Auto nº 537/21 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2021

1. El 26 de septiembre de 2019, M.C.E.R. presentó demanda laboral ordinaria en contra del Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de P.. En su escrito de demanda, expuso que, el 12 de agosto de 1972, contrajo matrimonio con el señor J.R.F.M.; este vínculo permaneció vigente hasta el momento en el que él falleció, el 30 de junio de 1993. De igual forma, manifestó que el señor F.M. estuvo vinculado como “trabajador oficial al servicio de la Administración Municipal de [P.], mediante Decreto 078 del 02 de abril de 1976, como celador de Edificios adscrito a la División Administrativa y Financiera y dependiente de la Secretaría de Obras Públicas de la Alcaldía Municipal de P. e inició labores el día 14 de abril de 1976”[1].

2. Sobre el particular, la demandante advirtió que, a pesar de que el señor F.M. fue vinculado mediante decreto de nombramiento, “lo cierto fue que a él lo unió una relación laboral de carácter contractual con la administración municipal en condición de trabajador oficial”[2]. Así mismo, sostuvo que el señor F.M. cumplió con los requisitos previstos por la Convención Colectiva de Trabajadores del Municipio de P., que estaba vigente para el momento en el que fue retirado de la entidad. En consecuencia, solicitó como pretensiones principales, entre otros, que (i) se declare que el señor F.M. “fue un trabajador oficial al servicio de la administración municipal, y no un empleado público” y (ii) se condene a la entidad demandada a pagar en favor de la demandante, en su calidad de cónyuge supérstite, “la pensión sanción de que trata el art. 8 de la Ley 171/61”[3]. De igual forma, como pretensiones subsidiarias solicitó, entre otras, (i) que se declare que el señor F.M. “dejó causada en forma legal la pensión de jubilación por haber cumplido con los requisitos establecidos por […] la Convención Colectiva de Trabajadores del Municipio de P.” y, por ende, (ii) se condene a la entidad demandada a pagar a la demandante, en calidad de cónyuge supérstite, de la pensión de jubilación derivada de dicha convención[4].

3. Por reparto, el asunto correspondió al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P. que, mediante auto de 30 de octubre de 2019, resolvió “declarar la falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por M.C.E.R. en contra del Municipio de P.”. Con fundamento en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, sostuvo que en los casos en los que “el demandante es un empleado público y la entidad pensional igualmente es de derecho público, la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa”[5]. Así, advirtió que el señor F.M. “tenía la calidad de empleado público”, debido a que fue nombrado como “celador de edificios” por medio del Decreto 078 de 1976 y declarado insubsistente por el Decreto 079 de 1992[6]. Además, señaló que “el derecho pensional del demandante es administrado por una entidad de derecho público (Municipio de P.”[7]. En consecuencia, concluyó que “se acreditan los supuestos de que trata el artículo 104, numeral 4, del C.P.A.C.A., debiéndose remitir la causa a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[8].

4. El 20 de noviembre de 2019, el expediente fue repartido al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de P.. Mediante auto de 19 de febrero de 2020, “previo a avocar conocimiento”, la J.a requirió a la Dirección Administrativa de Recursos Humanos del Municipio de P. para que “certifi[cara] cuál fue el tipo de vinculación laboral (trabajador oficial o empleado público) del señor J.R.F.M.”[9]. El 24 de febrero de 2020, la entidad requerida envió certificación de la directora administrativa de Talento Humano en la que indica que el señor F.M.“.prestó sus servicios al Municipio de P. en calidad de trabajador oficial, desde el 02 de abril de 1976 hasta el 09 de febrero de 1992”[10].

5. Tras analizar el material probatorio obrante en el expediente, el Juzgado concluyó que “es evidente que la entidad demandada, durante su vinculación laboral, le dio la calidad de trabajador oficial al señor F.M. al punto de ser beneficiario de la convención colectiva de trabajo, razón por la cual, dentro de las pretensiones, la parte actora solicita que se le reconozca la pensión de jubilación de que trata la Ley 171 de 1961, prestaciones que solo puede[n] ser discutidas en la jurisdicción laboral”[11].

6. En consecuencia, por medio de auto de 13 de marzo de 2020, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de P. resolvió “no avocar el conocimiento del asunto”, “proponer conflicto negativo de competencias” y remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[12]. Con fundamento en los artículos 104.4 y 105.4 de la Ley 1437 de 2011 y 2.1 de la Ley 712 de 2001, sostuvo que “solo pueden adelantarse ante los jueces administrativos aquellos procesos en que se debaten las diferencias surgidas a partir de una relación legal y reglamentaria, existente entre un servidor público y la administración, es decir, cuando aquél tiene la condición de empleador público y; a su vez, […] cuando el litigio se deriva de la suscripción de un contrato de trabajo, este deberá someterse al conocimiento del juez ordinario laboral”[13].

7. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

8. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[14]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. En este sentido, también se cumple con el presupuesto subjetivo cuando están involucradas autoridades administrativas que actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, en atención a la posibilidad prevista por el artículo 116 de la Constitución Política[15]. A su vez, el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[16], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

9. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, la Corte procederá a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

   (i) Elemento subjetivo. La Corte advierte que el presente caso cumple con el elemento subjetivo, porque el conflicto involucra autoridades que administran justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones. De un lado, el Juzgado Sexto Administrativo de P. que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, de otro, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P., de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

   (ii) Elemento objetivo. Este elemento también se cumple, debido a que las autoridades judiciales involucradas manifestaron que carecen de competencia para conocer la demanda presentada por M.C.E.R. en contra del Fondo Territorial de Pensiones del Municipio de P..

   (iii) Elemento normativo. La Sala constata que este elemento también se satisface, habida cuenta de que ambas autoridades judiciales expusieron fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. Por un lado, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P. indicó, con fundamento en los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, que en los casos en los que “el demandante es un empleado público y la entidad pensional igualmente es de derecho público, la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa”[17]. Así, advirtió que el señor F.M. “tenía la calidad de empleado público”, debido a que fue nombrado como “celador de edificios” por medio del Decreto 078 de 1976 y declarado insubsistente por el Decreto 079 de 1992[18]. Además, señaló que “el derecho pensional del demandante es administrado por una entidad de derecho público (Municipio de P.)”[19].

   Por su parte, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de P. concluyó que “es evidente que la entidad demandada, durante su vinculación laboral, le dio la calidad de trabajador oficial al señor F.M. al punto de ser beneficiario de la convención colectiva de trabajo, razón por la cual, dentro de las pretensiones, la parte actora solicita que se le reconozca la pensión de jubilación de que trata la Ley 171 de 1961, prestaciones que solo puede[n] ser discutidas en la jurisdicción laboral”[20]. Así, con fundamento en los artículos 104.4 y 105.4 de la Ley 1437 de 2011 y 2.1 de la Ley 712 de 2001, sostuvo que “solo pueden adelantarse ante los jueces administrativos aquellos procesos en que se debaten las diferencias surgidas a partir de una relación legal y reglamentaria, existente entre un servidor público y la administración, es decir, cuando aquél tiene la condición de empleador público y; a su vez, […] cuando el litigio se deriva de la suscripción de un contrato de trabajo, este deberá someterse al conocimiento del juez ordinario laboral”[21].

10. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, la Corte procede a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P. y Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para ello, se hará mención del alcance del artículo 104.4 del CPACA a la luz de la competencia de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo en asuntos laborales. Para, finalmente, dar solución al caso concreto.

    Competencia de las jurisdicciones de lo contencioso administrativo y ordinaria laboral

11. La Corte ha reiterado que[22], de conformidad con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo señala que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Se trata, entonces, de una cláusula general o residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[23].

12. En esta línea, el artículo 104 del CPACA establece qué asuntos debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En particular, su numeral 4º indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

13. Al respecto, el Consejo de Estado[24] y el Consejo Superior de la Judicatura[25], han sostenido que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un hito que permita definir a cuál autoridad corresponde decidir el asunto. Además, atiende al numeral 4º del artículo 104 del CPACA, que se refiere de manera exclusiva a la categoría de “servidores públicos”, con la precisión de que la competencia se circunscribe al examen de la relación legal y reglamentaria, la cual es predicable de los empleados públicos. Por otra parte, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor[26].

14. Así las cosas, si al momento de causar la pensión el demandante tuvo la calidad de empleado público, y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer el asunto. En concreto, en las controversias en materia de seguridad social, la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa se determina mediante dos factores concurrentes: la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda.

15. Por su parte, la jurisdicción ordinaria conoce las controversias relativas a “la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública”[27]. Esta conclusión tiene fundamento en el Código de Procedimiento de Trabajo y de Seguridad Social (CPTSS) y en el CPACA. De un lado, el artículo 2 del CPTSS dispone que la jurisdicción laboral ordinaria conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. De otro lado, el numeral 4º del artículo 105 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de los “conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

16. En atención a los factores de competencia descritos, en los que la naturaleza de la vinculación es determinante, hay que destacar que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario[28]. Además, se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, etc[29]. En contraste, los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado[30] y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras[31]. En suma, la distinción entre ambas categorías radica en la naturaleza del vínculo y en las funciones desarrolladas[32].

17. Alcance del derecho de negociación colectiva. Por otra parte, de conformidad con el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, existen diferencias respecto del alcance del derecho a la negociación colectiva. Aquella garantía está sujeta a restricciones en el caso de los empleados públicos[33], en tanto su régimen salarial y prestacional está regulado por la ley y el reglamento[34]. Con todo, estos servidores están habilitados para presentar peticiones, realizar consultas y participar en la determinación de sus condiciones laborales, a través de mecanismos de concertación. En contraste, los trabajadores oficiales ejercen el derecho de negociación sin limitación alguna. En efecto, este grupo sí puede presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas relativas a su régimen de prestaciones sociales[35].

18. Esta circunstancia confirma las distinciones sustanciales en la naturaleza del vínculo y, a su vez, provee un criterio orientador para determinar la competencia. De manera que, si la demanda versa sobre una pensión convencional, el actor tendrá la calidad de trabajador oficial. Como ya se dijo, sólo quienes ostentan dicha condición pueden suscribir convenciones colectivas y, por tanto, acceder a ese tipo de prestaciones. Así, de conformidad con el numeral 4º del artículo 105 del CPACA, corresponderá a la jurisdicción ordinaria conocer el asunto.

19. En suma, respecto de la competencia para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado, se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[36].

20. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

    (i) El conflicto de jurisdicciones sub examine debe dirimirse en el sentido de determinar que la demanda promovida por la señora M.C.E.R. es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral y, por ende, el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P. es la autoridad competente para conocerla y tramitarla.

    (ii) Lo anterior, por cuanto no se cumple con los requisitos exigidos por el artículo 104.4 del CPACA. En efecto, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que sería aplicable al señor F.M. (quien fue el cónyuge de la demandante), este no tenía la calidad de empleado público durante el tiempo que prestó sus servicios al Municipio de P.. En efecto, la Dirección de Talento Humano del Municipio de P. certificó que el señor F.M. tuvo la calidad de trabajador oficial durante la prestación de sus servicios a dicha entidad, esto es, “desde el 02 de abril de 1976 hasta el 09 de febrero de 1992”[37].

    (iii) De igual forma, esta conclusión encuentra sustento en la pretensión de la demanda, pues la demandante solicitó que se declare que el señor F.M. fue trabajador oficial y como tal causó la pensión sanción prevista por la Ley 171 de 1961 y, como pretensión subsidiaria, que se declare que “dejó causada” la pensión de jubilación prevista por la Convención Colectiva de Trabajadores del Municipio de P..

    (iv) Por lo demás, resulta pertinente reiterar que, como se expuso previamente, la calidad de trabajador oficial y de empleado público no depende exclusivamente del instrumento formal que se utilizó para la vinculación, sino también de las funciones realizadas. Finalmente, solo los trabajadores oficiales pueden suscribir convenciones colectivas y, por tanto, sólo estos pueden reclamar el reconocimiento y pago de las prestaciones derivadas de tales instrumentos.

    (v) Así las cosas, la Corte aplicará la cláusula residual de competencia (artículo 12 de la Ley 270 de 1996), y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de P. y comunicar la presente decisión a la demandante.

21. Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por la cónyuge supérstite de un trabajador oficial para obtener el reconocimiento y pago de la pensión, pese a que una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le sería aplicable, en virtud del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,