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Auto nº 988/21 de Corte Constitucional, 18 de Noviembre de 2021

Número de sentencia988/21
Fecha18 Noviembre 2021
Número de expedienteCJU-369
MateriaDerecho Constitucional

Auto 988/21

Referencia: Expediente CJU-369

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá y el Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

  1. El 24 de octubre de 2018, fue repartida al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá, la demanda de acción de cumplimiento interpuesta por la sociedad N.G. y Cia C.S.A. contra la Alcaldía Municipal de Chía (Cundinamarca) y la Inspección de Policía Urbanística y Ambiental de Chía (Cundinamarca), por el incumplimiento de las disposiciones[1] que imponían una sanción urbanística de demolición inmediata de determinadas estructuras, puesto que la mora en la demolición afecta terrenos propiedad de la demandante. La demanda solicita que se ordene el cumplimiento de dichas disposiciones.[2]

  2. Mediante auto del 25 de octubre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá se declaró incompetente por falta de jurisdicción puesto que “las pretensiones están encaminadas a dar cumplimiento a una orden de demolición emitida dentro de un proceso de sanción urbanística, cuya competencia en primera instancia corresponde a los Jueces Civiles Del Circuito según lo dispone el Art, 116' de la Ley 388 de 1997”.[3] Por tanto, ordenó remitir el expediente a los Jueces Civiles del Circuito de Zipaquirá-Reparto.

  3. Fruto de lo anterior, el asunto fue repartido al Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá, el cual avocó conocimiento de la acción, le dio trámite y, mediante sentencia del 20 de febrero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda. Sin embargo, este fallo fue apelado.

  4. En consecuencia, el Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia conoció del proceso, declaró la nulidad de todo lo actuado en el Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá por falta de jurisdicción y ordenó remitir, de nuevo, al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá. Lo anterior, tomando como fundamento el artículo 146 de la ley 1437 de 2011 que, según pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura, “modificó el aspecto procesal de la jurisdicción y competencia en materia de las acciones de cumplimiento, al establecer que toda persona puede acudir ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, para hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos, independientemente del régimen jurídico a hacer valer, ‘siempre y cuando sea de aquellos casos en que la acción u omisión que genera el daño provenga de una entidad pública o de particulares cuando ejerzan función administrativa, y por lo tanto, en los demás casos la competencia continúa en cabeza de la Jurisdicción ordinaria civil.’" [4]

  5. El expediente regresó al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá y este, mediante auto del 4 de abril de 2019, reiteró que no tiene competencia para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió al Consejo Superior de la Judicatura. Para efectos de sustentar su decisión hizo mención al Artículo 116 de la Ley 388 de 1997, al pronunciamiento del día 11 de Julio de 2018 del Consejo Superior de la Judicatura y a reiteradas decisiones del Consejo de Estado en las que se establece que “la Ley 388 de 1997 define una competencia especial para la jurisdicción ordinaria frente a las acciones que persiguen el cumplimiento de la ley o acto administrativo relacionado con los trámites previstos en materia urbanística, como en el caso que nos ocupa”.[5]

  6. El 16 de marzo de 2021, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional, previa remisión de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial debido a la cesación de funciones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6].

  7. Posteriormente, el 1 de junio de 2021 el expediente fue repartido al despacho de la Magistrada Sustanciadora.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

  1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

    1.1 Este Tribunal es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[7].

  2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

    2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[8].

    2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

    2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

    2.3.1 Del presupuesto subjetivo: Constata la Corte la configuración de este, toda vez que la controversia objeto de análisis se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá) y otra de la jurisdicción ordinaria (Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia).

    2.3.2 Del presupuesto objetivo: Se entiende superado comoquiera que se verificó la existencia de una demanda de acción de cumplimiento promovida por la sociedad N.G. y Cia C.S.A. contra la Alcaldía Municipal de Chía (Cundinamarca) y la Inspección de Policía Urbanística y Ambiental de Chía (Cundinamarca) , cuya pretensión principal se concreta en solicitar que se ordene el cumplimiento de las disposiciones administrativas que ordenaban la demolición inmediata de unas estructuras, puesto que la mora en la demolición afecta terrenos propiedad de la demandante.

    2.3.3 Del presupuesto normativo: Sobre el particular, advierte la Corte que el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá justificó su falta de jurisdicción en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997.[9] Por su parte, el Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia rechazó el conocimiento del asunto por considerarse falto de jurisdicción de conformidad con lo establecido en el artículo 146 de la ley 1437 de 2011[10] y en pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura.[11] Como se evidencia, ambas autoridades judiciales presentaron argumentos de carácter legal y jurisprudencial para sustentar su posición.

    2.4 Ahora bien, superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá y el Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia. Para ello, se desarrollará el fundamento normativo, para, finalmente, dar solución al caso concreto.

  3. Jurisdicción competente para conocer y decidir de las acciones de cumplimiento de actos administrativos relacionados con temas urbanísticos - Reiteración Auto 951 de 2021[12]

    3.1 La sala plena de la Corte Constitucional señaló, mediante Auto 951 de 2021[13], que la jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.

    3.2 Para sustentar la regla jurisprudencial mencionada la Corte acudió a los criterios de jerarquía, cronología y especialidad[14], aclarando que el principio de especialidad solo aplica cuando la controversia se da entre normas de igual jerarquía. Respecto a la jerarquía, se hizo énfasis en que la norma estatutaria sobre esta materia es el artículo 197 de la Ley 270 de 1996. Dicho artículo es de contenido abierto, en la medida en que no impone la competencia de la jurisdicción contenciosa para conocer las acciones de cumplimiento, sino que lo delega al Código Contencioso Administrativo y establece una competencia temporal mientras la ley lo regula. Por tanto, a pesar de que, en virtud del principio de jerarquía, la ley estatutaria debería ser la norma aplicable, en este caso su contenido es abierto, temporal y condicional, pues remite a las leyes ordinarias que regulan la materia, lo que deriva en la necesidad de analizar las otras normas que regulan la acción de cumplimiento –Ley 388 de 1997, Ley 393 de 1997 y Ley 1427 de 2011-.

    3.3 En lo referente a la especialidad y cronología, apartándose de la jurisprudencia establecida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional recordó la regla según la cual “la ley general posterior no deroga la ley especial anterior” que establece que “la ley posterior deroga la ley anterior cuando ambas tienen la misma generalidad o la misma especialidad, pero la especial, aunque sea anterior a una general, subsiste en cuanto se refiere a la materia concreta regulada en ella, a menos que la segunda derogue expresamente la primera o que entre ellas exista incompatibilidad”.[15]

    3.4 En este sentido, si bien la acción de cumplimiento está regulada en términos generales en la Ley 393 de 1997 y en el artículo 146 de la Ley 1427 de 2011 -que son posteriores a la Ley 388 de 1997-, para el caso particular de asuntos relacionados con materias urbanísticas, ordenamiento territorial y usos del suelo, la disposición aplicable es el artículo 116 de la Ley 388 de 1997. Lo anterior, puesto que las mencionadas normas no implican una derogatoria tácita de lo consagrado en la Ley 388 de 1997, en tanto no tienen el mismo nivel de especialidad y no existe una incompatibilidad entre ellas. Las primeras regulan de forma general el procedimiento de la acción de cumplimiento, mientras que la segunda regula esta acción constitucional de forma especial en el marco de unas materias específicas.[16] Además, teniendo en cuenta que la misma ley especial consagra que la acción de cumplimiento se dirige contra una autoridad administrativa, el criterio subjetivo, extraído de la Ley 1437, no es suficiente para definir la competencia jurisdiccional.

    3.5 Así, la Sala estimó que la Ley 388 de 1997 regula de forma especial y precisa la acción de cumplimiento sobre un asunto específico, y por ello, debe darse prelación a ésta en los casos en los que se trate del cumplimiento de leyes o actos administrativos de la materia que ella regula -materias urbanísticas, ordenamiento territorial y usos del suelo-. En consecuencia, como reza el artículo 116 de dicha ley, se atribuye a los jueces civiles de circuito la competencia para conocer de procesos judiciales que pretendan el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 388 de 1997.

III. CASO CONCRETO

La Sala Plena constata que, en el presente caso:

  1. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa (Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá) y otra de la jurisdicción ordinaria (Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.

  2. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la sociedad N.G. y Cia C.S.A. contra la Alcaldía Municipal de Chía (Cundinamarca) y la Inspección de Policía Urbanística y Ambiental de Chía (Cundinamarca).

    Lo anterior encuentra su sustento en la regla de decisión fijada en el Auto 951 de 2021[17], según la cual la jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, modificadas por la Ley 388 de 1997. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad.

    Cabe resaltar que la demolición como sanción urbanística se encuentra consagrada en el artículo 104 de la Ley 388 de 1997, que modificó el artículo 66 de la Ley 9ª de 1989. Por tanto, el presente conflicto de jurisdicciones debe resolverse en aplicación del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 que dispone que “Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley -Ley 388 de 1997-. […] (1) El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito […]”. Lo anterior, debido a que la demolición está dentro de los instrumentos regulados en la Ley 388 de 1997.

  3. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia y comunicar la presente decisión al demandante.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Zipaquirá y el Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la sociedad N.G. y Cia C.S.A. contra la Alcaldía Municipal de Chía (Cundinamarca) y la Inspección de Policía Urbanística y Ambiental de Chía (Cundinamarca).

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-369 al Tribunal Superior de Cundinamarca Sala Civil Familia para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

Ausente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Resolución No. 2164 del 24 de junio de 2015 en la que la Inspección Urbanística y Ambiental impuso una sanción urbanística que incluía, entre otras cosas, la demolición inmediata del cerramiento en muro lleno de ladrillo y portón sobre espacio público.

Auto No. 0041-16 del 8 de abril de 2016 por medio del cual se comisiona a la Inspección de Policía (Reparto) para que ejecute la demolición ordenada en la Resolución No. 2164 del 24 de junio de 2015 que impuso una sanción urbanística dentro del Expediente 0109-11.

[2] Ver folio 4-6. (Expediente digital 11001010200020190094500 C4)

[3] Ver folio 74. (Expediente digital 11001010200020190094500 C4)

[4] Ver folio 14. (Expediente digital 11001010200020190094500 C3)

[5] Ver folio 25. (Expediente digital 11001010200020190094500 C3)

[6] El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 25 de mayo de 2021.

[7]ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[8] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D., 452 de 2019, M.G.S.O.D. y 314 M.P G.S.O.D..

[9] Ver folio 74. (Expediente digital 11001010200020190094500 C4)

Artículo 116. Numeral 1. Ley 388 de 1997. Toda persona, directamente o a través de un apoderado, podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989 y la presente ley. […] (1) El interesado o su apoderado presentará la demanda ante el juez civil del circuito la cual contendrá, además de los requisitos generales previstos en el Código de Procedimiento Civil, la especificación de la ley o acto administrativo que considera no se ha cumplido o se ha cumplido parcialmente, la identificación de la autoridad que, según el demandante, debe hacer efectivo el cumplimiento de la ley o acto administrativo y la prueba de que el demandante requirió a la autoridad para que diera cumplimiento a la ley o acto administrativo.

[10] Artículo 146. CPACA. Toda persona podrá acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, previa constitución de renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos.

[11] Ver folio 14. (Expediente digital 11001010200020190094500 C3)

[12] CJU-565. M.C.P.S..

[13] CJU-565. M.C.P.S..

[14] «El principio lex superior indica que entre dos normas contradictorias de diversa jerarquía debe prevalecer la de nivel superior (por ejemplo, una norma constitucional tiene prioridad sobre una ley). (…) Lex posterior estipula que la norma posterior prevalece sobre la promulgada con anterioridad. (…) El principio lex specialis prescribe que se dé preferencia a la norma específica que está en conflicto con una cuyo campo de referencia sea más general». Corte Constitucional, sentencia C-439 de 2016 (MP L.G.G.P..

[15] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Providencia de 2 de mayo de 2013, aprobada en Sala No. 032 de la misma fecha. M.P. doctor A.L.R.. Expediente 2013-00473-00.

[16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Quinta. Providencia del 9 de mayo de 2012. R.. 25000-23-24-000-2011-00804-01(ACU).

[17] CJU-565. M.C.P.S..

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