Auto nº 449/21 de Corte Constitucional, 5 de Agosto de 2021
| Ponente | Gloria Stella Ortiz Delgado |
| Fecha de Resolución | 5 de Agosto de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-275 |
Auto 449/21
R.erencia: Expediente CJU-275.
Conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección C y el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrada S.:
GLORIA S.O.D..
Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 2 de marzo de 2018, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) presentó ante la jurisdicción contencioso administrativa demanda de nulidad y restablecimiento del derecho “en lesividad”, en contra de la señora S.I.B.C.. La entidad demandante solicitó al juez declarar la nulidad de las Resoluciones GNR 237969 de 25 de junio de 2014, GNR 135179 de 10 de mayo de 2015 y GNR 337558 de 28 de octubre de 2015, toda vez que, mediante esos actos administrativos, la entidad reliquidó equívocamente la prestación pensional por el riesgo de vejez concedida a la demandada[1].
Según la demandante, la fecha de efectividad del derecho pensional de la señora B.C. es el 1 de febrero de 2009. Sin embargo, en los dos primeros actos administrativos la entidad liquidó la pensión con los ingresos registrados hasta el 28 de febrero de 2009[2], y en la última resolución tuvo en cuenta los ingresos registrados hasta el 30 de julio de 2009[3], motivo por el cual se generó una mesada pensional superior a la que en derecho le correspondía a la beneficiaria. Asimismo, señaló que solicitó autorización a la demandada para revocar directamente el acto administrativo en los términos del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011[4], sin embargo, no le fue concedida.
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La acción le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección C, autoridad que, mediante Auto del 9 de mayo de 2019, señaló que, conforme a lo establecido en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[5] y en la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, los casos en los que se controvierten temas sobre seguridad social, en relación con un trabajador oficial o privado, son de competencia de la jurisdicción ordinaria[6]. Por lo tanto, remitió el expediente para su reparto entre los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá[7].
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Ante esta determinación, la apoderada judicial de COLPENSIONES interpuso recurso de reposición[8], el cual fue resuelto negativamente por medio de Auto de 10 de junio de 2019[9].
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La demanda entonces le correspondió al Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá. La representante de la entidad demandante allegó dos memoriales[10], en los que le solicitó al despacho declararse incompetente para conocer del caso y proponer el conflicto negativo de jurisdicciones, toda vez que las acciones de nulidad “en lesividad” están reguladas en la Ley 1437 de 2011, y, por su especialidad, deben ser conocidas por la jurisdicción contencioso administrativa[11].
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Así, a través de Auto del 26 de febrero de 2020, ese despacho judicial propuso conflicto negativo de competencias y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la judicatura para que esta entidad defina cuál es la autoridad competente para conocer del proceso. En su criterio, le asistía la razón a la parte actora, en punto a la competencia, pues la competencia para conocer de esos casos es de la jurisdicción contencioso administrativa[12], de conformidad con lo establecido en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011[13].
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Mediante oficio remisorio del 2 de febrero de 2021[14], la secretaria judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[15].
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El 1 de junio de 2021, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente de la referencia al despacho de la magistrada sustanciadora[16].
Competencia
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La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia[17] entre jurisdicciones de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[18].
Acreditación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[19]
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) rehúsan asumir el conocimiento de un mismo asunto, por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden todos resolver la controversia, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto positivo de jurisdicción)[20].
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Particularmente, en relación con los conflictos de jurisdicción, en el Auto 155 de 2019[21] esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[22].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se genere la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, sobre el cual deba definirse la competencia[23].
(iii) Presupuesto normativo: demanda que las autoridades judiciales en colisión manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[24].
El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscita entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa y otra que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social.
(ii) Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá, en relación con cuál es la autoridad competente para conocer el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por COLPENSIONES. El propósito de la demanda es que se declare la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales la entidad reliquidó la pensión de vejez de la demandada[25]. En consecuencia, solicita que se reliquide la pensión de vejez de la beneficiaria, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993[26], y se le ordene la devolución de los valores pagados por concepto de retroactivo y de reliquidación de la pensión de vejez, a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de los actos administrativos demandados, hasta que estos se suspendan provisionalmente o se declaren nulas, con su correspondiente indexación o los intereses a los que haya lugar.
(iii) Las dos autoridades judiciales enuncian razonablemente fundamentos legales que soportan sus posturas, dirigidas a negar su competencia en el asunto. De acuerdo con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, a quien compete dirimir dicha controversia es a la jurisdicción ordinaria, según el artículo 2º de la Ley 712 de 2001. En cambio, el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá argumentó que la competencia es de la jurisdicción administrativa, de conformidad con el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y su metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio relativo a la seguridad social. Y con base en esta, (ii) resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[27], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Esta misma regla fue reiterada en los Autos 382 de 2021[28] y 384 de 2021, entre otros[29].
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La Corte señaló que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97[30] y 138[31] de la Ley 1437 de 2011; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración[32].
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En esa medida, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá), de conformidad con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES.
(iii) Ello en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021[33], reiterada en los Autos 382 de 2021[34] y 384 de 2021[35], entre otros, según la cual cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de su propio acto, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativa, la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y comunicar la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, y el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-275, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, para que proceda con lo de su competencia, y comunique la presente decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA S.O.D.
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En expediente digital. Documento N° 3: “110010102000202000066200 C4” P. 3-31.
[2] Resoluciones GNR 237969 de 25 de junio de 2014 y GNR 135179 de 10 de mayo de 2015.
[3] Resolución GNR 337558 de 28 de octubre de 2015.
[4] Ley 1437 de 2011. Artículo 97. “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. // Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. // Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. //PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa”.
[5] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Artículo 2. Numeral 4: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: […] 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.
[6] En expediente digital. Documento N° 3: “110010102000202000066200 C4” P. 64-69. Para el efecto, ese despacho citó el auto interlocutorio NS-203-2018 del 19 de noviembre de 2018, C.P W.H.G., Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección “A”; y el auto interlocutorio 0-245-2019 del 28 de marzo de 2019, C.P W.H.G., Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección “A”.
[7] En expediente digital. Documento N° 3: “110010102000202000066200 C4” P. 69.
[8] Recurso del 15 de mayo de 2019. En expediente digital. Documento N° 3: “110010102000202000066200 C4” P. 73-83.
[9] En expediente digital. Documento N° 3: “110010102000202000066200 C4” P 86 – 88.
[10] Uno del 9 de septiembre de 2019, y otro del 17 de octubre 2019. En expediente digital. Documento N° 3: “110010102000202000066200 C4” P. 103-112.
[11] I..
[12] A manera de ejemplo, en la providencia judicial se hizo referencia a la decisión: Consejo de Estado A de lo Contencioso - Administrativo- Sección Segunda Subsección B, C.S.L.I.V., del 31 de enero de 2018 con R.. No.:05001233300020140005802.
[13] Ley 1437 de 2011.Artículo 97. “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. // Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. // Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional (…)”.
[14] En expediente digital. Documento N° 3: “110010102000202000066200 C1” P. 8.
[15] A. un numeral 12 y modifíquese el 11 del artículo 241 de la Constitución Política los cuales quedarán así: //11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. //12. Darse su propio reglamento.
[16] En expediente digital. Documento: “CJU-0000275 Constancia de Reparto”. P. 1.
[17] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[18] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[19] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la magistrada G.S.O.D..
[20] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D. y 452 de 2019, M.G.S.O.D..
[21] M.L.G.G.P..
[22] En consecuencia, no habrá conflicto de esa naturaleza, cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como el 97 de la Ley 1957 de 2019).
[23] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[24] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto, no tiene -al menos aparentemente-, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[25] La entidad solicita que se declare la Nulidad de: (i) la Resolución GNR 237969 de 25 de junio de 2014, mediante la cual se reliquida el derecho pensional de la demandada, con efectividad a partir de 01 de febrero de 2009, una cuantía para el 2014 de $1.370.379 girando un retroactivo por la suma de $23.694.433, tomando en cuenta ingresos reportados hasta el 28 de febrero de 2009; (ii) la Resolución GNR 135179 de 10 de mayo de 2015, por medio de la cual se reliquida el pago de una pensión de vejez a partir de 24 de noviembre de 2011, una cuantía para el 2014 de 1,392,557.00, girando un retroactivo por $ 942,073, igualmente tomando en cuenta ingresos reportados hasta el 28 de febrero de 2009; y (iii) la Resolución GNR 337558 de 28 de octubre de 2015, mediante la cual una vez más se reliquida el derecho pensional con efectividad a partir de 24 de noviembre de 2011, una cuantía actualizada para el año 2015 de $1,978,866.00, girando un retroactivo por $ 17,725,895.00 con efectividad a partir de 24 de noviembre de 2011, tomando en cuenta ingresos reportados hasta el 30 de julio de 2009. En expediente digital. Documento N° 3: “110010102000202000066200 C4” P. 3-31.
[26] Ley 100 de 1993. Artículo 21: “Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. // Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo”.
[27] Expediente CJU-489. M.C.P.S.. S.V. de la magistrada D.F.R.. En este caso, COLPENSIONES interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[28] Expediente CJU-288. M.J.F.R.C..
[29] Expediente CJU-377. M.J.F.R.C..
[30] R.. de nota al pie 13.
[31] Ley 1437 de 2011. Artículo 138. “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño (…)”.
[32] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 de 2021 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[33] R.. de nota al pie 27.
[34] R.. de nota al pie 28.
[35] R.. de nota al pie 29.
