Auto nº 535/21 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2021 - Jurisprudencia - VLEX 876685117

Auto nº 535/21 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 2021

Número de sentencia535/21
Fecha19 Agosto 2021
Número de expedienteCJU-458
MateriaDerecho Constitucional

Auto 535/21

Referencia: expediente CJU-458

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

  1. El 11 de abril de 2019, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución SUB 303504 de 21 de noviembre de 2018, mediante la cual se reconoció indemnización sustitutiva a favor de C.J.S.S.. Argumentó que el acto administrativo demandado está viciado de nulidad porque existió un doble pago de la prestación, en la medida en que la indemnización sustitutiva se liquidó teniendo en cuenta “el tiempo subsidiado del Programa Subsidio Aporte Pensión ‘PSAP’, y dicho tiempo ya había sido liquidado y pagado en la cuenta individual BEPS”[1]. De igual forma, como medida de restablecimiento del derecho, solicitó “descontar el valor doblemente girado”[2].

  2. El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto de 14 de junio de 2019, declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda. Sostuvo que, en materia de seguridad social, a la jurisdicción contenciosa administrativa únicamente le competen los asuntos “que versan sobre las controversias de los servidores públicos vinculados por medio de una relación legal y reglamentaria”. Con fundamento en estas consideraciones, encontró que el demandado no tenía la calidad de empleado público, habida cuenta de que sus cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones fueron realizadas como trabajador independiente. En consecuencia, ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá, para su correspondiente reparto.

  3. El expediente correspondió al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, quien, por medio de auto de 20 de enero de 2020, planteó el conflicto negativo de jurisdicciones. Argumentó que la controversia no versa sobre “asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos”, sino sobre “la nulidad del propio acto de la administración, lo cual es competencia exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Por tanto, ordenó remitir el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que el conflicto fuese dirimido.

  4. El 2 de febrero de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional para que resuelva el conflicto negativo de competencias planteado[3].

II. CONSIDERACIONES

  1. Competencia

  2. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

  3. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

  4. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 303504 de 21 de noviembre de 2018 interpuesta por Colpensiones. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, constatará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

  5. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

  6. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[4]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[5], los cuales se explican en el siguiente diagrama:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

  7. Presupuesto subjetivo

    Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [6].

  8. Presupuesto objetivo

    Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[7].

  9. Presupuesto normativo

    Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[8].

  10. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

  11. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 303504 de 21 de noviembre de 2018 presentada por Colpensiones configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria[9]. Segundo, el presupuesto objetivo está debidamente acreditado, dado que existe una causa judicial cuyo conocimiento se controvierte, esto es, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 303504 de 21 de noviembre de 2018, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial, bien sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 del CPACA) o mediante el proceso ordinario laboral (capítulo XIV del CPTSS). Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 - 3 supra).

  12. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social

  13. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[10] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el sistema de seguridad social[11]. En virtud de esta cláusula general de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto.

  14. Cláusula especial de competencia para conocer acciones de lesividad. La Corte Constitucional ha sostenido que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia en virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo – no la jurisdicción ordinaria - tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas de nulidad que interpone la administración en contra de un acto administrativo propio (acciones de lesividad)[12], incluso en aquellos eventos en los que la administración demanda actos propios que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social[13]. Esto es así, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[14]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[15], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[16]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[17] las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

5. Caso concreto

  1. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 303504 de 21 de noviembre de 2018 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública contra un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución SUB 303504 de 21 de noviembre de 2018 que ella misma profirió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, autorizar a Colpensiones “descontar el valor doblemente girado”[18]. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-458 para lo de su competencia.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra del ciudadano C.J.S.S..

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-458 a el Juzgado Veinte Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá.

N., comuníquese y cúmplase,

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Escrito de demanda, p. 5.

[2] Id.

[3] Oficio de envío a la Corte Constitucional.

[4] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.

[5] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.

[6] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.

[7] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.

[8] Id.

[9] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.

[10] Modificado por el artículo 1º de la Ley 362 de 1997 y, luego, por el artículo 2º de la Ley 712 de 2001.

[11] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, Sentencia 1822-2020 de 2021, en la que se afirma: “En cuanto a las reglas de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, encontramos que el artículo 2.º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2.º de la Ley 712 y el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 o CGP, precisa que las controversias que se susciten entre los afiliados y beneficiarios con las entidades administradoras y prestadoras de los servicios de seguridad social, serán de competencia de la justicia ordinaria”. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Auto APL2642-2017 de 2017, en el que se indica: “Es cierto que uno de los principales logros de la Ley 100 de 1993 fue el de unificar en un solo estatuto el sistema de seguridad social integral, al tiempo que la Ley 712 de 2001 le asignó a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, el conocimiento de las controversias surgidas en razón del funcionamiento de tal sistema, como así lo prevé el artículo 2º, numeral 4º (…)”. Corte Constitucional, Sentencias C-111 de 2000 y C-1027 de 2002.

[12] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.

[13] Corte Constitucional. Autos 316 de 2021 y 385 de 2021.

[14] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.

[15] CPACA, art. 104.

[16] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.,

[17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.

[18] Escrito de demanda, p. 5.

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