Auto nº 113/22 de Corte Constitucional, 3 de Febrero de 2022

1. La señora G.E.Z.A. en ejercicio del medio de control de controversias contractuales consagrado en el artículo 141 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), interpuso demanda en contra de los particulares C.I. Desarrollo Territorial S.A., la Fiduciaria Central S.A., la Caja de Compensación Familiar de Antioquia Comfama y el municipio de Rionegro[1].

2. El 30 de diciembre de 2008, el municipio Ciudad Santiago de Arma de Rionegro firmó un contrato de fiducia con la empresa C.I. Desarrollo Territorial S.A. con el objeto de realizar la construcción de un conjunto residencial de viviendas de interés social, en un lote de propiedad del citado ente municipal.

3. La Fiducia Central S.A. fue seleccionada para la constitución del patrimonio autónomo y/o contrato de fiducia mercantil de recursos para el desarrollo del programa de vivienda conjunto residencial “Casa Loma”, hoy “V.C., para garantizar la utilización de los subsidios de vivienda. Una vez elaborada la escritura pública sobre la constitución del patrimonio autónomo mencionado[2], la empresa comercial C.I. Desarrollo Territorial quedó con la facultad de ejecutar todas las obras pertinentes para adelantar el proyecto y legalizar los planos de las viviendas, las vías y los locales comerciales planeados en la construcción.

4. La señora G.E. firmó contrato de promesa de compraventa de cosa futura con la sociedad comercial C.I. Desarrollo Territorial el 4 de octubre de 2010 en el Municipio de Rionegro Antioquia, el cual versó sobre dos locales comerciales – inmuebles no subsidiados[3]- del Conjunto Residencial Casa Loma de dicho municipio, hoy V.C., por valor de $113.250.000, los cuales debían entregarse a los 5 meses o máximo 6, es decir el 4 de marzo de 2011 o en su defecto, el 4 de abril de la misma anualidad.

5. El 4 de abril la señora compareció a la Notaría 14 de Medellín como se había estipulado, pero la sociedad comercial no lo hizo. Acordaron reunirse nuevamente el 28 de mayo para la firma de un “otro sí” [4] al contrato de promesa de compraventa, en el que se modificó la cláusula tercera, aplazando la firma de la escritura pública por seis meses más.

6. El 28 de noviembre de 2013, la Fiducia Central S.A., suscribió un contrato con la Caja de Compensación Familiar de Antioquia -Comfama- en el que se estipuló que ésta tendría la gerencia del proyecto de vivienda de interés prioritario denominado U.V.C.[5].

7. La demandante manifestó que a la fecha de interposición de la demanda, no habían procedido “a la terminación del proyecto en lo relativo a los locales comerciales que fueron vendidos a personas particulares las cuales cancelaron el total del precio, sin que a la fecha nadie les responda”[6].

8. Pretende que se establezca de manera cierta el tiempo aproximado para el cumplimiento de la construcción y entrega de dos locales comerciales que fueron prometidos en venta por parte del particular C.I. Desarrollo Territorial o que, en su defecto, se reconozca el valor de la inversión y se paguen perjuicios morales y materiales; además los frutos civiles que hubieran producido los locales comerciales y que dejó de percibir, atendiendo que a la fecha de interposición de la demanda los mismos no habían sido entregados.

9. El conocimiento de dicha demanda correspondió al Juzgado 34 Oral Administrativo del Circuito de Medellín Mediante providencia del 22 de octubre de 2019 la inadmitió, argumentando que la jurisdicción administrativa es competente para conocer de contratos en los que una de las partes es una entidad pública, y que en el presente caso las dos partes contratantes eran particulares. Anotó que si bien se demandó al municipio, en los hechos narrados no se aludió a ningún incumplimiento por parte de aquel[7]. Así mismo, agregó que el propietario del inmueble donde se adelantaba la obra sí era el municipio, pero que su participación se limitó a la asignación de subsidios, sin que por ello se convirtiera en parte en el contrato o se debiera entender que le asistía solidaridad. Por lo anterior, solicitó a la actora que aclarara cuál era el fundamento fáctico y jurídico para demandar al municipio, atendiendo lo establecido en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

10. Vencido el término para allegar dicha aclaración, el despacho encontró que la parte actora no acreditó el fundamento fáctico y jurídico para tener como parte demandada al municipio de Rionegro. Por esto, concluyó su falta de competencia teniendo en cuenta lo previsto por los artículos 104, 141 y 155 de la Ley 1437 de 2011, al tratarse de una controversia entre sujetos privados. En consecuencia, ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción ordinaria en cabeza de los juzgados civiles del circuito de Rionegro.

11. Asignado el conocimiento del proceso al Juzgado Segundo Civil del Circuito de Rionegro, Antioquia, mediante providencia del 19 de febrero de 2020 inadmitió la demanda y ordenó adecuarla a las acciones que contempla el legislador civil (resolución de contrato, responsabilidad civil contractual, entre otros). Así mismo señaló que debía aclarar cuáles eran los perjuicios materiales citados, los frutos civiles reclamados y el valor de la inversión efectuada por la actora.

12. Posteriormente, en auto del 11 de marzo de 2020, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Rionegro, Antioquia, resaltó que la demanda siguió dirigiéndose en contra del municipio. Por consiguiente, atendiendo lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativa es la competente. En efecto, a dicha jurisdicción le corresponde conocer de la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública y de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública”. Adicionalmente, consideró que el juzgado administrativo debió rechazar la demanda si evidenció que la parte actora no acató los requerimientos que se le hicieron en el auto inadmisorio.

13. Por lo anterior, declaró su falta de competencia jurisdiccional para conocer del asunto y ordenó la remisión del expediente a la S. Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia a fin de que resolviera el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones[8].

14. Posteriormente, dicha S., envió el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto, en atención a lo dispuesto en el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.

15. De acuerdo con el reparto efectuado por S. Plena, en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente fue enviado al despacho del Magistrado Sustanciador el 9 de junio de 2021.

Competencia

16. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

17. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones “(i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[9] (…)”[10].

18. De forma reiterada la Corte Constitucional ha precisado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber[11]: “(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[12]; (ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[13]; y, (iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[14] (…)”[15].

19. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos:

    (a) Presupuesto subjetivo. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo - Juzgado 34 Oral Administrativo de Medellín-, y otra, de la jurisdicción ordinaria -Juzgado 2° Civil del Circuito de Rionegro.

    (b) Presupuesto objetivo. La controversia judicial sobre la cual recae el conflicto entre jurisdicciones se refiere al conocimiento de un litigio derivado del incumplimiento en la construcción y entrega de dos locales comerciales que fueron prometidos en venta por parte de la empresa C.I. Desarrollo Territorial a la accionante. Estos locales serían construidos en un lote de terreno de propiedad del municipio de Rionegro. El propósito de la demanda es que se establezca el tiempo aproximado para el cumplimiento de lo anterior o en su defecto se le reconozca el valor de la inversión, más el pago de los perjuicios ocasionados.

    (c) Presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales enunciaron razonablemente fundamentos legales, en los que soportan las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado 34 Oral Administrativo del Circuito de Medellín, señaló que si bien se demandó al municipio de Rionegro, en los hechos narrados no se aludió a ningún incumplimiento de su parte. En consecuencia, dado que la parte contratante es un particular la competencia radica en la jurisdicción ordinaria civil y no en la jurisdicción de lo contencioso administrativo de acuerdo con los artículos 104, 141 y 155 del CPACA. A su vez el Juzgado 2° Civil del Circuito de Rionegro negó su competencia. Señaló que como la demanda se dirigió contra el municipio de Rionegro, la competencia recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por cuanto ésta conoce de la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública y de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública”, según lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.

20. La Corte Constitucional constata que en el presente caso se generó un conflicto negativo de jurisdicciones. Para resolverlo, estudiará la competencia del juez contencioso administrativo en materia de controversias contractuales y el alcance del fuero de atracción cuando la parte pasiva está integrada por entidades públicas y privadas. Con fundamento en ello resolverá el caso concreto.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de controversias contractuales

21. De conformidad con el artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011[16], la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá los procesos relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. El parágrafo precisa que, para efectos de esa normativa, se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

22. El artículo 141 del CPACA define el medio de control de controversias contractuales como aquel al que puede acudir cualquiera de las partes de un contrato celebrado con una entidad estatal. Mediante dicha acción puede pretender que se declare su existencia o su nulidad. También puede solicitar su revisión, declarar su incumplimiento y condenar al responsable a la indemnización de los perjuicios. Así mismo, el numeral 5 del Artículo 155 de la citada ley señala la competencia de los jueces administrativos e indica que “conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...) 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (...)”. Y, el Artículo 75 de la Ley 80 de 1993[17], establece que “(…) el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

23. Por su parte, el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 regula los asuntos que no son de conocimiento de esa jurisdicción. Entre aquellos se encuentran: i) las controversias sobre la responsabilidad extracontractual y los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras entre otras, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios; ii) las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales; iii) las decisiones proferidas en juicios de policía; y iv) los conflictos de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

24. En suma, el CPACA establece la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los conflictos generados con ocasión de un contrato estatal y no aplica en los eventos del numeral 1 del artículo 105 del CPACA.

    El fuero de atracción

25. La doctrina del fuero de atracción es el resultado de una construcción jurisprudencial a partir de la cual se ha reconocido que la competencia del juez administrativo se extiende a personas de derecho privado cuando estas últimas obren en calidad de demandadas concomitantemente con entes que son sujetos de derecho público[18].

26. Bajo esa línea, en Auto 647 de 2021[19] y apoyándose en la jurisprudencia del Consejo de Estado en materia de fuero de atracción, la Corte sostuvo que dicha figura tiene por objeto “proyectar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis”. No obstante, precisó que dicho supuesto no es absoluto, ya que “es menester del juez verificar el cumplimiento del factor de conexión e ‘inferir razonablemente’, a partir de las pretensiones y del material probatorio que obra en el expediente, la existencia de una probabilidad ‘mínimamente seria’ de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es la ‘concausa eficiente del daño’ que se reclama y que, en consecuencia, resulta necesario que sean los jueces administrativos los que conozcan del asunto”. (N. son del texto).

27. En ese sentido, fijó la siguiente regla: “[c]uando una demanda se dirija, de forma concomitante, contra personas de derecho privado y público, se aplicará el fuero de atracción y, en consecuencia, se reconocerá competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, únicamente, en los eventos donde, a partir de un análisis conjunto de los hechos, las pretensiones y las pruebas que obren en el expediente, logre advertirse que: (a) es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas; (b) el demandante imputó acciones u omisiones por parte de entes públicos y particulares, con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos; y, (c) los hechos que dieron origen a la demanda sean los mismos, de modo que, se pueda evidenciar que los dos sujetos, eventualmente, contribuyeron con su conducta a generar el resultado, y esta es la concausa eficiente del daño que se reclama o que fundamenta la responsabilidad solidaria”. (Énfasis original).

28. La S. Plena constata que, en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 34 Oral Administrativo de Medellín); y otra, de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 2° Civil del Circuito de Rionegro).

29. En el asunto la demanda se dirige simultáneamente en contra de particulares (C.I. Desarrollo Territorial S.A., la Fiduciaria Central S.A., la Caja de Compensación Familiar de Antioquia Comfama) y de una entidad pública (municipio de Rionegro). A juicio de la demandante, todos ellos son responsables de dar cumplimiento a la entrega de dos locales comerciales que fueron prometidos en venta por el particular C.I. Desarrollo Territorial S.A.

30. La Corte encuentra que, en el caso no es aplicable el artículo 104.2[20] de la Ley 1437 de 2011, por cuanto la controversia contractual fue suscitada entre una entidad particular –sociedad comercial C.I. Desarrollo Territorial y la accionante-, en tanto aquella incumplió la entrega de dos locales comerciales que fueron prometidos en venta por la citada entidad particular. En otras palabras, en el contrato cuyo cumplimiento se demanda no interviene ninguna entidad estatal, en particular el municipio de Rionegro, de manera que no tiene aplicación la cláusula del artículo 104.2 que indica la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de las controversias contractuales siempre que intervenga en el respectivo contrato una entidad estatal o un particular en ejercicio de funciones públicas.

    Por otro lado, a pesar de que la demanda se formuló también en contra de la referida municipalidad, tampoco se cumplen las condiciones relativas al fuero de atracción. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones.

31. Primero. No es posible inferir razonablemente la existencia de una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública sea condenada. Si bien la demanda incluye como parte pasiva al municipio de Rionegro -entidad pública- por ser la propietaria del terreno donde se adelanta la construcción del proyecto inmobiliario “Casa Loma” actualmente “V.C., lo cierto es que la controversia contractual emerge es del contrato de promesa de compraventa de cosa futura que la actora suscribió con Sociedad C.I. Desarrollo Territorial S.A., y su pretensión radica en que se establezca el tiempo aproximado para el cumplimiento de la construcción y entrega de dos locales comerciales -bienes no subsidiados[21]- que fueron prometidos en venta por parte de dicha entidad. Y, según se aprecia en el certificado de existencia y representación legal de aquella, se trata de una entidad privada sin participación de capital público[22]. Además, el citado contrato de promesa tampoco refiere participación alguna por parte del municipio demandado[23]. Así las cosas, no es posible concluir, prima facie, que el municipio de Rionegro resultare condenado como responsable en la controversia que aquí se discute, pues no se observa que tenga injerencia alguna en el contrato cuyo cumplimiento se demanda.

32. Segundo. El demandante no imputó acciones u omisiones al municipio de Rionegro a partir de fundamentos fácticos y jurídicos suficientes. El Juzgado 34 Oral Administrativo del Circuito de Medellín Mediante providencia del 22 de octubre de 2019 inadmitió la demanda señalando que, si bien se demandó al municipio de Rionegro, en los hechos narrados no se aludía a ningún incumplimiento por parte de aquel[24]. Destacó que pese a ser el propietario del terreno su participación se limitó a la asignación de subsidios “sin que por ello se convirtiera parte del contrato o le asistiera solidaridad”. La parte demandante no aclaró cuál era el fundamento fáctico y jurídico para demandar el municipio y por ello remitió el asunto a la jurisdicción ordinaria por tratarse de una controversia entre sujetos privados.

    Por su parte, el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Rionegro también inadmitió la demanda y ordenó adecuarla a las acciones que contempla el legislador civil. No obstante, señaló que como la demanda seguía dirigiéndose contra el municipio de Rionegro, la jurisdicción de lo contencioso administrativo era competente para conocer de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública”. En concreto, la demandante hizo reproches contra la entidad territorial mencionando que es responsable porque, entre otras cosas “ha estado todos estos años pendiente de las obras ejecutadas en el terreno que entregó mediante escritura pública a una fiducia para que desarrollara un proyecto de vivienda, que es el encargado de cumplir con los compromisos realizados con los ciudadanos de Rionegro que se unieron al proyecto de alguna forma con las entidades contratadas (…)”[25].

    Al respecto precisa la S. que el argumento de la accionante no es suficiente para dar por cumplido el segundo de los requisitos. Ello es así, dado que no se presentan de manera específica las posibles acciones u omisiones del municipio respecto del cumplimiento de un contrato relativo a los locales comerciales de los cuales, el ente territorial, en principio, no habría hecho aporte alguno. Los planteamientos de la demandante son apenas genéricos y distantes respecto de la situación contractual suscitada.

33. Tercero. Los hechos que dieron origen a la demanda no son los mismos y, en consecuencia, no se pueda evidenciar que el municipio, eventualmente, haya contribuido con su conducta a generar el resultado. De los antecedentes, se aprecia que la responsabilidad se atribuye a la sociedad comercial C.I. Desarrollo Territorial debido a su incumplimiento en la entrega de los bienes comerciales prometidos en venta a la accionante. Ni de lo expuesto ni de las pruebas allegadas al trámite se puede inferir que la actuación del municipio de Rionegro haya contribuido o suscitado el presunto incumplimiento contractual. Según se explicó, no se trata de bienes financiados con los subsidios de vivienda otorgados por el municipio y éste último no intervino en el negocio jurídico que constituye el fundamento del reclamo.

34. En ese orden de ideas, concluye la Corte que no se cumplen las reglas sobre el fuero de atracción, en tanto de los elementos de juicio que obran en el expediente no se infiere razonablemente que la controversia contractual suscitada entre la señora G.E.Z.A. y la sociedad comercial C.I. Desarrollo Territorial comprometa, al menos en principio, la responsabilidad de la entidad pública.

35. En consecuencia, considerando que en la demanda presentada por la señora G.E.Z.A. figuran varios particulares como demandados y que no es aplicable el fuero de atracción, la Corte dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que es la jurisdicción ordinaria civil la competencia para conocer el proceso promovido por la señora G.E.Z.A.. En ese sentido, la Corte ordenará remitir el expediente de la referencia al Juzgado 2° Civil del Circuito de Rionegro para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

    Regla de decisión. Siguiendo la regla fijada por la Corte en Auto 647 de 2021, cuando una demanda se dirija contra entidades de derecho privado y público, se aplicará el fuero de atracción; y, -en lo que respecta a los asuntos frente a controversias contractuales- solamente será competente la jurisdicción del contencioso administrativo cuando del material probatorio allegado al expediente pueden darse por acreditados los requisitos que determinan la aplicación del fuero de atracción.

En mérito de lo expuesto, la S. Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,