Auto nº 490/21 de Corte Constitucional, 11 de Agosto de 2021

Hechos y pretensiones de la demanda

1. M.M.R.M. estuvo vinculada “como emplead[a] oficial”[1] a la Superintendencia de Notariado y Registro en Marinilla (Antioquia), en donde se desempeñó en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos desde el 28 de octubre de 1976 hasta el 30 de junio de 2014.

2. Según informa, obtuvo su estatus pensional el 1° de abril de 2011, conforme a lo estipulado en la Ley 33 de 1985. Más tarde, solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante COLPENSIONES) el reconocimiento de su pensión de vejez, y dicha entidad, mediante Resolución N°GNR159528 del 7 de mayo de 2014, accedió a ello y suspendió la inclusión en nómina hasta el momento de la desvinculación laboral.

3. El 5 de junio de 2014, la señora R.M. solicitó la reliquidación de la prestación pensional por primera vez. Esta le fue negada el 7 de noviembre de 2014. En vista de lo anterior, promovió una acción de tutela que fue fallada a su favor, pues se le concedió la protección constitucional y se ordenó su inclusión en nómina y la reliquidación pretendida.

4. El 15 de septiembre de 2016, la interesada solicitó nuevamente la reliquidación de la pensión y, adicionalmente, el reconocimiento de la mesada 14. Ambas pretensiones le fueron negadas por COLPENSIONES, inicialmente, el 24 de noviembre de 2016. Recurrida esa decisión, la misma fue revocada respecto de la mesada 14, que le fue conferida. Sin embargo, la negativa a la reliquidación pensional fue confirmada, como se consignó en la Resolución N°382666 “DE 16 DE DICIEMBRE DE 2016”[2]. Con todo, sobre este último aspecto, la demandante tramitó el recurso de apelación, y mediante la Resolución N°DIR17245, COLPENSIONES confirmó en todas sus partes la resolución “382666 del 24 de noviembre de 2016 (sic) y declar[ó] agotada la vía Gubernativa”[3].

5. El 27 de febrero de 2018, a través de apoderado judicial[4], M.M.R.M. promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra tres decisiones de COLPENSIONES: (i) la Resolución N°GNR35006 del 24 de noviembre de 2016, que negó la reliquidación de la pensión de vejez en la segunda oportunidad; (ii) la Resolución N°382666 del 16 de diciembre de 2016, a través de la cual COLPENSIONES resolvió el recurso de reposición contra el acto administrativo anterior, y de la que pretende la nulidad parcial; y contra (iii) la Resolución N°DIR17245 del 5 de octubre de 2017, que confirmó “íntegramente la misma decisión contenida en la resolución GNR del 16 de diciembre de 2017 (sic)”[5]. Propuso la demanda, con el objetivo de que “se emita sentencia mediante la cual se declare la nulidad y restablecimiento del derecho de [aquellos] (…) actos administrativos”[6].

   Además, reclamó que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene el pago retroactivo de la reliquidación pensional desde el 1° de julio de 2014 hasta cuando se verifique el pago de las condenas efectuadas en el proceso, como también los intereses moratorios correspondientes. Asimismo, pidió la condena en costas.

   Trámite procesal y posturas en relación con la competencia en este asunto

6. El proceso fue repartido al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín, el mismo día de su radicación[7].

   Esa sede judicial, mediante auto del 2 de mayo de 2018, declaró su falta de competencia en el asunto. Al respecto, afirmó que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) limita la competencia de los juzgados administrativos a aquellos actos sujetos al derecho administrativo. Sin embargo, encontró que los actos demandados no lo son, pues la jurisdicción contencioso administrativa no conoce de las controversias entre una trabajadora oficial, como considera fue la demandante, y la administración. Además, destacó que el artículo 105 del mismo código, prevé en su numeral 4° que los debates entre entidades públicas y este tipo de servidores, no son del resorte de la mencionada jurisdicción. Su vinculación es contractual y, por lo tanto, a cualquier asunto relacionado con ella le es aplicable el derecho común.

   Esa percepción, se sustentó probatoriamente en las manifestaciones de la señora R.M. contenidas en el escrito de la demanda, en cuyo primer folio expresó haber sido “empleada oficial” de la Superintendencia de Notariado y Registro. Con base en ellas, el juez estimó su calidad de trabajadora oficial, y llegó a la conclusión de que son los jueces laborales ordinarios los llamados a dirimir el asunto. Por lo tanto, declaró la falta de jurisdicción y ordenó remitir el caso a los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín, para el reparto correspondiente. Así procedió la Secretaría de ese despacho, el 25 de mayo de 2018.

7. El 30 de mayo de 2018, el asunto fue repartido al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Medellín, a quien -además del expediente- se le hizo llegar un recurso de reposición formulado por la demandante contra la decisión que declaró la falta de jurisdicción, en el que ella aportó documentos que respaldaban su presunta condición previa de empleada pública.

   En el memorial que lo contiene, la demandante insistió en que “se desempeñó como Empleada Oficial”[8] y que su relación con la Superintendencia de Notariado y Registro era legal y reglamentaria. Considera que fue empleada pública y no trabajadora oficial, como lo asumió el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín. Para sustentar su postura, aportó copia de la Resolución N°006 del 1° de septiembre de 1978[9], mediante la cual fue nombrada en el cargo de ayudante de oficina (Código 5155, Grado 006) y de un oficio[10] de la Coordinación de Talento Humano de la entidad, en la que se le comunica su nombramiento como secretaria ejecutiva (Código 5040, Grado 15) de la Planta Global de Personal mediante la Resolución N°776 del 27 de febrero de 2004. El apoderado de la demandante pidió incluir como prueba, dicho acto administrativo, y oficiarle a la Superintendencia de Notariado y Registro para que lo aporte al proceso. También, la interesada presentó acta de posesión no numerada, del 27 de febrero de 2004[11].

8. El Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Medellín, mediante auto del 21 de junio de 2018, devolvió la demanda a “CONSUELO DE J.A.B.”[12] para que, en calidad de demandante, procediera a subsanarla, en el sentido de acreditar su relación con la Superintendencia de Notariado y Registro, so pena de rechazarla. El apoderado de la parte activa presentó escrito en el que destacó que su representada no es C. de J.A.B. y que, además de lo aportado en el recurso de reposición, no cuenta con ningún otro documento adicional para presentar. Sin embargo, adujo que los actos administrativos del caso pueden solicitársele a Superintendencia de Notariado y Registro, y así lo pidió nuevamente.

9. El 12 de julio de 2018, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Medellín admitió la demanda ordinaria laboral y resolvió notificársela a COLPENSIONES, a la Procuradora Judicial en lo Laboral y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. La primera entidad contestó la demanda y su escrito fue aceptado el 15 de agosto de 2018 por el Juzgado, quien mediante auto, fijó fecha para audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento, fijación del litigio y decreto de pruebas, trámite y juzgamiento. Esta fue establecida para el 10 de octubre de 2019, y aplazada, por una sola vez, hasta el 2 de febrero de 2021.

10. Finalmente, el 12 de febrero de 2021, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Medellín consideró que no era competente para asumir el conocimiento del asunto en mención, pues, “no está dentro de las competencias atribuidas a la justicia ordinaria laboral descritas por el artículo 2°, numeral 1º de la Ley 712 de 2001, modificatorio del artículo 2° del CPTSS”. Anotó, además, que la parte demandante invoca la Ley 33 de 1985, normativa que le es aplicable en forma exclusiva a los empleados públicos, y que aquella no pretende resolver ninguna controversia contractual ni el reconocimiento de acreencias laborales, aunque sí la reliquidación de la pensión de vejez como empleada pública.

11. Con fundamento en ello, el juzgado ordinario laboral en mención propuso una colisión negativa de competencia ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Así las cosas, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial el 22 de febrero de 2021 y radicado el 4 de marzo siguiente. Además, fue enviado a la Secretaría General de esta Corporación por el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Medellín el 15 de abril de 2021.

12. En sesión virtual del 22 de abril de 2021, la Sala Plena repartió el asunto de la referencia a la Magistrada sustanciadora y éste fue remitido a su despacho, el día 27 siguiente. Los documentos enviados tanto por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, como por el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Medellín, fueron puestos en conocimiento del despacho el 5 de mayo de 2021.

Competencia de la Corte Constitucional

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones[13], de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[14].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. Los conflictos de jurisdicciones se presentan siempre que “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[15]. Según el Auto 155 de 2019[16], la configuración de un conflicto de jurisdicción depende de la concurrencia de tres presupuestos o elementos:

   (i) Uno subjetivo, que exige que la controversia sea promovida, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia[17] y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. Entonces, no puede predicarse la existencia de un conflicto de jurisdicción cuando (a) lo esgrima solo un funcionario judicial; (b) sea formulado por quien no ejerce funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, evento en el cual el debate sobre la competencia será definido por la autoridad competente dentro de la jurisdicción de la que se trate[18].

   (ii) Otro objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, lo que significa que es imprescindible que se esté en desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. Por ende, no existirá conflicto cuando (a) el litigio no esté en curso, por ejemplo, al haber concluido[19]; o (b) el debate sobre la competencia surja sobre una causa administrativa o política, sin naturaleza jurisdiccional[20].

   (iii) Por último, uno normativo, que impone que las autoridades que promovieron la controversia lo hayan hecho a partir de un pronunciamiento expreso, y con base en razones constitucionales o legales que las lleven a considerase competentes, o no, para conocer la causa. No es posible advertir un conflicto de jurisdicción cuando, pese a que dos autoridades judiciales han concurrido al trámite procesal, (a) alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición que hagan sobre la controversia respecto a la jurisdicción no tenga sustento normativo alguno y, por el contrario, se fundamente en argumentos de otra índole, por ejemplo, de mera conveniencia.

3. En el asunto de la referencia, la Sala encuentra que, en efecto, se presenta un conflicto negativo de jurisdicciones en la medida en que: (i) se satisface el presupuesto subjetivo anotado, pues dos funcionarios judiciales, encargados de administrar justicia en diferentes jurisdicciones promovieron la colisión de competencia, al rechazar la facultad legal para dirimir el asunto. Se trata de los Juzgados Quinto Administrativo Oral de Medellín y Veintiuno Laboral del Circuito de Medellín.

   Adicionalmente, el conflicto fue promovido respecto del proceso formulado por la señora M.M.R.M., al activar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra tres actos administrativos proferidos por COLPENSIONES; tendiente al discernimiento de un conflicto en materia de seguridad social, (ii) se encuentra en trámite y no ha sido concluido en ninguna de las dos jurisdicciones en conflicto, por lo cual se cumple el presupuesto objetivo.

   Finalmente, ambos despachos judiciales, uno el 2 de mayo de 2018 y otro el 12 de febrero de 2021, rechazaron la competencia. El Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín lo hizo al asumir que la demandante había sido trabajadora oficial y no empleada pública de la Superintendencia de Notariado y Registro, de modo que los artículos 104 y 105 del CPACA impedían tramitar el asunto en la jurisdicción contencioso administrativa. Entretanto, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Medellín adujo que, por el contrario, la demandante fue nombrada en dicha entidad y tenía una relación legal y reglamentaria con ella; dedujo que se trata de una empleada pública y no de una trabajadora oficial. En esa medida, los funcionarios judiciales involucrados, (iii) afirmaron no ser competentes para conocer el asunto a partir de fundamentos normativos explícitos, con lo que se encuentra acreditado el tercero de los presupuestos referidos, el normativo.

4. Constatada la configuración de un conflicto de jurisdicción a partir de la concurrencia de los tres elementos previamente consignados para el efecto, la Sala pasará a resolver la materia en debate, a determinar este asunto y a adjudicar la competencia, conforme corresponda.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. En este caso concreto, las dos autoridades judiciales involucradas coinciden en que un asunto relacionado con la seguridad social de un empleado público, en el que la administradora sea una entidad de derecho público, debe ventilarse en la jurisdicción contencioso administrativa. Declararon su falta de jurisdicción, con fundamento en una controversia ligada al tipo de vinculación de la demandante a la Superintendencia de Notariado y Registro. Para el juzgado administrativo, no se trata de una empleada pública, mientras que para el laboral ordinario, la demandante sí tiene tal calidad.

6. Con fundamento en lo anterior la Corte analizará el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de la misma ciudad y, para ello, abordará la competencia sobre las controversias en materia de seguridad social cuando involucran a empleados públicos; luego, resolverá el conflicto de la referencia y, al hacerlo, se referirá a la naturaleza del vínculo de la accionante con la entidad pública referida.

   La competencia para abordar los asuntos relativos a la seguridad social, en el marco del ordenamiento jurídico colombiano.

7. La administración de justicia en Colombia contempla, en principio, dos jurisdicciones en las que se tramitan controversias que definen las pretensiones relacionadas con el sistema de seguridad social: la jurisdicción laboral ordinaria y la contenciosa administrativa.

8. La primera, la ordinaria laboral, según el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social[21], modificado por el Código General del Proceso, en su artículo 622, conoce de las controversias relativas a la seguridad social entre los afiliados al sistema y las entidades administradoras que lo integran. Este tipo de debates están asignados, por regla general, a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral[22].

   La jurisdicción ordinaria, en consecuencia, tiene una competencia residual, lo que implica que los funcionarios judiciales asociados a ella están facultados para tramitar los asuntos relativos a la seguridad social, a menos que de forma expresa el ordenamiento los asigne a otra jurisdicción, mediante una norma especial. Así, según el artículo 12[23] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Esta disposición contiene una cláusula general de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[24].

9. Por su parte, el artículo 104 del CPACA, dispone que la jurisdicción contencioso administrativa tiene asignados algunos de los conflictos en materia de seguridad social.

10. En vista de todo lo establecido hasta este punto, la Sala abordará el alcance del artículo 104 del CPACA, comoquiera que para resolver este asunto se requiere establecer previamente si existe una norma que asigne competencia a un juez distinto al ordinario laboral.

    Sobre la competencia para conocer las controversias en materia de seguridad social que involucran a empleados públicos. Alcance del numeral 4º del artículo 104 del CPACA[25]

11. El artículo 104 del CPACA determina la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. En su numeral 4, ese artículo, señala que la jurisdicción contencioso administrativa también está instituida para dirimir los conflictos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Este numeral se refiere, de un lado, a las controversias laborales y, de otro, a los asuntos relacionados con la seguridad social.

12. El Consejo Superior de la Judicatura se pronunció en varias oportunidades respecto del alcance de ese numeral, en lo que atañe, de manera particular, a los asuntos relacionados con la seguridad social. Así, precisó de manera general que, a partir de su contenido normativo, “los procesos judiciales relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social que pueden ser tramitados ante la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo”[26] (Negrillas fuera del original). Por ende, cuando la demanda verse sobre controversias en el sistema de seguridad social que involucren a otro tipo de trabajadores distintos a los empleados públicos, será competente la jurisdicción ordinaria[27].

13. Con todo, debe precisarse que en el seno de esa misma Corporación surgió una posición que se aparta de esta visión preliminar, al hacer una aproximación literal de la norma enunciada del CPACA[28]. Para comprender mejor sus alcances, se recuerda, de hecho, que el contenido del artículo 104-4 en mención, reza lo siguiente:

    “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) // 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

    De conformidad con esta posición, de la literalidad del precitado artículo 104 no se deriva necesariamente la conclusión destacada en el punto anterior. De acuerdo con la norma, la jurisdicción contencioso administrativa no se concentraría solo en las cuestiones que involucren a los empleados públicos sino que se haría extensiva a otro tipo de trabajadores, en la medida en que se refiere a los servidores públicos. De hecho, según esta perspectiva, la norma propone en su numeral 4º dos posibilidades en materia de competencia, así: “las dos hipótesis consagradas por el numeral 4° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 son: i) los diferendos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y ii) aquellos relativos [a] la seguridad social de [los servidores públicos], cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[29]. Según esta interpretación de la norma, en cuanto al primer debate referido, sólo se le atribuyen a esa jurisdicción los asuntos que convoquen a empleados públicos, ya que ellos son los únicos que tienen una relación legal y reglamentaria con la entidad pública de la que se trate. Un entendimiento de la primera parte del artículo 104.4 de la misma codificación, correspondería con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 105 del CPACA[30], que determina expresamente que “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales” están excluidos del conocimiento de los jueces administrativos. En consecuencia, según esta postura, la materia señalada de manera inicial por el artículo 104 -relativa a la relación laboral de la que es parte un empleado público-, está expresamente asignada a la jurisdicción contencioso administrativa.

    El segundo asunto del que trata el artículo 104.4 del CPACA, relativo particularmente a la seguridad social, no puede entenderse del mismo modo. Para esta posición minoritaria del Consejo Superior de la Judicatura, la disposición, al tratar las materias propias de la seguridad social, hace referencia a los servidores públicos en general y no solamente a los empleados públicos. En efecto, “el sujeto activo de la norma sigue siendo el servidor público”[31], de modo que “las circunstancias que limitan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto del conocimiento de controversias relativas a los servidores públicos dentro de la primera hipótesis, no pueden ser aplicadas a la segunda, para caracterizar al sujeto al punto de modificarlo”. Bajo ese entendido, “no resulta plausible considerar que el numeral 4° del artículo 104 del CPACA otorgue la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo para conocer de los litigios relativos a la seguridad social de los empleados públicos, pues su texto se refiere a los servidores públicos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público (…) interpretación [que] guarda estricta coherencia con el criterio orgánico o subjetivo prevalente [en] la ley 1437 de 2011”. En ese sentido, como la noción de servidor público incluye tanto a los empleados públicos como a los trabajadores oficiales, esta lectura de la norma permitiría el eventual conocimiento de los asuntos en materia de seguridad social, frente a ambos grupos de trabajadores, a la jurisdicción contenciosa.

14. Ahora bien, conforme a la jurisprudencia más reciente y pacífica de la Corte Constitucional[32], del Consejo de Estado[33] y del Consejo Superior de la Judicatura[34], se entiende que la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en asuntos sobre la seguridad social surge específicamente de la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento en que se causa la prestación correspondiente. Bajo esa óptica, se ha concebido que cuando la vinculación del reclamante se funda en el ordenamiento jurídico, y este rige su relación laboral legal y reglamentaria, a través de disposiciones prestablecidas que anteceden al nombramiento y al desarrollo de la labor, se trata de un empleado público y resulta ser un asunto de interés para la jurisdicción contencioso administrativa[35]. Por el contrario, cuando la relación se encuentra normada y sus detalles establecidos en un contrato laboral, de carácter eminentemente negocial[36], en el que confluyen la voluntad de la administración y la del trabajador oficial, se trata de un asunto que, residualmente, le compete a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Desde ese punto de vista, los asuntos tanto laborales como aquellos propios de la seguridad social, que atañen a empleados públicos son de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa; entretanto, aquellos que conciernen a los trabajadores oficiales son propios de la ordinaria.

    Un factor que, además, se debe articular con el análisis de la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable[37], pero que en cualquier caso resulta prácticamente definitivo, si se tiene en cuenta que “los conflictos derivados de la seguridad social de trabajadores del sector privado o de empleados vinculados a través de un contrato de trabajo (trabajadores oficiales), deben ser dirimidos por la jurisdicción ordinaria laboral, aun cuando lo concerniente a la seguridad social de dichos trabajadores esté administrado por una persona de derecho público, puesto que el criterio que fija la competencia no es la existencia de un acto administrativo que define la situación prestacional, sino la naturaleza jurídica de la vinculación laboral”[38]. Así las cosas, si el demandante tuvo la calidad de empleado público, y una persona de derecho público es quien administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer el asunto. En concreto, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se determina mediante estos dos factores concurrentes.

    Esta, como se ve, es una posición mucho más armónica, precisa y conducente que aquella minoritaria surgida en el seno del Consejo Superior de la Judicatura. Por un lado, i) el vínculo contractual o reglamentario es el que define la autoridad judicial competente para asumir el conocimiento del caso. La naturaleza del nexo entre el individuo y la administración pública orienta a los jueces para estimar la competencia en razón de la materia. De tal suerte, cuando su relación está regida por un acuerdo de voluntades prestablecido por el Legislador y por la administración, su carácter estatutario, implica que sea de relevancia para lo contencioso administrativo, por lo que las controversias (laborales o de la seguridad social) que convoquen a empleados públicos y a administradoras de derecho público son asuntos propios del juez administrativo. En cambio, cuando la relación laboral está mediada por un acuerdo de voluntades que puede convenirse entre dos partes, una de las cuales es una entidad pública, es un asunto que concierne a la jurisdicción ordinaria en la que suelen dirimirse los conflictos derivados de un contrato de trabajo.

    Además, esa última posición ii) ofrece una explicación coherente sobre el alcance del artículo 104.4 del CPACA, pues no genera una disonancia, inexistente, entre el entendimiento de la primera parte del numeral y el de la segunda, contribuyendo a una comprensión homogénea de la norma. También es preciso advertir que, iii) es compatible con la exclusión que hace el artículo 105.4 del CPACA, que refiere explícitamente a que aquellas controversias laborales de los trabajadores oficiales no son del conocimiento del juez administrativo. Entender, que los conflictos de la seguridad social sí lo son, se opone a la lógica misma que exhibió el Legislador al considerar las dos normas antes referidas.

15. Con todo, es importante precisar qué se entiende por empleado público, para así evitar confusiones con respecto al alcance de la competencia asignada. En ese sentido, es pertinente resaltar que, de acuerdo con el artículo 123 de la Constitución, “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”, que “están al servicio del Estado y de la comunidad, y ejercen sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”. La noción genérica de servidor público, en consecuencia, incluye a todas las personas naturales que tienen una relación laboral con el Estado, y trabajan a su servicio para efectos de asegurar el cumplimiento de los fines constitucionales[39]. Dentro de esa perspectiva, bajo esta expresión general, existen diversas formas de vinculación o de relación laboral entre tales particulares y la administración pública que, según la clasificación tradicional acogida por la legislación, la jurisprudencia y la doctrina comprende a: (i) los empleados públicos y (ii) los trabajadores oficiales[40].

    Un empleado público, por lo tanto, es aquel tipo de servidor que tiene una relación legal y reglamentaria con la entidad para la que presta sus servicios[41], de modo que las condiciones de su labor no se fijan en un contrato laboral, sino que se encuentran especificadas, de manera previa, en la ley y en los reglamentos[42]. Su relación laboral surge de un acto condición[43] (el acto administrativo de nombramiento[44]), mediante el cual se designa en el cargo a una persona, y esta debe consentir en él. En ese sentido, se ha entendido que el funcionario solo adquiere los derechos y deberes propios del cargo en el momento en que toma posesión de este, por ser el nombramiento un acto que se formaliza con el hecho de la posesión[45]. Sin embargo, la Corte ha precisado que la posesión, no es un acto administrativo[46] sino un “hecho en cuya virtud la persona asume… esas funciones deberes y responsabilidades, bajo promesa de desempeñarl[as] con arreglo a la Constitución y la Ley”[47]. Por ello, del acto de posesión queda un registro escrito, cuya utilidad es precisar en forma clara y veraz los pormenores de esa promesa y del cumplimiento de determinadas exigencias legales[48], que autorizan el desarrollo del cargo[49].

    En contraste, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado[50] y se desempeñan en labores que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras[51]. De lo que se desprende que la distinción entre ambas categorías radica en la naturaleza del vínculo y en las funciones desarrolladas.

16. Así, para efectos de la determinación de la competencia en estas materias, la regla indica que en los eventos en que se acredite en forma simultánea, la calidad de empleado público del demandante y la administración del régimen aplicable al interesado sea por cuenta de una persona de derecho público, el conocimiento del asunto corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa. Mientras que, cuando la controversia involucre a un trabajador oficial, la competencia radicará en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. En ese sentido y con fundamento en el artículo 104 del CPACA[52], se concluye que el conocimiento de los procesos en que se discutan materias de la seguridad social entre administradoras de derecho público y servidores públicos con los que exista una relación legal y reglamentaria, la competencia le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.

17. En el caso que la Sala analiza en esta oportunidad, la demandante acude a la administración de justicia para cuestionar un acto administrativo proferido por COLPENSIONES, que negó la reliquidación de la prestación pensional que le fue reconocida previamente en el régimen de prima media con prestación definida.

    Dicha entidad, de conformidad con el artículo 1° del Decreto Extraordinario 4121 de 2011[53], es una “Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo” que hace parte del Sistema de Seguridad Social en Pensiones. Uno de sus propósitos misionales es “la administración estatal del Regimen (sic) de Prima Media con Prestación Definida”[54]. En vista de ello, se trata de una administradora de pensiones.

    Ahora bien, el artículo 155 de la Ley 1157 de 2007 precisó que, en el marco del sistema de prima media con prestación definida, COLPENSIONES es una entidad pública del orden nacional. Esa condición, implica que el asunto puede debatirse tanto en la jurisdicción ordinaria como en la contencioso administrativa, pues para que se tramiten los asuntos relativos a la seguridad social en esta última es condición necesaria que el régimen aplicable al interesado sea administrado “por una persona de derecho público”, como lo es COLPENSIONES cuyas controversias también pueden ser resueltas en la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria.

18. Ahora bien, la demandante indica que fue empleada pública. Para el efecto, aportó copia de la Resolución N° 006 del 1° de septiembre de 1978, mediante la cual fue nombrada para el cargo de ayudante de oficina, con código 5155 y Grado 006 de la Oficina de Registro de Marinilla. Además, refirió haber sido designada como secretaria ejecutiva, código 5040 y grado 15, de la Planta Global de Personal. Para acreditarlo, presentó un oficio emitido por la Coordinación de Talento Humano de la entidad, en la que se le comunica el nombramiento que le hizo la administración, en la Resolución N°776 del 27 de febrero de 2004, y se le indica que debe aproximarse a la entidad para recibir instrucciones.

    Adicionalmente, en el expediente obra copia del acta de posesión del 27 de febrero de 2004, en la que se precisa que la demandante tomó posesión como secretaria ejecutiva, con arreglo al nombramiento contenido en la Resolución N°776 del 27 de febrero de 2004, por nombramiento en carrera administrativa. En la Resolución N° 159528 del 7 de mayo de 2014, expedida por COLPENSIONES, consta que la demandante prestó servicios para la Superintendencia de Notariado y Registro y para la Oficina de Registro mencionada, por 1.899 semanas. La accionante, con el escrito de su demanda, además, aportó el acto administrativo que aceptó su renuncia a ese mismo cargo a partir del 1° de julio de 2014, de lo que se concluye claramente, no solo que la accionante fue empleada pública, sino que tuvo tal calidad el 7 de mayo de 2014, cuando se le reconoció la prestación de la cual busca la reliquidación[55].

    Así, si bien la demandante, al interponer el recurso de reposición, pidió que se oficiara a la Superintendencia de Notariado y Registro para que remitiera su acto de nombramiento en el último de los empleos que ocupó como secretaria ejecutiva, la Corte estima (en los mismos términos que lo hizo el juez laboral), que con los documentos aportados es posible adoptar una decisión.

19. Al respecto, cabe aclarar en primer lugar, que el motivo por el cual el juez contencioso administrativo infirió que la demandante no era empleada pública de la entidad para la que laboró, se fundó en el hecho de que, en el escrito de la demanda, ella afirmó que se desempeñó como “empleada oficial”. El sustento de su vínculo laboral, en consecuencia, no se apoyó en ninguno de los elementos de juicio aportados posteriormente.

20. De esta forma, para la Sala Plena de esta Corporación es claro que la demandante ostentó la calidad de empleada pública para el momento en que se causó la pensión. En el expediente obran documentos que dan cuenta de su nombramiento al interior de la entidad[56], de su reconocimiento pensional[57] y de su posterior desvinculación de la Superintendencia de Notariado y Registro, de un cargo de naturaleza legal y reglamentaria[58].

    En vista de lo anterior, en este asunto concreto concurren los dos presupuestos para que un asunto relacionado con la seguridad social le sea atribuido a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por un lado: i) la entidad administradora del régimen en el que se causó la pensión es una persona de derecho público; y ii) la accionante se desempeñó como empleada pública en la entidad en la que estaba nombrada, para cuando adquirió el estatus pensional. Por ende, este asunto es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y a dicha jurisdicción se le adjudicará la definición del proceso, en virtud de esta decisión.

21. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia al Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

    Regla de decisión:

    Los asuntos relativos a la seguridad social de un empleado público que ostentó esa calidad para el momento de causación de su pensión de vejez, en el marco de un régimen administrado por una persona de derecho público, le corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,