Auto nº 447/21 de Corte Constitucional, 5 de Agosto de 2021

1. El 10 de agosto de 2014, la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante C., expidió la Resolución número GNR 124033 por medio de la cual reconoció pensión de vejez a la señora Y.N.A.[1].

2. El 21 de enero de 2016 esa misma entidad profirió la Resolución número GNR 18266, mediante la cual ordenó a la E.P.S y Medicina Prepagada Suramericana S.A - SURA y/o al Fondo de Solidaridad y Garantías – FOSYGA la devolución de los aportes realizados al sistema general de salud, correspondientes a los meses de abril a agosto del año 2014 -deducidos de las mesadas pensionales de la señora N.A.-. En dicha resolución dispuso también el inicio del proceso de cobro coactivo para la recuperación de tales aportes[2].

3. Lo anterior, puesto que la mesada pensional, había sido reconocida durante los meses de abril a agosto de 2014[3], mientras a la señora Y.N.A., aún se encontraba activa en la nómina de pensionados y vinculada a la Universidad Pedagógica Nacional.

4. La EPS SURA, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra la resolución de enero de 2016. C. expidió las resoluciones GNR 296887 del 07 de octubre de 2016 y VPB 44299 del 10 de diciembre del mismo año, que resolvieron respectivamente los recursos interpuestos y confirmaron en su totalidad la resolución GNR 18266 del 21 de enero de 2016[4].

5. La empresa prestadora de salud -el 12 de febrero de 2018- interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la administradora de pensiones, para que declare la nulidad de los actos administrativos del 21 de enero, 7 de octubre y 10 de diciembre de 2016, y consecuentemente no se exija la devolución de los mencionados aportes.

6. Repartido el asunto, le correspondió su conocimiento al Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín[5], el cual, mediante Auto del 26 de febrero de 2018, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá[6].

7. El apoderado de la E.P.S. repuso el referido Auto, indicando que las partes en conflicto tienen domicilio en la ciudad de Medellín. Por ello si la decisión del juzgado es declarar su falta de jurisdicción, debió remitir el asunto a los juzgados laborales de esa ciudad.

8. Mediante Auto del 16 de marzo de 2018[7], el mencionado Juzgado Administrativo, repuso el auto del 26 de febrero de ese año, y remitió el asunto a los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín.

9. Repartido nuevamente el proceso, le fue asignado al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, autoridad que mediante decisión del 11 de abril de 2018[8], determinó que la cuantía de la demanda no superaba los 20 Salarios Mínimos Legales Mensuales Vigentes, por lo que dispuso su remisión a los Juzgados Municipales de Pequeñas Causas Laborales.

10. El Juzgado Quinto Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Medellín, el 24 de abril de 2018[9], concluyó que conforme al artículo 7 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, carecía de competencia para conocer el asunto, por lo que propuso conflicto negativo de competencias y remitió el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, para que se pronunciara al respecto.

11. Dicho tribunal, en decisión del 23 de enero de 2019[10], estableció que el estudio de la controversia era de competencia del Juez Quinto Laboral y ordenó remitirle el expediente.

12. Devuelto el asunto, el mencionado Juzgado admitió la demanda, integró como litisconsorte a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -ADRES y adelantó la etapa de conciliación.

13. El apoderado de la parte demandante, según oficio del 3 de diciembre de 2020[11], solicitó al J.L. declarar la nulidad de lo actuado hasta el momento y trabar el conflicto de jurisdicciones. Lo anterior, fundamentado en que ese despacho judicial no era el competente para conocer del proceso adelantado en contra de C..

14. Mediante Auto del 04 de diciembre de 2020[12], el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, rechazó la solicitud de nulidad y declaró la falta de competencia para conocer el proceso. Esto, conforme a las decisiones del 28 de noviembre de 2017[13] y del 31 de enero de 2018[14] del Consejo Superior de la Judicatura, que resolvieron conflictos jurisdiccionales sobre casos análogos, asignando la competencia al juez contencioso. De allí que ordenó remitir el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para que dirimiera el asunto.

15. Mediante Auto del 23 de febrero de 2021[15], el J.L. remitió el expediente a esta Corporación, por ser la competente para conocer del conflicto.

Competencia

16. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16]. En su momento, la Corte consideró que asumiría esta competencia una vez “la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” [17], lo cual ocurrió el 13 de enero de 2021 con la posesión de los magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[18]. Por lo tanto, a partir de esa fecha, corresponde a la Corte Constitucional pronunciarse acerca de los conflictos de jurisdicciones.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

17. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[19].

18. La Corte Constitucional ha reiterado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[20], a saber:

    i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[21].

    ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en

    desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[22].

    iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[23].

19. Se configura un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín.

    Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín), y otra de la jurisdicción ordinaria laboral (el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín).

    Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado ante en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por parte de la EPS SURA contra C..

    Se cumple el presupuesto normativo: ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia.

20. El Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín, adujo que de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el legislador estableció exclusivamente en cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia para conocer de las controversias que se presenten entre empleados públicos y las entidades del Estado relacionadas con su régimen de seguridad social. Indicó también que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo estableció que “corresponde a los juzgados laborales el conocimiento de las controversias que se susciten entre las entidades administradoras y prestadoras de seguridad social”[24]. Finalmente concluyó que la actual controversia “se circunscribe dentro de las competencias consagradas en el Código Procesal del Trabajo, al tratarse de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras de seguridad social”[25].

21. Por su parte, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, indicó que el control de los actos administrativos de las autoridades públicas -en desarrollo de la actividad administrativa- le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “por lo que el artículo 104 del CPACA es la norma por la cual se le adjudica la jurisdicción para conocer del asunto”[26].

22. Corresponde resolver el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín. Con tal propósito, este Tribunal examinará la competencia de las jurisdicciones en conflicto y los pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura, para finalmente resolver la controversia planteada.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de seguridad social

23. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer los conflictos derivados de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”

24. Esa disposición también establece unos asuntos específicos respecto de los cuales tendrá competencia dicha jurisdicción, entre los cuales se encuentran “[l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[27]. (subrayas propias)

25. Al referido artículo 104 se adscribe una (i) cláusula general, según la cual dicha jurisdicción conocerá, entre otras, de aquellas controversias suscitadas sobre actos administrativos donde uno de los extremos en conflicto sea una entidad pública y en ese caso serán concordantes los artículos 138[28] y 155[29] del CPACA. A su vez, contempla (ii) cláusulas específicas de competencia que le atribuyen, por ejemplo, el conocimiento de las controversias respecto de la seguridad social cuando se presenta un conflicto entre servidores públicos y entidades de igual naturaleza, administradoras o prestadoras de servicios del SGSS[30].

26. El Consejo de Estado se ha referido al alcance de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de controversias entre entidades de seguridad social. Sobre el particular ha señalado que frente a la seguridad social le corresponde conocer “de aquellas controversias que surjan entre los servidores públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria y una entidad administrada del sistema, siempre y cuando esta sea de derecho público”[31]. Conforme a lo expuesto, sobre controversias relativas a la prestación de servicios de seguridad social que no encuadren en la cláusula específica, en principio no será el juez de lo contencioso administrativo el llamado a conocer de esos asuntos.

    Competencia de la jurisdicción ordinaria en materia de seguridad social

27. El artículo 2 de la Ley 712 de 2001, determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la seguridad social. En materia de controversias sobre los servicios de la seguridad social, el mencionado artículo señala, en su numeral 4 -modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012- que dicha jurisdicción conocerá de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

28. La sentencia C-1027 de 2002 al examinar la constitucionalidad de esa disposición, estableció que en la misma “se regula la competencia general de la jurisdicción ordinaria “en sus especialidades laboral y de seguridad social”, atribuyéndole en su numeral 4° acusado el conocimiento de las controversias referentes al “sistema de seguridad social integral” que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.

29. En igual sentido, el numeral 5 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, señala que la jurisdicción ordinaria laboral también conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

30. La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, ha establecido que la jurisdicción ordinaria -en su especialidad laboral y de seguridad social- le corresponde conocer de las controversias que se susciten entre las partes ya referidas, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica de los implicados[32]. Por su parte, el Consejo de Estado al analizar esta regla de competencia, indicó que “la jurisdicción ordinaria laboral puede pronunciarse sobre la legalidad del reconocimiento de un derecho derivado de la relación laboral o de la seguridad social, independientemente de la forma en que este se produzca”[33].

31. Conforme a lo expuesto, la Corte encuentra necesario precisar que la competencia prevista en el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 se refiere, fundamentalmente, a controversias relacionadas con la prestación de servicios de la seguridad social, entre afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y las entidades administradoras o prestadoras de esos servicios.

    Jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura

32. La Sala Plena ha constatado que en procesos análogos al presente y que guardan identidad en la partes demandante (E.P.S SURA) y demandada (C.), la acción interpuesta (acción de nulidad y restablecimiento del derecho), la pretensión (se declare la nulidad de un acto administrativo) y en las jurisdicciones en conflicto (jurisdicción administrativa y Jurisdicción Ordinaria Laboral), la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ha dirimido el conflicto, atribuyendo la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[34]. Por lo que se evidencia un precedente uniforme de dicha Sala Jurisdiccional, sobre la resolución de conflictos de jurisdicciones en asuntos análogos al que actualmente se estudia.

33. Esta posición se ha fundamentado principalmente en tres argumentos. Primero el debate surge del estudio de la legalidad de los actos administrativos expedidos por C., por lo que de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011 son de conocimiento de la jurisdicción contenciosa[35]. Segundo, la controversia en cuestión no versa sobre los servicios de la seguridad social, sino sobre la devolución de recursos correspondientes a contribuciones parafiscales. Tercero, el fondo de la controversia se relaciona directamente con el cobro coactivo de los aportes girados por C. de modo que una vez en firme los actos administrativos proferidos por la administradora de pensiones se procederá con dicho cobro, conforme a los artículos 98[36], 99[37] y 100[38] del C.P.A.C.A. Conforme a ello este asunto es de competencia del juez administrativo pues “el proceso coactivo es un procedimiento administrativo sometido a control de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”[39].

34. Cabe indicar que respecto del segundo de tales argumentos el Consejo de Estado, en decisión del 10 octubre de 2016[40] y al pronunciarse sobre una controversia similar en algunos aspectos a la que ahora se examina, señaló que “[n]o es cierto que para determinar la jurisdicción y competencia para conocer de la controversia suscitada entre V. Farmacéutica y la UGPP se deba acudir al numeral 4 del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, como lo hizo el tribunal, toda vez que esa norma se refiere a controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social, mas no a controversias sobre la determinación oficial de las contribuciones parafiscales”[41].

35. La E.P.S. SURA presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra COLPENSIONES, para que se declare la nulidad parcial de la Resolución No. GNR 18266 del 21 de enero de 2016 de C., que ordenó a la E.P.S SURA y/o FOYGA, la devolución de los aportes a salud descontados de las mesadas pensiónales de la señora Y.N.A. y el inicio del cobro coactivo de estos recursos. Adicionalmente, pretende que se declare la nulidad de las resoluciones derivadas de los recursos interpuestos, y se disponga que no se exija a EPS SURA el pago de los aportes allí indicados.

36. El trámite de esta controversia suscitó un conflicto entre jurisdicciones para conocer el asunto, entre el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín, que adujo su falta de competencia, al ser una controversia entre entidades del SGSS, y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Medellín, que indicó que carecía de competencia, toda vez que la controversia versaba sobre a la legalidad de un acto administrativo expedido por una entidad pública.

37. La Sala Plena concluye que la jurisdicción competente para resolver el asunto es la de lo contencioso administrativo con fundamento en las razones que se sintetizan a continuación.

    Primero. La controversia que se suscitó entre las partes no se refiere directamente a la prestación de servicios de seguridad social, ni a la ejecución de obligaciones del SGSS, sino a la devolución de unos aportes parafiscales. De allí que no resulten aplicables los numerales 4 y 5 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

    Segundo. El fondo del asunto se relaciona a una discusión sobre la validez de la Resolución No. GNR 18266 del 21 de enero de 2016 expedida por C. por medio de la cual ordenó a la E.P.S en cuestión y al FOSYGA, la restitución de los aportes a salud descontados de las mesadas pensiónales de la señora Y.N.A. y el inicio del cobro coactivo de estos recursos. De conformidad a los artículos 104, 138 y 155 de la Ley 1437 de 2011, es el juez de lo contencioso administrativo el encargado de verificar la legalidad de la resolución expedida por C..

    Tercero. La Resolución No. GNR 18266 del 21 de enero de 2016 de C. cuestionada en la demanda, es el punto de partida del cobro coactivo[42] de las deducciones a salud que fueron giradas a la mencionada E.P.S y/o al FOSYGA (hoy ADRES) cuyo control también corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Cabe indicar que en sentencia C-224 de 2013 se estableció que dicho cobro se encuentra compuesto por actuaciones administrativas que “no están encaminadas a la definición y resolución definitiva de controversias, sino únicamente a la ejecución y materialización de los actos de la propia administración pública”. Con fundamento en ello la Corte concluyó -en esa misma sentencia- que las decisiones de la administración, respecto de la ejecución de ciertas obligaciones a su favor “pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

38. En consecuencia, la Sala Plena dejará sin efectos la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Medellín, el 26 de febrero de 2018, en la que resolvió declarar la falta de jurisdicción, y ordenará la remisión del expediente a ese despacho para que continúe con el trámite respectivo.

39. De conformidad con lo señalado, la Corte concluye que en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – C., iii) que tengan por objeto ordenar a una E.P.S. la restitución de aportes a salud e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,