por lo que no implica un estudio de validez de la norma acusada.

   De conformidad con lo anterior, el artículo 6° de dicha normativa dispone que, cuando la demanda no cumpla con alguno de los requisitos necesarios, será inadmitida para que el actor la corrija dentro del término de tres días. De igual modo, la norma citada señala que la Corte puede rechazar una demanda de inconstitucionalidad cuando: (i) no fue corregida oportunamente; (ii) pese a presentarse un escrito de subsanación en el término legal, no se superaron las deficiencias argumentativas identificadas en el auto inadmisorio; (iii) recae sobre normas amparadas por la cosa juzgada constitucional; o (iv) acusa disposiciones respecto de las cuales este Tribunal es manifiestamente incompetente[2].

3. Ahora bien, contra la decisión de rechazo de una demanda únicamente procede el recurso de súplica[3], cuya finalidad es la de otorgar al demandante la oportunidad procesal de controvertir los fundamentos jurídicos en los que se sustentó dicha providencia en un escenario jurídico distinto al que evaluó la decisión atacada. En consecuencia, su propósito es el de discutir la argumentación del auto de rechazo cuando se estima que aquella “(…) es equivocada, incurrió en un yerro, olvido u arbitrariedad”[4].

   Procedencia del recurso de súplica

4. La Sala Plena ha determinado tres requisitos de procedencia del recurso de súplica:

   (i) la legitimación por activa, que implica que el recurrente sea quien formuló la demanda de inconstitucionalidad;

   (ii) la oportunidad, que exige al interesado presentar la solicitud dentro del término de ejecutoria de la providencia. En efecto, con el propósito de garantizar la seguridad jurídica, existe una carga procesal mínima para el demandante que consiste en interponer dicho recurso dentro de los tres días siguientes a la notificación de la decisión de rechazo[5]; y,

   (iii) la carga argumentativa que consiste “(…) en exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo”[6]. En este contexto, esta Corporación ha sostenido que el recurso de súplica se circunscribe al estudio de las deficiencias de la providencia de rechazo, señaladas por el recurrente[7]. Por lo tanto, ha desestimado recursos en los que el actor: (i) no expone las razones de su inconformidad con la decisión atacada; (ii) pretende subsanar los cargos de forma tardía; (iii) se limita a reiterar los argumentos de la demanda o su subsanación sin cuestionar la valoración que de estos hizo el Magistrado Ponente, o (iv) formula cargos nuevos[8].

   Análisis del presente asunto

5. La Sala considera que, en este caso, están acreditados los requisitos de procedencia del recurso de súplica, por cuanto: (i) el recurrente está legitimado por activa, dado que es el demandante en el presente trámite; (ii) la solicitud fue formulada oportunamente, es decir, durante el término de ejecutoria de la providencia objeto de censura[9]; y (iii) se satisfizo la carga argumentativa mínima, en la medida en que el actor expuso argumentos de inconformidad respecto del auto de rechazo. Sobre este último presupuesto, la Sala precisa que la mayor parte del recurso reiteró los razonamientos planteados en la demanda y en el escrito de corrección.

   De este modo, el recurrente presentó los siguientes motivos de desacuerdo con el rechazo: (i) la decisión fue arbitraria porque la demanda y su corrección acreditaron los presupuestos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Lo anterior, porque los argumentos presentados demostraron la falta de razonabilidad y de proporcionalidad de las normas acusadas. En particular, por la barrera real en el acceso y la ausencia de costo-beneficio de los resultados de las disposiciones en materia de recaudo de la DIAN; y, (ii) la aplicación del principio pro actione porque acreditó el requisito de claridad.

6. En primer lugar, la Sala observa que no existió yerro o arbitrariedad en el auto de rechazo. En la inadmisión, la Magistrada S. evidenció que el cargo formulado carecía de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. El actor no asumió la carga de superar las falencias argumentativas evidenciadas por la Ponente y, en su lugar, replicó en la corrección las razones de la demanda. Por este motivo, el auto de rechazo, luego de analizar los argumentos expuestos por el ciudadano, concluyó que no satisfizo la carga argumentativa.

   Por lo anterior, contrario a lo manifestado por el recurrente, el rechazo de la demanda no fue arbitrario y estuvo fundado, entre otras razones, en el incumplimiento de la carga argumentativa. Sobre este particular, la Sala comparte el criterio expuesto por la Magistrada S. por los siguientes motivos:

   (i) El cargo carece de certeza: en efecto, el ciudadano interpretó de manera subjetiva la norma acusada. Es decir, no identificó un contenido razonable que pueda atribuirse a la disposición censurada. En tal sentido, entendió la normativa como una barrera absoluta para que los funcionarios de la DIAN puedan acceder al encargo a partir del análisis de los supuestos efectos reales de la misma. Lo cierto es que, el precepto acusado no consagra una prohibición expresa de dicha posibilidad, sino que, establece las condiciones para la operancia de esa figura en la entidad.

   (ii) Está ausente la especificidad: el actor no logró edificar un cargo de inconstitucionalidad contra la medida. Sus argumentos se limitaron a expresar que el precepto acusado no era razonable ni proporcionado sin precisar los fundamentos de su censura. En este punto, si bien el demandante presentó estadísticas y expuso los motivos de su reproche, aquellos fueron vagos y genéricos porque no lograron configurar un ataque directo a la constitucionalidad de la medida enjuiciada. En otras palabras, tales consideraciones no reflejan un reproche de naturaleza constitucional, pues no dan cuenta de una oposición objetiva y verificable entre cada una de las normas demandadas y el texto superior.

   (iii) No acreditó la pertinencia: porque el ciudadano presentó argumentos de conveniencia y supuesta ineficacia del precepto. En efecto, aquellos no tuvieron origen en la Carta porque se basaron en estadísticas y análisis de costo-beneficio en torno a lo que debería ser el manejo de las vacantes para generar un mayor recaudo impositivo en la entidad. De igual manera, expresó que las disposiciones acusadas eran antitécnicas, ilógicas, redundantes e inútiles. Finalmente, la censura estuvo centrada en los beneficios que, a su juicio, tienen los funcionarios en encargo y las supuestas desventajas de los nombramientos en provisionalidad. Estas razones escapan al control abstracto de constitucionalidad que adelanta la Corte y, por tal razón, no permiten adelantar un estudio de fondo de la censura invocada en la demanda.

   (iv) No demostró la suficiencia: la Sala comparte los argumentos de la Magistrada S. en el sentido de que la censura presentada por el actor no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

7. En segundo lugar, la Sala no accederá a la petición de revocar el auto de rechazo con base en el principio pro actione ante la acreditación exclusiva del presupuesto de claridad. Esta Corporación ha aclarado que la aplicación de dicho postulado no puede llegar a tal extremo de suplantar al accionante, para intentar descifrar el escrito y subsanar sus deficiencias[10]. A la Corte no le corresponde superar los yerros de las demandas o efectuar reconstrucciones interpretativas de lo que allí se consigna, para satisfacer los requisitos mínimos que la parte actora debe cumplir. Bajo ese entendido, el ciudadano eludió su deber de asumir la carga argumentativa mínima y proporcionada para configurar la censura expuesta.

8. De conformidad con lo anterior, la Sala confirmará el Auto del 7 de julio de 2021, por cuanto el demandante reiteró en el recurso de súplica los aspectos que ya había señalado en la corrección de la demanda y que no acreditaron los presupuestos establecidos por la jurisprudencia constitucional en relación con el concepto de la violación. Además, la Sala no encontró demostrado que la providencia censurada haya incurrido en algún yerro, olvido o arbitrariedad. Finalmente, con base en el principio pro actione, la Corte no puede suplantar ni relevar de los deberes argumentativos al accionante.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,