Auto nº 860/21 de Corte Constitucional, 27 de Octubre de 2021
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 27 de Octubre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-366 |
Auto 860/21
Referencia: Expediente CJU-366
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá y el Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B).
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C. veintisiete (27) de octubre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 9 de agosto de 2016, la Compañía de Generación Móvil S.A. (CGM S.A.) presentó ante los juzgados civiles del circuito de Bogotá una demanda declarativa de responsabilidad civil extracontractual en contra de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. (en adelante C.). Lo anterior con el fin de que la sociedad demandada le indemnizara por los daños ocasionados por concepto de lucro cesante derivados de la falta de pago de cinco facturas.
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El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 12 de septiembre de 2016[1], este resolvió rechazarla de plano y ordenar la remisión del expediente al Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior debido a la naturaleza jurídica de C.[2] y a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer las controversias donde sean parte las entidades públicas, incluidas las sociedades de economía mixta que, como C., tengan más del 50% de participación estatal.
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Mediante auto del 24 de agosto de 2017[3], la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda por caducidad de la acción. Contra esa decisión la demandante interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, apelación[4].
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Por medio de auto del 11 de octubre de 2018[5], la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió la apelación.
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A través de auto del 10 de julio de 2019[6], el Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B) declaró la falta de jurisdicción y promovió el conflicto negativo de competencia. Se refirió al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Indicó que, al consultar el informe de gestión del 2016 (año de presentación de la demanda) publicado por C., evidenció que esa sociedad contaba con una participación accionaria estatal del 47,92% y privada del 52,08%. De manera que, por tener un aporte del Estado inferior al 50%, la jurisdicción de contencioso administrativo no sería competente para conocer las controversias suscitadas con esta entidad.
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Por lo anterior, la Subsección le remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el conflicto de competencia suscitado.
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso enviar el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[7].
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El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en la sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1 de junio siguiente[8].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[11], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[14].
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En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
i) El conflicto se suscita entre una autoridad que integra la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B).
ii) Analizados los antecedentes, la Sala observa que la controversia se enmarca en el proceso de responsabilidad civil extracontractual promovido por la Compañía de Generación Móvil S.A. (CGM S.A.) en contra de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. con el fin de que se le indemnice por los daños ocasionados por concepto de lucro cesante derivados del impago de cinco facturas.
iii) La Corte encuentra que el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá argumentó que no le competía conocer el proceso judicial de la referencia. Lo anterior porque de conformidad con el artículo 104 del CPACA, debido a la naturaleza jurídica de C., la competente es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B) indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente. Para ello indicó que el Estado tiene un aporte inferior al 50% en C..
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá y el Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B). Para ello analizará: i) la competencia para conocer demandas de responsabilidad extracontractual en contra de sociedades de economía mixta y ii) resolverá el conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto.
Competencia para conocer demandas de responsabilidad extracontractual en contra de sociedades de economía mixta
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El numeral 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone la cláusula de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado. En efecto, el referido numeral prevé que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.
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Según lo previsto en el parágrafo del artículo 104 del CPACA, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Por su parte, el numeral 1 del artículo 105 la Ley 1437 de 2011 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de:
las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos.
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El Consejo de Estado ha establecido expresamente que a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le compete juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas (i.e. sociedades de economía mixta) siempre que el capital estatal sea superior al 50%:
De un lado, se definió que el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo consiste en ...juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas..., en lugar de ... juzgar las controversias y litigios administrativos... , como disponía el artículo modificado. De otro lado, incluyó, en forma expresa, a las sociedades de economía mixta, siempre que el capital estatal sea superior al 50%[15].
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En la providencia citada, el Consejo de Estado expuso que las sociedades de economía mixta, con capital igual o inferior al 50%, tendrán como juez natural al ordinario.
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Por su parte, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha manifestado que se entienden por entidades públicas las sociedades en las que el Estado tiene una participación igual o superior al 50% de su capital:
Como antes se precisó, EMGESA hoy ENEL EMGESA es considerada una empresa de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, como en este caso lo que pretende el actor es la reparación directa por los perjuicios económicos y sociales ocasionados con la construcción del proyecto hidroeléctrico El Quimbo, pues su actuar como empresa de servicios públicos mixta con participación estatal superior al 50%, ( ) desplaza la competencia del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[16].
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La mencionada Sala del Consejo Superior de la Judicatura aseguró expresamente que, de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer las controversias y litigios que involucran a las entidades públicas. También precisó lo que se entiende por entidad pública:
Ahora bien, teniendo en cuenta que la Ley 1437 de 2011, en su artículo 104 en el parágrafo define lo que se entiende por entidad pública, esto es: ( ) se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. || De lo anterior se permite colegir, que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es competente para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.[17]
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La Sala Plena concluye que, cuando se demanda por responsabilidad civil extracontractual a una sociedad de economía mixta en la que el Estado tiene una participación inferior al 50%, será la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil la llamada a conocer este tipo de controversias. Lo anterior en aplicación a la cláusula general de competencia del artículo 15 del Código General del Proceso que prevé la cláusula general de competencia. En la mencionada norma se indica que le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Adicionalmente, le corresponde a la jurisdicción ordinaria (en su especialidad civil) el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. En igual sentido, se debe aplicar el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, el cual establece que la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.
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La Sala Plena constata que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B).
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Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de responsabilidad civil extracontractual promovida por la Compañía de Generación Móvil S.A. (CGM S.A.) en contra de C.. En efecto, la corporación demandada es una sociedad del orden nacional, de economía mixta, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La Gobernación de Cundinamarca y la Alcaldía de Bogotá forman parte de los accionistas del sector oficial con un 47.92% del total de las acciones. Mientras que le corresponde el 52.08% al sector del comercio privado[18]. En consecuencia, como el Estado tiene una participación inferior al 50%, no se puede considerar a C. como una entidad pública. Lo anterior en virtud del parágrafo del artículo 104 del CPACA. En tal sentido, se debe aplicar la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria establecida en el artículo 15 del CGP y en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996.
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En consecuencia, la Corte Constitucional ordenará remitir el expediente al Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá.
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Regla de decisión: En virtud de los artículos 15 del Código General del Proceso, y el 12 de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los procesos en que se demanda la responsabilidad civil extracontractual de una sociedad de economía mixta en la que el Estado tenga una participación inferior al 50%.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá y el Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B), en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la Compañía de Generación Móvil S.A. (CGM S.A.) en contra de la Corporación de Abastos de Bogotá S.A. con radicado No. 110013103041201600464.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-366 al Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Consejo de Estado (Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B).
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 11001010200020190177300 C3, pdf, folios 228 a 229.
[2] C. es una sociedad del orden nacional, de economía mixta, vinculada al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La Gobernación de Cundinamarca y la Alcaldía de Bogotá forman parte de los accionistas del sector oficial con un 47.92% del total de las acciones. Mientras que le corresponde el 52.08% al sector del comercio privado.
[3] Expediente digital. Archivo 11001010200020190177300 C4, pdf, folios 2 a 9.
[4] Expediente digital. Archivo 11001010200020190177300 C4, pdf, folios 12 a 14.
[5] Expediente digital. Archivo 11001010200020190177300 C4, pdf, folios 18 a 21 .
[6] Expediente digital. Archivo 11001010200020190177300 C4, pdf, folios 28 a 35.
[7] Expediente digital. Archivo 1100101200020190177300 C1, pdf, folio 6.
[8] Expediente digital. Archivo CJU-0000366 Constancia de Reparto pdf, folio 1.
[9] ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[11] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Consejo de Estado, Sección Tercer, 8 de febrero de 2007, R. número: 05001-23-31-000-1997-02637-01 (30903).
[16] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 20 de noviembre de 2019. R..
[17] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto del 28 de mayo de 2020. R..11001010200020190152300.
[18] https://www.corabastos.com.co/es/node/151
