Auto nº 494/21 de Corte Constitucional, 11 de Agosto de 2021
| Ponente | Gloria Stella Ortiz Delgado |
| Fecha de Resolución | 11 de Agosto de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-760 |
Auto 494/21
R.erencia: Expediente CJU-760
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P..
Magistrada Ponente:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 31 de mayo de 2018[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución Nº 04734 del 08 de marzo de 2006, mediante la cual el entonces Instituto de los Seguros Sociales reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez al señor S.S.G..
La entidad mencionada formuló la demanda al considerar que al momento de reconocerse la prestación económica el beneficiario no reunía los requisitos legales para ello. En concreto, señaló que el pensionado no acreditó los 15 años de servicio cotizados al 1º de abril de 1994 que exige la ley para que se reconozca una pensión de vejez bajo las normas del régimen de transición.
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La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Risaralda quien, mediante Auto de 29 de junio de 2018[2], la admitió y corrió traslado al señor S.G. y a los terceros con interés en el proceso.
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Mediante Auto del 14 de agosto de 2019[3], el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para su reparto entre los jueces laborales del circuito de P.. Sostuvo que no tenía competencia para dirimir la controversia toda vez que se relacionaba con el reconocimiento de una pensión a un trabajador particular, asunto que correspondía a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, según el artículo 2º de la Ley 712 de 2001[4].
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Ante esta determinación, la apoderada judicial de COLPENSIONES presentó recurso de reposición, el cual fue resuelto negativamente por medio de Auto del 20 de agosto de 2020[5].
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En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P.. Por medio de Auto del 16 de febrero de 2020[6], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura. En su criterio, la competencia para conocer del asunto es de la jurisdicción contencioso administrativa, comoquiera que la demanda pretendía la revocatoria de un acto administrativo de carácter particular y concreto mediante el ejercicio de la acción de lesividad, la cual es de conocimiento exclusivo de los jueces administrativos, tal y como lo establecía el precedente dictado por el Consejo Superior de la Judicatura[7].
En concreto señaló que ese cuerpo colegiado sostuvo en reiteradas ocasiones que la competencia para conocer de las demandas de COLPENSIONES contra sus propios actos administrativos es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (...) de conformidad con lo previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011(…)”[8].
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El 2 de febrero de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional[9]. El 25 de mayo de 2021, la Secretaría General de la Corporación envió el expediente al despacho de la Magistrada Sustanciadora[10].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones[11], de conformidad con el numeral 11 del artículo 241[12] de la Carta Política.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[13]
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La Corte Constitucional ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[15] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16].
(ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17].
(iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[18].
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En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso administrativa y otra de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral.
(ii) Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P., en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por COLPENSIONES. El propósito de la demanda es que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual el entonces Instituto de los Seguros Sociales reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación al señor S.S.G. y, en consecuencia, se le ordene el reintegro de sumas de dinero por concepto de mesadas, retroactivo y aportes a salud y/o fondo de solidaridad pensional, recibidos con ocasión del reconocimiento de la prestación económica. Ello más la indexación y los intereses a los que haya lugar.
(iii) Los dos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De acuerdo con el Tribunal Administrativo de Risaralda, a quien compete dirimir dicha controversia es a la jurisdicción ordinaria, según el artículo 2º de la Ley 712 de 2001. En cambio, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P. argumentó que la competencia es de la jurisdicción administrativa, de conformidad con el precedente del Consejo Superior de la Judicatura en materia de conflictos de jurisdicciones, el cual a su vez afirma que esa competencia se fundamenta en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P.. Para ello: (i) reiterará la regla de decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en materia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio relativo a la seguridad social. Y con base en esta, (ii) resolverá el caso concreto.
La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio
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Mediante Auto 316 de 2021[19], la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que en los eventos en que una institución pública de seguridad social o un fondo de naturaleza pública a cargo del reconocimiento y/o pago de pensiones presenta una acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa. Esta misma regla fue reiterada, entre muchos otros, en los Autos 382 de 2021[20] y 384 de 2021[21].
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La Corte señaló que cuando el conflicto versa sobre un tema de seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efecto jurídico un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la jurisdicción contencioso administrativa porque: (i) el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hace parte de una habilitación expresa establecida en los artículos 97 y 138 de la Ley 1437 de 2011[22]; (ii) dicha atribución está dirigida a sujetos determinados como son las autoridades administrativas; y (iii) mediante esa vía procesal se les permite impugnar actos administrativos de carácter particular y concreto, con el fin proteger el interés del patrimonio público y derechos colectivos o subjetivos de la Administración[23].
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En esa medida, es aplicable el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá las controversias suscitadas por “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
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La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa (Tribunal Administrativo de Risaralda) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P.), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Risaralda es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES.
(iii) Ello en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 316 de 2021[24], reiterada en los Autos 382 de 2021[25] y 384 de 2021[26], entre muchos otros, según la cual cuando las entidades públicas solicitan la nulidad de su propio acto, aunque el mismo verse sobre una materia de derecho laboral y de la seguridad social, el estudio del asunto será de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa.
(iv) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción contenciosa administrativa, la competencia para conocer la demanda debatida, de conformidad con los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda, y comunicar la presente decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de P., en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Risaralda es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por COLPENSIONES.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-760 al Tribunal Administrativo de Risaralda para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
Ausente con permiso
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
En licencia
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Según consta en el Acta de Reparto contenida en la página 54 del archivo CUADERNO Nro. 1 - 66001-23-33-000-2018-00164-00.pdf, disponible en el SIICOR.
[2] Expediente digital, archivo CUADERNO Nro. 1 - 66001-23-33-000-2018-00164-00.pdf, páginas 56 a 58.
[3] Expediente digital, archivo CUADERNO Nro. 1 - 66001-23-33-000-2018-00164-00.pdf, páginas 177 a 191.
[4] “Artículo 2o. El artículo 2o. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: (…) Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan (…)”.
[5] Expediente digital, archivo CUADERNO Nro. 1 - 66001-23-33-000-2018-00164-00.pdf, páginas 239 a 248.
[6] Expediente digital, archivo 06 AUTO DEL 16 DE SEPTIEMBRE DE 2020.pdf -, páginas 1 a 6.
[7] En este punto se citan las siguientes providencias del Consejo Superior de la Judicatura: Auto del 12 de Julio de 2017, dentro del proceso, 1100101200020160274400, M.P C.M.R., y Auto del 24 de octubre de 2018, radicado 11001-01-02- 000-2018- 001594-00, M.D.. M.L.H.M..
[8] Consejo Superior de la Judicatura Auto del 24 de octubre de 2018, radicado 11001-01-02- 000-2018- 001594-00, M.D.. M.L.H.M..
[9] Expediente digital, archivo Constancia Remisión Corte Constitucional.pdf -, página 1.
[10] Expediente digital, CJU-0000760 Constancia de Reparto.pdf, página 1.
[11] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que en algún momento fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[12] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la magistrada sustanciadora.
[14] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019 y 452 de 2019, con ponencia de la magistrada sustanciadora.
[15] M.L.G.G.P..
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como el 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no se configura conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] Expediente CJU-489. M.C.P.S.. S.V. de la magistrada D.F.R.. En este caso, COLPENSIONES interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución mediante la cual reconoció la pensión de sobrevivientes de un trabajador privado y el pago del retroactivo. La administradora de pensiones pretendió la declaratoria de nulidad del acto administrativo porque, al liquidar el retroactivo, no dedujo el valor correspondiente a salud. Asimismo, solicitó ordenar el reintegro de las diferencias pensionales correspondientes, como medida de restablecimiento del derecho.
[20] Expediente CJU-288. M.J.F.R.C..
[21] Expediente CJU-377. M.J.F.R.C..
[22] El Artículo 97 de la Ley 1437 dispone que: “Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. // Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. // Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional (…)”.
Por su parte, el artículo 138 de la misma ley señala que: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. Por otra parte, el artículo 138 de la misma ley señala que: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.”.
[23] Auto 316 de 2021, expediente CJU-489, reiterado en los Autos 382 de 2021 y 384 de 2021, M.J.F.R.C..
[24] R.. de nota al pie 19.
[25] R.. de nota al pie 20.
[26] R.. de nota al pie 21.
