Sentencia de Tutela nº 287/21 de Corte Constitucional, 27 de Agosto de 2021

1. Hechos probados

1. Hechos relacionados con la accionante. La señora O.I.H.F. tiene 77 años de edad[2], padece hipertensión, estrés, ansiedad, asma, escoliosis de columna, descalcificación ósea, entre otras[3]. La accionada afirmó[4] que se encuentra pensionada, por una parte, por la Fiduprevisora con una mesada pensional de $ 2.573.647 y, por la otra, por la UGPP[5], como administradora del convenio de FOPEP, por la suma de $1.659.584. Por último, la accionante manifestó que es madre cabeza de familia de dos hijas mayores de edad[6]. Una de ellas es discapacitada física y cognitivamente[7] y madre de su nieto de 9 años, y la otra, se encuentra desempleada.

2. Reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. El 28 de diciembre de 1994, la accionante solicitó a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) el reconocimiento y pago de la pensión mensual vitalicia de jubilación, de conformidad con lo previsto en Ley 114 de 1913[8], como quiera que laboró un total de 9369 días y, para ese momento, contaba con 50 años. En atención a dicha solicitud, Cajanal le reconoció su derecho pensional, mediante la Resolución No. 14518 del 11 de diciembre de 1995[9].

3. Reliquidación de la mesada pensional. La señora H. y más de 2500 docentes, a través de apoderado judicial, el señor H.R.A.G., interpusieron acción de tutela para que se ordenara la reliquidación de sus pensiones de jubilación gracia. El proceso le correspondió al J. 1º Penal del Circuito de Bogotá, quien, en sentencia del 29 de noviembre de 2004, ordenó “a la CAJA NACIONAL DE P.S., que en el término de sesenta (60) días, contados a partir de la notificación de este fallo, proceda si ya no lo hubiere hecho, a reliquidar en forma definitiva, la pensión de los accionantes enlistados en el numeral primero del presente fallo, conforme a lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 4º de la Ley 4 de 1966, incluyendo todos los factores salariales sin prescripción, junto con la respectiva indexación y la retroactividad de la reliquidación, desde el momento de adquirir el derecho y aun estando retirados; enviando a este Despacho copia del acto mediante el cual se dio cumplimiento a esta decisión”[10].

4. Mediante Resolución No. 26237 del 6 de junio de 2007, Cajanal, en cumplimiento de la orden judicial, y en lo que respecta a la accionante, reliquidó en cuantía de $179.220 la prestación, teniendo en cuenta nuevos factores salariales. Esta modificación que se hizo efectiva desde el 30 de diciembre de 1993, pero con efectos fiscales a partir del 23 de agosto de 2003, por prescripción trienal.

5. El 8 de noviembre de 2013, la accionante le solicitó a la UGPP que “se aclare o modifique la Resolución No. 26237 del 06 de junio de 2007, en cuanto a que la reliquidación pensional debe ser efectiva a partir de la fecha de adquisición del status sin aplicar prescripción trienal y su pago de manera indexada, en cumplimiento al fallo de tutela No. 2004-397”[11].

6. Mediante Resolución RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013, la UGPP modificó la Resolución No. 26237 del 6 de junio de 2007, en el sentido de precisar que la reliquidación fue dispuesta en cumplimiento al fallo de tutela No. 2004-00397[12], proferido por el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá, sin prescripción y que el pago de las diferencias debía ser indexado.

7. Proceso penal en contra del J. que emitió el fallo de tutela que reconoció la indexación de la mesada pensional. El 7 de febrero de 2014, la Fiscalía 17 delegada ante el Tribunal Superior de Ibagué abrió investigación en contra de N.G.A.B., funcionario que profirió la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 (supra fj. 3), a quien citó para diligencia de indagatoria[13].

8. El 7 de octubre de 2019, la S. Penal del Tribunal Superior de Bogotá condenó a N.G.A.B. como autor del delito de prevaricato por acción[14]. Como consecuencia de lo anterior, ordenó dejar sin efectos: (i) la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 (supra fj. 3); y (ii) todos los actos administrativos que se hubieren dictado para dar cumplimiento a la orden de amparo arriba transcrita, incluidas las Resoluciones 26237 de 2007 y 52111 de 2013 (supra fj. 4 y 6) [15].

9. En particular, en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 7 de octubre de 2019 se ordenó: “[d]ejar sin efectos la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 proferida por el Juzgado 1º Penal del Circuito de Bogotá dentro del radicado 2004- 00379, como también los actos administrativos por medio de los cuales se le dio cumplimiento. De esta determinación, infórmese a la UGPP para los fines pertinentes”[16]. Posteriormente, el 23 de octubre de 2019, se profirió auto mediante el cual el Tribunal Superior de Bogotá corrigió la sentencia aclarando que: “el radicado de la sentencia de tutela proferida el 29 de noviembre de 2004 por el juzgado 1° penal del circuito de Bogotá, al que hizo referencia en el acápite IX tasación de perjuicios y en la parte resolutiva de la decisión, corresponde al número 2004-00397”[17].

10. La S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en fallo del 4 de marzo de 2020, confirmó la decisión de dejar sin efecto la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 y los actos administrativos derivados de esta. Sin embargo, revocó lo correspondiente a la concesión de prisión domiciliaria al señor N.G.A.B..

11. Cumplimiento de la Sentencia de la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. La UGPP expidió la Resolución No. RDP 015617 del 7 de julio de 2020, por la cual dio cumplimiento a la sentencia proferida por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia del 4 de marzo de 2020[18] dejando sin efectos las Resoluciones Nos. 26237 del 6 de junio de 2007 y RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013.

12. En tal sentido, ordenó “la exclusión de manera definitiva de la nómina de pensionados de la Resolución No. 26237 del 06 de Junio de 2007 y Resolución No. RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-0397 y reliquidó la pensión gracia de jubilación al (a) señor (a) H.F.O.I. ya identificado (a). y como consecuencia de esto “INCORPORAR en nómina de pensionados al (a) señor (a) H.F.O.I. con la resolución No. 14518 del 11 de Diciembre de 1995”. Igualmente, informó[19] que no procedía recurso alguno contra este acto administrativo.

2. Pretensiones y fundamentos de la acción de tutela

13. El 3 de septiembre de 2020, la señora H.F. interpuso acción de tutela en contra de la UGPP por considerar que con la expedición de la Resolución RDP 015617 del 7 de julio de 2020, la entidad vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social. En su criterio, la accionada violó los artículos 48, 53 y 29 de la Constitución Política.

14. Primero, debió solicitar su autorización para el descuento de la mesada pensional y no solo informarle previamente de la “decisión unilateral tomada sobre la disminución de la medada pensional, como consecuencia del cumplimiento del fallo reseñado”[20].

15. Segundo, la entidad, ante la ausencia del consentimiento, “debe buscar el aparato judicial a través de Demanda de Nulidad y Restablecimiento en Lesividad, es decir demandando sus propios actos administrativos”[21].

16. Tercero, argumentó que al tener 77 años de edad es considerada un sujeto de protección constitucional conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y, por tanto, la acción de tutela es el “es el instrumento jurídico más expedito e idóneo evitando someterse a un proceso judicial ordinario prolongado y dispendioso”[22].

17. Con fundamento es estas consideraciones, la accionante solicitó (i) el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social; (ii) interrumpir los descuentos sobre su mesada pensional; y (iii) resarcir el perjuicio causado, reintegrando la suma de dinero descontada en la mesada pensional correspondiente al mes de agosto del 2020[23].

3. Respuesta de la entidad accionada

18. El 8 de septiembre de 2020, la accionada presentó escrito de respuesta, en el que solicitó al J. de tutela declarar la improcedencia de la acción de amparo. Esto, porque (i) la actora cuenta con los medios judiciales ordinarios de defensa judicial para controvertir los actos administrativos proferidos por la entidad; (ii) la Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela es procedente cuando se configurará un perjuicio irremediable, requisito que, según su criterio, no se cumple en el presente caso; (iii) el acto administrativo expedido por la unidad se dio en cumplimiento a una orden judicial proferida por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia y, mientras este no sea controvertido se presumen su legalidad. Por tanto, “una vez en firme, se entenderá agotada la misma y sólo le queda al accionante acudir a la jurisdicción ordinaria contenciosa administrativa según sea el caso[24]”; (iv) la acción de tutela no es la vía adecuada para reclamar prestaciones económicas como las solicitadas por la accionante.

19. Sin perjuicio de lo anterior, la UGPP manifestó que no vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social. Primero, la Unidad procedió a dar estricto cumplimiento a la sentencia proferida por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia conforme a los artículos 454 del Código Penal y 34 y 35 de la Ley 734 de 2002. Segundo, la inclusión en nómina y pago de mesadas pensionales reconocidas por medios fraudulentos afecta gravemente el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Tercero, la UGPP ha respetado los derechos a la seguridad social y al debido proceso de la accionante, como quiera que se han tramitado y resuelto todos sus requerimientos.

4. Decisiones objeto de revisión

   4.1. Primera instancia

20. El 15 de septiembre de 2020, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín declaró improcedente el amparo deprecado por la demandante. Primero, señaló que la acción de tutela es de carácter subsidiario y que en el presente caso la accionante puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

21. Segundo, consideró que, de igual manera, “la decisión se ajusta a la legalidad, en tanto que, se profirió la revocatoria de las Resoluciones antes mencionada, en cumplimiento a lo ordenado por la Jurisdicción Ordinaria en lo Penal”[25]. Tercero, la accionante no presentó una petición a la UGPP en procura de ventilar las pretensiones que expuso en la acción de amparo[26]. Cuarto, no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente de manera excepcional y transitoria la medida de amparo constitucional.

    4.2. Impugnación

22. O.I.H. impugnó la decisión del a quo[27]. A su juicio, el J. de primera instancia desconoció la protección de los derechos laborales y pensionales consagrados en la Constitución Política. Primero, indicó que el a quo omitió la edad (77 años para el momento de la impugnación) de la accionante. Segundo, no advirtió la demora de la jurisdicción contenciosa administrativa. Este mecanismo, en su criterio, es ineficaz. Tercero, que el J. no valoró adecuadamente la inconstitucionalidad de la decisión de descontar unilateralmente una parte de la mesada pensional, argumentando que la sentencia T-329 de 1994 estableció que el cumplimiento de los fallos judiciales es obligatorio siempre y cuando “están relacionados con el imperio de las garantías constitucionales”[28].

    4.3. Segunda instancia

23. El 5 de noviembre de 2020, La S. Penal del Tribunal Superior de Medellín, en fallo del 5 de noviembre de 2020, revocó la decisión adoptada en primera instancia y, en su lugar, concedió la protección solicitada. Esto al considerar que: (i) “en aquellos casos en los que se revoca, modifica o suspende un acto administrativo por medio del cual se había reconocido un derecho pensional procede la acción de tutela, dada la importancia de la protección de los derechos a la buena fe, a la seguridad jurídica y el debido proceso, potencialmente vulnerados cuando se modifica una situación jurídica concreta que ha dado lugar al reconocimiento de un derecho pensional”[29]; y (ii) que en el presente caso la UGPP no contaba con la autorización del pensionado o con una sentencia judicial que le permitiera revocar unilateralmente las resoluciones RDP 26237del 6 de junio de 2007 y la RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013. Por lo anterior, ordenó se proceda a reanudar el pago completo de la mesada pensional otorgada a la accionante, incluyendo en la nómina de pensionados la Resolución 26237 del 06 de junio de 2007 y la Resolución RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013, debiendo reintegrar los montos que fueron liquidados como mayores valores pagados.

5. Actuaciones en sede de revisión

24. El 15 de marzo de 2021, la S. de Selección de Tutelas Número Tres de la Corte Constitucional seleccionó los expedientes T-8.069.962 y T-8.074.804 para efectos de su revisión, y decidió acumularlos para que fueran fallados en una misma sentencia, por presentar unidad de materia. En cumplimiento de dicho auto, el 6 de abril de 2020 el expediente fue enviado al despacho de la suscrita magistrada ponente.

25. El 14 de mayo de 2021, la S. Quinta de revisión de la Corte Constitucional decretó la desacumulación procesal de los expedientes T-8.069.962 y T-8.074.804, por no presentar unidad de materia.

    5.1. Auto del 19 de mayo de 2021

26. Mediante Auto del 19 de mayo de 2021, la magistrada sustanciadora decretó pruebas encaminadas a determinar: (i) la situación socioeconómica de la actora; (ii) su estado de salud actual; y (iii) las gestiones adelantadas para la reliquidación de la mesada pensional[30]. Todo, con el fin de contar con los elementos de juicio suficientes para adoptar la decisión correspondiente.

    5.2. Respuestas al requerimiento del 19 de mayo de 2021

27. UGPP. Mediante correo electrónico del 26 de mayo de 2021, la entidad informó que la accionante percibe una mesada pensional de $1.659.584 y que, luego de descuentos, recibe una suma de $798.221[31]. Adicionalmente, señaló que: (i) la señora H. percibe otra prestación, pagada por Fiduciaria la Previsora S.A.; (ii) el fallo objeto de revisión afecta la sostenibilidad financiera del sistema pensional; y (iii) la actuación de la UGPP se enmarca en el cumplimiento de una orden judicial, la cual se produjo luego de comprobarse la ilegalidad de las actuaciones del juez que ordenó la reliquidación pensional.

28. La accionante. Mediante correo electrónico del 27 de mayo de 2021, la señora O.I.H. manifestó que: (i) percibe una pensión reconocida por F.S.A. con un valor mensual de $2.573.647[32]; (ii) la pensión reconocida por la UGPP tiene un valor mensual de $1.165.218[33]; (iii) su núcleo familiar está compuesto por sus dos hijas, una de ellas de 30 años, con condición de discapacidad física y mental, y madre de su nieto; y la otra, de 43 años y desempleada; (iv) la vivienda donde residen es propia; (v) no recibe apoyo económico de su familia o del Estado; y (vi) no inició proceso judicial alguno en contra de la UGPP.

1. Competencia

29. La S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

30. Objeto de la decisión. La acción de tutela sub examine versa sobre la presunta vulneración de los derechos de la accionante a la seguridad social y al debido proceso. Esto, como consecuencia de la disminución de la mesada pensional de jubilación gracia por la expedición de la Resolución No. RDP 015617 del 7 de julio de 2020, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo proferido por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia del 4 de marzo de 2020, que ordenó dejar sin efectos las Resolución Nos. 26237 del 6 de junio de 2007 y RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013.

31. Problema jurídico. De conformidad con lo expuesto, corresponde a la S. resolver el siguiente problema jurídico: ¿al reducir la pensión gracia de la accionante, la UGPP le vulneró los derechos a la seguridad social y al debido proceso?

32. M.. Para dar respuesta dicho problema jurídico, la S. de Revisión analizará, como cuestión previa, si la acción de tutela satisface los requisitos de procedibilidad para cuestionar actos administrativos de ejecución. En caso afirmativo, expondrá la jurisprudencia constitucional acerca de la reliquidación de la mesada pensional por la inclusión de nuevos factores salariales y, luego, resolverá el problema jurídico formulado.

3. Cuestión previa. Procedibilidad de la acción de tutela

33. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela “mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre”[34], para la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular. Esto, siempre y cuando el accionante no disponga de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para la protección de sus derechos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar el acaecimiento de un perjuicio irremediable. En esta medida, antes de pronunciarse de fondo sobre el caso concreto, es deber del juez constitucional verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, a saber: (i) legitimación en la causa, (ii) inmediatez y (iii) subsidiariedad.

34. Legitimación en la causa. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[35] dispone que la acción de tutela puede ser ejercida “por cualquier persona vulnerada o amenazada en sus derechos fundamentales”, quien podrá actuar por sí misma, mediante representante o apoderado judicial, agente oficioso, el Defensor del Pueblo o los personeros municipales. Este requisito de procedencia tiene por finalidad garantizar que quien interponga la acción tenga un “interés directo y particular”[36] respecto de las pretensiones incoadas, de manera que el juez constitucional pueda verificar que “lo reclamado es la protección de un derecho fundamental del propio demandante y no de otro”[37]. A su vez, esta acción debe ser ejercida en contra del sujeto responsable de la presunta vulneración o amenaza de los derechos fundamentales, sea éste una autoridad pública o un particular.

35. La solicitud de tutela satisface el requisito de legitimación en la causa. Esto, por dos razones. De un lado, la solicitud de tutela satisface el requisito de legitimación por activa. La accionante (i) presentó a nombre propio la acción de tutela y (ii) es la titular de los derechos a la seguridad social y el debido proceso, que alega vulnerados por parte de la UGPP. De otro lado, la solicitud de tutela satisface el requisito de legitimación por pasiva. La solicitud fue interpuesta en contra de la UGPP, esta es, la entidad que profirió el acto administrativo por medio del cual se disminuyó la mesada pensional de la accionante, en cumplimiento de una orden judicial.

36. Inmediatez. La jurisprudencia constitucional ha señalado que la acción de tutela debe presentarse en un término oportuno y razonable respecto del hecho que generó la presunta vulneración de los derechos fundamentales. Este requisito tiene por finalidad preservar la naturaleza de la acción de tutela, concebida como “un remedio de aplicación urgente que demanda una protección efectiva y actual de los derechos invocados”[38]. Ahora bien, el juez constitucional “debe tomar en cuenta las condiciones del accionante, así como las circunstancias que rodean los hechos para determinar lo que debería considerarse como plazo razonable. Para ello, debe valorar las pruebas aportadas de acuerdo a los principios de la sana crítica, con el fin de determinar si hay una causal que justifique la inactividad del accionante”[39].

37. La solicitud de tutela satisface el requisito de inmediatez. La presente acción fue interpuesta en un término oportuno y razonable en relación con el presunto hecho vulnerador de los derechos fundamentales del accionante. Esto, por cuanto trascurrieron menos de dos meses desde que la UGPP expidió la Resolución No. RDP 015617 (7 de julio de 2020) y la interposición de la solicitud de tutela (3 de septiembre de 2020).

38. Subsidiariedad. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 6º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es (i) improcedente si existe un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para resolver el problema jurídico sub examine y no existe el riesgo de que opere un perjuicio irremediable respecto de los derechos alegados[40]. A esta regla general se adicionan dos hipótesis específicas que se derivan de la articulación de los conceptos aludidos. Así, (ii) el amparo es procedente de forma definitiva si no existen medios judiciales de protección que sean idóneos y eficaces para resolver el asunto sometido a consideración del juez. Por el contrario, (iii) es procedente de manera transitoria en el caso en el cual el accionante disponga de dichos medios de defensa, pero exista la posibilidad de que se configure un perjuicio irremediable[41].

39. Procedencia de la tutela contra actos administrativos de ejecución. La Corte Constitucional ha señalado que los actos administrativos de ejecución no expresan la voluntad de la administración ni crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas, pues se limitan a dar cumplimiento a decisiones de autoridades judiciales[42].

40. Por su parte, el Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en su artículo 75, consagró que los actos administrativos de ejecución nos son susceptibles de recursos[43] ni ante la administración ni ante la jurisdicción contenciosa administrativa, puesto que, no modifican, eliminan o crean situaciones jurídicas nuevas, sino que se limitan a dar cumplimiento a las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales[44]. Así, en relación con los actos administrativos que ejecutan las decisiones judiciales, esta sala recuerda que el artículo 192 de precitado texto normativo establece la obligación de la autoridades administrativas a cumplir las órdenes judiciales en un término de treinta días desde la comunicación del fallo y que “el incumplimiento de una decisión judicial vulnera y quebranta derechos y principios dentro del Estado Social de Derecho, el legislador estableció medidas y sanciones para evitar la ocurrencia de dicha conducta, por lo que, tratándose de funcionarios públicos, no acatar una decisión judicial puede acarrear sanciones en materia disciplinaria y/o penal”[45].

41. En ese sentido, la Corte Constitucional ha expresado que, por regla general, la tutela es improcedente para cuestionar los actos administrativos de ejecución. La Sentencia SU-575 de 2019, al pronunciarse sobre la improcedencia de la tutela contra actos administrativos, señaló que: “esta regla es aún más exigente cuando se trata de cuestionar actos administrativos de ejecución en los que se da cumplimiento a un fallo judicial, pues la administración no manifiesta su voluntad, sino que se limita a ejecutar una decisión contenida en una sentencia judicial amparada en el efecto de la cosa juzgada. De este modo, solo es procedente acudir a la tutela cuando la administración en lugar de proferir un acto de ejecución, desborda el mandato judicial, y adopta un acto definitivo”[46].

42. La necesidad de imponer límites aún más exigentes a la procedencia de la acción de tutela contra actos administrativos de ejecución encuentra su fundamento en el respeto al principio de la cosa juzgada. Pues, de lo contrario, podrían iniciarse una serie de actuaciones judiciales encaminadas a controvertir una y otra vez los actos de ejecución, contribuyendo con esto a la congestión judicial y socavando la cosa juzgada[47].

43. En conclusión, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela contra un acto administrativo de ejecución solo procede si la entidad que expide dicho acto sobrepasa la orden judicial dada y, por consiguiente, profiere un acto administrativo que sí plasma la voluntad de la administración. Es decir, profiere un acto administrativo definitivo[48].

44. La solicitud de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad. En el presente caso, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional advierte que la acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, porque la Resolución RDP 015617 de 7 de julio de 2020 es un acto administrativo de ejecución que no resuelve una situación jurídica. Adicionalmente, se observa que no existe riesgo de que ocurra un perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional.

45. Primero, la S. considera que la Resolución RDP 015617 de 7 de julio de 2020 es un acto administrativo de ejecución en el que, la UGPP se limitó a dar cumplimiento a la sentencia proferida por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia del 4 de marzo de 2020, que confirmó parcialmente la sentencia del 7 de octubre de 2019 proferida por el Tribunal Superior de Bogotá, la cual dejó sin efectos las Resoluciones Nos. 26237 del 6 de junio de 2007 y RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013, por medio de la cual se reliquidó la pensión gracia de la accionante. Así mismo, el acto administrativo sub examine, en su parte motiva o resolutiva no efectuó juicios o razonamientos que lleven a evidenciar que se modificó, creó o reconoció una situación jurídica. Al contrario, en su artículo primero consagró “Dar cumplimiento a la providencia proferida por la SALA DE CASACION PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA del 04 de marzo de 2020 y en consecuencia DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 26237 del 06 de Junio de 2007 y Resolución No. RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013, que dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-00397, proferido por el JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA de fecha 29 de noviembre de 2004 que reliquidó la pensión gracia de jubilación al (a) señor (a) H.F.O.I. ya identificado (a)”[49].

46. En ese sentido, se observa que la orden emitida en el proceso penal determinó: (i) dejar sin efectos la sentencia de tutela con el radicado 2004-00397; y (ii) dejar sin efectos los actos administrativos que se expidieron en cumplimiento de dicho fallo (supra fj. 9). Al respecto las Resoluciones Nos. 26237 del 6 de junio de 2007 y RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013 daban cumplimiento a la sentencia de tutela del 29 de noviembre de 2004 y la Resolución RDP 015617 de 7 de julio de 2020 resolvió:

    “ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a la providencia proferida por la SALA DE CASACION PENAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA del 04 de marzo de 2020 y en consecuencia DEJAR SIN EFECTOS la Resolución No. 26237 del 06 de Junio de 2007 y Resolución No. RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013, que dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-00397, proferido por el JUZGADO PRIMERO PENAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA de fecha 29 de noviembre de 2004 que reliquidó la pensión gracia de jubilación al (a) señor (a) H.F.O.I. ya identificado (a).

    ARTICULO SEGUNDO: Ordenar la exclusión de manera definitiva de la nómina de pensionados de la Resolución No. 26237 del 06 de Junio de 2007 y Resolución No. RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013, por medio de la cual se dio cumplimiento al fallo de tutela 2004-0397 y reliquidó la pensión gracia de jubilación al (a) señor (a) H.F.O.I. ya identificado (a).

    ARTÍCULO TERCERO: Como consecuencia del artículo anterior INCORPORAR en nómina de pensionados al (a) señor (a) H.F.O.I. con la Resolución No. 14518 del 11 de Diciembre de 1995.

    ARTÍCULO CUARTO: Por la Subdirección de nómina de pensionados liquídense los mayores valores pagados con ocasión de la Resolución No. 26237 del 06 de Junio de 2007 y Resolución No. RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013, valores que se deben calcular desde la fecha de ejecutoria del fallo por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PENAL objeto de cumplimiento es decir desde el 4 de marzo de 2020 a la fecha de inclusión en nómina de la presente resolución y remítase a esta subdirección para lo de su competencia.

    ARTÍCULO QUINTO: Remitir copia de la presente resolución a la Subdirección de Defensa Judicial de la UGPP para los fines legales pertinentes.

    ARTÍCULO SEXTO: N. al Señor (a) H.F.O.I. haciéndole saber que contra la presente providencia no procede recurso alguno”.

47. Como se observa, el acto administrativo se pronunció así: (i) los numerales primero y segundo de la parte resolutiva del acto administrativo cuestionado se limitaron a cumplir la orden emitida por el Tribunal Superior de Bogotá y confirmada por la Corte Suprema de Justicia; (ii) el resolutivo tercero incorporó a la accionante a la nómina de pensionados acorde a la resolución expedida de manera previa a aquellas que fueron dejadas sin efectos. Esto se trata de una consecuencia lógica de la actuación efectuada y, además, garantiza que la accionante continúe devengando una mesada pensional; (iii) el numeral cuarto se limitó a ordenar que se calcule los mayores valores pagados con ocasión de la Resolución No. 26237 del 06 de junio de 2007 y Resolución No. RDP 52111 del 12 de noviembre de 2013, pero no desprende ninguna consecuencia u orden de dicho cálculo; y (iv) los numerales quinto y sexto remitieron copias y notificaron del acto administrativo.

48. Para esta S., la Resolución RDP 015617 de 7 de julio de 2020 se limitó a dar cumplimiento a una orden judicial, y en esa medida no realizó declaraciones que alteraran la situación jurídica de la accionante. Por el contrario, el acto administrativo reúne las características de un acto de cumplimiento de una sentencia judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia, la cual debe ser acatada por todas las autoridades públicas.

49. En ese sentido, se observa que en el caso sub examine no se presenta la situación que permitiría que proceda la tutela, es decir no se desbordó el mandato judicial y, por ende, no se adoptó un acto administrativo definitivo. Al respecto, basta con señalar que la UGPP se limitó a cumplir la orden judicial y no a resolver sobre un derecho subjetivo concreto.

50. En el escrito de tutela la accionante expuso que la UGPP requería de su consentimiento para disminuir su mesada pensional (supra fj. 14 y 15). Sobre el particular, la S. estima oportuno aclarar que el presente caso no se enmarca dentro de una actuación administrativa iniciada por la UGPP con el propósito de dejar sin efectos un acto administrativo propio, sino que se trata del cumplimiento de una orden dada en una sentencia judicial. Por ende, no se requería el consentimiento de la accionante, pues la UGPP no decidió unilateralmente disminuir la mesada pensional de la accionante, ni modificó o creó situaciones jurídicas y la Resolución RDP 015617 de 7 de julio de 2020 no se profirió como manifestación de la voluntad de la entidad.

51. Sin perjuicio de lo anterior, la S. aclara que la señora H.F. tiene el derecho a acudir a la UGPP con el fin de solicitar la reliquidación de su pensión gracia de jubilación. Y que contra las respuestas que obtenga, tiene la facultad de iniciar los mecanismos judiciales de control, si en su criterio, la respuesta no se ajusta a la normativa en materia de pensiones. Lo anterior, en cuanto la sentencia penal de la jurisdicción ordinaria hizo tránsito a cosa juzgada en relación con la responsabilidad penal de N.G.A.B., juez constitucional, y se relacionó con la adopción de una sentencia de tutela sin el cumplimiento de requisitos jurisprudenciales y legales para la procedibilidad del amparo. Así las cosas, dicha decisión no impiden que a través de una petición ante la administración la accionante solicite la reliquidación de su pensión.

52. Adicional a lo ya expuesto, la S. no advierte la eventual configuración de un perjuicio irremediable. La accionante refiere que someterla a la jurisdicción contenciosa administrativa puede acarrear la configuración de un perjuicio irremediable, habida cuenta de su edad. Sin embargo, para la S. esta condición no da cuenta de la eventual configuración de un perjuicio grave e inminente, que requiera “de medidas urgentes para ser conjurado”[50] o que “solo pued[a] ser evitado a partir de la implementación de acciones impostergables”[51]. Esto es así, por las siguientes razones. De un lado, la accionante no se encuentra en una situación de extrema vulnerabilidad socioeconómica que haga necesaria la intervención del juez de tutela para conjurar la eventual afectación del derecho al mínimo vital o a la vida digna del accionante y de su familia. Por el contrario, a partir de las pruebas recaudadas durante el trámite de revisión, la S. constató que (i) la accionante, a la fecha, recibe dos mesadas pensionales: la primera, por parte del Consorcio FOPEP, por un valor total de $1’659.584 y un valor neto de $798.211; y, la segunda, por parte de la Fiduciaria la Previsora S.A.[52], por un valor total de $2’573.647 y un valor neto de $1.165.218. Así, a la fecha, la accionante recibe un total de $1’963.492 y (ii) la accionante manifestó que la vivienda en la que reside actualmente es de su propiedad.

53. De otro lado, la edad y las patologías médicas de la accionante tampoco dan cuenta de la configuración de un perjuicio irremediable. Esta Corte ha reconocido que la edad de una persona o “el hecho de padecer una enfermedad, no es condición suficiente para que la acción de tutela se torne automáticamente procedente”[53]. Los accionantes “deben probar cómo dicha enfermedad los sitúa en una condición de debilidad manifiesta o de vulnerabilidad tal que haga procedente el amparo”[54]. Esto es especialmente relevante cuando “se debaten asuntos asociados a la pensión de vejez, en relación con los cuales la mayoría de los interesados habrá superado los 60 años y tendrá la calidad de adulto mayor”[55]. Flexibilizar el análisis del principio de subsidiariedad por el solo hecho de la edad del accionante implicaría “concluir que todas las peticiones de vejez que ellos hagan a través de la acción de tutela son procedentes. Tal perspectiva, terminaría por hacer que las vías ordinarias de defensa judicial en esa materia queden inoperantes. Ello trastocaría la naturaleza excepcional de la acción de tutela”[56]. Es decir, se estaría modificando la naturaleza jurídica de la acción de tutela configurándola como una acción ordinaria, y no excepcional como lo contempla el artículo 86 de la constitución política.

54. Pues bien, en el caso de la accionante la S. constata que ni su edad ni sus patologías médicas demandan la intervención urgente e impostergable del juez constitucional. En efecto, (i) la accionante tiene 77 años de edad, y (ii) lo manifestado por la accionante no refiere que su estado de salud comprometa, de manera grave e inminente, el ejercicio de sus funciones vitales. Al respecto, la señora H.F. padece hipertensión, estrés, ansiedad, asma, escoliosis de columna, descalcificación ósea, entre otras[57], sin que haya referencia a alguna situación de riesgo próxima a acaecer[58]. Por lo demás, la accionante tiene asegurada la prestación del servicio de salud. Actualmente, se encuentra afiliada al sistema de seguridad social en salud, en calidad de contribuyente, por ser pensionada. En estos términos, aun cuando esta manifiesta que la acción de tutela es el “instrumento jurídico más expedito e idóneo evitando someterse a un proceso judicial ordinario prolongado y dispendioso”, por cuanto no es seguro que resista la duración del proceso, las condiciones socioeconómicas, personales y de salud de esta, no dan cuenta de la configuración del referido perjuicio. Por tanto, la S. concluye que los hechos acreditados en el expediente no justifican la intervención urgente del juez constitucional, que conlleve desplazar “el papel primordial que debe cumplir el juez ordinario en idéntica tarea, como quiera que es sobre todo éste quien tiene el deber constitucional de garantizar el principio de eficacia de los derechos fundamentales”[59].

55. Por tanto, esta S. considera que la presente acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad, porque en el presente caso, la UGPP se limitó a dar cumplimiento a una orden judicial, sin sobrepasarla, tornando improcedente la acción de amparo. Adicionalmente, se observa que no se acreditó la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable. En consecuencia, la S. revocará la sentencia del 5 de noviembre de 2020, proferida por la S. Penal del Tribunal Superior de Medellín, que concedió la protección de los derechos a la seguridad social y al debido proceso y, en su lugar, confirmará la decisión de 15 de septiembre de 2020, proferida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por O.I.H.F. en contra de la UGPP, por los motivos expuestos en esta providencia.

4. Síntesis de la decisión

56. La S. Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte resolvió la acción de tutela formulada por la Señora O.I.H.F. contra la UGPP, quien considera que con la expedición de la Resolución RDP 015617 del 7 de julio de 2020, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social.

57. La S. concluyó que, solo es procedente cuestionar judicialmente un acto administrativo de ejecución, cuando este exceda el alcance establecido de la decisión judicial que pretende ejecutar, es decir, si en lugar de obedecer un fallo judicial en los términos del Artículo 192 del CPACA, la administración profiere un acto administrativo que cree, modifique o elimine situaciones jurídicas de los ciudadanos.

58. En razón a lo anterior, la S. Quinta determinó que la Resolución RDP 015617 del 7 de julio de 2020, en la que se redujo la pensión gracia de la accionante, no vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social y debido proceso, pues se trata de un acto administrativo de ejecución que cumple rigurosamente la sentencia penal proferida por la S. de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. Así la cosas, la señora H.F. podrá solicitar, ante la UGPP, la reliquidación de su pensión gracia de jubilación.

59. En consecuencia, la S. resolvió revocar la decisión de tutela de segunda instancia y, en su lugar, confirmar la de primera instancia, proferida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Medellín, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por O.I.H.F. en contra de la Unidad de Gestión de Pensiones y Parafiscales UGPP.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,