Auto nº 951/21 de Corte Constitucional, 10 de Noviembre de 2021

1. El 22 de noviembre de 2018 la ciudadana X.d.P.T.S., por intermedio de apoderado judicial, interpuso acción de cumplimiento contra la Oficina Asesora de Planeación municipal, el Concejo municipal de G. y la Alcaldía Municipal de G., con el objeto de que se adopte el cumplimiento del Acuerdo 024 de 2011 y se expida el certificado de uso del suelo que permita la actividad comercial del establecimiento de comercio denominado “Madeira Restaurante Bar”.[1] Fundamentó la demanda en los siguientes hechos:

   1.1. La señora T.S. es propietaria del establecimiento de comercio “Madeira Restaurante Bar” desde el año 2000. Relató que para ese momento la Alcaldía de G. estableció las zonas de comercio para este tipo de actividades hasta la carrera 14. Por esto, la ciudadana realizó todas las gestiones necesarias para tener la licencia acorde con el Plan de Ordenamiento Territorial vigente para la época. En octubre de 2008 la Oficina de Planeación certificó que el establecimiento de comercio estaba en una zona acorde con lo dispuesto en el Acuerdo 029 de 2000.[2]

   1.2. Afirmó la ciudadana que, a pesar de lo anterior, en el año 2011 se expidió el Acuerdo 024 que clasificó los usos del suelo por actividades y definió las áreas comerciales en cuatro grupos.[3]

   1.3. El 15 de abril de 2017 la Policía Nacional realizó visita al establecimiento de comercio de la señora T.S. y se le impuso un comparendo por no contar con el uso del suelo actualizado. A raíz de lo anterior, se adelantó un procedimiento verbal abreviado y se le impuso sanción mediante la Resolución 004 del 15 de junio de 2017, la cual fue confirmada el 21 de marzo de 2018.[4]

   1.4. En septiembre de 2018 la demandante interpuso acción de tutela contra las anteriores decisiones con el fin de que las autoridades municipales se abstuvieran de imponer la sanción y se reconocieran los derechos adquiridos bajo el Acuerdo 029 de 2000. Los jueces de instancia denegaron el amparo al considerarlo improcedente.[5]

   1.5. Con sustento en estos hechos, interpuso la acción de cumplimiento contra la Alcaldía Municipal de G., la Oficina Asesora de Planeación Municipal y el Concejo Municipal de la misma ciudad con el objeto principal de que la autoridad judicial «ordene la suspensión del trámite de ejecución de la Resolución No. 004 del 15 de junio de 2017 proferida en primera instancia por la Inspección Municipal de Policía de G. y la Resolución No. 018 del 21 de marzo de 2018 proferida en segunda instancia por el Secretario de Gobierno y Desarrollo Institucional de G. y que aún no se ha ejecutado (…)».[6]

   1.6. Argumentó que las autoridades municipales deben suspender la sanción que canceló la licencia de funcionamiento, toda vez que al negarse hacerlo vulneran su derecho al debido proceso y a la confianza legítima, pues los permisos de uso del suelo del establecimiento comercial se sustentan en el Acuerdo de 2000. Además, alegó que el nuevo Acuerdo de 2011, que modificó el anterior, clasificó al establecimiento de comercio como una actividad de alto impacto, lo que la hace beneficiaria de ser relocalizada por la Alcaldía de G.. Por lo anterior, solicitó el cumplimiento de este deber acorde con la nueva normativa.

   1.7. Finalmente, en la acción de cumplimiento el apoderado de la ciudadana relató las medidas que se han tomado en el local para dar cumplimiento a los reglamentos sobre sonido y advirtió que la zona donde se encuentra actualmente no es de solo uso residencial sino de naturaleza mixta. Por esto, también solicitó a la administración mantener el funcionamiento del establecimiento de comercio hasta tanto se cumpla con la relocalización dispuesta en el Acuerdo de 2011.

2. La demanda fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de G., el cual mediante auto del 27 de noviembre de 2018, previo a resolver la admisión de la demanda, solicitó a la parte actora «especifi[car] cuál es la norma con fuerza material de ley o acto administrativo incumplido por parte de los accionados, tal como lo exige el numeral 2° del artículo 10 de la Ley 393 de 1997».[7] El 4 de diciembre de 2018 la parte actora radicó el escrito de subsanación de la demanda en el que aclaró que su pretensión principal es que «se ordene a las accionadas, den estricta aplicación del plan de ordenamiento territorial Acuerdo 024 del 16 de diciembre de 2011 por medio del cual se adoptó la modificación excepcional del POT de G., específicamente, el parágrafo 12 del artículo 28 del referido acuerdo, articulado con el artículo 8 de la obligatoriedad y el artículo 43 grupo 4 establecimientos áreas comerciales venta de servicios, artículo 64 localización de las zonas de alto impacto».[8]

3. Mediante auto del 4 de diciembre de 2018 la autoridad judicial mencionada resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer la demanda de acción de cumplimiento presentada por la señora X.d.P.T.S.. Ordenó remitir el expediente al Juzgado Civil del Circuito de G..[9] Para el efecto, consideró que acorde con las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 «la acción de cumplimiento respectiva habrá de tramitarse por el procedimiento establecido en el artículo 116 de la última de estas disposiciones, y con competencia de los jueces civiles del circuito para su trámite».[10] Precisó que al revisar las normas especiales sobre la materia, se puede concluir que tratándose de un conflicto que atañe a la adecuada ejecución del plan de ordenamiento territorial y sus usos del suelo, la acción de cumplimiento debe ser conocida por los jueces civiles.

4. El 19 de diciembre de 2018 el Juzgado Segundo Civil del Circuito de G. resolvió provocar el conflicto negativo de competencia con el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de G. y remitió el expediente a la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.[11] Consideró que a pesar de que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 faculta a la parte demandante para presentar la demanda ante los jueces civiles cuando se trata de los instrumentos regulados por la Ley 9 de 1989, la Ley 393 de 1997, como norma posterior, derogó lo contemplado en aquel artículo. Advirtió que el artículo 20 del Código General del Proceso tampoco contempla que los jueces civiles deban conocer de las controversias sobre instrumentos de ordenamiento territorial o usos del suelo. Por lo anterior, señaló que debe tenerse en cuenta la regulación posterior y especial, es decir, la Ley 393 de 1997.

5. El expediente fue recibido el 21 de enero de 2019 por la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[12] y repartido para su sustanciación el 11 de febrero del 2019.[13] Por su parte, en la Corte Constitucional fue radicado el 8 de abril de 2021 y remitido a la magistrada ponente el 9 de junio siguiente, en cumplimiento del reparto efectuado por la S. Plena en sesión virtual del 25 de mayo de 2021.

Competencia

6. La S. Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

   Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[14]

7. La S. Plena ha afirmado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones son controversias de tipo procesal, en las que dos o más autoridades judiciales i) se rehúsan a asumir el conocimiento del asunto por falta de competencia (conflicto negativo) o, por el contrario, ii) pretenden iniciar o continuar con el trámite correspondiente, al considerar que tienen la competencia para el efecto (conflicto positivo).[15]

8. Al respecto, la Corte ha precisado que el enfrentamiento entre dos autoridades que rechazan o reclaman la competencia para conocer un asunto es un presupuesto esencial para activar la intervención de la Corte Constitucional.[16] Por tanto, «el conflicto de competencia de jurisdicciones no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso, sino que necesariamente debe comprobarse que dos autoridades judiciales, de jurisdicciones diferentes, reclaman para sí o niegan [su competencia]».[17]

9. Con sustento en lo anterior, así como en la jurisprudencia de S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el Auto 155 de 2019,[18] esta Corporación sostuvo que se requieren los siguientes tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:

   (i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto.[19]

   (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.[20]

   (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

10. En el asunto de la referencia, la Corte constata que se satisfacen los tres presupuestos indicados anteriormente. Primero, la controversia se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de G. y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de G. (presupuesto subjetivo). Segundo, la controversia versa sobre la competencia para conocer y tramitar la acción de cumplimiento presentada por el apoderado judicial de la señora X.d.P.T.S. contra la Oficina Asesora de Planeación municipal, el Concejo municipal de G. y la Alcaldía Municipal de G., con el objeto de que se adopte el cumplimiento del Acuerdo 024 de 2011 y se expida el certificado de uso del suelo que permita la actividad comercial de su establecimiento de comercio denominado “Madeira Restaurante Bar” (presupuesto objetivo). Y, tercero, tanto el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de G. como el Juzgado Segundo Civil del Circuito de G. expusieron argumentos de naturaleza normativa que soportan sus decisiones de rechazar la competencia (presupuesto normativo). Específicamente, advirtieron una aparente oposición en la interpretación de lo dispuesto en las leyes 388 y 393 de 1997 en lo relacionado con la acción de cumplimiento.

11. En consecuencia, la S. resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones entre las autoridades judiciales mencionadas, con la finalidad de establecer cuál de ellas debe conocer y decidir la demanda incoada por la ciudadana X.d.P.T.S..

12. Para dirimir el conflicto planteado, la Corte se pronunciará brevemente sobre el fundamento constitucional, legal y jurisprudencial que determina la jurisdicción competente para conocer de las acciones de cumplimiento relacionadas con actos administrativos de los planes de ordenamiento territorial. Finalmente, analizará y decidirá el caso concreto.

    Jurisdicción competente para conocer y decidir de las acciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo.

13. La acción de cumplimiento tiene fundamento constitucional en el artículo 87 constitucional según el cual «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. || En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».

    Conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional la acción de cumplimiento es un derecho que tiene por objeto «otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo».[21] En igual sentido, la Corte ha señalado que esta acción pretende materializar el principio de la efectividad de los derechos, toda vez que es un mecanismo de participación política que busca exigir a las autoridades el cumplimiento de los propósitos de leyes y actos administrativos que reconocen derechos fundamentales.

14. Su regulación se encuentra en la Ley 393 de 1997. El artículo 3° le atribuye la competencia para conocer de las acciones de cumplimiento, «en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo».

15. No obstante lo anterior, tratándose de asuntos relacionados con el ordenamiento territorial, la Ley 388 de 1997 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”,[22] dispone en su artículo 116 el procedimiento de la acción de cumplimiento:

    Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley.

    La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo. Si su no aplicación se debe a órdenes o instrucciones impartidas por un superior, la acción se entenderá dirigida contra ambos aunque podrá incoarse directamente contra el jefe o Director de la entidad pública a la que pertenezca el funcionario renuente. Esta acción se podrá ejercitar sin perjuicio de las demás acciones que la ley permita y se deberá surtir el siguiente trámite:

    1. El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo. (…)

16. Como se puede ver, la ley que regula el trámite de la acción de cumplimiento le atribuye la competencia para conocer de estos recursos judiciales a los jueces administrativos sin especificar la materia. En contraste, cuando se pretende el cumplimiento de un deber emanado de una ley o acto administrativo relacionado con los usos del suelo de los planes de ordenamiento territorial, la ley especial establece que son los jueces civiles del circuito quienes deben conocer de estas acciones.

17. La S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha interpretado estas normas en distintas etapas y ha variado de posición. Sin embargo, en materia de normas de planes de ordenamiento territorial y usos del suelo, actualmente la posición que prevalece es aquella que se sustenta en el artículo 146 de la Ley 1437 de 2011, que asigna la competencia para conocer el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A continuación, se explicarán brevemente las distintas posturas desarrolladas por la S. Jurisdiccional Disciplinaria.[23]

18. En el año 1997 la S. Jurisdiccional Disciplinaria sostuvo que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997[24] se encontraba vigente porque no había sido derogado ni modificado por la Ley 393[25] del mismo año. En ese sentido, las acciones de cumplimiento que pretendieran la observancia de obligaciones relacionadas con instrumentos regulados en la Ley 9 de 1989 y 388 de 1997 debían tramitarse «ante los jueces civiles del circuito, bajo los parámetros señalados en la ley especial».[26]

19. Luego, la S. modificó su postura un año después cuando conoció una acción de cumplimiento que pretendía la recuperación del espacio público de la localidad de Puente Aranda conforme a la Resolución 03 de 1991 proferida por la Junta Administradora Local. La S. Jurisdiccional Disciplinaria concluyó que la Ley 393 de 1997 derogó tácitamente la Ley 388 de 1997, y por tanto debía aplicarse la ley general que regula la acción de cumplimiento.[27]

20. Esta postura fue nuevamente modificada en el año 2001. Se les atribuyó la competencia a los jueces civiles del circuito acorde con la ley especial de planes de ordenamiento territorial, toda vez que la S. consideró que debía prevalecer la materia y la pretensión de la acción de cumplimiento. De manera que, cuando se pretendía el cumplimiento de asuntos derivados de la Ley 9 de 1989 y la Ley 388 de 1997, como leyes especiales, la jurisdicción competente era la ordinaria civil.[28] Esta postura se mantuvo pacífica hasta el año 2013 dando aplicación a los principios de interpretación de la ley:

    “Lex posterior generalis non derogat priori speciali y legi speciali per generalem non derogatur, son aforismos antiquísimos que enuncian el principio universal de derecho de que la ley general posterior no deroga la ley especial anterior y que complementa la conocida regla de prevalencia. De allí que la doctrina contenida en aquellas fórmulas jurídicas se pueda sintetizar así: la ley posterior deroga la ley anterior cuando ambas tienen la misma generalidad o la misma especialidad, pero la especial, aunque sea anterior a una general, subsiste en cuanto se refiere a la materia concreta regulada en ella, a menos que la segunda derogue expresamente la primera o que entre ellas exista incompatibilidad”.[29]

21. No obstante todo lo anterior, desde el año 2014 hasta 2020, la S. Jurisdiccional Disciplinaria, modificó nuevamente la postura con base en la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011.[30] El Código de Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo estableció en su artículo 146 una nueva regla de competencia jurisdiccional para conocer de las acciones de cumplimiento: «Cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. Toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos» (énfasis fuera de texto).

    Con fundamento en este texto la S. Jurisdiccional Disciplinaria precisó lo siguiente:

    Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el legislador fijó una nueva regla de competencia en materia de acción de cumplimiento, fundada en un criterio subjetivo en atención a la calidad del demandado, esto es, que si la acción se ejerce para que una entidad pública de carácter nacional cumpla una ley o un acto administrativo, el competente en primera instancia es el tribunal administrativo; ahora, si el cumplimiento se pretende respecto de entidades públicas departamentales, distritales o municipales, los competentes en primera instancia son los juzgados administrativos; tal criterio debe aplicarse bajo el entendido que en relación con los asuntos de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la ley que regula la acción de cumplimiento impone su conocimiento a los jueces y tribunales administrativos en los casos en que la acción u omisión que genera el daño provenga de una entidad pública o de particulares cuando ejerzan función administrativa, en atención al nuevo alcance del objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[31]; en los demás casos la competencia está asignada a la jurisdicción ordinaria civil

    .[32]

22. En los años recientes la S. ha reiterado esta postura: «será competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de todas aquellas acciones de cumplimiento en las que se pretenda hacer efectivo el cumplimiento de cualquier norma aplicable con fuerza material de ley o Acto Administrativo, independientemente del régimen jurídico a hacer valer, siempre y cuando sea de aquellos casos en que la acción u omisión que genera el daño provenga de una entidad pública o de particulares cuando ejerzan función administrativa, y por lo tanto, en los demás casos la competencia continúa en cabeza de la jurisdicción ordinaria civil».

23. Así, en los casos en los que la acción de cumplimiento pretende hacer efectivos actos administrativos que regulan asuntos de usos de suelo y asuntos urbanísticos y se dirigen contra autoridades públicas, la S. Jurisdiccional Disciplinarias del Consejo Superior asignó la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa.[33]

24. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la S. Plena pasa a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones de la referencia.

contra la Oficina Asesora de Planeación municipal, el Concejo municipal de G. y la Alcaldía Municipal de G. debe ser resuelta por la jurisdicción ordinaria civil

25. Como fue expuesto, la señora X.d.P.T.S. interpuso acción de cumplimiento con el objeto de que se cumplan las obligaciones dispuestas en el plan de ordenamiento territorial vigente para la época en la cual ella adquirió el permiso de funcionamiento, y en consecuencia, que las entidades públicas demandadas (i) suspendan «el trámite de ejecución de la Resolución No. 004 del 15 de junio de 2017 proferida en primera instancia por la Inspección Municipal de Policía de G. y la Resolución No. 018 del 21 de marzo de 2018 proferida en segunda instancia por el Secretario de Gobierno y Desarrollo Institucional de G. y que aún no se ha ejecutado (…)» y (ii) se lleve a cabo la relocalización del local a un área donde pueda desempañar la actividad comercial acorde con los nuevos usos del suelo del municipio.

26. La S. Plena constató que en el presente caso se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de G. y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de G., para conocer y decidir la acción de cumplimiento antes mencionada.

27. De acuerdo con el recuento realizado en las consideraciones de esta providencia, la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sostiene que la competencia para conocer de la acción de cumplimiento cuando se trata de controversias del régimen urbanístico corresponde a los jueces contencioso administrativos en virtud de (i) que la Ley 393 de 1997 derogó tácitamente la Ley 388 de 1997, y por tanto debe aplicarse la ley general que regula la acción de cumplimiento, y (ii) que con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 el legislador estableció un regla de competencia en materia de acción de cumplimiento fundada en un criterio subjetivo, es decir, según la calidad del demandado (art. 146). Así, cuando la acción de cumplimiento se dirige para que una entidad pública o particular en ejercicio de su función administrativa, cumpla con una ley o acto administrativo, la jurisdicción competente será la contencioso administrativa.

28. La S. Plena de la Corte Constitucional se apartará del precedente vigente de la S. Jurisdiccional, por las siguientes razones. Tratándose de acciones de cumplimiento cuyo objeto es el de hacer cumplir un deber omitido en materias de planes de ordenamiento territorial y usos del suelo, la competencia corresponde a la jurisdicción civil ordinaria en virtud del principio de especialidad de la ley.

29. En primer lugar, es necesario tener en cuenta las reglas básicas de interpretación de la ley. La Ley 153 de 1887 establece que siempre que se advierta incongruencia en las leyes, o que se presente una oposición entre una ley anterior y ley posterior, las autoridades judiciales deben guiarse por las siguientes reglas de interpretación. El artículo 2 de la Ley mencionada establece que «[l]a ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicarán la ley posterior». El artículo 3 consagra que «[e]stímese insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería».

30. Del mismo modo, la Ley 57 de 1887 dispone que la ley especial prevalece sobre la ley general. Según la Corte la interpretación armónica y conjunta de las normas antes citadas indica que «si se tienen dos normas especiales y una de ellas, por su contenido y alcance, está caracterizada por una mayor especialidad que la otra, prevalece sobre aquélla, por lo cual no siempre que se consagra una disposición posterior cuyo sentido es contrario al de una norma anterior resulta ésta derogada, pues deberá tenerse en cuenta el criterio de la especialidad, según los principios consagrados en los artículos 3º de la Ley 153 de 1887 y 5º de la Ley 57 del mismo año».[34]

31. Ahora bien, el Código Civil en sus artículos 71 y 72 consagra las clases de derogación y el alcance de la derogatoria tácita. Señala que la derogatoria de las leyes puede ser expresa o tácita. La primera, sucede cuando el legislador de forma expresa deroga una norma antigua. La segunda, sucede cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior. Del mismo modo, establece que la derogatoria puede ser total o parcial.

32. Pues bien, para el asunto de esta providencia, la S. observa que, tratándose de la competencia jurisdiccional para conocer de la acción de cumplimiento sobre asuntos urbanísticos, no existe una derogatoria tácita de lo consagrado en la Ley 388 de 1997 "por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones".

33. La Ley 270 de 1996 establece en su artículo 197 que «[m]ientras se establezcan sus competencias, los Jueces Administrativos podrán conocer de las acciones de tutela, de las acciones de cumplimiento según las competencias que determina la ley». Luego, la Ley 388 de 1997 estableció que les corresponde a los jueces civiles conocer de las acciones de cumplimiento dirigidas contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo relacionado con materias urbanísticas y de usos del suelo (art.116).

34. Posteriormente, la Ley 393 de 1997 desarrolló todo el procedimiento de la acción de cumplimiento. En ella el legislador señaló que corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo conocer de las acciones de cumplimiento sin especificar las materias (art. 3°). La Ley 1437 de 2011 estableció que «[t]oda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos» (art. 146). Del mismo modo, los artículos 152 y 155 del mismo cuerpo normativo señalan la competencia de los tribunales y de los jueces administrativos que conocerán de las acciones de cumplimiento según el nivel gubernamental de la autoridad demandada.

35. Como se puede leer de las normas antes mencionadas, no existe una derogatoria tácita del legislador, como lo afirma la posición vigente de la S. Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, toda vez que las normas no tienen el mismo nivel de especialidad – la Ley 388 regula un ámbito de aplicación especial de la acción de cumplimiento -; y tampoco se evidencia una contradicción o incompatibilidad entre las normas objeto de estudio. Unas regulan de forma general el procedimiento de la acción de cumplimiento, mientras que las otras regulan esta acción constitucional en el marco de unas materias específicas.

36. La S. estima que la Ley 388 de 1997 regula de forma especial y precisa la acción de cumplimiento sobre un asunto específico, y por ello, debe darse prelación a ésta en los casos en los que se trate del cumplimiento de leyes o actos administrativos de la materia que ella regula -usos del suelo y planes de ordenamiento territorial-. La posición sostenida antes del año 2014 por la S. Jurisdiccional Disciplinaria, argumentaba lo siguiente:

    (…) son aforismos antiquísimos que enuncian el principio universal de derecho de que la ley general posterior no deroga la ley especial anterior y que complementa la conocida regla de prevalencia. De allí que la doctrina contenida en aquellas fórmulas jurídicas se pueda sintetizar así: la ley posterior deroga la ley anterior cuando ambas tienen la misma generalidad o la misma especialidad, pero la especial, aunque sea anterior a una general, subsiste en cuanto se refiere a la materia concreta regulada en ella, a menos que la segunda derogue expresamente la primera o que entre ellas exista incompatibilidad

    .[35]

37. En igual sentido, en asuntos similares, el Consejo de Estado advirtió que no es suficiente con determinar si una ley es posterior a otra para definir su aplicación a un caso concreto. Es necesario establecer su contenido y especialidad frente a la norma anterior, con el fin de definir cuál debe prevalecer sobre un asunto. En palabras del Consejo de Estado:

    En tal contexto, la interpretación de normas que contienen disposiciones jurídicas diferentes no solamente debe tener en cuenta el momento en el que se expiden –si es anterior o posterior- sino también el contenido sustancial de aquellas –si es general o especial- En efecto, si existe una norma general y otra especial, así esta última sea anterior, pueden interpretarse de manera armónica y no se excluyen, pues la primera regulará condiciones y características aplicables en la mayoría de los casos y la segunda regirá las situaciones jurídicas y fácticas precisas que contiene.

    Así las cosas, se tiene que la acción de cumplimiento regulada por la Ley 393 de 1997 como mecanismo procesal “para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”, es una norma general que se aplica en todos los casos no regulados expresa y específicamente por el legislador. Por su parte, la acción de cumplimiento a que hace referencia la Ley 388 de 1997 es una norma especial, que se limita a desarrollar un procedimiento para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la misma Ley 388 de 1997, por lo que se agota en ese contenido normativo. En este orden de ideas, ante la existencia de una norma general que regula la acción de cumplimiento y otra especial que se refiere a esa acción, pero con un objetivo preciso que no contradice la regla general sino que, precisamente, se convierte en una excepción a aquella, se concluye que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 no fue derogado y, por el contrario, se encuentra con plenos efectos jurídicos, por lo que debe aplicarse

    .[36]

    38. Sobre el principio de especialidad, la Corte ha señalado que éste «permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales (…) Ello, sobre la base de que la norma especial sustrae o excluye una parte de la materia gobernada por la ley de mayor amplitud regulatoria, para someterla a una regulación diferente y específica, sea esta contraria o contradictoria, que prevalece sobre la otra».[37]

    39. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que el principio de especialidad solo aplica cuando la controversia se presenta entre normas de igual e idéntica jerarquía: «la propia jurisprudencia constitucional ha destacado que el principio de especialidad se aplica entre normas de igual jerarquía, sin que dicho principio tenga cabida entre preceptos de distinta jerarquía, como ocurre entre una la ley ordinaria y una ley estatutaria, o entre la Constitución y la ley en general, pues en tales eventos es claro que prevalece y se aplica siempre la norma superior».[38]

    40. Acorde con lo anterior, la Corte ha establecido que para superar el conflicto normativo puede acudirse a los criterios de jerarquía, cronología y especialidad.[39] De cara a resolver cuáles son las normas aplicables para solucionar el conflicto de jurisdicciones que se presenta en el asunto concreto, la S. Plena concluye:

    (i) El artículo 197 de la Ley 270 de 1996 señala que «las competencias de los jueces administrativos estarán previstas en el Código Contencioso Administrativo». Luego dice, «mientras se establezcan sus competencias, los jueces administrativos podrán conocer de (…) las acciones de cumplimiento según las competencias que determina la ley (…)». Como puede notarse, la disposición de naturaleza estatutaria es de contenido abierto, en la medida en que no impone la competencia de la jurisdicción contenciosa para conocer las acciones de cumplimiento, sino que lo delega al Código Contencioso Administrativo y establece una competencia temporal mientras la ley lo regula. De tal forma, a pesar de que, en virtud del principio de jerarquía, la Ley estatutaria debería ser la norma aplicable, en este caso su contenido es abierto, temporal y condicional -incluso aquel artículo hace parte del capítulo de disposiciones transitorias-, pues remite a las leyes ordinarias que regulan la materia. Acorde con ello, deben analizarse las normas posteriores de la acción de cumplimiento.

    (ii) En virtud del principio cronológico, la Ley 388 de 1997 es posterior a la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y regula la acción de cumplimiento en relación con una materia especial y específica ateniente al urbanismo y a los usos del suelo en los planes de ordenamiento territorial (Ley 9 de 1989 y Ley 388 de 1997). Esta normativa otorga la competencia a los jueces civiles para conocer de este tipo de acciones.

    No obstante, posteriormente se expidieron dos cuerpos normativos que regulan de manera general la acción de cumplimiento y que le asignan la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa: (a) la Ley 393 de 1997 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política” y (b) la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Como se determinó antes, la S. estima que no existe una derogatoria tácita de la Ley 388 de 1997, y por tanto se encuentra vigente.

    (iii) En razón del principio de especialidad, debe prevalecer lo dispuesto en la Ley 388 de 1997, toda vez que, a diferencia de las demás leyes antes mencionadas, regula la acción de cumplimiento frente a un contenido concreto. Las demás leyes regulan el procedimiento general de la acción constitucional pero no remiten a materias específicas.

    41. De esa forma, como fue advertido en las consideraciones de esta providencia, la ley que regula el trámite de la acción de cumplimiento le atribuye la competencia para conocer de estos recursos judiciales a los jueces administrativos sin especificar la materia. En contraste, cuando se pretende el cumplimiento de un deber emanado de una ley o acto administrativo relacionado con los usos del suelo de los planes de ordenamiento territorial, la ley especial establece que son los jueces civiles del circuito quienes deben conocer de estas acciones.

    42. Por otra parte, es preciso advertir que el criterio subjetivo que trae presuntamente la Ley 1437 de 2011, como norma posterior, según el cual si se exige a una autoridad pública el cumplimiento de un deber legal a través de una acción de cumplimiento, le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, no es un argumento sólido para determinar la competencia jurisdiccional. Esta interpretación, sostenida por la posición vigente de la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, omite que la misma Ley 388 de 1997 establece en su artículo 116 que «La acción de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa que presuntamente no esté aplicando la ley o el acto administrativo». Es decir, la misma ley especial consagra que la acción de cumplimiento se dirige contra una autoridad administrativa, por lo que el criterio subjetivo, extraído de la Ley 1437, no es suficiente para definir la competencia jurisdiccional.

    43. De manera que, en el caso concreto se trata de una acción de cumplimiento cuya pretensión se concentra en el cumplimiento de obligaciones de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, referentes a los usos del suelo y los planes de ordenamiento territorial, se dirige contra entidades públicas y, en consecuencia, con fundamento en lo establecido en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer y resolver el asunto bajo estudio.

    44. Regla de decisión. La jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.

    III. DECISIÓN

    La S. Plena de la Corte Constitucional

    RESUELVE:

    PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de G. y el Juzgado Segundo Civil del Circuito de G., en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Segundo Civil del Circuito de G. la competencia para avocar el conocimiento y decidir la acción de cumplimiento instaurada por X.d.P.T.S. contra la Oficina Asesora de Planeación municipal, el Concejo municipal de G. y la Alcaldía Municipal de G. (expediente n.º 11001010200020190023100).

    SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-565 al Juzgado Segundo Civil del Circuito de G., para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de la misma ciudad y a los sujetos dentro del proceso N.. 11001010200020190023100.

    N., comuníquese y cúmplase.

    ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

    Presidente

    DIANA FAJARDO RIVERA

    Magistrada

    JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

    Magistrado

    ALEJANDRO LINARES CANTILLO

    Magistrado

    PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

    Magistrada

    GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

    Magistrada

    C.P.S.

    Magistrada

    JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

    Magistrado

    ALBERTO ROJAS RÍOS

    Magistrado

    MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

    Secretaria General

    [1] Expediente digital. Cuaderno No. 3, folios 195 al 208.

    [2] “Por el cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de G.”. Expediente digital. Cuaderno No. 3, folio 19.

    [3] Acuerdo 04 de 2011 “por el cual se adopta la modificación excepcional del plan de ordenamiento territorial POT municipio de G., departamento de Cundinamarca a noviembre de 2011”.

    [4] Expediente digital. Cuaderno No. 3, folio 25. Resolución No. 004 de 2017 “Por medio de la cual se dicta orden policiva – medida correctiva dentro del proceso verbal abreviado que se adelanta contra el establecimiento de comercio denominado Restaurante Bar Madeira de esta ciudad”.

    [5] Expediente digital. Sentencia de segunda instancia emitida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de G.. Cuaderno No. 3, folios 98 y 107.

    [6] Expediente digital. Cuaderno No. 3, folio 197.

    [7] Expediente digital. Cuaderno No. 3, folio 210.

    [8] Expediente digital. Cuaderno No. 3, folio 216.

    [9] Expediente digital. Cuaderno No. 3, folios 230 al 235.

    [10] Expediente digital. Cuaderno No. 3, folio 234.

    [11] Expediente digital. Cuaderno No. 3, folios 242 y 243.

    [12] Expediente digital, Cuaderno 2, folio 2.

    [13] Expediente digital, Cuaderno 2, folio 5.

    [14] Los párrafos introductorios de este acápite fueron tomados del Auto 311 de 2021 (MP. C.P.S.).

    [15] Auto 717 de 2018.

    [16] Autos 233, 146, 087 de 2020; 608, 556, 508A, 503, 489, 452, 425, 424, 373, 372, 371, 329, 328, 283, 092 de 2019; y 716, 691, 628, 581, 580, 556 de 2018.

    [17] Auto 580 de 2018.

    [18] Con aclaración de voto de la magistrada D.F.R. y de los magistrados A.L.C., A.J.L.O., J.F.R.C. y A.R.R..

    [19] Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996.

    [20] Cfr. artículo 116 de la Constitución.

    [21] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998 (MP A.B.C. y H.H.V..

    [22] Entre los objetivos de esta Ley se establece «El establecimiento de los mecanismos que permitan al municipio, en ejercicio de su autonomía, promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural localizado en su ámbito territorial y la prevención de desastres en asentamientos de alto riesgo, así como la ejecución de acciones urbanísticas eficientes».

    [23] Recuento que se reitera en las últimas providencias de la misma autoridad judicial. Ver al respecto, S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 30 de abril de 2014. MP N.I.J.O.P.. Expediente No. 110010102000201302624 00 C; S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 7 de marzo de 2018. MP. C.M.R.. R.icado N° 110010102000201702299 00; S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 30 de octubre de 2019. MP C.M.R.. R.icado N° 110010102000201901225 00; S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 20 de febrero de 2020. MP C.M.R.. R.icado N° 110010102000201900833 00.

    [24] “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”.

    [25] “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”.

    [26] S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Providencias de 25 de febrero de 1997, expediente 20900101A, de 13 y 22 de abril de 1997, expedientes 20000247 y 20000514, respectivamente.

    [27] S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Providencia de 19 de marzo de 1998, expediente 19980314A.

    [28] Consejo Superior de la Judicatura, S. Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia de 13 de diciembre de 2001. M. doctora L.P.P.. Expediente: 2001-00738-01.

    [29] Consejo Superior de la Judicatura, S. Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia de 2 de mayo de 2013, aprobada en S. No. 032 de la misma fecha. M. doctor A.L.R.. Expediente 2013-00473-00.

    [30] S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 7 de marzo de 2018. MP. C.M.R.. R.icado N° 110010102000201702299 00; S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 30 de octubre de 2019. MP C.M.R.. R.icado N° 110010102000201901225 00; S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 20 de febrero de 2020. MP C.M.R.. R.icado N° 110010102000201900833 00.

    [31] “C.M., J.P.. El objeto de la jurisdicción contencioso administrativa. En Memorias Seminario Internacional de presentación del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011. P.. 284-285.”

    [32] Consejo Superior de la Judicatura, S. Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia de 30 de abril de 2014, aprobada en acta No. 31 de la misma fecha. M. doctor N.I.J.O.P.. Expediente No. 110010102000201302624 00 C.

    [33] S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 7 de marzo de 2018. MP. C.M.R.. R.icado N° 110010102000201702299 00; S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 30 de octubre de 2019. MP C.M.R.. R.icado N° 110010102000201901225 00; S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 20 de febrero de 2020. MP C.M.R.. R.icado N° 110010102000201900833 00.

    [34] Corte Constitucional, sentencia C-005 de 1996 (MP J.G.H.G..

    [35] Consejo Superior de la Judicatura, S. Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia de 2 de mayo de 2013, aprobada en S. No. 032 de la misma fecha. M. doctor A.L.R.. Expediente 2013-00473-00.

    [36] Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativa, Sección Quinta. Providencia del 9 de mayo de 2012. R.. 25000-23-24-000-2011-00804-01(ACU).

    [37] Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2016 (MP L.G.G.P.. Por ejemplo, en la sentencia C-078 de 1997 la Corte Constitucional advirtió que a pesar de que el Código Contencioso Administrativo regula la revocatoria directa, es el Estatuto Tributario el que se refiere a ella para casos específicos de los actos de carácter impositivo.

    [38] Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2016 (MP L.G.G.P..

    [39] «El principio lex superior indica que entre dos normas contradictorias de diversa jerarquía debe prevalecer la de nivel superior (por ejemplo, una norma constitucional tiene prioridad sobre una ley). (…) Lex posterior estipula que la norma posterior prevalece sobre la promulgada con anterioridad. (…) El principio lex specialis prescribe que se dé preferencia a la norma específica que está en conflicto con una cuyo campo de referencia sea más general». Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2016 (MP L.G.G.P..