Auto nº 137/22 de Corte Constitucional, 10 de Febrero de 2022

1. El 18 de diciembre de 2018, a través de apoderado judicial, C.A.R.C. y algunos integrantes de su familia[1] promovieron el medio de control de reparación directa[2] contra el municipio de Medellín, el Concejo de Medellín, el concejal B.A.G.H., la Radio Televisión Nacional de Colombia (en adelante RTVC), la Autoridad Nacional de Televisión (en adelante ANTV), el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (en adelante MinTic), la Comisión de Regulación de Comunicaciones (en adelante CRC), la Agencia Nacional del Espectro (en adelante ANE) y la Nacional de Televisión y Comunicaciones S.A. (en adelante NTC).

2. En la demanda se expuso que, durante la emisión del 18 de diciembre de 2016, el noticiero Noticias Uno presentó la nota denominada “concejal de Medellín denuncia cartel de ‘Batas Blancas’ en cuyas manos han muerto 13 pacientes de cirugía plástica”[3]. El noticiero indicó que el concejal G.H. denunció en el Concejo de Medellín la existencia de dicho cartel. En la nota se señaló a uno de los demandantes (C.A.R.C.) como el médico líder de la supuesta organización delincuencial.

3. Los demandantes aseguraron que ni el concejal, ni el medio de comunicación se contactaron con el médico Ramos Corena para informarle sobre la noticia a emitir, conocer su punto de vista o darle la oportunidad de aportar las pruebas para desvirtuar lo que publicaría la nota periodística[4]. Asimismo, los demandantes indicaron que la publicación y su fuente incurrieron en:

   “(…) falsedades, impropiedades, inexactitudes, posiciones parcializadas, sesgadas, así como la exhibición de hechos sometidos a decisión y/o investigación judicial presentados por ciertos; igualmente hechos que tienen enorme complejidad técnica que fueron presentados como definitivos”[5].

4. En la demanda se describieron los hechos y omisiones que se endilgaron a las accionadas. Al concejal B.A.G.H. se le reprochó haber realizado una denuncia y un organigrama sin ningún respaldo probatorio y haber publicado la información en diferentes medios, como twitter y el periódico Cero Corrupción. Dichas actuaciones, según los accionantes, se hicieron en el marco de sus funciones como concejal de Medellín. Por su parte, al municipio de Medellín se le atribuyó la responsabilidad porque el concejal B.A.G.H. pertenece al Concejo de Medellín. Por lo anterior, todas sus actuaciones y omisiones se le imputaron al municipio porque el Concejo no tiene personería jurídica propia.

5. A NTC (propietaria de Noticias Uno) se le endilgó la transmisión y publicación de la noticia cuestionada y de un organigrama delincuencial inexistente que causó daño al buen nombre y a la honra del demandante. Según la demanda, el medio omitió cumplir con las cargas de veracidad, confrontación y verificación de la información. Para finalizar, se indicó que RTVC, la ANTV, el MinTic, la CRC y la ANE eran las llamadas a responder por autorizar, conceder y consentir la trasmisión de la noticia del 18 de diciembre de 2016 porque con ello le causaron un daño al buen nombre, la honra y honor del demandante[6].

6. Con base en lo anterior, los demandantes formularon las siguientes pretensiones:

   “PRIMERA: que se declare que los demandados son patrimonial, extracontractual y administrativamente responsables de los perjuicios causados por la divulgación de información falsa en la emisión del noticiero Noticias Uno del 18 de diciembre de 2016. || SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior condenar a las demandadas a pagar solidariamente a título de indemnización las siguientes sumas de dinero para las sumas que allí se indican: (…). || CUARTO: Ordenar a NTC Nacional de Televisión y Comunicaciones SA NTC S.A (Propietaria de Noticias Uno) y al concejal B.A.G.H. a eliminar de cualquier lugar donde se encuentre alojado el organigrama de bacrim de batas, así como cualquier artículo donde se haya (sic) referencia directa o indirecta de dicho grupo delincuencial. || QUINTO: Ordenar a NTC Nacional de Televisión y Comunicaciones SA NTC S.A (Propietaria de Noticias Uno) y al concejal B.A.G.H. a no referirse a nuestro poderdante como miembro de una organización delincuencial denominada BATAS BLANCAS, o cualquier otra que no sea reconocida por la Fiscalía General de la Nación. || SEXTO: Condenar en costas y agencias en derecho a las convocadas”[7].

7. El 18 de diciembre de 2018[8], el asunto le fue asignado por reparto al Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín. Mediante auto del 18 de marzo de 2019[9], el juzgado declaró la falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los juzgados civiles del circuito de Medellín[10].

8. La autoridad judicial argumentó que los hechos que originaron la controversia fueron realizados por el señor B.A.G.H. y un noticiero privado: “dos personas de derecho privado, sin que las entidades públicas hayan tenido ninguna clase de injerencia o intervención en los citados hechos”[11]. En ese orden, el juzgado estableció que no era posible considerar la existencia de un fuero de atracción porque para ello se requería la existencia de un mínimo de fundamentos fácticos y jurídicos. Lo anterior, con base en las Sentencias del 29 de agosto de 2007[12] y del 11 de noviembre de 2009[13], ambas de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

9. El 12 de julio de 2019, el expediente le fue repartido al Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín[14]. En auto del 23 de julio de ese mismo año[15], aquel propuso el conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó la remisión de las actuaciones a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

10. Para fundamentar su decisión, el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín citó los artículos 104 y 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Con base en ello indicó que, cuando se trata del medio de control de reparación directa y se pretenda la responsabilidad de varios entes estatales: “es claro que la jurisdicción competente para conocer el proceso es la Contenciosa Administrativa. Máxime que el asunto que se plantea como objeto de estudio, no se enmarca en ninguno de los supuestos contemplados en el artículo 105 del CPACA”[16].

11. Además, el juzgado citó la Sentencia del 1 de marzo de 2018, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre el fuero de atracción[17]. Con base en esta, la autoridad judicial argumentó que existían elementos de juicio para considerar que -eventualmente- las entidades estatales incurrieron en acciones u omisiones que desencadenaron los perjuicios a los que se refirió la parte actora. El juez estimó que el caso se ajustaba a las condiciones para que operara el fuero de atracción porque únicamente se requería una probabilidad mínima y seria de que la entidad o las entidades públicas demandadas resultaran condenadas.

12. Finalmente, el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín indicó que el Juzgado Once Administrativo Oral de la misma ciudad actuó de manera apresurada al rechazar la demanda. Lo anterior porque a este último no le correspondía sustituir a la parte actora para escoger a las personas contra las cuales se pretendía dirigir el libelo[18].

13. El 12 de agosto de 2019[19], el asunto fue repartido entre los despachos de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Mediante constancia del 2 de febrero de 2021[20], la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional.

14. El expediente le fue repartido al magistrado sustanciador en la sesión de Sala Plena de la Corte Constitucional del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1 de junio siguiente[21].

Competencia

15. De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política que fue adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[22], la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

16. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[23].

17. De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[24], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[25]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que se pueda verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[26]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[27].

18. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos porque, en primer lugar, el conflicto se suscita entre una autoridad que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín) y otra de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín).

19. En segundo lugar, la Sala observa que la controversia se enmarca en el medio de control de reparación directa iniciado por C.A.R.C. y otros contra el municipio de Medellín (Concejo de Medellín), el concejal de M.B.A.G.H., la RTVC, la ANTV, el MinTic, la CRC, la ANE y la NTC.

20. Finalmente, la Corte encuentra que el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín argumentó que no le correspondía conocer el proceso judicial de la referencia. Para ello citó las sentencias del 29 de agosto de 2007[28] y el 11 de noviembre de 2009[29] de la Sección Tercera del Consejo de Estado. Por su parte, el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín manifestó que -de conformidad con los artículos 104, 105 y 140 del CPACA- la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la competente para conocer el asunto. Lo anterior por tratarse del medio de control de reparación directa en relación con la declaratoria de responsabilidad patrimonial de varios entes estatales. De igual forma se refirió a jurisprudencia del Consejo de Estado.

21. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín. Para ello analizará: i) el alcance del fuero de atracción y ii) resolverá el conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto.

    El alcance del fuero de atracción: reiteración jurisprudencial

22. En el Auto 056 de 2022[30], la Corte Constitucional expuso que el alcance del fuero de atracción se circunscribe, prima facie, a la posibilidad de extender la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar tanto a las entidades públicas como a aquellos sujetos de derecho privado demandados en la misma litis. No obstante, el fuero no opera de forma automática, sino que es deber del juez constatar si es posible “inferir razonablemente”, a partir de las pretensiones y del material probatorio que obra en el expediente, la existencia de una probabilidad “mínimamente seria” de que el título de imputación de responsabilidad que se le atribuye a las entidades públicas demandadas es, al menos, la “concausa eficiente del daño” que se reclama y que, en consecuencia, corresponde a los jueces administrativos conocer el asunto. En el mencionado auto se fijó la siguiente regla de decisión:

    “En aquellos casos en los que se demanda la responsabilidad extracontractual de una entidad pública y de una persona jurídica particular o una natural sometida al derecho privado, el juez competente se debe determinar por el factor de conexidad o fuero de atracción, que no opera automáticamente sino que debe aplicarse en atención a los siguientes criterios: (a) identidad de hechos y de causa; (b) probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (c) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal”[31].

23. La Sala Plena constata que en el presente caso se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Once Administrativo Oral de Medellín).

24. La Corte considera que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así por tres razones.

25. En primer lugar, en el caso bajo estudio las personas a las que se les atribuye materialmente la causación del daño son privadas, esto es, el ciudadano B.A.G.H. y la sociedad comercial NTC S.A., propietaria de Noticias Uno. La Sala Plena advierte que los hechos planteados en la demanda dan cuenta de que los accionantes buscan demostrar, por un lado, que Noticias Uno divulgó una noticia el 18 de diciembre de 2016 sin tener en cuenta la versión de los afectados y, por el otro, las “falsedades, impropiedades, inexactitudes, posiciones parcializadas, sesgadas, así como la exhibición de hechos sometidos a decisión y/o investigación judicial presentados por ciertos; igualmente hechos que tienen enorme complejidad técnica que fueron presentados como definitivos”[32].

26. Para los demandantes, estos yerros constituyen “defectos en los que incurre NTC SA y el concejal B.A.G.H. que realiza la declaración”[33]. Particularmente, los actores cuestionaron la publicación de la declaración del señor G.H.. Este señaló que en el municipio de Medellín existía un grupo de médicos denominado las “Bacrim de las Batas Blancas” a los que responsabilizó de la muerte de trece pacientes de cirugía plástica.

27. Igualmente, los demandantes cuestionaron que Noticias Uno “presenta al Dr. C.A. RAMOS CORENA como un médico integrante de una banda criminal u organización delincuencial, que realiza cirugías estéticas y que actúa en la impunidad”[34]. En su criterio, se vulneraban sus derechos “constitucionales y convencionales a la honra, al buen nombre y a la presunción de inocencia”[35].

28. Lo anterior por las siguientes razones: i) no se tuvo en cuenta que el médico ejercía la profesión de manera legal y lícita y, por ende, no era apropiado afirmar que lo hacía en la “impunidad”; ii) dicha afirmación constituía un juicio de valor del señor B.A.G.H., quien, pese a ser concejal municipal, no tenía la competencia para calificar la idoneidad de los profesionales de la medicina[36], ni para definir quién hacía parte de una “Bacrim”, pues ello le correspondía a la Fiscalía General de la Nación; iii) el concejal G.H. “pretende jugar a ser juez y señalar cuales (sic) médicos que no son de sus afectos pueden ser calificados de ilegales con el único propósito de favorecer a sus amigos del gremio médico y afectar a una persona que presta los servicios de manera lícita y contando con todos los requisitos establecidos por el Estado colombiano”[37]; iv) se hizo referencia a la muerte de la señora D.M.Á., sin tener en cuenta que el médico “nunca en la vida ha tenido ni siquiera un contacto con la paciente”[38]; v) se presentó un organigrama de la presunta organización criminal y en ella se incluyó al médico C.A.R.C. como “la cabeza de la supuesta organización delincuencial como si fuera el capo de toda la agrupación criminal”[39]; vi) el señor G.H. publicó en sus redes sociales la imagen del organigrama de lo que continuó llamando las “Bacrim de Batas Blancas”[40]; vii) la Fiscalía General de la Nación certificó que no existía la mencionada organización criminal; y (viii) pese a que se solicitó la rectificación al noticiero, esta no fue posible.

29. De acuerdo con lo afirmado por los accionantes, se concluye prima facie que el daño pudo derivar de las acciones y omisiones del referido ciudadano y la mencionada sociedad comercial.

30. En segundo lugar, la imputación de la responsabilidad por omisión a las entidades públicas demandadas se sustenta tanto en la pertenencia del señor G.H. al concejo del municipio de Medellín como en las funciones de inspección, vigilancia y control que algunas de estas tienen respecto de las autorizaciones para que Noticias Uno realice las trasmisiones (imputación por razones jurídicas). Con todo, para la Sala Plena, la simple imputación por razones jurídicas no es suficiente para que opere el fuero de atracción porque deben existir fundamentos fácticos que también sustenten la eventual responsabilidad de la entidad estatal demandada[41].

31. La Sala observa que en la demanda no se relataron hechos concretos de los cuales se pudiera derivar razonablemente una atribución concreta de responsabilidad de las entidades públicas en la producción del daño. Esto es así porque, de acuerdo con los hechos descritos en la demanda, se cuestionó la publicación en sí misma. Además, los demandantes se limitaron a atribuirle la responsabilidad al municipio de Medellín “por pertenecer a ésta corporación el concejal B.A.G.H., todas sus actuaciones y omisiones se imputan al Municipio de Medellín, pues el Concejo de Medellín, no cuenta con personería jurídica propia e individual, separada a la del Municipio de Medellín, y precisamente, por las razones explicadas anteriormente, consistente en probar que el actuar del señor B.A.G.H., se desplegó en el marco de sus funciones como concejal de la ciudad de Medellín, se desprende que es el Municipio de Medellín-Concejo de Medellín, el llamado a responder por las actuaciones de sus integrantes”[42].

32. Respecto a las demás entidades, se indicó que RTVC, la ANTV, el MinTic, la CRC y la ANE “son llamadas a responder toda vez, que son quienes han autorizado, concedido y consentido la transmisión de la noticia del 18 de diciembre de 2016, causando con ello, un daño al buen nombre, honra y honor del demandante”[43].

33. La Sala reconoce que se demandó a varias entidades públicas y que el canal por el que se trasmitió la noticia es un canal público. Sin embargo, tal y como se expuso en el Auto 056 de 2022, la Corte considera que estos hechos no constituyen un fundamento suficiente para imputarle el daño a las entidades públicas demandadas. No existe ninguna relación concreta entre los hechos a los que se atribuyó el daño y las funciones legales y constitucionales de las entidades demandadas.

34. En efecto, los demandantes se limitaron a argumentar que las mencionadas entidades autorizaron, concedieron y consintieron la trasmisión de la noticia del 18 de diciembre de 2016. Sin embargo, no enunciaron ningún argumento que se relacionara con las competencias generales de las entidades públicas demandadas. Al respecto se aclara que: i) la RTVC tiene como función principal programar, producir y emitir las emisoras y canales públicos de televisión nacional[44]; ii) el objeto de la ANTV consiste en brindar las herramientas necesarias tanto para la ejecución de los planes y programas para la prestación del servicio público de televisión eficiente como para evitar las prácticas monopolísticas en la operación y explotación de dicho servicio[45]; iii) el MinTic se encarga de diseñar, adoptar y promover las políticas, planes, programas y proyectos del Sector Administrativo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones[46]; iv) la CRC se encarga de evitar el abuso de la posición dominante y regular los mercados de las redes y los servicios de comunicación[47]; y v) la ANE está encargada del diseño y formulación de las políticas, planes y programas relacionados con la vigilancia y control del espectro electromagnético[48].

35. De otro lado, los hechos que habrían causado los perjuicios no se pueden subsumir en las competencias constitucionales y legales del Concejo del municipio de Medellín. En efecto, ninguna de las competencias establecidas en el artículo 313 de la Constitución Política guarda relación con la emisión y posterior publicación de la noticia objeto de controversia[49]. Tampoco existe relación frente a las atribuciones a las que se refiere el artículo 32 de la Ley 136 de 1994. Lo mismo ocurre frente a las atribuciones constitucionales y legales reguladas en los artículos 4 y 5 del Reglamento Interno del Concejo de Medellín, adoptado mediante el Acuerdo 089 del 2018.

36. En ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 38 de la Ley 136 de 1994 y 65 del Reglamento Interno del Concejo de Medellín, a los concejos municipales les corresponde realizar las funciones de control político. Según se deriva del artículo 38 de la Ley 136 de 1994, tales funciones se ejercen frente a la administración municipal[50] y, eventualmente, frente a los representantes legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios[51] públicas o privadas. Lo anterior de conformidad con el numeral 15 del artículo 5º del Reglamento Interno del Concejo de Medellín.

37. El artículo 40 de la Ley 136 de 1994 faculta a las comisiones permanentes de los concejos para “citar a toda persona natural o jurídica, para que en sesión especial rinda declaraciones orales o escritas, sobre hechos relacionados directamente con asuntos de interés público”. Sin embargo, una cosa es que el concejo pueda citar a un particular para que este se pronuncie sobre los hechos u omisiones relacionadas con asuntos de interés público (i.e. la prestación de servicios de salud) y otra que la emisión y publicación de tales hechos de interés público, bien por un noticiero o bien por una red social, pueda ser asociada con el ejercicio de funciones de control político[52]. En estos supuestos, el ejercicio del control se debe hacer, de un lado, previa citación a los interesados[53] y, del otro, en el marco de las sesiones de los concejos municipales[54]. En el caso sub examine ni lo uno ni lo otro ocurrió o está probado.

38. La Sala concluye que el concejal involucrado en los hechos no estaba ejerciendo ninguna de las competencias o atribuciones que le otorga el ordenamiento jurídico. En estos escenarios, es necesario tener en cuenta que las actuaciones de los funcionarios solo comprometen el patrimonio del Estado cuando aquellas tienen algún nexo con el servicio público. La sola investidura del servidor estatal causante del daño es insuficiente para el surgimiento de la responsabilidad extracontractual del Estado[55].

39. Se reitera que no es posible determinar el grado de compromiso de la responsabilidad extracontractual del Estado. La demanda no permite establecer prima facie un vínculo entre los hechos fuente del daño y las competencias del servidor público o la entidad a la que la parte demandante le atribuye la causación del daño antijurídico[56].

40. En consecuencia, de la naturaleza púbica del canal por el que se trasmitió la noticia no se deriva ningún elemento fáctico que permita la imputación de responsabilidad a las entidades demandadas. Todavía más si se tiene en cuenta que el Estado no puede ejercer un control o censura previa sobre el contenido de los noticieros, so pena de vulnerar diversos derechos constitucionales[57] y convencionales[58]. Además, la autorización que otorgan las entidades públicas tampoco es suficiente para buscar la imputación de la responsabilidad estatal. De esta manera, la Sala concluye que en la narración fáctica expuesta en la demanda no existe una atribución concreta de responsabilidad en contra de las entidades demandadas[59].

41. En tercer lugar, una revisión preliminar de las pruebas que obran en el expediente no permite concluir, siquiera prima facie, que las entidades públicas hubieran concurrido de forma eficiente en la causación del daño. Por el contrario, solo existe una enunciación genérica tanto de la presunta omisión de las entidades públicas de ejercer sus funciones de inspección, vigilancia y control como del carácter público del canal por el que se trasmitió la noticia y la calidad de concejal del señor G.H.. De manera que un análisis inicial del hecho dañino y el nexo causal permiten concluir que, en principio, no existe una probabilidad mínimamente seria de que las entidades públicas sean condenadas.

42. En consecuencia, la Corte dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Veintidós Civil del Circuito de Medellín es el competente para conocer el proceso promovido.

43. Regla de decisión: Cuando se demanda la responsabilidad extracontractual tanto de una entidad pública como de una persona jurídica particular o una natural sometida al derecho privado, el juez competente se debe determinar por el factor de conexidad o fuero de atracción. Este no opera automáticamente sino que se debe aplicar en atención a los siguientes criterios: (a) identidad de hechos y de causa; (b) probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales serán condenadas; y (c) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal[60].

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,