Auto nº 1071/21 de Corte Constitucional, 1 de Diciembre de 2021

1. El 23 de abril de 2013, a través de apoderado judicial, la Empresa Prestadora de Salud (EPS) Sanitas S.A. instauró demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, de acuerdo con lo previsto en el artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, con el fin de que responda por los perjuicios materiales causados con ocasión de la falta de reconocimiento y pago en la prestación de servicios de psiquiatría, los cuales no fueron cubiertos por las Unidades de Pago por Capitación (UPC), en tanto se encuentran excluidos del Plan Obligatorio de Salud (POS). En la demanda la EPS expuso que el Consorcio administrador del FOSYGA se negó a cancelar distintas cuentas de recobro presentadas, las cuales ascienden a un total de $75.191.196 de pesos.[1]

2. Esta demanda fue inicialmente repartida al Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá D.C.[2] En auto del 2 de mayo de 2013, este Juzgado inadmitió la demanda. Después de varios memoriales allegados por parte de la EPS y autos posteriores proferidos por el mismo juzgado en los que solicitaba nuevos ajustes a la demanda, el 27 de noviembre de 2013 procedió a su rechazo.[3]

3. El 3 de diciembre de 2013, la EPS interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de rechazo.[4] En providencia el 20 de marzo de 2014, la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el auto de rechazo proferido el 27 de noviembre de 2013 por el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, al considerar que la EPS había subsanado en su integridad las deficiencias destacadas inicialmente por la autoridad judicial, y que el juzgado había impuesto formalismos excesivos para la admisión de la demanda.[5]

4. Posteriormente, en auto del 26 de junio de 2014, el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá consideró que no era el competente para resolver la problemática planteada al tratarse de una controversia propia del sistema integral de seguridad social. En consecuencia, decidió remitir el proceso a la jurisdicción ordinaria para que fuese repartida en los juzgados laborales del circuito de Bogotá.[6]

5. El 19 de agosto de 2014, el asunto fue repartido al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá.[7] En auto del 4 de septiembre del año en cita, esta autoridad judicial rechazó la demanda por falta de competencia, y propuso el conflicto negativo con el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá.[8] A su juicio, no es el llamado a dirimir la controversia planteada “como quiera que lo que aquí se pretende es que el Estado, con ocasión del contrato fiduciario celebrado para administrar los recursos del FOSYGA, proceda a reconocer su responsabilidad por no atender el pago del RECOBRO efectuado por EPS SANITAS”.[9]

6. En providencia del 11 de diciembre de 2014, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dispuso que la competencia para resolver la cuestión correspondía al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá.[10] La Sala Disciplinaria señaló que la jurisdicción contencioso administrativa no era la competente para resolver esta cuestión, dado que el supuesto fáctico que lo origina no está comprendido dentro de las causales taxativas del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ya que se trata de “suministro del no POS que no provienen de ningún contrato”.[11] Así pues, en línea con una decisión adoptada por la misma Sala Jurisdiccional Disciplinaria el 11 de junio de 2014, estimó que los procesos judiciales declarativos y de condena que se adelanten en el marco de Sistema General de Seguridad Social en Salud son “competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social.”[12]

7. Con ocasión de lo anterior, en proveído del 9 de junio de 2015, el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá dispuso el cumplimiento de lo resuelto por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en consecuencia, solicitó al apoderado de EPS Sanitas que, en un término de 5 días, ajustara la demanda a la normatividad laboral.[13]

8. El 16 de junio de 2015, el apoderado radicó nuevamente la demanda y sus anexos.[14] En proveído del 14 de octubre de 2015, el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá inadmitió la demanda, ya que consideró necesario ajustar detalles de la demanda, así como del poder especial para que cumplieran con lo dispuesto en el artículo 25 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.[15] El 19 de octubre de 2015, la EPS (i) interpuso recurso de reposición en contra de dicha decisión, y explicó las razones por las que consideraba que las solicitudes adicionales realizadas por el juez al inadmitir no eran necesarias o ya se encontraban en el documento de la demanda;[16] y (ii) allegó escrito de poder especial y de subsanación de la demanda.[17] Como consecuencia de lo anterior, en auto del 11 de diciembre de 2015 dicho juzgado admitió la demanda ordinaria laboral, y ordenó notificar al Ministerio de Salud y Protección Social.

9. El 17 de noviembre de 2016, la EPS Sanitas presentó un escrito de impulso procesal en el que puso de presente que después de que se profirió el auto de admisión el 11 de diciembre de 2015, no aparecía registro de ninguna actuación posterior, ni siquiera de la comunicación a la entidad demandada.[18] Esta notificación tuvo lugar el 12 de junio de 2017,[19] y el Ministerio presentó su escrito de defensa el 5 de julio de 2017.[20] En auto del 4 de septiembre de 2017, el Juzgado vinculó a la demanda al Consorcio SAYP 2011 y a la Unión Temporal FOSYGA 2014.[21]

10. En el año 2019, la apoderada del ADRES solicitó al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá que ejerciera un control de legalidad teniendo en cuenta que la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 12 de abril de 2018 (al decidir un caso distinto al que es objeto de análisis en este proceso), estableció que este tipo de controversias de recobro deben ser resueltas por los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá. En auto del 26 de marzo de 2019, el juzgado determinó que no había lugar a declarar la falta de competencia, precisamente, porque el 11 de diciembre de 2014 la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de competencia con el Juzgado 36 Administrativo, y le asignó la competencia para decidir sobre la demanda planteada por la EPS Sanitas.[22]

11. Sin perjuicio de lo anterior, en auto del 21 de agosto de 2019, el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá dispuso remitir el presente proceso en el estado en el que se encontraba a la Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud. Lo anterior, en el entendido que “si bien es cierto que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura al resolver el conflicto de competencia suscitado entre este Despacho y el Juzgado Treinta y Seis Administrativo del Circuito de esta ciudad, asignó la competencia a este Juzgado, también lo es que de conformidad con lo ordenado por el artículo 42 del C.G.P., es deber del juez realizar el control de legalidad de la actuación procesal una vez agotada cada etapa.”[23] En esta misma línea, citó el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, por el cual se modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, que se refiere a la función jurisdiccional de la Superintendencia de Salud.[24]

12. En decisión del 28 de octubre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud en su Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación ordenó remitir la demanda y sus anexos a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera este nuevo conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y dicha Superintendencia. A este respecto, sostuvo que la competencia de la entidad “para conocer en sede jurisdiccional de los asuntos descritos en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, es de carácter preventivo y no privativa o exclusiva”. De ese modo, sostuvo que al ser una competencia concurrente y no privativa el juez laboral no podía apartarse del conocimiento de la causa, pues en estos casos debe darse aplicación al criterio a prevención.[25]

13. El 23 de junio de 2020, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura realizó el reparto del asunto.[26] A través de oficio del 2 de febrero de 2021, fue remitido a la Corte Constitucional en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015 que fijó en cabeza de esta alta Corporación la función para dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones.[27]

14. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[28] la Sala Plena de la Corte Constitucional se encuentra facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

15. En el presente asunto se desprende un primer problema jurídico relativo a si se configura la cosa juzgada, en el entendido que, en decisión del 11 de diciembre de 2014, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria había asignado la competencia para conocer el asunto al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, en el marco de un conflicto de competencia presentado entre este último y el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. En el caso de considerar que no se configura la cosa juzgada constitucional, corresponde a la Sala Plena determinar si en el caso concreto se presenta un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, respecto del cual esta Corporación deba adoptar una decisión.

16. Para resolver el primero, se requiere plantear los elementos de la cosa juzgada, y verificar si estos se acreditan en el marco del trámite de competencia que se analiza en esta oportunidad. Al respecto, cabe mencionar que la cosa juzgada es un principio constitucional mediante el cual se le otorga a algunas providencias judiciales el carácter inmutable y vinculante, con la finalidad garantizar la terminación definitiva de las controversias en virtud de la seguridad jurídica.[29] De esta manera, si bien es una institución jurídico procesal, la cosa juzgada también produce efectos sustanciales en el entendido que determina la relación jurídica objeto de litigio. En la Sentencia C-100 de 2019, esta Corporación recordó que “la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.”[30]

17. Para que se configure la cosa juzgada constitucional deben concurrir la identidad de objeto, de causa petendi y de partes. En el caso de los conflictos de jurisdicción, el contenido de tales supuestos podría explicarse de la siguiente manera: (i) identidad de objeto quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; y (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales.

18. Para la Sala Plena es evidente que existe una decisión en la que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus funciones constitucionales,[31] se pronunció con argumentos suficientes y razonables sobre el conflicto negativo de competencia que fue propuesto por el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá. En esa providencia del 11 de diciembre de 2014 zanjó la disputa sobre la competencia presentada entre la jurisdicción contenciosa administrativa y la ordinaria laboral en el marco de la demanda interpuesta por la EPS Sanitas S.A. en contra de la Nación- Ministerio de Protección Social.

19. El 21 de agosto de 2019, el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá dispuso remitir el proceso a la Delegada para la Función Jurisdiccional y Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, al considerar que, con ocasión de la expedición de la Ley 1949 de 2019, era incompetente para resolver la cuestión con fundamento en que la nueva normativa alteraba las reglas de competencia y en el ejercicio del deber del juez de adelantar el control de legalidad al culminar las etapas procesales.[32] Cabe destacar que el argumento del Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá para declararse incompetente sobre la cuestión y disponer su remisión a la Superintendencia Nacional de Salud fue el deber del juez de realizar el “control de legalidad de la actuación procesal una vez agotada cada etapa”, y como consecuencia de tal deber, que se habían modificado las funciones de la Delegada de la Función Jurisdiccional de dicha Superintendencia, en virtud del artículo 6 de la Ley 1949 de 2019. Luego, el 28 de octubre de 2019, la Superintendencia Nacional de Salud remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que dirimiera un nuevo conflicto de competencia suscitado entre dicha entidad y el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá.

20. En el caso de la referencia, el proceso judicial sobre el que recae esta nueva controversia sobre la competencia, así como la que fue resuelta por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria en el año 2014, versa sobre el trámite y decisión de la demanda presentada por la EPS Sanitas S.A. desde el año 2013, con el fin de obtener el pago por concepto de recobros ante la prestación de servicios de psiquiatría que no estaban comprendidos en el POS. De ahí que, se presenta identidad de objeto. Sin embargo, no se identifica una identidad de partes ni de causa petendi.

21. En cuanto a las partes, resulta evidente que en el primer escenario del trámite de competencia se dio entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 36 Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, mientras que, en la segunda, si bien aparece también el antedicho juzgado laboral, la problemática se suscita respecto de la Delegada para la Función Jurisdiccional y Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud.

22. Por su parte, la causa petendi también difiere en que el conflicto de jurisdicción que resolvió la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en el año 2014 tuvo como fundamento una controversia sobre la aplicación de normas de competencia respecto de la jurisdicción ordinaria laboral y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En la cuestión puesta en conocimiento de esta Corte, la razón del conflicto se deriva de las reglas de competencia modificadas por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019 que se refiere a la función jurisdiccional de la Superintendencia de Salud.

23. En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional entiende que no se configura una cosa juzgada constitucional y, por ende, debe analizar si en el caso concreto se presenta un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, respecto del cual esta Corporación deba adoptar una decisión.[33] Bajo este panorama, pasa la Sala a referirse a la segunda controversia jurídica mencionada en el párrafo 15.

24. El artículo 116 de la Constitución Política se refiere a la estructura de la Rama Judicial, y dispone que “(…) [e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.” De ahí que, abre la posibilidad para el ejercicio de la administración de justicia recaiga también, entre otros, en autoridades que no pertenecen –desde una perspectiva orgánica– a la Rama Judicial. De manera reiterada, esta Corporación se ha referido al ejercicio de las facultades jurisdiccionales por parte de órganos como las superintendencias.[34]

25. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el fundamento constitucional de tales facultades por parte de las superintendencias se deriva del artículo 116 de la Constitución, de acuerdo con el cual la misma tiene un carácter excepcional y deben procurarse las garantías propias de un sistema judicial como, por ejemplo, la autonomía e independencia. En ese entendido, las superintendencias deben cumplir con los siguientes supuestos para el ejercicio de sus funciones:

    “(i) [tienen competencia sobre] las materias específicas deben estar precisadas en la ley, (ii) no pueden tener por objeto la instrucción de sumarios o el juzgamiento de delitos y, (iii) al interior de la Superintendencia debe estar estructuralmente diferenciado el ámbito de la función judicial del correspondiente a las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control. Por lo tanto, no pueden ser ejercidas ambas funciones por los mismos funcionarios.”[35]

26. Esta habilitación constitucional del artículo 116 para que otras autoridades y particulares excepcionalmente administren justicia, no altera la estructura de la Rama Judicial respecto de las jurisdicciones que fueron consagradas en la Norma Suprema. En el T.V. “[d]e la Rama Judicial”, a partir del Capítulo 2, se organizan las normas correspondientes a cada jurisdicción que son: (i) la ordinaria (Capítulo 2: art. 234-235 de la Constitución); (ii) la contencioso administrativa (Capítulo 3: art. 236-238 de la Constitución); (iii) la constitucional (Capítulo 4: art. 239-245 de la Constitución) y (iv) las especiales (Capítulo 5: art. 246-248 de la Constitución). Dentro de las especiales, se refiere expresamente a las funciones jurisdiccionales de las autoridades en los pueblos indígenas,[36] y los jueces de paz que resuelven en equidad conflictos individuales y comunitarios.[37]

27. En el caso de la Superintendencia Nacional de Salud, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, estableció que dicha autoridad podría conocer y fallar en derecho respecto de ciertas controversias que se presenten en el marco de la garantía efectiva de la prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En esta entidad, se encuentra destinada de manera particular una Delegada de la Función Jurisdiccional y de Conciliación que es la encargada de adelantar este tipo de trámites.

28. De acuerdo con el parágrafo 1 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, las providencias emitidas en el trámite jurisdiccional que adelante la Superintendencia en comento podrán ser apeladas, y la segunda instancia será conocida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante. En este entendido, bajo la consideración que la estructura de las jurisdicciones de la Rama Judicial no se modifica por el otorgamiento de tales funciones a autoridades administrativas, para esta Corporación es razonable entender que el ejercicio de estas facultades de la Superintendencia de Salud tiene lugar en el marco de la jurisdicción ordinaria, dado que la apelación se adelanta ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial.

29. A este respecto, merece la pena traer a colación lo expuesto recientemente en el Auto 1008 de 2021.[38] En tal oportunidad, al resolver un conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud, la Corte sostuvo que “[e]sta última, a pesar de ser una autoridad administrativa, desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria.” Adicionalmente, y en sintonía con lo expuesto previamente, la Corporación concluyó que (i) “los Tribunales Superiores del Distrito Judicial tienen la condición de superiores funcionales de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando esta ejerce funciones jurisdiccionales”; y que, por esa vía, (ii) una controversia competencial entre un juez laboral y la Superintendencia Nacional de Salud debe ser resuelta por “las autoridades designadas por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria”.

30. Sobre el particular, la Corte resaltó que el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso dispone que: “[c]uando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada”. De igual manera, la Sala Plena expuso que “[l]a Corte Suprema de Justicia ha considerado que carece de competencia para resolver conflictos entre jueces del circuito y autoridades administrativas, cuando estima que aquellas desplazan a otros jueces del circuito. Por consiguiente, estima que, en estos casos, la atribución para resolver conflictos de competencia es de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial (AC2977-2021)”. [39]

31. Así las cosas, aun cuando la existencia de un conflicto por la aplicación de normas de competencia entre un juzgado laboral y la Superintendencia Nacional de Salud es legítima, la Corte Constitucional no es la competente para asumir la resolución de ese tipo de controversias, en tanto que no se trata de un conflicto entre jurisdicciones. Por el contrario, involucra un asunto intrajurisdiccional que tendría que ser resuelto por el superior jerárquico común entre las dos autoridades en contienda.

32. En sujeción a lo expuesto, la Sala Plena se inhibirá de pronunciarse sobre el conflicto suscitado entre el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá y la Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud. Así mismo, por las razones expuestas en la presente providencia, remitirá el expediente CJU-101 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

33. Ahora bien, con base en las circunstancias que rodean este asunto, la Sala encuentra oportuno manifestar lo siguiente. Según quedó establecido, la primera actuación procesal de la EPS demandante tuvo lugar en el año 2013, lo que indica que han transcurrido aproximadamente 8 años sin que se haya resuelto, ni siquiera, la primera instancia. De igual forma, han transcurrido aproximadamente 6 años y medio desde que el asunto fue remitido al Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá, luego de que se resolviera el primer conflicto de competencia.

34. Por su parte, esta autoridad dejó pasar largos periodos de tiempo antes de continuar con el trámite de las distintas etapas procesales. En efecto, aun cuando el 9 de junio de 2015 el juzgado dispuso el cumplimiento de lo resuelto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el 17 de noviembre de 2016 la parte demandante tuvo que solicitar darle impulso al proceso (ver supra 9), y solo hasta el 12 de junio de 2017 el juzgado procedió a notificar a la entidad demandada. Finalmente, el 21 de agosto de 2019 el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá tomó la decisión de remitir el asunto a la Superintendencia Nacional de Salud.

35. De ese modo, la Sala Plena considera pertinente llamar la atención sobre las circunstancias reseñadas a fin de que, en lo sucesivo, no se repitan. Al respecto, vale anotar que, como lo ha expuesto esta Corporación, conforme a una “interpretación sistemática de los componentes de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda persona tiene derecho (i) a poner en funcionamiento el aparato judicial; (ii) a obtener una respuesta oportuna frente a las pretensiones que se hayan formulado; y (iii) a que no se incurran en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones judiciales”.[40]

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,