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Auto nº 1109/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

PonenteAlberto Rojas Ríos
Fecha de Resolución 1 de Diciembre de 2021
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteCJU-771

Auto 1109/21

Referencia: Expediente CJU-771

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Acacías (Meta) y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio (Meta).

Magistrado sustanciador:

ALBERTO ROJAS RÍOS

Bogotá, D.C., primero (1) de diciembre de dos mil veintiuno (2021).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

  1. El 18 de marzo de 2019, los ciudadanos J.A.P.R., C.E.P. de V. y otros[1], presentaron demanda ejecutiva contra la Empresa de Servicios Públicos de Acacías E.S.P (constituida como Empresa Comercial e Industrial del Estado[2]), con el fin de que se profiriera mandamiento de pago por la suma de $65’733.525[3]. Los demandantes indicaron que el fundamento de su pretensión se origina en la cláusula cuarta del contrato de promesa de constitución de servidumbre que celebraron las partes el 2 de abril de 2009 sobre un predio del municipio de Acacías, Meta[4], debido a la necesidad de realizar obras de conducción de aguas del Acueducto municipal, por lo que se fijó una contraprestación de $131’467.050 que no ha sido pagada en su totalidad[5].

  2. El proceso fue repartido al Juzgado Civil del Circuito de Acacías, autoridad judicial que, mediante Auto del 27 de noviembre de 2019, declaró que carecía de competencia para conocer del asunto[6]. Sostuvo que los artículos 32[7] y 39[8] de la Ley 80 de 1993 definen el contrato estatal y, el artículo 104, numeral 2° de la Ley 1437 de 2011[9] establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos relativos a los contratos en los que sea parte una entidad pública, por lo que el presente litigio le corresponde a dicha jurisdicición, dado que la pretensión de los demandantes se deriva de una obligación contenida en un contrato estatal. En consecuencia, remitió el caso a la jurisdicción de lo contencioso adminisrativo[10].

  3. Surtido el nuevo reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, quien mediante Auto del 19 de agosto de 2020, señaló que el artículo 104, numeral 3° de la Ley 1437 de 2011[11] plantea que, en el caso de las Empresas de Servicios Públicos, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conocerá los procesos relativos a contratos “en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes”, lo cual condicionaría la aplicación del numeral 6° de dicho artículo[12] en relación con procesos ejecutivos originados en contratos estatales[13].

  4. Con fundamento en ello, argumentó que en este caso el contrato de promesa de constitución de servidumbre no incluyó ni debió incluir cláusulas exorbitantes a la luz de la Ley 80 de 1993[14] debido a su naturaleza, por lo que aseguró que el caso le correspondería a la jurisdicción ordinaria[15]. Así las cosas, declaró la existencia de un conflicto negativo de competencia y remitió el asunto al Consejo Superior de la Judicatura.

  5. El 3 de septiembre de 2020, se repartió el conflicto al interior del Consejo Superior de la Judicatura para su resolución[16]. Sin embargo, el 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente a la Corte Constitucional con fundamento en lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015[17].

II. CONSIDERACIONES

Competencia

  1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[18].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

  2. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial, y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[19].

  3. En el presente asunto se satisfacen los presupuestos para la existencia de un conflicto de jurisdicción: (i) el presupuesto subjetivo, toda vez que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo -Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio (Meta)- y la otra a la jurisdicción ordinaria - Juzgado Civil del Circuito de Acacías (Meta)-; (ii) el presupuesto objetivo, debido a que se tramita un proceso ejecutivo en el que se pretende exigir el pago de una obligación contenida en un contrato de promesa de constitución de servidumbre; y, (iii) el presupuesto normativo, en tanto ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos legales y jurisprudenciales en los que justifican su falta de competencia, a saber, los artículos 32 y 39 de la Ley 80 de 1993 y el artículo 104 de La Ley 1437 del 2011 (CPACA).

    Competencia para conocer procesos originados en contratos con entidades públicas y controversias de empresas de servicios públicos

  4. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) establece las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en su numeral 2° indica que conoce los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Además, su numeral 3° refiere que también es competente respecto a los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicio públicos “en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes”.

  5. Asimismo, el numeral 6° del artículo 104 indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativa es competente en materia de procesos ejecutivos “derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Se resalta que el parágrafo de este mismo artículo establece la definición de entidad pública en los siguientes términos: “Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

  6. Por otra parte, la Ley 142 de 1994 “por la cual se establece el régimen de los servicios públicos domiciliarios” prevé en su artículo 32 que las actuaciones de dichas empresas se regirán de manera preferente por el derecho privado[20]. Asimismo, en su artículo 130 refiere que las deudas que se deriven de la prestación de servicios públicos podrán “ser cobradas ejecutivamente ante la jurisdicción ordinaria” y en su disposición 33 se reconoce la facultad que tienen estas empresas para “promover la constitución de servidumbres o la enajenación forzada de bienes”, cuya legalidad estará sujeta “al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. No obstante, la Ley 142 no contiene una regulación general sobre la jurisdicción competente para resolver las controversias en las cuales esté involucrada una empresa de servicios públicos.

  7. Tal aspecto fue resaltado por la Corte Constitucional en el Auto 283 de 2021[21], mediante el cual se explicó que el Consejo de Estado ha abordado las diferentes interpretaciones que existen para establecer cuál es la jurisdicción competente en materia de empresas de servicios públicos. Así, explicó que, conforme a la jurisprudencia vigente de dicha Corporación, “en las situaciones en las que la ley no sea clara sobre los asuntos que deben conocer las jurisdicciones ordinaria o contencioso administrativa, debe aplicarse la cláusula general de competencia de esta última jurisdicción. Para ese Tribunal, aquella tiene el objetivo de cubrir las lagunas interpretativas sobre la jurisdicción competente”.

  8. El referido Auto en línea con dicha postura, explicó que “En suma, el Consejo de Estado tiene una posición jurisprudencial vigente en materia de conocimiento de controversias de prestadores de servicios públicos domiciliarios. En tal sentido, ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en los términos del artículo 104 del CPACA”.

  9. Con base en lo anterior, procedió a resolver el asunto concreto relacionado con una demanda ordinaria que presentó la Empresa de Servicios Públicos EARPA S.A ESP contra el Municipio de Caloto, C.. La Corte asignó el caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de la cláusula general de competencia del primer inciso del artículo 104 del CPACA, con base en las siguientes razones: (i) el objeto de la demanda no tenía una regulación expresa sobre la jurisdicción que debía conocer el asunto, en tanto no resultaba aplicable el artículo 130 de la Ley 142 de 1994; (ii) la demanda estaba dirigida contra una entidad pública; y, (iii) la resolución del caso estaba sujeta al derecho administrativo.

III. CASO CONCRETO

  1. En lo que respecta al fondo de la presente controversia, la Sala Plena advierte que el conflicto se originó en el marco de un proceso ejecutivo que tiene como origen un contrato de promesa de constitución de servidumbre. Con base en ello, los ciudadanos demandantes solicitan el pago de una de las obligaciones contractuales que habría asumido la Empresa de Servicios Públicos de Acacías E.S.P, como lo es el pago total de $131’467.050. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio (Meta) indicó que no era competente para conocer el caso dado que, si bien el numeral 6° del artículo 104 del CPACA indica que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, tal disposición debía condicionarse a lo referido en el numeral 3° de dicho artículo. Lo anterior, debido a que ésta última norma refiere que sólo conocerá de procesos relativos a contratos que celebren empresas de servicios públicos domiciliarios “en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes”.

  2. Para la Corte Constitucional, la interpretación realizada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio (Meta) carece de sustento por las siguientes razones:

    (i) Las normas referidas son disposiciones legales independientes que hacen referencia a asuntos disimiles. El numeral 3° del artículo 104 del CPACA tiene por objeto litigios relativos a controversias contractuales de carácter declarativo, en las cuáles se requeriría interpretar las reglas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Ley 80 de 1993), por lo que se exige que el contrato incluya o deba incluir cláusulas exorbitantes para que el asunto sea competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, el numeral 6° del artículo 104 hace referencia a una naturaleza especial de procesos judiciales, a saber, “ejecutivos”, frente a los cuales se indica claramente que la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente, siempre y cuando, se deriven de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales y contratos celebrados con entidades estatales. A su vez, se destaca que el numeral 6° no incluye alguna limitación o especificidad sobre la clase de entidad pública a la que se hace referencia, por lo que debe aplicarse la definición incluida en el parágrafo del mismo artículo 104[22].

    (ii) La Ley 142 de 1994 no fija un régimen general de competencia sobre las empresas de servicios públicos y en su artículo 130 establece que la jurisdicción ordinaria conocerá los procesos en los que se exija el pago de deudas derivadas de la prestación de servicios públicos y, en contraposición. Ahora, este caso concreto no tiene como objeto una deuda con por prestación de servicios públicos, sino que se deriva de una obligación contraída en un contrato de promesa de constitución de servidumbre, razón por la cual se origina claramente en un contrato celebrado por una entidad pública, cuya competencia radica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    (iii) La postura vigente del Consejo de Estado exige, en materia de empresas de servicios públicos, que debe examinarse si existe una norma expresa que indique la jurisdicción que debe conocer el proceso correspondiente, pues de lo contrario se deberá acudir a la competencia fijada en el artículo 104 del CPACA. En línea con dicha postura, la Corte Constitucional indicó en el Auto 238 de 2021 que: “ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en los términos del artículo 104 del CPACA”.

  3. En suma, la Sala Plena observa que el presente caso se ajusta claramente a la competencia fijada en el numeral 6° del artículo 104 del CPACA, en tanto se trata de un proceso ejecutivo originado en un contrato celebrado por una entidad pública, como lo es la Empresa de Servicios Públicos de Acacías E.S.P., constituida como Empresa Comercial e Industrial del Estado y que cuenta con un capital 100% público[23], lo que la constituye claramente como una entidad pública a la luz de la definición del parágrafo del artículo 104 del CPACA[24]. Por ende, la Sala concluye que el proceso ejecutivo objeto de estudio es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

  4. Con fundamento en lo expuesto, la Corte Constitucional dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de indicar que el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio (Meta), es el competente para resolver el proceso ejecutivo presentado por los ciudadanos J.A.P.R., C.E.P. de V. y otros, contra la Empresa de Servicios Públicos de Acacías E.S.P.

  5. Regla de decisión: Ante la ausencia de determinación expresa sobre la jurisdicción que debe tramitar un determinado asunto y en virtud del numeral 6° del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, dentro de las cuales se incluye a las empresas de servicios públicos domiciliarios de conformidad con la definición de entidad pública establecida en el parágrafo del artículo 104 referido.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Acacías (Meta) y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio (Meta), en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio (Meta) conocer el proceso ejecutivo presentado por los ciudadanos J.A.P.R., C.E.P. de V. y otros, contra la Empresa de Servicios Públicos de Acacías E.S.P, de conformidad con las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-771 al Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio (Meta) para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Civil del Circuito de Acacías (Meta) y a los sujetos procesales correspondientes.

N., comuníquese y cúmplase,

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Archivo No. 1. Denominado “2020-00020”. P.. 2.

[2] I.. P.. 118 y siguientes. Decreto 004 de 1998 del Municipio de Acacias. El capital de la entidad es 100% público de propiedad del Municipio de Acacías. Consulta en el sitio oficial: https://www.espacacias.com/

[3] Archivo No. 1. Denominado “2020-00020”. P.. 2-5.

[4] I.. P.. 2-5. Copia del contrato y del Acta de modificación del contrato incluido en las páginas 23-28. La cláusula cuarta del contrato indica: “CUARTA: PRECIO: LA EMPRESA se compromete a cancelar a los PROPIETARIOS por el establecimiento de la SERVIDUMBRE-el valor de TRECE MIL PESOS ($13.000) por metro cuadrado de Servidumbre, incluidos todos los componentes de la servidumbre, es decir la suma de CIENTO TREINTA Y UN MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL CINCUENTA PESOS M/CTE ($131.467.050) (…)”.

[5] I.. Los demandantes sostienen que la empresa adeuda el 50% de esa suma, por lo que exigen el pago de $65.733.525.

[6] Previamente el Juzgado había proferido Auto del 10 de abril de 2019 en el cual libró mandamiento de pago contra la Empresa de Servicios Públicos. No obstante, la parte demandada presentó recurso de reposición el cual fue resuelto en el Auto del 27 de noviembre de 2019, en el que el Juzgado declaró que no era competente para conocer el caso. Archivo No. 2. Denominado “2020-0020 (1)”. P.inas 53-55.

[7] “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación (…)”.

[8] “Los contratos que celebren las entidades estatales constarán por escrito y no requerirán ser elevados a escritura pública, con excepción de aquellos que impliquen mutación del dominio o imposición de gravámenes y servidumbres sobre bienes inmuebles y, en general, aquellos que conforme a las normas legales vigentes deban cumplir con dicha formalidad”.

[9] “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.

[10] Archivo No. 2. Denominado “2020-0020 (1)”. P.inas 53-55.

[11] “3. Los relativos a contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan o hayan debido incluirse cláusulas exorbitantes”.

[12] “6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. Énfasis agregado.

[13] Como fundamento de ello refirió una providencia del Tribunal Administrativo del Meta, del 22 de noviembre de 2018, bajo el rad. 5001-33-33-002-2018-00245-01, en la cual se sostuvo: “en el asunto que corresponde definir a la Sala, el contrato del cual se derivan los títulos que fundamentan la ejecución, no incorporó ni debía incorporar cláusulas exorbitantes, por lo que siendo la demandante una entidad prestadora de servicios públicos, el conocimiento de las controversias surgidas del mismo no son de resorte de la jurisdicción contenciosa, por así disponerlo el numeral 3 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Como consecuencia de lo anterior, tampoco resulta competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de este tipo de contratos, en la medida en que el numeral 6 del mismo artículo restringe la competencia de los procesos ejecutivos en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa siempre que se deriven de los “originados en los contratos celebrados por esas entidades”, aparte que para la Sala debe ser interpretado en el sentido que hace alusión a los contratos sobre los cuales es competente la jurisdicción, pues de esta manera se garantiza que el juez competente del proceso de conocimiento sea el mismo proceso (sic) de la ejecución”.

[14] Se cita concretamente el artículo 14 de la Ley 80 de 1993, el cual indica: “Art. 14. De los medios que pueden utilizar las entidades estatales para el cumplimiento del objeto contractual. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato: (…) “2. Pactarán las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión. Las entidades estatales podrán pactar estas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios. En los casos previstos en este numeral, las cláusulas excepcionales se entienden pactadas aun cuando no se consignen expresamente.”.

[15] Archivo Auto Conflicto de Competencia. El juzgado sostuvo: “En este orden de ideas, tenemos que en el presente asunto revisados los documentos que fueron presentados como título base de ejecución son un “Contrato de Promesa de Constitución de Servidumbre” (fls. 16 a 19) y el acta de modificación al contrato (fls. 20 a 23), y en virtud de los cuales aduce la ejecutante existe a su favor una obligación a cargo de la entidad ejecutada de sesenta y cinco millones setecientos treinta y tres mil quinientos veinticinco pesos ($65.733.525) más los intereses que se causen con posterioridad al 10 de febrero de 2012; de la lectura de dichos documentos no observa el despacho que en ellos las partes hayan incluido clausulas exorbitantes, amén de no tratarse de un contrato de suministro ni de prestación de servicios profesionales. De otro lado, atendiendo la naturaleza del contrato, pues se trata de un contrato de promesa de constitución de servidumbre, advierte el Despacho que la ley no impone en esta clase de contratos la existencia de cláusulas exorbitantes”.

[16] Archivo Caratula Nueva.

[17] Archivo Constancia Remisión Corte Constitucional.

[18] El artículo 241 de la Constitución establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[19] Se reiteran las consideraciones expuestas en el A-264 de 2021.

[20] “Salvo en cuanto la Constitución Política o esta Ley dispongan expresamente lo contrario, la constitución, y los actos de todas las empresas de servicios públicos, así como los requeridos para la administración y el ejercicio de los derechos de todas las personas que sean socias de ellas, en lo no dispuesto en esta Ley, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado (…)”.

[21] CJU-484

[22] Parágrafo. “Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

[23] Archivo No. 1. Denominado “2020-00020”. P.. 118 y siguientes. Decreto 004 de 1998 del Municipio de Acacias. Artículo 22. Conformación del Patrimonio. El capital de la entidad es 100% público de propiedad del Municipio de Acacías. Consulta en el sitio oficial: https://www.espacacias.com/

[24] “Para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

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