Auto nº 451/21 de Corte Constitucional, 5 de Agosto de 2021 - Jurisprudencia - VLEX 876210382

Auto nº 451/21 de Corte Constitucional, 5 de Agosto de 2021

PonentePresidencia
Fecha de Resolución 5 de Agosto de 2021
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteCJU-375

Auto 451/21

Referencia: expediente CJU-375

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de P.

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., cinco (5) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

La S.P. de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente,

AUTO

I. ANTECEDENTES

  1. El 8 de mayo de 2020[1], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, C. presentó demanda de lesividad en contra de la Resolución SUB 269948 del 30 de septiembre de 2019, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago de la pensión de invalidez a favor del señor J.D.A. a partir del 4 de junio de 2016[2]. Como pretensiones, solicitó: (i) declarar la nulidad de la citada resolución y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución indexada de las sumas de dinero que el beneficiario recibió por concepto de mesadas pensionales, desde la fecha de su reconocimiento.

  2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P.[3]. Mediante auto de 13 de agosto de 2020[4], el juzgado declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda. Señaló que, en virtud del numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, carecía de competencia, puesto que el señor J.D.A. “durante toda su vida laboral estuvo vinculado a través de empresas privadas y las últimas cotizaciones las realizó como trabajador independiente, de manera que [al no ostentar] la calidad de servidor público, se excluye el litigio de la competencia de esta jurisdicción”[5]. Además, precisó que conforme a lo establecido en los artículos 2.4 y 5 de la Ley 712 de 2001 “el asunto debe ventilarse ante la jurisdicción ordinaria laboral, siendo competentes para conocer del mismo los jueces del último lugar donde prestó los servicios el demandado”[6]. En consecuencia, remitió el proceso a la oficina judicial de P. para que esta realizara el reparto correspondiente a los jueces laborales del circuito de esa ciudad.

  3. Reasignado el asunto, su conocimiento correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de P., el cual, mediante auto de 30 de octubre de 2020[7], declaró su falta de competencia para resolver la controversia. Sostuvo que conforme a los artículos 97 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), “la ley habilita a las autoridades públicas para demandar sus propios actos en defensa del patrimonio común, con el fin de que sea la jurisdicción de lo contencioso administrativo la que los analice, y resuelva si los mismos son contrarios a la Constitución o a la ley”[8]. En este sentido, afirmó que C. se encuentra legitimada para demandar sus propios actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por esta razón, resolvió proponer el conflicto negativo de competencia entre ambas jurisdicciones y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con el objeto de que esta autoridad dirimiera el conflicto.

  4. Una vez remitido el asunto a esta Corporación, el expediente fue repartido a la magistrada sustanciadora en sesión de S.P. del 22 de abril de 2021 y remitido al despacho el 27 de abril de 2021[9].

II. CONSIDERACIONES

  1. Competencia

  2. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

  3. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

  4. La S.P. debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de P., la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 269948 del 30 de septiembre de 2019, interpuesta por C.. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que la administración interpone en contra de actos administrativos propios, relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II. 4 infra). En tercer lugar, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

  5. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

  6. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11]. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. El presupuesto objetivo, por su parte, implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial, no política o administrativa[12]. Por último, el presupuesto normativo supone constatar que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

  7. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La S.P. constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 269948 del 30 de septiembre de 2019, presentada por C., configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P., que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de P., que integra la jurisdicción ordinaria[13]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales se disputan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 269948 del 30 de septiembre de 2019, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 - 3 supra).

  8. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social

  9. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[14] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[15]. En virtud de esta cláusula, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.

  10. Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)[16]. En particular, el artículo 97 dispone que los actos administrativos que hayan modificado “una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría”, no podrán ser revocados “sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular”. Por lo tanto, si la “autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. En el mismo sentido, el inciso 1º del artículo 104 ibídem establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer las controversias y litigios originados en actos administrativos “sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”.

  11. Competencia para conocer acciones de lesividad de actos administrativos relacionados con la seguridad social. La Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la jurisdicción de lo contencioso administrativo –no la jurisdicción ordinaria- tiene la competencia exclusiva para conocer las acciones de lesividad, incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos propios que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[17]. Esto es así, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[18]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[19], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[20]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[21] las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

  12. Regla de decisión. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

5. Caso concreto

  1. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La S.P. considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por C. en contra de la Resolución SUB 269948 del 30 de septiembre de 2019 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra un acto administrativo propio -acción de lesividad-. En efecto, por medio de esta demanda C. solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución SUB 269948 del 30 de septiembre de 2019 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar la devolución indexada de las sumas de dinero que recibió el señor J.D.A.M. por concepto de mesadas pensionales, desde la fecha de su reconocimiento. En tales términos, la S.P. concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-375 para lo de su competencia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la S.P. de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de P., en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por C. en contra del señor J.D.A.M..

Segundo. REMITIR el expediente CJU-375 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de P. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de P..

N., comuníquese y cúmplase,

ANTONIO JOSE LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RIOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

[1] Ib., Expediente digital. Cuaderno principal, ff. 3 a 38.

[2] Al verificar el expediente pensional del señor J.D.A.M., C. observó que: (i) este presentó demanda ordinaria laboral para obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, (ii) los procesos judiciales en primera y segunda instancia, respectivamente, denegaron las pretensiones de la demanda y (iii) el demandante interpuso recurso de casación ante la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la cual, mediante providencia del 11 de septiembre de 2013, no casó la sentencia. Por lo tanto, consideró que se había configurado el fenómeno de cosa juzgada frente a la nueva petición de reconocimiento pensional del señor J.D.A., toda vez que, hay sentencias ejecutoriadas y no existen nuevos elementos probatorios que lo acrediten para ser beneficiario de la pensión de invalidez. Ib., f. 8.

[3] Ib.

[4] Ib., ff. 39 a 42.

[5] Ib., f. 40.

[6] Ib., f. 41.

[7] Expediente digital. Documento 4, ff. 1 a 3.

[8] Ib.

[9] El 27 de abril de 2021, la Secretaría General de la Corte envió a este despacho el “CONFLICTO DE JURISDICCIONES ENTRE EL JUZGADO SEGUNDO LABORAL DELCIRCUITO DE PEREIRA Y EL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA” con radicado No. 66001310500220200021300 del JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA, para conocer del “PROCESO ORDINARIO LABORAL DE COLPENSIONES CONTRA J.D.A.M..

[10] Corte Constitucional, auto 345 de 2018, reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.

[11] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.

[12] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.

[13] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.

[14] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.

[15] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia 1822-2020 de 2021. “En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria”. Corte Suprema de Justicia, S.P., Sentencia APL2642-2017. “Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º (…)”. Corte Constitucional, sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.

[16] Corte Constitucional, sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, sentencia T-121 de 2016.

[17] Corte Constitucional, autos 316 de 2021 y 385 de 2021.

[18] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.

[19] CPACA, art. 104.

[20] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria., providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.,

[21] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.

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