Auto nº 929/21 de Corte Constitucional, 10 de Noviembre de 2021
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 10 de Noviembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-209 |
Auto 929/21
Referencia: Expediente CJU-209
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 18º Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, el Juzgado 8º Civil del Circuito Judicial de Bogotá y la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Magistrado ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., diez (10) de noviembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La sociedad Cruz Blanca Entidad Promotora de Salud (en adelante, EPS Cruz Blanca), a través de apoderado judicial, el 12 de febrero de 2020, instauró acción de reparación directa en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, por el no pago de una serie de medicamentos entregados no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS), ahora Plan de Beneficios en Salud (PBS).[1]
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La Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante providencia de 18 de septiembre de 2017, declaró su falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo para que fuera repartido entre los juzgados laborales del circuito de Bogotá.[2] Argumentó que el conflicto trataba de una controversia relacionada con el sistema de seguridad social cuyo conocimiento correspondía a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Basó su decisión en la Ley 712 de 2001[3] y en dos providencias del Consejo de Estado.[4]
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El Juzgado 18º Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, mediante providencia del 23 de octubre de 2018, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer el asunto y, en consecuencia, remitió el proceso a los juzgados civiles del circuito de Bogotá.[5] Sostuvo el juzgado que el proceso estudiado “corresponde a una demanda de carácter ejecutivo, que debe tener como base de la ejecución las facturas de venta, por lo tanto la competencia para conocer del presente asunto debe ser asignada a la Jurisdicción Ordinaria Civil.” Fundamentó su decisión en el artículo 772 del Código de Comercio[6] y en una Sentencia de la Corte Suprema de Justicia.[7]
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El Juzgado 8º Civil del Circuito Judicial de Bogotá, mediante auto del 4 de abril de 2019, declaró el conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[8] El Juzgado sostuvo que la controversia objeto del litigio gira en torno al reconocimiento de daños y perjuicios presuntamente casados a la demandante, razón por la cual considera que dicho asunto debe ser resuelto por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Fundamentó su decisión en el artículo 104 del CPACA[9] y en la Sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia proferida el 12 de abril de 2018,[10] que consideró pertinente.[11]
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[12]
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[13] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[14] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[15] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[16]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por EPS Cruz Blanca contra el Ministerio de Salud y Protección Social, por el no pago de los recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro del POS, ahora PBS (presupuesto objetivo). (iii) Las autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Sección Tercera del Consejo de Estado invocó la Ley 712 de 2001 y sentencias que se citaron en los antecedentes de esta providencia. El Juzgado 18 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá citó el artículo 772 del Código de Comercio[17] y jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia. El Juzgado Octavo Civil del Circuito Judicial de Bogotá, por su parte, fundamentó su decisión en el artículo 104 del CPACA[18] y en la Sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia proferida el 12 de abril de 2018.
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el plan obligatorio de salud. Según lo resuelto en el Auto 389 de 2021,[19] la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) recae en los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.[20]
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La Sala llegó a esta determinación, por una parte, porque las controversias judiciales relativas a recobros no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, [21] en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.[22] Por otra parte, (i) el trámite de recobro es más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo; y (ii) dicho procedimiento concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación. Por lo anterior, la Sala consideró razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS) esté a cargo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.[23]
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La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del presente asunto. En el presente caso, como se refirió en los antecedentes, las autoridades judiciales involucradas presentaron argumentos relacionados con su presunta falta de jurisdicción para conocer de la demanda presentada por la EPS Cruz Blanca, con el propósito de obtener el pago de recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS), sobre los cuales se realizó la correspondiente solicitud de recobro al FOSYGA. Contrario a lo establecido por el Juzgado 18º Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, referente a que “corresponde a una demanda de carácter ejecutivo, que debe tener como base de la ejecución las facturas de venta”, realmente este se encuentra enmarcado en el precedente del Auto 389 de 2021. Así, la Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla de decisión fijada en el Auto 389 de 2021, aquellas controversias en las que (i) una EPS demande al Estado; (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirá el expediente CJU-209 a la Sección Tercera del Consejo de Estado para que, de forma inmediata, dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente.[24]
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Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por el Ministerio de Salud y Protección Social. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 18 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, el Juzgado 8 Civil del Circuito Judicial de Bogotá y la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el sentido de DECLARAR que la Sección Tercera del Consejo de Estado es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud Cruz Blanca contra el Ministerio de Salud y Protección Social.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-209 a la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados, al Juzgado 18 Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y al Juzgado 8 Civil del Circuito Judicial de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Sostuvo la parte actora que los servicios fueron suministrados “por órdenes de fallos de tutela” y sobre los cuales se realizó la correspondiente solicitud de recobro al FOSYGA. Expediente digital CJU-209, documento digital “11001010200020190139300 C8.pdf”, Pp. 123-125.
[2] Expediente digital CJU-209, documento digital “11001010200020190139300 C8.pdf”, Pp. 178-188.
[3] “Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo”.
[4] Auto de 10 de diciembre de 2015 del expediente 53351 y Auto de 11 de mayo de 2017 del expediente 41285.
[5] Expediente digital CJU-209, documento digital “11001010200020190139300 C8.pdf”, Pp. 220-223.
[6] Modificado por el artículo 1 de la Ley 1231 de 2008.
[7] Sentencia con número de radicado 11001023000020160017800.
[8] Expediente digital CJU-209, documento digital “11001010200020190139300 C9.pdf”, Pp. 2-14.
[9] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[10] Sentencia con número de radicado 11001023000201700200-01.
[11] Es necesario advertir que en el expediente se encuentra un documento sin fecha, sin firmas, con tachaduras y marcas de revisión que, a juicio de esta Corporación, constituye un borrador de proyecto de decisión que no alcanzó a convertirse en providencia del Consejo Superior de la Judicatura que resolviera el conflicto aquí planteado. Por ello, la Sala Plena decide resolver este conflicto. Expediente digital CJU-209, documento digital “11001010200020190139300 C9.pdf”, Pp. 18-20. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1 de junio de 2021.Expediente digital CJU-209, documento digital “CJU-0000209 Constancia de Reparto.pdf”, P. 1.
[12] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.”
[13] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. (Artículo 116 de la Constitución).
[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[17] Modificado por el artículo 1 de la Ley 1231 de 2008.
[18] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[19] M.A.J.L.O.. SV. A.L.C..
[20] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[21] Modificado por la Ley 712 de 2001 y por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[22] Ley 1564 de 2012. “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.
[23] Sobre el particular, es importante advertir que la Sala Plena de esta Corporación, mediante Auto 862 de 2021 (M.A.J.L.O., correspondiente al expediente CJU-403), ha determinado que el hecho de que en un recobro judicial al Estado la parte demandada esté conformada por el Ministerio de Salud y Protección Social no impide la reiteración del Auto 389 de 2021 para la solución del conflicto de competencia propuesto. Lo anterior, por las siguientes razones: (i) según el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contributivo y los recursos del Sistema, entre otras. (ii) De conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, la defensa en los procesos judiciales, los derechos y las obligaciones adquiridas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fue transferida a la ADRES. (iii) La Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social fue suprimida mediante el Decreto 1432 de 2016 y solo ejerció funciones hasta el 31 de diciembre de 2016.[23]. Cambio que se generó en aras de “evitar duplicidad de funciones”, luego de advertirse que mediante la Ley 1753 de 2015 se le atribuyeron a la ADRES unas funciones y actividades que eran “[…] desempeñadas por la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social”. Así las cosas, en el artículo 3º de la referida normativa se modificó la estructura del despacho viceministro de Protección Social que había sido establecida en el numeral 3º del artículo 5º del Decreto 4107 de 2011 y que le asignaba la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social, para pasar a fijar una que no contempla esa dirección.
[24] Resulta necesario indicar que, de conformidad con el Auto 848 de 2021, en los eventos en que se emplea el medio de control de reparación directa con el propósito de obtener el pago de recobros por concepto de la prestación de servicios no incluidos dentro de las coberturas del Plan Obligatorio de Salud (POS) también resulta aplicable la regla de decisión establecida en el Auto 389 de 2021.
