Auto nº 1114/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

1. El 13 de septiembre de 2017, el municipio de S.C. (Antioquia) presentó “demanda de proceso verbal de restitución de tenencia” en contra de la señora A.P., con el fin de se declare que un local del P.C.N.M.M. le pertenece en pleno y absoluto dominio a dicho municipio y que se condene a la demandada a restituir el inmueble, pues está siendo ocupado de hecho y sin que medio un contrato de arrendamiento[1].

2. El 19 de octubre de 2017, el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C. admitió la demanda y ordenó correr traslado[2]. El 15 de mayo de 2018, la parte demandada contestó la demanda y, entre otras, argumentó la falta de jurisdicción del Juzgado de S.C. para tramitar el proceso, por cuanto, en su opinión, la relación planteada corresponde en realidad a un arrendamiento que se rige por la Ley 80 de 1993[3].

3. El 15 de mayo de 2019, en el curso de la audiencia inicial del artículo 392 del Código General del Proceso (en adelante “CGP”), el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C. ordenó remitir el proceso al Centro de Servicios de los juzgados administrativos de Medellín[4], al estimar que carecía de competencia para tramitar el asunto, en virtud de lo dispuesto numeral 5 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante “CPACA”) que señala que, los jueces administrativos conocen en primera instancia de los asuntos relativos a los contratos en que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado[5].

4. El 17 julio de 2019, el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín asumió el conocimiento del proceso y dispuso continuar el trámite, de conformidad con los artículos 368 y siguientes del CGP.

5. En providencia del 30 de octubre de 2020, el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo de competencia ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y ordenó la remisión de las diligencias a dicha corporación[6]. Al respecto, argumentó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de aquellos asuntos en los que, si bien una de las partes es una entidad pública, es necesario que se trate de asuntos administrativos que puedan ser demandados a través de los diferentes medios de control contenidos en el CPACA, pues la naturaleza jurídica de las partes no determina –per se– la jurisdicción competente. Por lo demás, agregó que las acciones de dominio son propias del estudio y examen de la Jurisdicción Ordinaria, por lo que atendiendo a los factores de cuantía y territorio, no cabía duda de que el asunto debía tramitarse por el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C..

6. En correo electrónico del 16 de abril de 2021, el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín remitió las diligencias a la Corte Constitucional[7]. Una vez el asunto fue recibido, el expediente se asignó al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y entregado al despacho el 9 de junio siguiente[8].

1. Competencia

   7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   8. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10].

   9. En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].

3. La cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo

   10. El artículo 104 del CPACA fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De igual forma, esta norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite les compete a los jueces administrativos[15]. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se concibe por entidad pública, concepto que se vincula con “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro (4) excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas[16].

   11. En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de la jurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a esta última. Al respecto, se ha dicho que: “Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia”[17].

   12. Por otro lado, es importante resaltar que el Título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los cuales se agrupan en: (i) el control inmediato de legalidad (incluido el referente a los fallos con responsabilidad fiscal); (ii) la nulidad por inconstitucionalidad; (iii) la nulidad (o nulidad simple); (iv) la nulidad y restablecimiento del derecho; (v) las controversias contractuales; (v) la repetición; (vi) la reparación directa; (vii) la nulidad electoral, (viii) la pérdida de investidura; (ix) la protección de los derechos e intereses colectivos; (x) la reparación de los perjuicios causados a un grupo; (xi) la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción; (xii) el control por vía de excepción; y (xiii) el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.

   13. En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y enuncia de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite se designó por el legislador; (ii) el artículo 105 ibídem introduce cuatro excepciones a la competencia de esta Jurisdicción; (iii) el Consejo de Estado ha señalado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, precisando que en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula deberá acudirse a la primera de las jurisdicciones mencionadas; y (iv) el título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento se asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

4. La cláusula general o residual de competencia asignada a la Jurisdicción Ordinaria y la regulación de los procesos de restitución de bienes en el CGP

   14. En materia procesal, el artículo 15 del CGP establece la cláusula general o residual de competencia de la que es titular la Jurisdicción Ordinaria, en los términos que a continuación se transcriben: “Cláusula general o residual de competencia. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil”.

   15. De otra parte, el artículo 368 ibídem establece que se sujetarán al trámite del proceso verbal todo asunto contencioso que no esté sometido a un trámite especial. Al respecto, en la doctrina se sostiene que: “En vigencia del Código General del Proceso, el proceso verbal sustituye a los procesos ordinarios, abreviados y verbales de mayor y menor cuantía; mientras que los verbales sumarios sustituyen a los también denominados del mismo modo en el derogado Código de Procedimiento Civil”[18]. El Capítulo II del Título I del CGP establece unas disposiciones especiales frente a algunos procesos verbales, dentro de los cuales se incluyen los relativos a la restitución de bienes. Así, (i) el artículo 384 regula el proceso de restitución de inmueble arrendado y (ii) el artículo 385 fija que la norma precedente también se aplicará, entre otras, (ii.i) a la restitución de bienes subarrendados, (ii.ii) a la de muebles dados en arrendamiento y (ii.iii) a la de cualquier clase de bienes dados en tenencia a título distinto del originado en el arrendamiento[19].

   16. En relación con lo expuesto, el artículo 18 del mismo estatuto establece que los jueces civiles municipales conocen en primera instancia, entre otros, de los procesos contenciosos de menor cuantía, incluso los originados en relaciones de naturaleza agraria, salvo los que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Luego, el artículo 26 ibídem establece cómo se determina la cuantía en los procesos de tenencia por arrendamiento; y el artículo 28 ibídem señala que en los procesos de restitución será competente, de modo privativo, el juez del lugar donde estén ubicados los bienes.

   17. En suma, puede concluirse que el CGP establece una cláusula general o residual de competencia en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria y contiene disposiciones específicas que regulan los procesos de restitución de bienes, previendo, entre otras, la forma cómo se determina su cuantía y la competencia de los jueces civiles respecto de estos procesos.

5. CASO CONCRETO

   18. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y, del otro, el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C.. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que la pugna recae sobre el conocimiento de una demanda, en la que se promueve la restitución de tenencia presentada por el municipio de S.C.. En tercer y último lugar, se satisface también el presupuesto normativo, como quiera que el Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C. manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos a su favor.

   19. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, por las siguientes razones: (i) en primer lugar, la demanda que se instaura por el municipio de S.C. tiene como objeto la restitución de un inmueble (un local ubicado en un centro comercial), que pertenece a ese ente territorial y que ha sido usado por un particular quien, según se alega, ha venido ejerciendo una ocupación de hecho, sin que medie un contrato de arrendamiento[20] y, además, sin que tenga a su cargo el ejercicio de funciones administrativas. No se constata la existencia de un vínculo que se encuentre regulado por la Ley 80 de 1993, y no se advierte la existencia de un contrato de arrendamiento suscrito entre las partes. Ello se infiere de los motivos que a continuación se exponen: (a) en la demanda el municipio de S.C. señala que la parte demandada se ha opuesto a suscribir un contrato de arrendamiento[21]; (b) el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C. requirió al citado municipio para que aportara el contrato de arrendamiento suscrito con la señora P.G., ante lo cual, el apoderado de la parte demandante respondió que no existe tal contrato y que la demandada ejerce una ocupación de hecho[22]; (c) aunque mediante auto del 15 de mayo de 2019 el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C. adujo no ser competente para conocer del asunto y fundamentó su decisión en el numeral 5 del artículo 155 del CPACA[23], nada manifestó respecto de la existencia de un contrato de arrendamiento suscrito entre las partes[24]; (d) el Juzgado 19 Administrativo Oral de Medellín también requirió al municipio de S.C. para que aportara el contrato suscrito entre las partes, ante lo cual el apoderado del municipio reiteró que dicho contrato no existe[25]; y (e) la parte demandada refiere a que entre la administración y aquella existe un contrato verbal, no obstante, tal afirmación es insuficiente para predicar la existencia de tal vínculo, cuando, por regla general, los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito, según lo previsto en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993[26].

   20. En segundo lugar, (ii) ante la situación expuesta y al plantear la demanda, el ente territorial invoca claramente como fundamentos de derecho, las distintas normas del Código Civil y del Código General del Proceso relativas al trámite de los procesos verbales y de los procesos de restitución de bienes (arts. 368 al 373, 375, 384 y 385), pues no existe una relación sometida al derecho administrativo.

   21. En tercer lugar, (iii) si bien la cláusula general de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA podría sugerir que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa al estar involucrada una entidad pública, lo cierto es que dicha cláusula no puede interpretarse de manera aislada, de suerte que, tal y como lo ha referido el Consejo de Estado, si el asunto objeto de controversia no encuadra dentro de (a) las materias expresas que se asignan a dicha jurisdicción, o (b) no corresponden a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa, deberá aplicarse la regla general de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP. En este caso, las particularidades del caso y, especialmente, las pretensiones de la demanda son lo suficientemente indicativas de que el asunto escapa al ámbito de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, como quiera que no se advierte disposición alguna que de forma expresa le asigne a dicha jurisdicción el trámite de las demandas de restitución de bienes que promueva una entidad pública contra un particular, y además no existe de por medio un contrato que se regule por el derecho administrativo o que implique el desenvolvimiento de una función administrativa. En cuarto y último lugar, (iv) vale la pena resaltar que el CPACA no contempla dentro de los medios de control, ningún tipo de procedimiento relativo a tales controversias, a diferencia de lo que ocurre en el CGP.

   22. En suma, y con fundamento en las razones expuestas, la Sala Plena de la Corte considera que le asiste razón al Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, ya que la demanda presentada por el municipio de S.C. en contra de la señora A.P., le corresponde tramitarla a la Jurisdicción Ordinaria. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-858 al Juzgado Promiscuo Municipal de S.C., para que éste continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 19 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

   23. Regla de decisión. Cuando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,