Auto nº 1007/21 de Corte Constitucional, 18 de Noviembre de 2021

1. El Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom[1] -PAR Telecom-, por intermedio de apoderado judicial, presentó una acción reivindicatoria de dominio[2] en contra del Municipio de Baranoa, Atlántico. Pretende, entre otras cosas, i) que se declare que la extinta Empresa Nacional de Telecomunicaciones TELECOM, es la titular plena y absoluta del derecho de dominio del predio ubicado en la calle 15 No. 11-176 del corregimiento de Pital de Megua, Atlántico; ii) que se condene al demandado a restituir el inmueble en favor del demandante; y iii) que se ordene al demandado, por tratarse de un poseedor de mala fe, a pagar el valor de los frutos civiles o naturales del inmueble percibidos, así como los que el dueño hubiere podido percibir con mediana inteligencia y cuidado. Igualmente solicitó iv) el reconocimiento del costo de las reparaciones que hubiere sufrido el demandante por culpa del poseedor.

2. Como fundamento de lo anterior, PAR Telecom expuso i) que mediante el Acuerdo No. 023 del 31 de agosto de 1990[3], el Concejo Municipal de Baranoa, Atlántico adjudicó algunos predios a Telecom; ii) que a través de escritura pública No. 671 del 12 de diciembre de 1990, otorgada en la Notaría Única de Baranoa, el Alcalde municipal de Baranoa transfirió a TELECOM el dominio, a título de adjudicación, del bien inmueble ubicado en el corregimiento de Pital de Megua[4]; iii) que PAR Telecom, no ha enajenado ni tiene prometido en venta el inmueble relacionado y se encuentra vigente el registro del título inscrito en la matrícula inmobiliaria No. 040-219308 de la oficina de instrumentos públicos de Barranquilla, Atlántico; iv) que la entidad demandante se encuentra privada de la posesión material del bien inmueble, en razón a que dicho bien lo posee de mala fe la Inspección de Policía del municipio de Pital de Megua, hace 17 años aproximadamente; y v) que la Alcaldía Municipal de Baranoa, Atlántico fue requerida por el PAR Telecom en tres oportunidades para que realizara la entrega del bien o lo adquiriera, sin obtener una respuesta de fondo.

3. La demanda fue repartida al Juzgado 1 Promiscuo Municipal de Baranoa, Atlántico[5], que mediante auto del 13 de enero de 2021[6], declaró no ser competente para conocer el asunto. Fundamentó su postura en que las pretensiones de la demanda se encaminan al reconocimiento de prestaciones de carácter económico por la omisión de una autoridad municipal. En ese sentido consideró, conforme a los artículos 104 y 140 de la Ley 1437 de 2011, que es la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competente para adelantar el asunto, por lo que remitió las diligencias a los Juzgados Administrativos de Barranquilla.

4. Sometido a un nuevo reparto, el expediente le correspondió al Juzgado 3 Administrativo Oral de Barranquilla[7], que mediante auto del 15 de abril de 2021[8] consideró que el asunto no era de su competencia. Fundamentó su postura en que se trata de una acción reivindicatoria, de competencia general o residual de la jurisdicción ordinaria civil según el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, y que no se encuentra regulada en los artículos 104 y 155 de la Ley 1437 de 2011, sino en el artículo 946 y siguientes del Código Civil. En ese sentido, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura.

5. El 02 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional. Lo anterior, en atención a lo ordenado en el Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

6. De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena, en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del Magistrado sustanciador el 9 de junio de 2021.

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que se requiere el cumplimiento de tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[10]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[13].

9. En el presente caso se cumplen tales presupuestos, así:

   (i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción ordinaria civil en cabeza de el Juzgado 1 Promiscuo Municipal de Baranoa, Atlántico y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 3 Administrativo Oral de Barranquilla.

   (ii) Presupuesto objetivo: el conflicto versa sobre el conocimiento de la acción reivindicatoria interpuesta por PAR Telecom contra el Municipio de Baranoa, Atlántico, según la cual se pretende la restitución de un bien inmueble en favor del demandante.

   (iii) Presupuesto normativo: conforme a lo reseñado en los antecedentes (supra 3 y 4) ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. De un lado, el Juzgado 1 Promiscuo Municipal de Baranoa rechazó su competencia con fundamento en que la demanda de PAR TELECOM pretende el reconocimiento de pretensiones de carácter económico por la omisión de una autoridad municipal, cuya competencia es de los jueces administrativos conforme a los artículos 104 y 140 de la Ley 1437 de 2011. De otro lado, el Juzgado 3 Administrativo Oral de Barranquilla, lo hizo con base en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 así como en el artículo 946 y siguientes del Código Civil.

   La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la acción de reparación directa por ocupación de bienes inmuebles

10. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, en su primer inciso dispone que a los jueces de lo contencioso administrativo les compete “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)” (negrillas propias).

11. Antes de la expedición de dicho estatuto, la Ley 1107 de 2006[14] había establecido la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a partir del factor subjetivo o criterio orgánico. En efecto, disponía que “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas (…)” (negrillas propias). A partir de esa disposición el criterio determinante de la competencia consistía en la participación de entidades públicas en el proceso con independencia de la naturaleza del conflicto o de su régimen aplicable.

12. No obstante, el citado artículo 104 del CPACA complementó el criterio orgánico con uno de naturaleza material, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conoce de aquellas actividades de la administración, como actos, hechos, operaciones y omisiones, que se encuentren sujetas al derecho administrativo[15]. Bajo esa perspectiva en algunos casos la jurisdicción se define a partir de la naturaleza de la entidad, tal y como ocurre, por ejemplo, con las discusiones relativas a la responsabilidad contractual y extracontractual de las entidades estatales[16]. A su vez, en otros, se establece la concurrencia de tales criterios refiriendo no solo la naturaleza pública de la entidad sino también el régimen jurídico aplicable -el de “Derecho Administrativo”- a fin de definir la jurisdicción competente.

13. En aquellos casos en los cuales la sujeción al “Derecho Administrativo” es uno de los criterios relevantes, es necesario preguntarse por su significado. Se ha señalado que se conforma por el conjunto de normas (reglas y principios) especialmente aplicables a la administración y que pueden diferenciarse de aquellas que integran el “Derecho Común” o el “Derecho Privado”[17].

14. Los dos criterios antes referidos, el orgánico y el material, se reflejan claramente en las diferentes disposiciones que delimitan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. R. a ello el Consejo de Estado ha indicado “que aunque el objeto de la jurisdicción previsto en la Ley 1437 de 2011 tiende a privilegiar la especialidad como criterio determinante de competencia, también se vale a manera complementaria o autónoma del criterio orgánico para definir aquellos asuntos que corresponde conocer a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de tal forma que podría afirmarse que nos encontramos ante un régimen mixto de criterios de determinación de competencia –material y orgánico- en el que no tiene carácter absoluto o preferente el elemento material (…)”[18].

15. Teniendo en cuenta el argumento a partir del cual el juez ordinario descartó su competencia, esta Corporación considera necesario referirse a la acción contenida en el artículo 140 del CPACA. Dicha disposición prevé la acción de reparación directa señalando que “el Estado responderá, (…) cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”.

16. En la Sentencia C-864 de 2004, al estudiar la constitucionalidad del artículo 31 de la Ley 446 de 1998, la Corte concluyó que “las autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando requieran bienes inmuebles para cumplir los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de la Constitución deben obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el derecho de propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no pueden obtenerlos mediante su ocupación por la vía de los hechos”. En adición a ello señaló que “cuando el Estado ha ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de la Constitución debe responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar”[19].

17. En esa dirección, el Consejo de Estado ha establecido que la acción de reparación directa reconocida en la Ley 1437 de 2011, es la acción pertinente que debe adelantar el interesado para que le sean reparados los daños patrimoniales y morales, producto de la ocupación temporal o permanente de inmuebles por parte de la administración[20].

18. La Corte concluye que la acción de reparación directa[21] es el medio idóneo para solicitar la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados por la administración debido a la ocupación de bienes destinados, por ejemplo, a la construcción de obras públicas[22].

    Competencia de la jurisdicción ordinaria civil y la acción reivindicatoria

19. Según los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 de la Ley 1564 de 2012, la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción. En ese sentido, esta Corporación ha entendido que se trata de una cláusula general o residual de competencia. Conforme a lo anterior, de no encontrarse cobijados por las reglas de competencia especiales fijadas en el CPACA, algunos conflictos en los que participan como demandantes o demandadas las autoridades públicas pueden llegar a ser conocidas por la jurisdicción ordinaria[23].

20. El título XII del Libro Segundo del Código Civil regula la acción reivindicatoria o de dominio. En su artículo 946 la define como aquella por medio de la cual el dueño de una cosa singular, que no está en posesión de la misma, pretende que el poseedor sea condenado a restituirla. A partir de esa regla, las disposiciones siguientes regulan (i) qué cosas pueden reivindicarse (arts. 947 a 949), (ii) quiénes están facultados para hacerlo (art. 950) y (iii) contra quien resulta procedente la acción (arts. 952 a 960). En adición a ello regula de manera detallada las restituciones mutuas (arts. 961 a 971).

21. R. a la acción de dominio prevista en el artículo 946 del Código Civil, la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia ha establecido (i) que la propiedad, es un derecho real en virtud del cual, una persona o un patrimonio autónomo, se encuentra legitimado para disponer y usar la cosa, así como gozar de los frutos que ella da. Por ello (ii) cuando se afecten los derechos de uso y goce debido a actos posesorios de terceros, quien sea propietario puede recurrir a la referida acción para que los mismos le sean restituidos[24]. Precisamente en esa dirección, (iii) mediante el ejercicio de tal acción el propietario hace efectivo el atributo de persecución[25].

22. En ese sentido, el mencionado Tribunal, ha concluido (iv) que la acción reivindicatoria “se erige en la vía legal para reclamar la posesión y no la propiedad de la cosa, porque el demandante afirma tener esta última, es decir, es la causa para que el actor pueda pedir y obtener el goce pleno y absoluto de su derecho con el ejercicio posesorio, que se realiza con la restitución del bien (…)”[26]. Se trata, ha dicho la Corte Suprema, de “la acción que ejercita el dueño sin posesión, contra el poseedor sin dominio”. Finalmente, sobre las particularidades de la referida acción, ha determinado (v) que “son elementos para el éxito de la acción reivindicatoria: a) Derecho de dominio en el demandante; b) Posesión material en el demandado; c) Cosa singular reivindicable o cuota determinada de cosa singular reivindicable o cuota determinada de cosa singular; y d) Identidad entre la cosa que pretende el demandante y la que es poseída por el demandado”[27].

23. Cabe indicar, finalmente, que la acción reivindicatoria puede adelantarse como un proceso declarativo conforme a lo establecido en los artículos 368 y 390 del Código General del Proceso, cuya cuantía determinará el procedimiento aplicable (verbal o verbal sumario)[28].

    Jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura

24. La Corte constata que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ha dirimido conflictos de jurisdicciones similares al analizado en esta oportunidad. Al respecto, en su oportunidad señaló que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer de dichos asuntos debido a que el procedimiento de la acción reivindicatoria establecida en el artículo 946 y siguientes del Código Civil, se encuentra regulado expresamente en la Ley 1564 de 2012. Igualmente ha destacado que entre las acciones establecidas por el legislador como competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se encuentra alguna vinculada con procesos reivindicatorios[29].

25. La Sala Plena de la Corte Constitucional encuentra que el conflicto suscitado (i) no corresponde a ninguna de las controversias en las cuales el criterio orgánico sea el determinante para establecer la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Igualmente (ii) la controversia no puede entenderse como un asunto sujeto al derecho administrativo. A continuación se fundamenta esta conclusión.

26. Primero. El conflicto estudiado no corresponde a una controversia de naturaleza contractual o extracontractual en el sentido indicado por el artículo 104, numerales 1 y 2 del CPACA. En efecto, la pretensión reivindicatoria tiene como finalidad principal recuperar la posesión por parte de quien es el nudo propietario del bien inmueble y, al mismo tiempo, que se ordenen las restituciones mutuas. Se trata de una acción de dominio y, en esa dirección, no es coincidente ni se confunde con aquellas acciones que tienen por objeto la declaración de la responsabilidad de una entidad pública por el incumplimiento de un deber contractual. Tampoco corresponde a las que pretenden que se declare responsable al Estado por la causación de daños a partir de algunos de los títulos de imputación reconocidos.

27. Segundo. La acción reivindicatoria no es asimilable a la de reparación directa por ocupación temporal o permanente a que se refiere el artículo 140 del CPACA. En efecto, se ejerce el derecho de persecución que ostenta el propietario de un bien, solicitando que se le restituya el goce pleno y absoluto de su derecho, así como los frutos correspondientes. Por su parte, en la acción de reparación directa por ocupación temporal o permanente de inmuebles, el titular del derecho de propiedad afectado pretende que le sean reparados los daños -patrimoniales y morales-.

28. Tercero. La controversia que se examina no se sujeta al “Derecho Administrativo”. Se trata de una acción cuyo régimen se encuentra contenido integralmente en el Código Civil. En la legislación administrativa no existe una referencia a tal acción que permita identificar una regulación relevante en esta materia. Dicho de otra manera, no existe un conjunto de reglas o principios de “Derecho Administrativo” que disciplinen la materia objeto de debate, ni desde el punto de vista sustancial ni desde el punto de vista procesal. En ese sentido, aun cuando el presente proceso se dirige en contra de un municipio, la normatividad que regula el proceso reivindicatorio, se encuentra regulado por normas de derecho privado. De allí, que se entienda que la presente controversia no se encuentre sujeta a la normatividad que regula a la administración.

29. Cuarto. La acción de reparación directa por ocupación establecida en el artículo 140 del CPACA no tiene la aptitud para cobijar la controversia en esta oportunidad analizada. Según se indicó, con ella se pretende la indemnización de perjuicios a cargo de una entidad pública al tiempo que, en el presente asunto, lo pretendido con la acción reivindicatoria es la restitución del bien inmueble en posesión de un tercero.

30. Quinto. La práctica interpretativa de la jurisdicción ordinaria indica que ha reconocido la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer procesos reivindicatorios adelantados en contra o por parte de entidades públicas[30].

31. Conforme a todo lo anterior, la Corte ordenará la remisión del expediente CJU-903 al Juzgado 1 Promiscuo Municipal de Baranoa, Atlántico, para que, de forma inmediata, inicie el trámite respectivo y profiera la decisión que en derecho considere pertinente.

32. De conformidad con lo señalado, la Corte concluye a manera de regla de decisión que en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la reivindicación de un bien inmueble, ii) en contra de una entidad pública, iii) será la jurisdicción civil ordinaria, la competente para conocer del asunto, en virtud del artículo 946 del Código Civil, así como de los artículos 15, 28, 368 y 390 de la Ley 1564 de 2012.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,