Sentencia de Constitucionalidad nº 120/21 de Corte Constitucional, 29 de Abril de 2021

2. A continuación, se transcribe la disposición y se subrayan los apartes acusados:

LEY 1952 DE 2019[3]

Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario

ARTÍCULO 93. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, o quienes hagan sus veces, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten en contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo a (sic) competencias.

En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias para los fines anotados.

En todo caso la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.

PARÁGRAFO 1. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la F.ía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del nominador o de quien este delegue.

(…)

3. D.A.R.S. indica que la disposición demandada vulnera el artículo 257A, incorporado a la Constitución por el Acto Legislativo 02 de 2015.

4. En efecto, mientras la disposición acusada atribuye a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la F.ía General de la Nación la competencia para conocer y fallar las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad, y atribuye la segunda instancia al nominador o a quien este delegue, la norma constitucional establece que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.

5. De acuerdo con el demandante, dicha disposición constitucional establece una competencia exclusiva y excluyente en favor de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Dicho órgano es el competente para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, a la cual pertenece la F.ía General de la Nación, como lo establece el artículo 249 de la Constitución.

6. En apoyo de su posición, el demandante manifiesta que la doctrina constitucional contenida en la Sentencia C-037 de 1996, en la que la Corte se refirió al alcance de la función disciplinaria de empleados y funcionarios de la rama judicial en el sentido de que “no tiene por qué depender de las decisiones que le corresponde adoptar al Consejo Superior de la Judicatura en el ejercicio de las atribuciones consignadas en los artículos 256 y 257 Superiores”, se hizo con anterioridad a la vigencia del artículo 257A.

7. Adicionalmente, manifestó que el Acto Legislativo 02 de 2015 introdujo aspectos novedosos y ajenos al análisis que la Corte realizó en la Sentencia C-037 de 1996, por lo que la reforma constitucional referida pudo generar una “antinomia constitucional” que debe ser resuelta y aclarada por la Corte Constitucional[4].

Interviniente

Inhibición como petición principal

Exequibilidad

Departamento Administrativo de la Función Pública

X

X

F.ía General de la Nación

X

X

8. El Departamento Administrativo de la Función Pública solicita a la Corte Constitucional que se declare inhibida para pronunciarse de fondo porque los cargos de la demanda no satisfacen los requisitos de certeza, suficiencia y especificidad. De forma subsidiaria, pide la declaratoria de exequibilidad de la disposición acusada, por considerar que el artículo 253 de la Constitución otorga competencia al legislador para definir el régimen sancionatorio de los funcionarios y empleados de la F.ía General de la Nación. En el mismo sentido, indica que el artículo 249 ibidem, concede a la entidad los atributos de autonomía administrativa y presupuestal.

   En su concepto, estas disposiciones contienen reglas constitucionales de especial aplicación para la F.ía General de la Nación, cuya aplicación debe preferirse respecto de la norma general contenida en el artículo 257A superior.

   Para apoyar su posición, trae a colación lo indicado en la Sentencia C-037 de 1996, en la que se indicó que la entidad no debía someterse en lo disciplinario a la competencia del Consejo Superior de la Judicatura, lo cual, bajo la redacción del artículo 257A, debe considerarse extensivo a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

9. Por su parte, la F.ía General de la Nación manifiesta en su escrito de intervención que las afirmaciones del demandante por la violación del artículo 257A de la Constitución carece de especificidad, certeza y suficiencia. Y, en relación con el cargo de omisión legislativa relativa señalada por el actor, además, de suficiencia.

   De igual forma, indica que la norma acusada es constitucional, puesto que la reforma constitucional que incorpora el artículo 257A al texto superior no incluye la intención de integrar a los funcionarios de la entidad en el ámbito de competencias disciplinarias conferidas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.

   Así mismo, afirma que la disposición contenida en el artículo 257A constitucional debe interpretarse de manera armónica con lo previsto en el artículo 253 ibídem, norma en la que se otorga competencia al legislador para definir el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la F.ía, incluyendo dentro de dicho régimen la potestad para definir la autoridad encargada de su aplicación. En el mismo sentido, sostiene que la autonomía administrativa conferida por el texto constitucional a la F.ía implica la conservación de la capacidad sancionadora.

   Por lo anterior, solicita a la Corte declararse inhibida para pronunciarse sobre la demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la disposición acusada.

10. El P. General de la Nación solicita a la Corporación declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre el asunto, por considerar que la demanda no cumple con los requisitos de especificidad y suficiencia, exigidos por la jurisprudencia de la Corte para el efecto.

Lo anterior, por considerar que los cargos formulados parten de una lectura aislada y equivocada del artículo 257A de la Constitución, puesto que la atribución de las competencias allí contenidas no modificaron en nada lo establecido en los artículos 249 y 253 ibidem, en los que se concede autonomía administrativa a la F.ía General de la Nación y se otorga al legislador la competencia para definir el régimen disciplinario al que estarán sometidos sus funcionarios y empleados. Así, es la interpretación adoptada por el actor la que genera antinomias dentro del propio texto constitucional, sin que las mismas se configuren realmente.

Por otra parte, afirma que, al cuestionar el texto de la norma demandada, el accionante “también debió demandar el artículo 33 del Decreto Ley 898 de 2017, el parágrafo primero del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, y el artículo 14 del Decreto Ley 016 de 2014, pues estas disposiciones establecen una regla similar a la acusada”.

1. Competencia

11. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Cuestiones previas

   2.1 La vigencia de la norma

12. La Sala Plena ha señalado en distintas ocasiones que no se requiere que la disposición demandada se encuentre vigente al momento de adelantar el control de constitucionalidad. Ha dicho sobre el particular:

    “la vigencia de las normas objeto de control de constitucionalidad no es un requisito sine qua non para conocer de las acciones públicas de inconstitucionalidad. Así por ejemplo, la Corte se ha declarado competente para conocer de normas derogadas, cuando persisten efectos jurídicos ultraactivos que puedan contradecir los postulados constitucionales. De la misma manera, como sucede en el presente caso, nada se opone a que una norma que integra válidamente el ordenamiento jurídico, pero respecto de la cual el legislador ha diferido su vigencia, sea susceptible de la acción pública de inconstitucionalidad”[5].

    Dado que la disposición demandada inicia a regir a partir del 1 de julio de 2021[6], la Corporación encuentra pertinente pronunciarse sobre su constitucionalidad y evitar así que, en caso de que la Corte determine su inexequibilidad, produzca efectos contrarios a la Constitución.

    2.2 Aptitud de los cargos de inconstitucionalidad

13. En el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador valora si esta cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad. Sin embargo, este estudio corresponde a una revisión sumaria, que no compromete ni define la competencia de la Sala Plena de la Corte, en la que reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos (C.P. art. 241, núm. 4 y 5), para lo cual tendrá a su disposición mayores elementos de juicio incorporados o recaudados al expediente como consecuencia del trámite participativo del proceso de constitucionalidad.

14. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de las demandas de inconstitucionalidad. A partir de esta disposición, la jurisprudencia ha considerado necesario que, para producir un pronunciamiento de fondo, la demanda contenga (i) la delimitación precisa del objeto demandado, (ii) el concepto de violación, (iii) el señalamiento del trámite legislativo impuesto por la Constitución para la expedición de la disposición demandada, cuando fuere del caso, y (iv) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Asimismo, a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, la jurisprudencia constitucional ha considerado como exigencias mínimas y generales de los cargos de inconstitucionalidad las de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

15. Para la Sala, el cargo presentado por violación del artículo 257A es apto.

16. Primero, es claro al plantear la existencia de una aparente contradicción entre la disposición acusada y el artículo 257A de la Constitución. Segundo, es cierto, toda vez que se deriva de una interpretación razonable y atribuible a la disposición acusada a partir de su tenor literal. En efecto, la disposición establece que la Oficina de Control Disciplinario Interno de la F.ía General de la Nación fallará las investigaciones que se adelanten en contra de los empleados judiciales de la entidad y que la segunda instancia será de competencia del nominador o de quien este delegue, en contraposición, entre otras disposiciones, con el artículo 257A, inciso primero que dice: “La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial”. Tercero, es específico, en la medida en que es concreto, determinado, no se sustenta en afirmaciones vagas, abstractas o imprecisas ni en apreciaciones subjetivas, y explica las razones por las cuales es plausible considerar que el precepto demandado, en sí mismo considerado, no se ajusta a lo previsto en el artículo 257A. En particular, el demandante se refiere a la pertenencia orgánica de la F.ía General de la Nación a la Rama Judicial. Cuarto, es pertinente, porque se basa en razones de carácter constitucional que confrontan el alcance del texto constitucional, que atribuye la función jurisdiccional disciplinaria a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial, a diferencia de la norma constitucional modificada (Art. 256, núm. 3) que atribuía al Consejo Superior de la Judicatura la competencia de “examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial”, modificación introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015 que se extendió a otros aspectos que la Corte no examinó en la Sentencia C-037 de 1996. Quinto, habida cuenta de lo anterior, es suficiente, pues plantea una duda de constitucionalidad que hace necesaria la intervención de esta Corte.

17. Por lo anterior, la Sala concluye que el cargo satisface las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

    2.3 Integración normativa

18. La Procuraduría General de la Nación advirtió en su intervención que, al cuestionar el texto de la norma demandada, el accionante también debió demandar otras disposiciones, entre ellas, el parágrafo primero del artículo 76 de la Ley 734 de 2002.

    Al efectuar la revisión del marco legal vigente se ha encontrado que el artículo 76, parágrafo 1 de la Ley 734 de 2002, tiene un contenido similar al demandado, suficiente para realizar la integración normativa, en tanto atribuye a la F.ía General de la Nación la investigación disciplinaria y la eventual sanción de sus empleados[7], según aparece en el siguiente cuadro comparativo:

    Ley 1952 de 2019. Artículo 93.

    Ley 734 de 2002. Artículo 76.

    Disposición demandada

    Disposición que se integra

    Parágrafo 1. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la F.ía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del nominador o de quien este delegue.

    Parágrafo 1o. La Oficina de Control Interno Disciplinario de la F.ía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor F. General de la Nación.

    En extensa jurisprudencia[8], la Corte ha señalado cuáles son las reglas para integrar la unidad normativa. Recientemente, en Sentencia C-094 de 2020 reiteró estos criterios adoptados desde la Sentencia C-539 de 1999, a saber:

    (i) Cuando un ciudadano demanda una disposición que no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no fue acusado. Esta causal busca delimitar la materia objeto de juzgamiento, en aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito que respete la integridad del sistema.

    (ii) En aquellos casos en los que la norma cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para lograr la coherencia del sistema jurídico.

    (iii) Cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su constitucionalidad. Para que proceda la integración normativa en esta última hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la disposición demandada tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron cuestionados y que conformarían la unidad normativa; y (b) que las normas no acusadas parezcan inconstitucionales.

19. El presente caso, en lo que tiene que ver con el parágrafo primero del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, encaja en la segunda de las causales. Esta disposición conforma unidad normativa con el artículo demandado por cuanto reconoce la competencia disciplinaria a la Dirección de Control Interno (antes Oficina de Control Interno Disciplinario) de la F.ía General de la Nación sobre sus empleados judiciales y tiene una estrecha relación con los preceptos del parágrafo demandado. Por lo anterior, la Corte integrará en la decisión dicha disposición.

3. Problema jurídico y metodología de la decisión

20. En el presente proceso la Corte debe resolver si el legislador al atribuir a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la F.ía General de la Nación (FGN) la función de conocer y fallar las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad y establecer que la segunda instancia sea de competencia del nominador o de quien este delegue, desconoció el artículo 257A de la Constitución en cuanto establece que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.

21. La solución a este problema jurídico requiere la confrontación de la disposición acusada no sólo con el artículo 257A, sino con los artículos 249 (inc.3) y 253 de la Constitución. Estos últimos establecen la autonomía administrativa de la FGN y autorizan al legislador para determinar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la F.ía. Sobre el particular es necesario precisar que, en los juicios de constitucionalidad, la Corte debe confrontar las disposiciones sometidas a control con los preceptos de la Constitución referidos a la materia regulada en las disposiciones demandadas, aunque no hubieren sido invocados en la demanda, en los términos del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991[9].

22. Teniendo en cuenta tal marco constitucional, la Corte examinará la inconstitucionalidad de la disposición demandada. En efecto, el artículo 257A atribuye a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial competencia para el ejercicio de la función disciplinaria “sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial” -excepto respecto de aquellos a los que la Constitución hubiere reconocido fuero especial-, función que en virtud de dicha disposición es, además, de naturaleza jurisdiccional. La atribución de esta competencia no es incompatible con la autonomía administrativa de la F.ía ni con la autorización al legislador para determinar el régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la F.ía General de la Nación, por las siguientes razones:

23. En primer lugar, porque antes de la reforma introducida por el Acto Legislativo 02 de 2015[10], con fundamento en el artículo 256 núm. 3[11] y conforme a la Ley 270 de 1996[12], al Consejo Superior de la Judicatura correspondía la competencia para el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria contra los funcionarios de la Rama Judicial, salvo sobre aquellos que gocen de fuero especial según la Constitución Política. Sobre este particular, la Corte Constitucional precisó en la Sentencia C-037 de 1996 que “en concordancia con lo dispuesto en la Carta Política y lo señalado por esta Corporación, la norma bajo examen le encarga al Consejo Superior de la Judicatura, específicamente a su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el desarrollo de sus actividades únicamente respecto de aquellos servidores públicos que de una forma u otra administren justicia -salvo aquellos que gozan de fuero constitucional especial-, pues la evaluación de las conductas de los empleados judiciales le corresponde ejercerla al superior jerárquico o a la Procuraduría General de la Nación”[13].

24. En segundo lugar, porque el Acto Legislativo 02 de 2015, no sólo amplía los sujetos disciplinables al incluir a los empleados judiciales sino que la competencia atribuida a la actual Comisión Nacional de Disciplina Judicial -que sustituyó a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura-, hace referencia en sentido amplio al ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.

25. En tercer lugar, porque la disposición demandada, proferida con posterioridad al Acto Legislativo 02 de 2015, atribuye competencia a la Oficina de Control Disciplinario Interno de la F.ía General de la Nación para conocer y fallar las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad.

26. A continuación la Corte se referirá al alcance de los artículos 249 (inc.3), 253 y 257A de la Constitución y a la manera como ellos han sido desarrollados en función del cargo objeto de análisis. Así mismo, verificará la procedencia de integrar la unidad normativa sobre diferentes disposiciones de rango legal que a la fecha reiteran el contenido del parágrafo demandado, para efectos del examen de su constitucionalidad.

    P. de constitucionalidad

    Disposición constitucional

    Contenido

    249 inc. 3 parcial

    La F.ía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal.

    253 parcial

    La ley determinará lo relativo… al… régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia.

    257 A, inc. 1

    (A.L. 2 de 2015)

    La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial

    Disposición acusada

    Disposición demandada

    Contenido

    Artículo 93, parágrafo 1 de la Ley 1952 de 2019

    PARÁGRAFO 1. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la F.ía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del nominador o de quien este delegue.

4. Contexto, análisis y ámbito de los artículos 249 inc. 3, 253 y 257A de la Constitución

   4.1. Artículo 249. Pertenencia de la F.ía General de la Nación a la rama judicial. Autonomía administrativa y presupuestal

27. El artículo 249 de la Constitución establece que “La F.ía General de la Nación forma parte de la rama judicial y tendrá autonomía administrativa y presupuestal”.

28. De los distintos elementos que contiene este apartado del artículo 249, resultan relevantes dos de ellos de cara al problema jurídico formulado. Estos son la pertenencia de la F.ía General de la Nación a la rama judicial y el segundo, el alcance de su autonomía administrativa.

29. En lo que tiene que ver con el primero de ellos, la Constitución establece desde 1991 que la F.ía administra justicia[14] y forma parte de la rama judicial[15],[16].

30. Inicialmente el texto aprobado en la comisión cuarta de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) estableció que la “F.ía General de la Nación es un órgano autónomo integrado funcionalmente al poder judicial”[17], teniendo en cuenta que debía desarrollar (i) funciones ejecutivas relacionadas principalmente con la investigación criminal para dejar atrás el enfoque jurisdiccional y fortalecer la capacidad institucional para combatir la delincuencia, y (ii) algunas funciones de índole judicial que debían sujetarse a los principios de imparcialidad e independencia[18]. No obstante, con posterioridad la plenaria decidió establecer que pertenecería a la Rama Judicial[19],[20]. Debe resaltarse en todo caso, que este resultado fue producto de un largo debate en el que se analizó la conveniencia de que esta institución quedara en la rama ejecutiva o incluso que conformara el ministerio público junto con la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. La adscripción a la rama judicial no ha sido modificada[21].

31. En lo que tiene que ver con el segundo punto, la autonomía administrativa, los debates en la ANC también fueron amplios[22]. En efecto, desde el comienzo de las discusiones siempre fue clara la “necesidad de garantizar la autonomía de la justicia, evitando la injerencia en la F.ía tanto del Ejecutivo como del Legislativo”[23].

32. Como lo recordó la Corte en sentencia C-409 de 2001 “la jurisprudencia ha expresado[24] que la circunstancia de que la F.ía forme parte de la rama judicial y al mismo tiempo goce de autonomía administrativa y presupuestal obedece a la necesidad -evidenciada en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente-, de otorgarle al ente investigador, en razón de las funciones que le han sido atribuidas por la Carta, “un origen, una estructura, una organización y una libre designación de subalternos (...) completamente distintos y separados de los que ya tienen los jueces” (se resalta), según consta en los antecedentes respectivos donde explícitamente quedó consignado el deseo de que la F.ía fuera un órgano autónomo integrado apenas funcionalmente al poder judicial[25].” Así mismo, consideró que, aunque la Carta haya preceptuado que la F.ía forma parte de la rama judicial, ello no afecta su autonomía pues simplemente significa que el ente investigador está sometido a los principios materiales de la función judicial[26].

33. Es importante destacar que la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia reconoce, en su artículo 30, la autonomía administrativa y presupuestal de la F.ía, correspondiéndole a la ley la determinación de su estructura y funcionamiento y al F. General su desarrollo con sujeción a los principios y reglas generales definidos en la ley[27]. En efecto:

    “(...) la autonomía del ente acusador no sólo implica el reconocimiento de un status especial respecto de los demás órganos que componen la rama judicial, sino que también comprende todos los aspectos propios de las decisiones administrativas y presupuestales con independencia del Consejo Superior de la Judicatura”.

34. Así, la autonomía de la F.ía se predica no solo frente a la rama ejecutiva, sino incluso frente al Consejo Superior de la Judicatura:

    “La autonomía constitucional de la F.ía tiene entre sus consecuencias la relativa a la competencia de este órgano constitucional para emitir los reglamentos necesarios para regular su propia organización y funcionamiento y que ella se afirma en este campo, de manera primordial, frente a las competencias que asisten al Consejo Superior de la Judicatura, conforme a los artículos 256 y 257 de la Constitución”.

35. No obstante lo anterior, en materia disciplinaria, la Corte Constitucional ha reconocido que, de conformidad con la Constitución, los funcionarios de la F.ía General de la Nación se encuentran sometidos a la competencia de la autoridad jurisdiccional disciplinaria de los servidores públicos de la rama judicial, sin que ello comprometa la autonomía de la F.ía General de la Nación a la luz de la jurisprudencia constitucional como se explica en los puntos siguientes. Luego de la expedición del Acto Legislativo 2 de 2015 dicha competencia se extendió a los empleados judiciales.

36. Antes del Acto Legislativo 2 de 2015, la competencia disciplinaria sobre los empleados de la F.ía correspondía a sus superiores jerárquicos, de conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la Ley 270 de 1996[28], sin perjuicio de la competencia prevalente que podía ser ejercida por el P. General de la Nación de acuerdo con el artículo 277, núm. 6. constitucional[29],[30] En relación con este último punto, a partir de la sentencia C-948 de 2002, la competencia prevalente solo podía ser entendida como procedente respecto de empleados judiciales y no frente a los funcionarios como inicialmente lo había aceptado la jurisprudencia constitucional[31].

37. Sin embargo, a partir del Acto Legislativo 2 de 2015, la competencia para investigar y sancionar a los empleados judiciales es de la jurisdicción disciplinaria. Así lo señala expresamente el artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, cuyo inciso tercero dispone:

    El titular de la acción disciplinaria en los eventos de los funcionarios y empleados judiciales, los particulares y demás autoridades que administran justicia de manera temporal o permanente es la jurisdicción disciplinaria.

38. Ahora bien, el Decreto Ley 2699 de 1991[32], la Ley 938 de 2004[33] y el Decreto 16 de 2014[34], regularon el ejercicio de la función disciplinaria en la F.ía General de la Nación. Esta legislación ha regido de forma simultánea y se ha visto complementada por la Ley 200 de 1995, la Ley 734 de 2002 y la Ley 1952 de 2019, en particular porque estas normas se han ocupado de fijar, dentro del régimen ordinario, reglas especiales aplicables a los servidores de la rama judicial[35],[36].

39. Así, en la Ley 1952 de 2019, que comienza a regir a partir del 1 de julio de 2021[37], se ha incorporado en el Título XI el régimen de los funcionarios de la rama judicial a partir del artículo 239 y siguientes.

40. Conforme a lo expuesto, es claro para la Corte que la función jurisdiccional disciplinaria sobre funcionarios y empleados de la F.ía General de la Nación es competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, y que el legislador, en desarrollo del artículo 253 de la Constitución, tiene la competencia para determinar el régimen disciplinario que les es aplicable -teniendo en cuenta las particulares tareas que desempeñan-, sin que pueda el legislador modificar la autoridad que debe investigar y, si es del caso, sancionar a los funcionarios y empleados judiciales de la F.ía General de la Nación.

41. Así, no existe una razón suficiente que permita inferir que el Acto Legislativo 2 de 2015 haya excluido a los empleados judiciales de la F.ía General de la Nación de la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Adicionalmente, no se observa cómo dicha competencia pueda quebrar el principio de autonomía administrativa de la F.ía, mucho más si se tiene en cuenta que la jurisdicción disciplinaria sobre los funcionarios ha sido reconocida como ajustada a la Constitución. Es más, el efecto útil de la norma constitucional introducida en el nuevo artículo 257A constitucional puede armonizarse con la competencia del legislador para definir el régimen disciplinario de los empleados de la F.ía, como ya ha ocurrido con los funcionarios judiciales desde la expedición de la Constitución de 1991.

    4.2. Artículo 253. Régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de la F.ía General de la Nación

42. El artículo 253 constitucional establece que la ley determinará lo relativo al “régimen disciplinario de los funcionarios y empleados de su dependencia”.

43. Tal y como se observa en las memorias que recogen los debates de la ANC, el proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución presentado por el Gobierno Nacional establecía en su artículo 171 lo siguiente:

    La F.ía General de la Nación es una entidad cercana al poder ejecutivo, tanto así que:

1. El F. General de la Nación será nombrado por el P. de la República, y será de su libre remoción.

2. Su nombramiento será sometido a la consideración de la Corte Suprema de Justicia, la cual podrá vetarlo dentro de los diez días siguientes, sin dar la razón de su decisión.

3. La ley orgánica de la F.ía General de la Nación determinará lo relativo a su estructura y funcionamiento, al ingreso y al retiro del servicio, a las inhabilidades e incompatibilidades, denominación, calidades, período, remuneración, prestaciones sociales y régimen disciplinario de los funcionarios de su dependencia". (resaltado fuera del texto original).

44. Este texto que buscaba delinear y preservar la naturaleza única y especial de la F.ía fue acogido por la Asamblea con distintas variaciones, salvo en lo que tuvo que ver con el “régimen disciplinario de los funcionarios de su dependencia”, el cual se sostuvo hasta su aprobación final, con la adición que se refería a incluir dentro del ámbito de regulación del legislador a los empleados de la institución.

    En desarrollo de lo establecido por la Constitución y como atrás se advirtió, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia reguló distintos asuntos relacionados con el alcance de la función jurisdiccional disciplinaria (artículo 111)[38], las funciones de la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[39] y las competencias disciplinarias de otras corporaciones, funcionarios y empleados judiciales[40].

    En relación con estas disposiciones, la Corte Constitucional realizó las siguientes consideraciones[41]:

    “Es claro que dicha Sala (Jurisdiccional Disciplinaria) fue creada con el fin de garantizar que, dentro de la propia Rama Judicial, un organismo autónomo de alto rango con funciones de naturaleza jurisdiccional tuviera a su cargo la tarea de examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la misma, con la excepción de aquellos que gozan de fuero constitucional (artículo 256, numeral 3, de la Constitución).

    (...)

    “En otros términos, al crearse el Consejo Superior de la Judicatura, se instituyó un órgano imparcial e independiente, al cual se encomendó por la Constitución la misión de administrar justicia en materia disciplinaria, en el interior de la Rama Judicial y, por fuera de ella, en relación con los abogados (...).

    “La Constitución de 1991 creó, pues, una jurisdicción, cuya cabeza es la S.D. del Consejo Superior de la Judicatura, con el mismo nivel jerárquico de las demás (Título VIII, capítulo 7 de la Carta). Sus actos en materia disciplinaria son verdaderas sentencias que no están sujetas al posterior estudio y pronunciamiento de otra jurisdicción, como sería el caso de la Contencioso Administrativa, si se admitiera la tesis sostenida por el P. en este proceso, pues la Constitución no lo prevé así. Mal podría, entonces, negárseles tal categoría y atribuir a sus providencias el carácter de actos administrativos, pese a la estructura institucional trazada por el Constituyente. Eso ocasionaría el efecto -no querido por la Carta (artículos 228 y 230 C.N.)- de una jurisdicción sometida a las determinaciones de otra”.

    Y en la Sentencia C-037 de 1996 concluyó que “en concordancia con lo dispuesto en la Carta Política y lo señalado por esta Corporación, la norma bajo examen le encarga al Consejo Superior de la Judicatura, específicamente a su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el desarrollo de sus actividades únicamente respecto de aquellos servidores públicos que de una forma u otra administren justicia -salvo aquellos que gozan de fuero constitucional especial-”.

45. Estas consideraciones sobre la sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resultan plenamente aplicables a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en relación con la aplicación del régimen disciplinario y la naturaleza de sus actuaciones.

46. En efecto, debe destacarse que en la Sentencia C-037 de 1996, la Corte declaró la inexequibilidad del numeral 3 del artículo 112 que otorgaba competencia a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para adelantar el control disciplinario sobre “los directores nacional y regionales mientras existan y seccionales de fiscalías” porque la norma constitucional no le otorgaba competencia sobre los empleados judiciales a dicho órgano.

47. En este orden de ideas, dado que el nuevo artículo 257A le otorga a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competencia para ejercer la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial, el parámetro constitucional es diferente y de allí la inexequibilidad de la disposición demandada.

48. Lo anterior significa que el margen de configuración del Congreso de la República para determinar la competencia disciplinaria en relación con los empleados de la rama judicial fue restringido por la propia Constitución. No obstante, el órgano legislativo continúa gozando de autonomía para describir las conductas que constituyen falta disciplinaria, las sanciones que pueden imponerse y el procedimiento que ha de seguirse para su aplicación.

    4.3 Artículo 257A. La competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial en relación con los funcionarios y empleados de la Rama Judicial

49. El texto del primer inciso del artículo 257A es el que a continuación se transcribe[42].

    Artículo 257A. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.

50. Como se desprende del sentido natural y obvio del texto transcrito, el artículo constitucional de manera clara y mediante una regla que determina una competencia de obligatorio ejercicio, atribuye a la Comisión el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria en relación con los funcionarios y empleados, siempre que pertenezcan a la Rama Judicial.

51. De este modo, el nuevo artículo, sin lugar a mayor ponderación, amplía el ámbito de la competencia que tenía la sala jurisdiccional disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el antiguo artículo 256, núm. 3 que disponía lo siguiente:

    Artículo 256. Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a (sic) la ley, las siguientes atribuciones:

3. Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial (…)

52. Así, a diferencia del Consejo, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tiene la competencia para ejercer la función disciplinaria no solamente sobre los funcionarios, sino también sobre los empleados de la Rama Judicial.

53. En relación con la variación del ámbito subjetivo de aplicación de la disposición, desde temprano la Corte Constitucional en la Sentencia C-417 de 1993[43], aclaró sobre la distinción entre funcionarios y empleados. Así, mientras los funcionarios de la Rama Judicial tienen a su cargo la función de administrar justicia (jueces y magistrados, con excepción de los que gozan de fuero constitucional), los empleados de la Rama Judicial son aquellos servidores que no administran justicia. Esta posición fue acogida posteriormente por el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (LEAJ)[44]

54. Como se puede observar, el principal cambio introducido por el AL. 2 de 2015 en relación con el ámbito de las funciones del órgano que ejerce la función jurisdiccional disciplinaria en la rama judicial se presentó al incluir a los empleados como sujetos disciplinables.

55. Al revisar los antecedentes del A.L 02 de 2015 se observa que, en los dos primeros debates, el proyecto atribuía a la Comisión la función de: “Examinar la conducta y sancionar las faltas de los funcionarios de la rama judicial…, en la instancia que señale la ley”, reiterando con ello la redacción original del artículo 256.

56. En los dos debates siguientes y en el texto conciliado de la primera vuelta, se adicionó al artículo la siguiente proposición: “El Consejo Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función disciplinaria de los funcionarios de la Rama Judicial”, pero manteniendo la redacción contenida en el cuerpo del artículo.

57. En la segunda vuelta, el texto se mantuvo igual durante los dos primeros debates en Senado, con la salvedad efectuada en la plenaria acerca de la naturaleza jurisdiccional de la función disciplinaria de la Comisión en el cuerpo del articulado.

58. No obstante en la Cámara de Representantes, en los dos debates restantes, se suprimió el texto contenido en el cuerpo de la disposición y que reproducía la redacción del texto original del artículo 256 núm. 3. Adicionalmente, en el último debate, se adicionó la expresión empleados, que fue finalmente acogida en la conciliación y el texto final promulgado[45].

59. En relación con estos cambios, lo que puede inferirse es que la nueva redacción del artículo 257A, en lo que tiene que ver con las atribuciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial sobre los empleados de la rama judicial, es una decisión expresa del Congreso de la República de ampliar el ámbito de su competencia, sin alterar el diseño institucional previsto por el Constituyente de 1991 en lo que tiene que ver con el alcance de la autonomía administrativa de la F.ía General de la Nación.

60. Esta decisión es de gran importancia porque cambia sustancialmente el anterior régimen y, con excepción de quienes gozan de fuero constitucional especial en materia disciplinaria, en adelante todo empleado de la Rama Judicial y todo empleado de la F.ía General de la Nación, así como de sus instituciones adscritas o vinculadas, será investigado disciplinariamente por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a diferencia de lo que ocurría hasta la fecha. Una de las consecuencias relevantes tiene que ver con privar a la Procuraduría General de la Nación de ejercer su poder preferente sobre los empleados de la rama judicial, en la medida en que la competencia disciplinaria sobre estos ha pasado de ser administrativa a jurisdiccional.

    4.4. Jurisprudencia constitucional sobre el alcance del artículo 257A

61. Con posterioridad a la expedición del Acto Legislativo 2 de 2015, la Corte se ha pronunciado en distintas oportunidades sobre su alcance.

62. En la Sentencia C-373 de 2016, en la que se decidió la reviviscencia parcial del artículo 257, la Corporación decidió inhibirse para pronunciarse respecto del cargo por el desconocimiento de los límites competenciales del Congreso para reformar la Constitución, formulado en contra del parágrafo transitorio del artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015. En efecto:

    No es procedente un pronunciamiento de fondo debido a que el demandante, sin demostrarlo, supone que de la disposición acusada se desprende (i) una prohibición de que los procesos de empleados judiciales actualmente en curso continúen a cargo de las autoridades disciplinarias que los adelantaban al momento de entrar en vigencia la reforma constitucional y (ii) una prohibición de iniciar procesos en contra de tales empleados hasta tanto se implemente el nuevo sistema de juzgamiento disciplinario de los empleados y funcionarios de la rama judicial.

    La interpretación sistemática de la Constitución –no aislada como lo propone el demandante- y de las decisiones precedentes de esta Corte permite concluir, de una parte, que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales se encontrarán a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta tanto la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas. Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento. (negrillas fuera del texto original)

63. En sentencia C-373 de 2016, reiterando lo señalado en Auto 504 de 2015, la Corte señaló que:

    19.3. En tercer lugar y aun de manera mucho más específica de cara al cuestionamiento formulado en la demanda, la Corte Constitucional se ha referido a las autoridades competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales, considerando que dicha atribución le fue asignada de forma exclusiva a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. (…)

64. En el Auto 504 de 2015 que resolvió inhibiéndose un Incidente de Conflicto de Competencia, la Corte planteó que:

    “con la expedición del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se estableció la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la F.ía General de la Nación, competencia que le fue asignada a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, sin embargo, teniendo en cuenta lo decidido en los Autos 278 de 2015 y 369 de 2015, es palmario que esas nuevas competencias solo empezarán a regir cuando el órgano o los órganos que habrán de asumirlas, efectivamente se integren”[46].

    Y, en concreto:

    “frente a la falta de competencia que alega la F.ía para continuar conociendo de los juicios disciplinarios de sus empleados, debido al cambio de naturaleza de esa función, que pasó de ser administrativa a jurisdiccional, y en vista de que la misma se asignó a un nuevo órgano que aún no se ha integrado, mutatis mutandi, caben las mismas razones y fundamentos ya expresados en los Autos 278 y 369 de 2015, considerando la completa coincidencia de los elementos concurrentes antes analizados y los aquí presentes. Debe pues la Corte concluir que hasta tanto se conforme el órgano que habrá de ejercer el control disciplinario de los empleados de la Rama Judicial, incluidos los de la F.ía, esta última entidad, a través de los órganos actualmente encargados de dicha función, deberá continuar ejerciéndola, con carácter administrativo, como lo ha hecho hasta el momento, lo cual supone que el conflicto de jurisdicción planteado en el momento actual, resulta inexistente, debido a que la función en disputa no ha cambiado su naturaleza administrativa, lo que solo ocurrirá cuando sobrevengan los supuestos establecidos por el constituyente derivado a objeto de que, efectivamente, entren a regir la las reformas introducidas, cuales son la integración de los órganos sustituidores”[47].

65. De igual forma, en sentencia SU- 355 de 2020 señaló que definir la responsabilidad disciplinaria de funcionarios judiciales (entre ellos magistrados, jueces y fiscales), así como la de los empleados de la Rama Judicial[310], es una “labor de significativa relevancia, ya que supone investigar y sancionar, si es del caso, con fundamento en las exigencias que señale la ley, a los (…) funcionarios judiciales que, con su gestión u omisión, infrinjan o se desvíen de su deber de contribuir de una manera eficiente, leal y comprometida, con la adecuada administración de justicia”.

    En dicha oportunidad, entendió que esta competencia se extendía sobre 80.000 servidores públicos, incluidos “servidores de juzgados y corporaciones judiciales, administrativos, de la F.ía General de la Nación y el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses”.

    Teniendo en cuenta lo expuesto, la Sala considera que no hay duda alguna sobre la inexequibilidad de la disposición demandada y así procederá a declararlo.

5. Precisión sobre los efectos de la declaratoria de inexequibilidad

66. De acuerdo con el parágrafo transitorio 1, del artículo 257A[48] y la sentencia C-373 de 2016, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial son competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales de la F.ía General de la Nación en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[49]. Dado que esto ocurrió el 13 de enero de 2021 las conductas cometidas por dichos empleados con anterioridad a dicha fecha continuarán siendo competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la F.ía General de la Nación y de las demás autoridades a las que correspondía la competencia en el momento en que ocurrieron los hechos objeto de investigación y hasta su terminación.

67. En estos términos, corresponderá a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o a las Comisiones Seccionales el trámite de las actuaciones que inicien a partir del 13 de enero de 2021.

6. Síntesis de la decisión

68. En este proceso la Corte examinó si el legislador podía atribuir a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la F.ía General de la Nación la función de conocer y fallar las investigaciones contra los empleados judiciales de la entidad y establecer que la segunda instancia fuera de competencia del nominador o de quien este delegue, sin desconocer lo previsto en el artículo 257A de la Constitución, según el cual la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la rama judicial.

    El análisis de este problema jurídico se hizo teniendo en cuenta, además del artículo 257A de la Constitución, los artículos 116, 249, inciso tercero, y 253 de la Constitución, en cuanto establecen, respectivamente, que la F.ía General de la Nación administra justicia, que cuenta con autonomía administrativa, y que corresponde al legislador determinar el régimen disciplinario de sus funcionarios y empleados.

    La Corte adicionalmente efectuó la integración normativa de la norma demandada, en parágrafo 1 del artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, con el parágrafo 1 del artículo 76 de la Ley 734 de 2019, cuyo contenido es prácticamente igual.

    Ahora bien, dado que la disposición demandada entraba a regir el 1 de julio de 2021 -en virtud de lo dispuesto en el artículo 140 de la Ley 1955 de 2019-, pero el parágrafo 1 del artículo 76 de la Ley 734 de 2002, con el cual se realizó la integración normativa, se encuentra actualmente vigente, la Corte resolvió declarar la inexequibilidad de esta última disposición con efectos a partir del 13 de enero de 2021, fecha en que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumió la competencia para conocer de los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en los términos de lo dispuesto en el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A.

    La Corte precisó, finalmente, que de acuerdo el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A y de la sentencia C-373 de 2016, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial son competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales de la F.ía General de la Nación en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es, el 13 de enero de 2021. Las conductas cometidas por dichos empleados con anterioridad a dicha fecha continuarán siendo competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la F.ía General de la Nación y de las demás autoridades a las que correspondía la competencia en el momento en que ocurrieron los hechos objeto de investigación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,