Auto nº 1084/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021
| Ponente | Gloria Stella Ortiz Delgado |
| Fecha de Resolución | 1 de Diciembre de 2021 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-406 |
Auto 1084/21
Referencia: Expediente CJU-406.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera y el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada Ponente:
GLORIA S.O. DELGADO
Bogotá, D.C., primero (1º) de diciembre de 2021.
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 11 de abril de 2019, los señores Á.B.R.B. y Blanca Lucía Ortiz de R., mediante apoderado judicial, presentaron acción reivindicatoria de dominio contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital del Educación. Los accionantes solicitan i) que se declare su dominio pleno y absoluto sobre el inmueble ubicado en la calle 90 sur No. 23-12 este, lote 07, manzana 12, de Bogotá. Como consecuencia de la anterior declaración, piden que se le ordene al demandado ii) restituir el inmueble de su propiedad, iii) pagar el valor de los frutos civiles y naturales y de las reparaciones a que haya lugar, iv) cancelar los gravámenes y trámites propios de la restitución, y v) que se le condene en costas del proceso[1].
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Los demandantes señalaron lo siguiente: i) mediante escritura pública No. 7221 del 19 de agosto de 1987, otorgada en la Notaría 27 del Círculo de Bogotá, adquirieron por compraventa al Voluntariado de la Policía Nacional, representado por el señor G.A.T.P., la propiedad del lote de terreno en mención; ii) no han enajenado ni tienen prometido en venta el inmueble relacionado y se encuentra vigente el registro del título inscrito en la matrícula inmobiliaria No. 50S-1112186 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá; iii) se encuentran privados de la posesión material del inmueble porque desde el año 1990 está poseído, de mala fe, por el demandado, quien construyó en el predio el Colegio Distrital “Las Violetas”.
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La demanda fue repartida al Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá[2] que, mediante auto del 9 de mayo de 2019, la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión para reparto ante los juzgados administrativos de Bogotá[3]. Argumentó que, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda controversia y litigio en el que se encuentren involucradas entidades públicas es competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. En especial, los procesos: “1. (..) relativos a las responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.
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Por lo anterior, el expediente fue repartido al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera[4] que, mediante providencia del 20 de agosto de 2019, declaró su falta de competencia y trabó el conflicto de jurisdicciones[5]. Sostuvo que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura decantó, en su jurisprudencia, la competencia de la jurisdicción civil ordinaria respecto de asuntos relativos a las acciones reivindicatorias suscitadas entre particulares y entidades públicas, por cuanto no están reguladas en la Ley 1437 sino en el artículo 946 y siguientes del Código Civil[6].
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El 10 de septiembre de 2019, el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[7].
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El 2º de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[8] .
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El 1º de junio de 2021, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–[9].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[10], de conformidad con el numeral 11 del artículo 241[11] de la Carta Política.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[12]
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La Corte Constitucional ha definido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13].
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En este sentido, el Auto 155 de 2019[14] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[15].
(ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[16].
(iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[17].
En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil y otra de la jurisdicción contencioso administrativa.
(ii) Existe una controversia entre el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera y el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por los señores Á.B.R.B. y Blanca Lucía Ortiz de R. contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital del Educación. El propósito de la demanda es que se declare el dominio de los demandantes sobre un lote de terreno poseído, de mala fe, por el demandado. Y que como consecuencia de la anterior declaración, se les ii) restituya el inmueble de su propiedad, iii) pague el valor de los frutos civiles y naturales y de las reparaciones, iv) cancelen los gravámenes y trámites propios de la restitución y que v) se condene en costas al demandado.
(iii) Los dos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. En criterio del Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá a quien compete dirimir dicha controversia es a la jurisdicción contencioso administrativa, debido a que la demandada es una entidad pública, de acuerdo con el inciso inicial y el numeral primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En cambio, para el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera la competencia es de la jurisdicción ordinaria civil, en la medida en que lo que se pretende es la declaración del derecho de dominio de los demandantes sobre un lote de terreno y su restitución, para cuyo propósito el Código Civil prevé la acción reivindicatoria.
Asunto objeto de decisión y metodología
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Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera. Para ello, reiterará lo establecido en el Auto 1007 de 2021[18] en relación con (i) los criterios para determinar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) la competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer de la acción reivindicatoria. Con base en esto, (iii) resolverá el caso concreto.
Los criterios para determinar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo
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Antes de la expedición de la Ley 1437 de 2011, la Ley 1107 de 2006[19] había establecido la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir del criterio orgánico, cuando dispuso que “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas (…)”. A partir de esa disposición el factor determinante de la competencia consistía en la participación de entidades públicas en el proceso, con independencia de la naturaleza del conflicto o de su régimen aplicable. No obstante, el artículo 104 de la Ley 1437 agregó un criterio material para la determinación de la competencia, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de aquellas actividades de la Administración como actos, hechos, operaciones y omisiones que se encuentren “sujetas al derecho administrativo”.
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Los dos criterios antes mencionados, orgánico y material, se reflejan en las distintas disposiciones que delimitan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En algunos casos, la jurisdicción se define a partir de la naturaleza de las partes, por ejemplo, en las discusiones relativas a la responsabilidad extracontractual y contractual de las que hacen parte las entidades estatales. Esto según lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 cuando dispone que dicha jurisdicción conocerá de los procesos “1. (..) relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable” y “2. (..) relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado” (subrayas propias). En otros casos, la competencia se define con la concurrencia de ambos criterios, es decir, tanto la naturaleza pública de la entidad accionante o accionada como el régimen jurídico aplicable[20].
La competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer de la acción reivindicatoria
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En el Auto 1007 de 2021[21], la Sala Plena dirimió en favor de la jurisdicción civil ordinaria, el conflicto suscitado para conocer de la acción reivindicatoria de dominio promovida por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom -PAR Telecom- contra el Municipio de Baranoa, Atlántico, por medio de la cual, se pretendía la restitución de un bien inmueble en favor del demandante.
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Al efecto, la Sala Plena precisó las disposiciones del Código Civil que regulan la acción reivindicatoria o de dominio: el artículo 946 la define como aquella por medio de la cual el dueño de una cosa singular, que no está en posesión de la misma, pretende que el poseedor sea condenado a restituirla; los artículos 947 a 949 determinan qué cosas pueden reivindicarse; el artículo 950 señala quiénes están facultados para hacerlo; los artículos 952 a 960 establecen contra quien resulta procedente la acción; y los artículos 961 a 971 regulan de manera detallada las restituciones mutuas. En adición a ello, indicó que conforme a lo establecido en el Código General del Proceso, la acción reivindicatoria puede adelantarse como un proceso declarativo (artículos 368 y 390), cuya cuantía determinará si el procedimiento aplicable será el verbal o el verbal sumario (artículos 25 y 26.3).
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En dicha providencia, esta Corporación citó jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia para resaltar que la acción reivindicatoria “se erige en la vía legal para reclamar la posesión y no la propiedad de la cosa, porque el demandante afirma tener esta última, es decir, es la causa para que el actor pueda pedir y obtener el goce pleno y absoluto de su derecho con el ejercicio posesorio, que se realiza con la restitución del bien (…)”[22]. Lo anterior porque, en últimas, se trata de “la acción que ejercita el dueño sin posesión, contra el poseedor sin dominio”.
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Asimismo, resaltó que la práctica judicial ha reconocido la competencia de la jurisdicción civil ordinaria para conocer procesos reivindicatorios adelantados en contra o por parte de entidades públicas[23].
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A su vez, este Tribunal constató que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura había dirimido conflictos de jurisdicción similares al analizado en esa oportunidad, en los que señaló que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer de dichos asuntos, debido a que el procedimiento de la acción reivindicatoria se encuentra regulado expresamente en la Ley 1564 de 2012. Además, porque entre las acciones establecidas por el Legislador como competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se encuentra alguna vinculada con procesos reivindicatorios.
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Con base en lo anterior, la Corte concluyó, a manera de regla de decisión, que “en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la reivindicación de un bien inmueble, ii) en contra de una entidad pública, iii) será la jurisdicción civil ordinaria, la competente para conocer del asunto, en virtud del artículo 946 del Código Civil, así como de los artículos 15, 28, 368 y 390 de la Ley 1564 de 2012”.
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La Sala Plena verifica que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 3 de esta providencia.
(ii) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por los señores Á.B.R.B. y Blanca Lucía Ortiz de R..
(iii) En primer lugar, el conflicto estudiado no corresponde a ninguna de las controversias en las cuales el criterio orgánico sea el determinante para establecer la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Ello en la medida en que no corresponde a un asunto de naturaleza contractual o extracontractual que tenga por objeto la declaración de la responsabilidad de una entidad pública, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo de la Ley 1437 de 2011. Esto por cuanto la pretensión reivindicatoria tiene como finalidad principal recuperar la posesión del inmueble por parte de los nudos propietarios y, al mismo tiempo, que se ordene su restitución.
(iv) En segundo lugar, la controversia no puede entenderse como un asunto sujeto al derecho administrativo. Aun cuando el presente proceso se dirige en contra de una entidad territorial, se trata de una acción cuyo régimen se encuentra contenido integralmente en el ámbito del derecho privado, concretamente en la legislación civil. Mientras que, por el contrario, en la legislación administrativa no existe una referencia a tal acción que permita identificar una regulación en esta materia, ni desde el punto de vista sustancial ni desde el punto de vista procesal.
(v) Tanto la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia como los precedentes de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura han reconocido la competencia de la jurisdicción civil ordinaria para conocer de acciones reivindicatorias de dominio adelantadas en contra o por parte de entidades públicas.
(vi) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción civil ordinaria la competencia para conocer la demanda debatida. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá, y comunicar la presente decisión a los interesados así como a las autoridades judiciales involucradas.
Regla de decisión: En los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la reivindicación de un bien inmueble, ii) en contra de una entidad pública, iii) será la jurisdicción civil ordinaria la competente para conocer del asunto, en virtud del artículo 946 del Código Civil así como de los artículos 15, 28, 368 y 390 del Código de Procedimiento Civil.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por los señores Á.B.R.B. y Blanca Lucía Ortiz de R. contra el Distrito Capital de Bogotá – Secretaría Distrital del Educación.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-406 al Juzgado Veintiséis Civil del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y a las autoridades judiciales involucradas.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA S.O. DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] En concreto, la demanda contiene las siguientes pretensiones: “Primera. Que se reivindique el inmueble “LOTE” con el fin de obtener un dominio pleno y absoluto a mis poderdantes señor Á.B.R.B. y la señora Blanca Lucía Ortiz de R., localizado en el municipio de Bogotá y comprendido dentro de los siguientes linderos (…). Segunda. Que como consecuencia de la anterior declaración se condene al demandado a restituir, una vez ejecutoriada esta sentencia, a favor del demandante el inmueble “LOTE” mencionado. Tercero. Que el demandado deberá pagar al demandante, una vez ejecutoriada esta sentencia, el valor de los frutos naturales o civiles del inmueble mencionado, no solo los percibidos, sino también los que el dueño hubiere podido percibir con mediana inteligencia y cuidado de acuerdo a justa tasación efectuada por peritos, desde el mismo momento de iniciada la posesión, por tratarse el demandado de un poseedor de mala fe, hasta el momento de la entrega del inmueble, al igual que el reconocimiento del costo de las reparaciones que hubiere sufrido el demandante por culpa del poseedor. Cuarto. Que el demandante no está obligado, por ser el poseedor de mala fe, a indemnizar las expensas necesarias referidas en el artículo 965 del Código Civil. Quinto. Que, en la restitución del inmueble en cuestión, deben comprenderse las cosas que forman parte del predio, o que se refuten como inmuebles, conforme a la conexión con el mismo, tal como lo describe el Código Civil en su libro segundo “D. bienes y su dominio, posesión, uso y goce” título I “De las varias clases de bienes”. Sexto. Que se ordene la cancelación de cualquier gravamen que pese sobre el inmueble objeto de la reivindicación. Séptimo. Que esta sentencia de inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria en la oficina de registro de instrumentos públicos se la zona sur de la ciudad de Bogotá. Octavo. Que se condene al demandado en costas del proceso”. Expediente digital, C3, folio 28.
[2] La demanda fue inicialmente inadmitida por auto del 26 de abril de 2019. Expediente digital, C3, folios 31 y 35.
[3] Expediente digital, C3, folios 52 y 53.
[4] El reparto tuvo lugar el 10 de julio de 2019. Expediente digital, C3, folio 55.
[5] Expediente digital, C3, folios 57 y 60.
[6] Al efecto, citó la providencia del 28 de noviembre de 2017. M.F.J.E.C.. R.icación No. 11001010200020160324800.
[7] Expediente digital, C1, folio 2.
[8] Expediente digital, C1, folio 6.
[9] Expediente digital, constancia de reparto.
[10] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[11] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[12] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[13] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019 y 452 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[14] M.L.G.G.P..
[15] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[16] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[17] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[18] CJU-903, M.J.F.R.C..
[19] Por la cual se modifica el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 30
de la Ley 446 de 1998.
[20] CJU-903, M.J.F.R.C..
[21] Ibídem.
[22] Corte Suprema de Justicia, SC11340-2015, 27 de agosto de 2015.
[23] Señaló, entre otras: i) Sentencia del 28 de noviembre de 2013, R.. 2003-00016-01, mediante la cual la Corte Suprema de Justicia inadmitió el recurso de casación, dentro del proceso reivindicatorio promovido por P.S. y otros contra Municipios Asociados del Valle de Aburra –M.A.S.A.; ii) Sentencia SC11340-2015 del 27 de agosto de 2015, rad. 2004-00128-01, por medio de la cual la Corte Suprema de Justicia decidió, en casación, la acción reivindicatoria interpuesta por W. de Jesús Trujillo Tirado y los Municipios Asociados del Valle de Aburrá - M.A.S.A. en contra del Edificio Alcázar de Z.; iii) Sentencia STC11648-2019 del 28 de agosto de 2019, rad. 2019-00047-01, en donde la Corte Suprema de Justicia decidió la acción de tutela interpuesta por el Municipio de Bahía Solano contra el Juzgado Promiscuo del Circuito y el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal, dentro del proceso reivindicatorio promovido en su contra por parte de A.A.P.; iv) Sentencia SC3381-2021 del 11 de agosto de 2021, rad. 2011-00105-01, en la que la Corte Suprema de Justicia decidió el recurso de casación dentro del proceso reivindicatorio promovido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – Regional Cundinamarca contra R.C.T. y J. de D.R.N..
