Auto nº 1052/21 de Corte Constitucional, 24 de Noviembre de 2021
| Número de sentencia | 1052/21 |
| Número de expediente | CJU-741 |
| Fecha | 24 Noviembre 2021 |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Constitucional |
Auto 1052/21
Referencia: Expediente CJU-741
Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto
Magistrado Ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D. C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 07 de octubre de 2019, la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud Emssanar S.A.S. formuló demanda en el medio de reparación directa en contra del Municipio de Providencia, N..[1] En concreto, requirió que se condenara a dicho municipio a pagar los perjuicios causados a EMSSANAR, con motivo de la omisión en el reconocimiento y pago de los recursos invertidos por la EPS en el suministro de insumos no cubiertos con cargo a la UPC, y se ordenara también el pago por concepto de los recobros que le fueron autorizados con ocasión del del cumplimiento de fallos de tutela. A su turno, y de manera consecuente, la demandante solicitó el pago de perjuicios materiales, lucro cesante y daño emergente, debidamente tasados por el Despacho, así como al pago de intereses corrientes y moratorios, conforme al artículo 4 del Decreto Ley 1281 de 2002 (tasa de interés moratorio establecida para los tributos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales).
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La demandante alegó que dentro del término legal adelantó ante el Instituto Departamental de Salud de N. los trámites necesarios para hacer efectivos los recobros, pero que la autoridad negó los mismos bajo el argumento de que el reconocimiento y pago de dichos recursos correspondía directamente al Municipio por cuanto fue respecto de éste que se facultó el aludido recobro.
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La demanda le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto. En el marco de dicho proceso, al momento de proceder con la admisión de la demanda, con ocasión de la corrección de esta por parte de la demandante, el juzgado trajo a colación pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura en donde la autoridad advirtió que las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros correspondían a un litigio propio del sistema de seguridad social.[2] Por ello, el juzgado alegó falta de competencia y resolvió remitir el expediente a la oficia de Reparto Judicial de Pasto con el fin de que fuere repartido a los Jueces Laborales de la misma ciudad.[3]
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Debido a lo anterior, el expediente fue asignado al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto.[4] En providencia del 07 de julio de 2020, esa autoridad argumentó que carecía de competencia para conocer del caso y suscitó conflicto de competencia. Lo anterior porque, según pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia, específicamente el pronunciamiento APL1521 de 12 de abril de 20018, los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas por servicios insumos o medicamentos no contenidos en el POS deben zanjarse en la Jurisdicción Contencioso Administrativa por expreso mandato de la Ley 1437 de 2011.[5]
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El 2 de febrero de 2021, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió este conflicto de jurisdicción a la Corte Constitucional.[6] La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado Sustanciador.
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[7] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[8]
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En tal sentido la Sala Plena, por medio del Auto 155 de 2019, añadió que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[9] (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia. Dicho de otro modo, es preciso constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[10] Y (iii) presupuesto normativo: es necesario que las autoridades cuyas posturas colisionan hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de la causa.[11]
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En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores supuestos, toda vez que:
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Primero, el conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una perteneciente a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.
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Segundo, existe una controversia entre el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto para conocer del proceso promovido por EMSSANAR S.A.S. Recuérdese que la entidad demandante pretende el recobro derivado del suministro de insumos no cubiertos con cargo a la UPC los cuales alega fueron autorizados a ser recobrados a la autoridad demanda con ocasión de varios fallos de tutela.
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Tercero, ambos despachos acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. En concreto, el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto consideró que el asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral, de acuerdo con lo dispuesto por parte del Consejo Superior de la Judicatura al dirimir conflictos negativos de competencia en casos similares.[12] A su turno, Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto, estimó que la demanda debía ser resuelta por los jueces administrativos, con fundamento en pronunciamiento realizado por parte de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.
C.A. objeto de decisión y metodología
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En primer lugar, se reiterará la subregla de decisión contenida en el Auto 785 de 2021, en la cual se decidió un caso semejante y, con fundamento en ella, se procederá a resolver el caso concreto.
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Mediante el Auto 785 de 2021, esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones que se presentó entre un Juzgado Administrativo del Circuito de Pasto y un Juzgado Laboral del Circuito de la misma ciudad. En esa oportunidad se discutía cuál de las dos autoridades judiciales debía conocer de una demanda en la que -como ocurre en el caso sub examine- se pretendía que se declarase la responsabilidad del ente territorial por la omisión en el reconocimiento y pago de los recursos que la demandante invirtió en la prestación de servicios de salud no incluidos en el POS en cumplimiento de unos fallos de tutela.
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Al resolver la controversia, la Sala Plena determinó que el trámite del proceso correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Para tal efecto, estableció la siguiente subregla:
“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contenciosos administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[13], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre una entidad administradora y una entidad territorial relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”[14]
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Para llegar a esta conclusión, la Corte estudió, en primera medida, si las controversias de recobros de servicios no incluidos en el POS como consecuencia del cumplimiento de órdenes de tutela proferidas en fallos de tutela correspondían a prestaciones de servicios de seguridad social o si se trataba de una controversia entre los afiliados, beneficiarios o usuario, los empleadores y las entidades administradores o prestadores.[15] Concluyó en este punto que, conforme a lo dispuesto por esta misma Corporación en Auto 389 de 2021, los procesos de recobro no deben asumidos por los jueces laborales por cuanto las controversias no corresponden a la prestación de servicios de seguridad social así como tampoco se ven involucrados asuntos en los que intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios o empleadores.
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A continuación señaló la Sala que la anterior lógica “no resultaba ajena al análisis que debía efectuarse de cara a un proceso judicial de recobro frente a entidades territoriales pues, al margen de la variación de la entidad a la que se atribuye la deuda”, la controversia tampoco recae sobre la prestación de un servicios de seguridad social, pues lo que se pretende es el pago de dinero por servicios ya prestados por parte de la EPS, así como tampoco sobre una controversia en donde intervengan afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleados.
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En consecuencia, la Sala determinó que la norma contenida en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social no podía aplicarse a las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales a entidades territoriales, sino que, tratándose de un procedimiento de recobro, dicho proceso “constituye un verdadero trámite administrativo que impone un deber de verificar, controlar y pagar servicios financiados con cargo a la UPC de los afiliados al régimen subsidiado de su jurisdicción”,[16] razón por la cual, al estar involucrada la expresión de la administración, su control debe estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Aunado a lo anterior, señala la Sala, que dicho planteamiento se refuerza, además, con el hecho de que las pretensiones de la demanda están encaminadas al “pago de perjuicios y la reparación de daños causados por el hecho y la omisión de una entidad pública, en las modalidades de daño emergente y lucro cesante.”[17]
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Caso concreto
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La Sala Plena advierte que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto) y una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto).
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Emssanar S.A.S.
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Lo anterior, siguiendo la subregla de decisión establecida en el Auto 785 de 2021, según la cual “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial.”
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En consecuencia, la Corte ordenará la remisión del presente expediente al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, y ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.
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Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto, es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la Emssanar S.A.S.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-741 al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Pasto para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique la presente actuación al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pasto y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
-Ausente con excusa-
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
-Ausente con permiso-
C.P.S.
Magistrada
-Ausente con permiso-
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico. Carpeta “CJU-0000741-11001010200020200085000” documento de PDF titulado “2. Dda. Adtiva”.
[2] Como sustento de su decisión el Juez mencionó dos pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura. En primera medida citó el auto del 11 de agosto de 2014 dentro del proceso con radicado No. 11001012000020140172200 en donde se dejó por sentado, entre otras consideraciones, que “la Sala advierte entonces que las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual en seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo tema. Debe entonces entenderse que las controversias judiciales que se deprenden por recobros fallidos son un tipo especial de litigio en materia de seguridad social, que no puede confundirse con casos de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones y operaciones 2del Estado. Ello implica la inclusión del proceso judicial de recobros por prestaciones NO POS dentro de los supuestos del artículo 2.4. del CPT que le asigna competencia l al juez laboral y de la seguridad social”. Frente al segundo pronunciamiento, el Juzgado trajo a colación el proceso con radicado 11001 01 02 000 2015 04003 en el Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto negativo de competencia suscitado ente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá. En el marco de dicho conflicto la autoridad señaló que "La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicado la normativa que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722-00, en donde se decidió un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo Oral y el Treinta y Uno Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la tención de esta Superioridad”
[3] Expediente electrónico. Carpeta “CJU-0000741-11001010200020200085000” documento de PDF titulado “11.Auto aditivo remite al laboral”.
[4] Expediente electrónico. Carpeta “CJU-0000741-11001010200020200085000””. documento de PDF titulado “13. Remisión y Acta reparto”.
[5] Expediente electrónico. Carpeta “CJU-0000741-11001010200020200085000””. documento de PDF titulado “14. Auto suscita conflicto negativo”
[6] Expediente electrónico. “CJU-0000741-11001010200020200085000””. Constancia de Remisión Corte Constitucional.
[7] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[8] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[9] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] En el auto del 21 de enero de 2020 el juzgado se refirió a la providencia del 11 de agosto de 214 proferida por dicha autoridad en el proceso radicado bajo el No. 110010102000020140172200 y al pronunciamiento realizado por la misma autoridad en el proceso con radicado 110010102000201504003 (conflicto suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá).
[13] Modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso.
[14] Ver fundamento jurídico7 del Auto 785 de 2021.
[15] Ver el fundamento jurídico 7 del Auto 785 de 2021.
[16] Ver fundamento jurídico 13 del Auto 785 de 2021.
[17] Ver fundamento jurídico 15 del Auto 785 de 2021.
