Auto nº 1002/21 de Corte Constitucional, 18 de Noviembre de 2021

1. El 30 de octubre de 2021, el señor F.M.L., a través de apoderado, promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – C.. Como antecedentes fácticos relevantes en esta ocasión se tiene que, según afirma el demandante, entre el 16 de septiembre de 1979 y el 10 de febrero de 2015 cotizó 1040 semanas ante la entidad pensional demandada, siendo su último empleador la empresa Carbones del Cerrejón Limited. El 13 de febrero de 2015, la demandada profirió dictamen a través del cual se estableció una pérdida de capacidad laboral del 55.22%, causada por enfermedad de origen común y con fecha de estructuración el 10 de febrero del mismo año. En consideración de ello, a través de Resolución GNR298630 del 28 de septiembre de 2015, C. reconoció pensión de invalidez a favor del demandante, junto con el retroactivo pensional causado desde el 26 de abril de 2015.[1]

2. Sin embargo, por medio del Auto Nº 0937 del 16 de julio de 2019, C. dio apertura a una “investigación administrativa especial”, tras advertir que “se cuenta con un claro indicio de que el reconocimiento de la prestación económica […] presuntamente tuvo lugar en hechos de fraude y/o corrupción.”[2] Posteriormente, a través del Auto Nº 1977 del 25 de noviembre de 2019, la entidad ordenó el cierre de dicha investigación, luego de concluir que, de acuerdo con las pruebas recaudadas, “el caso objeto de estudio se encuentra frente a un hecho de presunto fraude en el reconocimiento de la pensión de invalidez”[3].

3. Con base en lo anterior, a través de la Resolución SUB332971 del 5 de diciembre de 2019, C. decidió revocar el acceso a la prestación y, en consecuencia, “negar el reconocimiento de la pensión de invalidez al señor M.L.F..”[4]

4. De esta manera, a través de la demanda bajo mención, el actor formuló las siguientes pretensiones:

   “Que se declare la nulidad de la resolución SUB 332971 del 05 DE DICIEMBRE DEL 2019, que resolvió́ revocar en todas y cada una de sus partes las resoluciones GNR 206913 del 11 de julio de 2015, Modificado por la resolución GNR 298630 del 28 de Septiembre del 2015 por medio de la cual se le reconocieron los derechos pensionales a mi poderdante. // Que se declare la nulidad de los demás actos administrativos que toman vida con la emisión del Auto de Cierre No1977 de 25 de Noviembre del 2019 de la Investigación Administrativa Especial No 331- 19, expedidos por C.. // Una vez declarada la Nulidad de los actos administrativos acusados se reconozca en favor del AFILIADO las siguientes pretensiones. // A título de Restablecimiento, en favor del AFILIADO se ordene a C. a favor de mi poderdante, por concepto de reparación por los daños causados con la emisión de las resoluciones SUB 332971 del 05 DE DICIEMBRE DEL 2019 y demás que se emitieran por la existencia del Auto de Cierre No1977 de 25 de Noviembre del 2019 de la Investigación Administrativa Especial No 331-19, el reconocimiento de perjuicios M. que ascienden a la suma de 100 salarios mínimos mensuales legales vigentes. // Mesadas dejadas de pagar desde diciembre 31 de 2019 hasta la fecha de presentación de la demanda que ascienden a la suma de $ 31.034.370 // Intereses establecidos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, que ascienden a la suma de $7.683.659,11 […]. // SUBSIDIARIA: Una vez declarada la Nulidad de los actos administrativos acusados, se reconozca en favor del AFILIADO la PENSIÓN DE VEJEZ ANTICIPADA, por tener 25% de deficiencias, más de 1000 semanas cotizadas y 55 años edad, reconocida desde la fecha de suspensión de la Pensión de Invalidez noviembre 30 de 2019, los siguientes valores: [… sigue tabla de valores].”[5] (Énfasis original).

5. Repartido el conocimiento del asunto al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Barranquilla, dicha autoridad judicial, en providencia del 17 de noviembre de 2020, decidió “[d]eclarar la falta de jurisdicción para conocer del proceso instaurado por el señor F.A.M.L. y, en consecuencia, remitió el expediente “a la Oficina Judicial a fin de ser repartida entre los Juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla.”[6] Como fundamento indicó que, de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer los asuntos relacionados con la seguridad social siempre que se den en el marco de relaciones legales y reglamentarias con una entidad administradora de pensionas de derecho público. En ese sentido, consideró que los conflictos originados directa o indirectamente en un contrato de trabajo (del sector público o privado) son competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, de conformidad con el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Por ello, concluyó que el asunto debía ser conocido por esta última Jurisdicción, dado que las pretensiones de la demanda están encaminadas al reconocimiento de una prestación pensional en favor de alguien que laboró al servicio de empleadores del sector privado.

6. A su vez, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, en auto del 6 de abril de 2021, manifestó que, contrario a lo considerado por la anterior autoridad judicial, la controversia planteada por el señor F.A.M.L. se enmarca en lo establecido en el inciso primero del artículo 104 del CPACA, según el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá “de las controversias y litigios originados en actos […] en los que estén involucradas las entidades públicas”. Sostuvo que en este caso “no se debate el reconocimiento de una prestación inherente a la seguridad social, es decir, de los procesos contemplados en el numeral 4 del mismo articulo, lo cual fue decidido mediante los Actos administrativos de reconocimiento, sino de la legalidad del acto que los revoca, por lo que no serían de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral”. En ese sentido, insistió en que lo que el actor pretende es que se deje sin efectos el acto administrativo que revocó el acceso a la pensión de invalidez y los demás actos que “toman vida con la emisión del Auto de Cierre Nº 1977 del 25 de noviembre de 2019 de la Investigación Administrativa Especial Nº 331 -19.”

7. De este modo, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla concluyó que en este caso no se está discutiendo el cumplimiento de los requisitos para acceder a la pensión de invalidez, sino la legalidad de un acto administrativo que se profirió como consecuencia del cierre de una investigación administrativa adelantada por C. y que provocó la revocatoria directa de la resolución que, en el año 2015, había accedido al reconocimiento de la prestación pensional. Por tanto, decidió igualmente declarar su falta de jurisdicción y proponer el conflicto negativo de competencias, a fin de que sea dirimido por la Corte Constitucional.[7]

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicciones que la Corte Constitucional debe resolver

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[8] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[9] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[10] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[11]

10. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda promovida por el señor F.M.L. en contra de C. (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia (supra 5, 6 y 7).

11. El inciso primero del artículo 104 del CPACA establece que a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde el conocimiento “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.[12] Enseguida, a manera de cláusulas específicas, la misma norma enlista los procesos respecto de los cuales dicha Jurisdicción es competente, incluyendo, en su numeral 4, “[l]os relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” En ese sentido, se ha entendido que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de las controversias relacionadas con la prestación del servicio de seguridad social, suscitadas entre los empleados públicos y las entidades estatales administradoras del régimen respectivo.

12. Por su parte, el artículo 2º del CPTSS[13] incorpora la cláusula residual y general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social. Específicamente, el numeral 4 de dicha norma[14] establece que tal Jurisdicción conocerá de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”

13. En ese contexto, la Corte Constitucional ha estudiado distintos conflictos entre estas dos jurisdicciones, asociados al conocimiento de controversias relacionadas con la seguridad social. Con ocasión de ello, ha establecido que un criterio determinante a la hora de identificar la jurisdicción a la que le corresponde resolver este tipo de asuntos es la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causarse la prestación, lo cual deberá ser valorado en cada caso concreto. En ese sentido, ha señalado que:

    “respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.”[15]

14. Con base en lo anterior, la Corte ha asignado a la Jurisdicción Ordinaria Laboral el conocimiento de controversias derivadas de, por ejemplo: (i) reliquidaciones de pensiones de jubilación solicitadas por trabajadores oficiales y decididas por entidades territoriales;[16] y (ii) actos administrativos a través de los cuales la UGPP[17] ha resuelto reclamos de reliquidación de pensiones respecto de quien ha tenido su última vinculación laboral con el sector privado;[18] entre otras. A su vez, en el Auto 356 de 2021[19] la Sala Plena ordenó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir el conocimiento de una demanda promovida por una ciudadana que reclamaba de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca el acceso a la pensión de invalidez, como cónyuge supérstite de quien al momento del fallecimiento se desempeñaba como empleado público.

15. Asimismo, en esta ocasión resulta pertinente recordar con detalle la decisión contenida en el Auto 710 de 2021.[20] Allí, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto suscitado entre las jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria Laboral, para conocer de una demanda mediante la cual se pretendía dejar sin efectos las decisiones administrativas en las que C. había negado la devolución de los aportes que el actor había realizado ante el ISS y que, en su criterio, no habían sido tenidos en cuenta para el reconocimiento de su pensión de vejez. En dicha oportunidad, la Corte resolvió asignar el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Laboral Ordinaria, en virtud de la cláusula general de competencia en materia laboral y de seguridad social, contenida en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad Social (en adelante CPTSS).

16. En dicha oportunidad, la Sala, luego de referirse al ámbito de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de seguridad social, concluyó que la naturaleza del acto demandado no determina de forma exclusiva la competencia para conocer de un asunto enmarcado en tal materia, puesto que en estos casos es especialmente relevante verificar, de ser posible, la naturaleza de la vinculación laboral del solicitante. En palabras de la Corte:

    “la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, sino por la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con esa materia. Así, se reitera que: (i) la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de si la entidad administradora es de derecho público o privado; y (ii) la jurisdicción contencioso administrativa asumirá los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen es administrado por una persona del derecho público.”[21]

17. La anterior decisión resulta particularmente relevante en esta ocasión porque, con posterioridad, en el Auto 879 de 2021,[22] tal pronunciamiento fue retomado. Allí, esta Corporación conoció de un conflicto negativo suscitado, de nuevo, entre las jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria Laboral, para conocer de una demanda en la que se cuestionaba la legalidad de una investigación administrativa especial adelantada por C., y producto de la cual dicha entidad había proferido un acto administrativo en el que se revocó el reconocimiento de la pensión de vejez del demandante. Como consecuencia, éste pretendía que se dejara sin efectos la resolución a través de la cual se le revocó el acceso a la prestación pensional y se ordenara a la administradora de pensiones volver a reconocer la pensión de vejez, en las mismas condiciones en que la venía disfrutando antes de la apertura de la investigación administrativa.

18. Al resolver el asunto, la Sala Plena estableció que en ese caso resultaba plenamente aplicable la razón de la decisión del Auto 710 de 2021 porque:

    “Si bien en aquella oportunidad los actos administrativos cuestionados versaban sobre una cuestión diferente a los que reprocha el demandante en este asunto, en ambos casos las razones que originaron el conflicto de jurisdicciones se centran en establecer si la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, o si debe tenerse en cuenta la calidad que ostenta el trabajador que pretende el reconocimiento de la prestación. En consecuencia, la regla fijada en el Auto 710 de 2021 es aplicable al caso.”[23]

19. Así, al analizar el asunto en concreto, la Corte determinó que la demanda debía ser conocida por la Jurisdicción Ordinaria Laboral, dado que el demandante se había desempeñado como trabajador particular y pretendía controvertir los actos administrativos a través de los cuales C. había decidido sobre su derecho a la seguridad social.

20. En conclusión, de acuerdo con los presupuestos normativos y jurisprudenciales reseñados se tiene que, por un lado, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula general de competencia contenida en el artículo 2º del CPTSS, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado. Por otro lado, en atención a lo establecido en el artículo 104.4 del CPACA, serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las demandas relacionadas con la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público.

21. Lo primero que es necesario resaltar en esta ocasión es que, en efecto, en la demanda promovida por el señor F.M.L., a través de apoderado, se pide dejar sin efectos la Resolución del 5 de diciembre de 2019, a través del cual la demandada -C.-, producto del resultado de una investigación administrativa especial por presunto fraude, decidió revocar el acceso a la pensión de invalidez que el accionante venía disfrutando desde el año 2015.[24] Además, solicita “la nulidad de los demás actos administrativos que toman vida con la emisión del Auto de Cierre No1977 de 25 de Noviembre del 2019 de la Investigación Administrativa Especial No 331- 19, expedidos por C.”. Como consecuencia, el actor formuló una serie de pretensiones adicionales que, en su criterio, se derivarían de la eventual pérdida de efectos que recaería sobre la revocatoria del reconocimiento de su pensión de invalidez. Es decir, sin duda se trata de la iniciación de un proceso judicial relacionado con la seguridad social del señor F.M.L..[25]

22. En ese sentido, contrario a lo considerado por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, debe recordarse que en estos eventos la naturaleza del acto demandado no determina la jurisdicción sobre la cual recae el conocimiento de la demanda. En estos casos, es necesario acudir a las particularidades de cada asunto, a fin de verificar el carácter jurídico de la última vinculación laboral del solicitante, existente al momento de la presunta causación de la prestación.

23. Como ya se ha dicho, en esta oportunidad la controversia se enmarca principalmente en el acceso a la pensión de invalidez revocada el 4 de diciembre de 2019 por la entidad demandada. Dicha prestación había sido previamente reconocida a través de la Resolución GNR 206913 del 11 de julio de 2015, modificada por la Resolución GNR 298630 del 28 de septiembre de 2015. Hacer referencia a estos dos últimos actos administrativos es importante porque en ellos se incluye la historia laboral del accionante, con base en la cual se decidió el acceso a la prestación reclamada, y en la que se constata que el último periodo registrado de tiempo de servicio del actor se dio desde “20080401” hasta “20150215”, cuyo empleador fue la empresa privada Carbones de Cerrejón Limited. De hecho, en principio no se evidencian reportes de vinculaciones laborales con el sector público en dicha historia laboral.[26]

24. Así las cosas, dado que el demandante es un trabajador particular que pretende controvertir la revocatoria de su pensión de invalidez, decidida por C. como consecuencia del cierre de una investigación administrativa especial adelantada por presunto fraude, esta Corporación asignará el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en aplicación de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 2º del CPTSS. Por tanto, se declarará que corresponde al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla conocer la demanda presentada por el señor F.M.L. contra C.. De este modo, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

25. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de un proceso judicial promovido por una persona sobre quien, a partir de las particularidades del expediente, es posible señalar que se trata de un trabajador particular que pretende controvertir la decisión administrativa en la que, producto de una investigación especial por presunto fraude, se revocó el acceso a la pensión de invalidez. Ello, con fundamento en la cláusula general de competencia en materia de seguridad social, contenida en el artículo 2º del CPTSS.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,