Auto nº 1104/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021
| Ponente | José Fernando Reyes Cuartas |
| Fecha de Resolución | 1 de Diciembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-733 |
Auto 1104/21
Referencia: Expediente CJU-733
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2° Administrativo Oral de Buenaventura y el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura.
Magistrado Ponente:
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Bogotá, D.C., primero (1°) de diciembre de dos mil veintiuno (2021).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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La señora S.U. de Angulo interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal -UGPP-, con base en los siguientes hechos:
(i) Mediante Resolución 2407 de 1984, Puertos de Colombia-Terminal Marítimo de Buenaventura le reconoció una pensión de jubilación al señor M.Á.R. a partir del 22 de mayo de 1984 y, una mesada pensional de $66.927,10.
(ii) A través de la Resolución 893 de 1996, el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia le sustituyó a la demandante, en calidad de cónyuge supérstite[1], el 100% de pensión de jubilación.
(iii) Mediante la Resolución 528 del 30 de abril de 2010, notificada el 23 de agosto de 2010, el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia ordenó ajustar la mesada pensional de la señora U. a la suma de $2.945.417,58 y reintegrar la suma de $147.967.830,31[2].
(iv) El 25 de agosto de 2017, la demandante le solicitó a la UGPP la indexación post- mortem de la primera mesada pensional del señor Á. y el pago del respectivo retroactivo.
(v) La UGPP, a través de la Resolución RDP 039368 del 18 de octubre de 2017, indexó la primera mesada y determinó que la cuantía de esta correspondía a $78.192.05 en mayo de 1984. Además, dispuso dar cumplimiento a lo resuelto en la Resolución 528 de 2010 y para ello le ordenó al FOPEP la disminución de la mesada pensional de la demandante, de $3.852.651,32 a $3.273.644,97, cifra de la cual se debía descontar el 50%[3]. Lo anterior se comenzó a aplicar en enero de 2018.
(vi) El 8 de noviembre de 2018, la demandante solicitó a la UGPP que declarara la pérdida de la fuerza de ejecutoria de la Resolución 528 de 2010[4] y, en consecuencia, modificara la Resolución RDP 039368 del 18 de octubre de 2017.
(vii) A través de la Resolución RDP 000157 del 4 de enero de 2019, la UGPP negó la declaratoria de la pérdida de la fuerza de ejecutoria de la Resolución 528 de 2010. Sin embargo, dispuso suspender el descuento en la mesada pensional ordenado en la Resolución RDP 039368 del 18 de octubre de 2017. Frente a esta decisión la demandante interpuso los recursos correspondientes, que fueron resueltos en forma desfavorable mediante las resoluciones RDP 005080 del 18 de febrero de 2019 y RDP 007432 del 6 de marzo de 2019.
(viii) Entre enero de 2018 y febrero de 2019 a la demandante le descontaron un total de $23.019.610 de su mesada pensional.
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Por lo anterior planteó las siguientes pretensiones:
(i) Que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 000157 del 4 de enero, RDP 005080 del 18 de febrero y RDP 007432 del 6 de marzo, proferidas en el 2019 y en forma parcial de la Resolución RDP 039368 del 18 de octubre de 2017.
(ii) Que, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer que la Resolución 528 de 2010 expedida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia perdió su fuerza de ejecutoria a partir del 23 de agosto de 2015.
(iii) Que, como consecuencia de lo anterior, se le ordene a la UGPP modificar la Resolución RDP 0393668, en cumplimiento de las obligaciones contenidas en la Resolución 528 de 2010.
(iv) Que se ordene a la UGPP reintegrar a la demandante, de forma indexada, los dineros descontados de la mesada pensional de la señora U. como consecuencia de lo dispuesto en la Resolución RDP 039368 de 2017.
(v) Que frente a la anterior suma de dinero se reconozcan intereses a la tasa del 6% anual, desde que se hizo exigible la obligación.
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Mediante auto del 5 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró no ser competente para conocer el asunto en razón a la cuantía, en consecuencia, dispuso su remisión a los Juzgados Administrativos del Circuito. [5]
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El Juzgado 13 Administrativo Oral de Cali[6] consideró que el asunto no era de su competencia, con fundamento en el factor territorial[7] y ordenó la remisión para que fuera conocido por los Jueces Administrativos de Buenaventura.[8]
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El Juzgado 2° Administrativo Oral del Circuito de Buenaventura[9] determinó que con fundamento en los artículos 104 -4, 105-4 de la ley 1437 de 2011, y el artículo 2 numerales 1 y 4 de la Ley 712 de 2001, la jurisdicción competente para conocer el asunto era la ordinaria laboral y de la seguridad social. Indicó que, si bien la demandada es una entidad pública, el asunto bajo examen pretende resolver una controversia de la seguridad social, derivada de un contrato de trabajo, puesto que el señor Á. era un trabajador oficial, y lo que se busca debatir es la nulidad de una serie de actos administrativos que afectaron la mesada pensional. En consecuencia, ordenó la remisión a dicha jurisdicción.
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Finalmente, el asunto le correspondió al Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura que, mediante auto del 14 de agosto de 2020, señaló que la competente para resolver las pretensiones es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, ya que están encaminadas a obtener la nulidad de un acto administrativo al considerar que el mismo perdió su fuerza de ejecutoria. En consecuencia, rechazó la presente demanda por falta de jurisdicción y ordenó enviar este proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del C.S.J.
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional en atención al Acto Legislativo 02 de 2015, el cual adicionó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución[10]. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo y remitido al despacho el 9 de junio siguiente[11].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].
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En esa medida, ha determinado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[14]: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[17].
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En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 2° Administrativo Oral de Buenaventura, y de la jurisdicción ordinaria laboral en cabeza del Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura.
(ii) Presupuesto objetivo: el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por la señora S.U. de Angulo contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal -UGPP, en la que pretende declarar la nulidad de las resoluciones RDP 000157 del 4 de enero, RDP 005080 del 18 de febrero, RDP 007432 del 6 de marzo y en forma parcial de la Resolución RDP 039368 del 18 de octubre, proferidas en el 2019 y que a título de restablecimiento del derecho se ordene a la UGPP reconocer que la Resolución 528 de 2010 expedida por el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia perdió su fuerza de ejecutoria a partir del 23 de agosto de 2015.
(iii) Presupuesto normativo: conforme lo reseñado en los antecedentes, ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. En efecto, de un lado, el Juzgado 2° Administrativo Oral de Buenaventura rechazó su competencia con fundamento en los artículos 104 -4, 105-4 de la ley 1437 de 2011, y el artículo 2 numerales 1 y 4 de la Ley 712 de 2001. De otro lado, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura, lo hizo con base en los artículos 155 numeral 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
La competencia del juez contencioso-administrativo y del juez ordinario laboral en materia de reclamaciones pensionales. Reiteración Auto 314 de 2021
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El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18]. En particular, su numeral 4 indica que aquella estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”[19]..
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Por su parte, el artículo 2 de la Ley 712 de 2001 determina la competencia general de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. En materia de controversias sobre los servicios de la seguridad social, el artículo 2.4 -modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012- señala que dicha jurisdicción conocerá las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”[20].
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Así mismo, el artículo 2.5 de la Ley 712 de 2001 señala que la jurisdicción ordinaria laboral también conocerá de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. En adición a ello, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 determina que la jurisdicción ordinaria conocerá todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Se trata de una cláusula general y residual de competencia que opera cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción[21].
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Esta Corporación ha determinado que la naturaleza de la vinculación del trabajador, al momento de causar la prestación, determina la jurisdicción competente[22]. Dicho criterio se justifica en la necesidad de establecer un referente que defina con la mayor precisión posible, la autoridad a la que le corresponde decidir el asunto.
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Así las cosas, (i) si al momento de causar la pensión el cónyuge de la demandante tuvo la calidad de empleado público y si una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social que le aplica, la jurisdicción de lo contencioso administrativo deberá conocer la controversia. Por su parte y en lo que interesa para el presente caso (ii) la jurisdicción ordinaria conocerá dos tipos de controversias: las relacionadas con “la seguridad social de un trabajador oficial cuya pensión es administrada por una entidad pública”[23] y las referidas a “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”[24].
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Sobre los asuntos relativos a controversias planteadas por quienes eran trabajadores oficiales al momento de causación de los derechos pensionales, en auto 314 de 2021 la Corte dirimió un conflicto de jurisdicciones suscitado respecto la reliquidación pensional reconocida a un ciudadano que se desempeñó como trabajador oficial -más de 20 años-. La Sala Plena determinó que la jurisdicción ordinaria laboral era la competente para conocer de dicho asunto porque si bien una persona de derecho público administraba el régimen de seguridad social aplicable al actor, este no ostentaba la calidad de empleado público al momento de causarse la pensión.
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En suma, respecto de las controversias relacionadas con la seguridad social de los servidores del Estado o de los trabajadores oficiales, se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador oficial o a un trabajador del sector privado, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social.
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La Sala Plena constata que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 2° Administrativo Oral de Buenaventura) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 2 Laboral del Circuito de Buenaventura). Esto de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en esta providencia.
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Con base en lo anterior, dirimirá el conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 2 Laboral del Circuito de Buenaventura es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por S.U. de Angulo contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal -UGPP-.
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En este caso no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Si bien una persona de derecho público (UGPP) gestiona el régimen de seguridad social aplicable a la demandante, su cónyuge fallecido no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En efecto, según el escrito de la demanda entre el 22 de febrero de 1962 y hasta el 28 de febrero de 1993 laboró como trabajador oficial en la Empresa Puertos de Colombia, Terminal Marítimo de Buenaventura[25].
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Es importante precisar que en el presente asunto la demandante persigue que se declare la pérdida de fuerza de ejecutoria de la Resolución 528 del 30 de abril de 2010, expedida por el Grupo Interno de Trabajo para el Pasivo Social de Puertos de Colombia, a través de la cual se dispuso ajustar su mesada pensional y reintegrar el mayor valor pagado. Como consecuencia de lo anterior, solicita también que se deje sin efecto lo resuelto en las resoluciones RDP 000157 del 4 de enero, RDP 005080 del 18 de febrero, RDP 007432 del 6 de marzo y en forma parcial de la Resolución RDP 039368 del 18 de octubre, proferidas en el 2019, en virtud de las cuales se dio cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 528 de 2010. En ese sentido, la Corte considera que el asunto queda comprendido por la regla establecida en el Auto 314 de 2021[26], según la cual “la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.
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Así las cosas, la Corte aplicará la cláusula general de competencia contenida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Ordenará remitir el expediente al Juzgado 1 Laboral del Circuito de Buenaventura y comunicar la presente decisión a la demandante.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2° Administrativo Oral de Buenaventura y el Juzgado, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura es competente para conocer el proceso promovido por la señora S.U. de Angulo en contra de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal -UGPP-.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-0733 al Juzgado, para lo de su competencia. 2° Laboral del Circuito de Buenaventura para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y Juzgado 2° Administrativo Oral de Buenaventura.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBAÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El señor Á. falleció el 31 de enero de 1996.
[2] El numeral 7 de esta resolución estableció que el carácter de ese acto administrativo era de ejecución.
[3] El numeral cuarto de la resolución RDP0393668 de 2017 dispuso “En el evento de que por concepto de la Resolución No. 528 de 30 de Abril de 2010, luego de los descuentos del retroactivo, equivalente hasta el 50% del mismo, queda saldo pendiente a favor de la Unidad, se ordenará descontar por la entidad pagadora FOPEP hasta el 50% de la mesada pensional reconocida a la señora S.U. DE ANGULO ya identificada, como beneficiaria de la pensión de sobreviviente del causante M.A.R., para efectos de cubrir la totalidad de los valores pagados que no correspondían pagar”.
[4] Teniendo en cuenta la que la administración no efectuó ningún acto para su ejecución dentro de los 5 años posteriores a su notificación.
[5] Expediente digital. Archivo 02. Expediente Remitido 2020-00081-00.pdf. folios 250 a 252.
[6] Mediante auto del 25 de febrero de 2020.
[7] El último lugar de prestación de servicios del señor Á. fue en Buenaventura.
[8] Expediente digital. Archivo 02. Expediente Remitido 2020-00081-00.pdf. folios 257 a 258.
[9] En auto del 9 de julio de 2020.
[10] Expediente digital. Archivo Constancia Remisión Corte Constitucional.pdf. folio 1.
[11] El expediente fue cargado a la plataforma SIICOR https://siicor.corteconstitucional.gov.co/controldeprocesos/ExpedienteElectronico.php
[12] Constitución Política, Artículo 241: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.
[14] Auto 155 de 2019.
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] “Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.
[19] Ley 1437 de 2011. Artículo 104.4.
[20] En la sentencia C-1027 de 2002 la Corte Constitucional estableció que en el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 “se regula la competencia general de la jurisdicción ordinaria “en sus especialidades laboral y de seguridad social” y le atribuyó el conocimiento de las controversias referentes al “sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”.
[21] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 11 de marzo de 2020.
[22] Autos 314, 356, 433 y 746 de 2021.
[23] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Autos del 6 de noviembre de 2014 y del 11 de marzo de 2020.
[24] El artículo 2 numeral 5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la ley 712 de 2001.
[25] Expediente digital. Archivo 02. Expediente Remitido 2020-00081.pdf. folio 7.
[26] Expediente CJU 472.
