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Auto nº 136/22 de Corte Constitucional, 10 de Febrero de 2022

PonenteAntonio José Lizarazo Ocampo
Fecha de Resolución10 de Febrero de 2022
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteCJU-447

Auto 136/22

Referencia: Expediente CJU-447

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 63 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., diez (10) de febrero de dos mil ventidós (2022)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia[1], en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

  1. El Municipio de Zipaquirá, a través de apoderado judicial, presentó demanda ordinaria de pago por consignación en contra del Instituto Nacional de Vías –INVIAS–, con el propósito de que (i) se le declarara renuente a recibir los recursos no ejecutados del Convenio Administrativo No. 3531 de 2008, (ii) se le ordenara aceptar la oferta de pago y (iii) se autorizara al ente demandante hacer el pago en la forma de depósito judicial.

    En relación con el referido convenio, señaló que se suscribió entre las entidades, con el objeto de, entre otros, realizar mantenimiento de la red férrea nacional y la construcción de un puente férreo en el municipio de Zipaquirá. Obra que se ejecutó en un 69% y, por tanto, el INVIAS inició proceso sancionatorio administrativo por incumplimiento de las obligaciones del municipio. A pesar de lo anterior, el municipio ha intentado devolver los recursos no ejecutados al instituto, pero este es renuente a recibirlos, insistiendo en la obligación de pagar el 100% del valor del convenio.

  2. Mediante Auto del 13 de febrero de 2018[2], el juez a cargo del Juzgado 63 Civil Municipal de Bogotá, decidió declarar la falta de competencia al considerar que se trataba de un conflicto contractual entre dos entidades públicas. Fundamentó su decisión en el numeral 5° del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993. Por todo lo anterior decidió rechazar de plano la demanda por falta de competencia y se ordenó remitirla a los juzgados administrativos.

  3. En Auto del 14 de marzo de 2019, el juez a cargo del Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de competencia ante la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[3]. Fundamentó su decisión, principalmente, en que las pretensiones de la demanda buscan la autorización judicial depositar los recursos no ejecutados en la obra, lo cual no se ajusta a los fines de la acción de controversias contractuales (artículo 141 de la Ley 1437 de 2011) ni de los otros medios de control que se tramitan en esa jurisdicción. En consecuencia, el proceso debe adelantarse según las normas de competencia de la Ley 1564 de 2011, especialmente, la cláusula de competencia residual del artículo 15.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

  1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[4].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

  2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5].

  3. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[6], entendiendo que: (i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[7]. (ii) El presupuesto objetivo precisa la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[8]. (iii) El presupuesto normativo obliga que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto. Así, no se satisface este último requisito cuando la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

    Competencia judicial para conocer de litigios de pago por consignación derivados de un contrato estatal

  4. Según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, inciso primero, los jueces de lo contencioso administrativos conocen “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […]” (negrillas fuera de texto).

  5. De manera armónica con lo precedido, consideró el legislador, en el numeral 2° del mismo artículo, que es competencia del juez contencioso administrativo, el conocimiento de aquellos asuntos “[…] relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.”. A. en el parágrafo del mismo artículo que se entiende por entidad pública, para los efectos de esa normativa, “[…] todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

  6. En similar sentido, en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 se fijó lo siguiente: “Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa” (negrillas fuera de texto).

  7. Ahora, en lo que respecta a medios de control dentro de la jurisdicción contencioso administrativa, en el artículo 141 de la Ley 1437 de 2011 se fijó el medio de control de controversias contractuales, el cual, para lo que tiene que ver con este conflicto, señala: “[c]ualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. […]” (negrillas fuera de texto).

  8. Y, el numeral 5º del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 indicó, en relación con la competencia de los jueces administrativos en primera instancia que: “Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]” (negrillas fuera de texto).

  9. Por su parte, en el artículo 15 de la Ley 1562 de 2012 se consagró la cláusula general o residual de competencia en los siguientes términos: “[…] [c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. […]” (negrillas fuera de texto).

  10. Frente a la tensión expuesta, debe tenerse en cuenta que esta Corporación indicó en la Sentencia C-388 de 1996 que “[…] es entonces la jurisdicción contencioso administrativa la encargada de resolver las controversias de todo orden que surjan de la relación contractual en la que sea parte una entidad del Estado […]” (negrillas fuera de texto).

  11. Así las cosas, al estudiar la regulación de la jurisdicción contencioso administrativa, puede observarse que existen disposiciones que de manera expresa asignan competencia a los jueces administrativos para resolver asuntos relacionados con litigios que se originen en la relación contractual en que sea parte una entidad pública.

  12. En efecto, una lectura armónica de (i) el primer inciso y el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, (ii) el artículo 155, numeral 5º, de la Ley 1437 de 2011, y (iii) el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, permite entender que son los jueces de la jurisdicción contencioso administrativa los que deben dirimir las controversias de todo orden que se originen en una relación contractual (criterio objetivo), siempre y cuando el contrato haya sido celebrado por una entidad pública (criterio subjetivo). En ese sentido, no resulta relevante para determinar la competencia el régimen al que esté sometido el contrato[9].

  13. La anterior competencia, también se extiende a las demandas de pago por consignación que se derivan de contratos estatales, pues es la celebración contractual la que da origen al pago que se pretende realizar.

  14. A una similar conclusión llegó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el Auto del 22 de octubre de 2014, luego de estudiar una demanda presentada por le Instituto para el Desarrollo de Antioquia –IDEA– en contra de un particular, con el propósito de que este recibiera el pago por consignación de los honorarios liquidados del contrato de prestación de servicios que celebró con la entidad pública demandante.

    En efecto, para la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el proceso no podía adelantarse ante la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, por cuanto, hace parte de una de las múltiples controversias surgidas luego de la terminación de un contrato estatal y, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y 75 de la Ley 80 de 1993, su conocimiento le corresponde a los jueces contencioso administrativos.

  15. Teniendo en cuenta lo anterior, el conocimiento de los litigios de pago por consignación derivados de un contrato estatal le corresponde a los jueces administrativos y, por tanto, impide que se acuda a la cláusula general de competencia que se establece en cabeza de la jurisdicción ordinaria.

III. CASO CONCRETO

En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

  1. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe la manifestación de falta de competencia por parte de dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 63 Civil Municipal de Bogotá y, de otro lado, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

  2. También encuentra satisfecho el presupuesto objetivo toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso judicial en el que se le da trámite a la demanda presentada por el municipio de Zipaquirá en contra del INVIAS.

  3. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo como quiera que las dos autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, de un lado, el Juzgado 63 Civil Municipal de Bogotá trajo a colación lo señalado en el numeral 5° del artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 para alegar que al tratarse de dos entidades públicas en conflicto la competencia recae en los jueces contencioso administrativos. De otro lado, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá planteó que, según los artículos 141 de la Ley 1437 de 2011 y 15 de la Ley 1564 de 2012, el estudio del caso recae en los jueces civiles.

  4. Superado el anterior estudio, se observa que la controversia tiene origen en la supuesta renuencia del INVIAS a recibir unos dineros resultantes de la ejecución del convenio interadministrativo que firmó ese instituto con el municipio de Zipaquirá. En ese sentido, la controversia involucra dos entidades públicas que voluntariamente decidieron celebrar un convenio interadministrativo, respecto del cual surgen los hechos que dan origen a la controversia analizada.

  5. Por tanto, el caso acredita el criterio subjetivo al involucrar entidades públicas y el criterio objetivo al tener un conflicto cuyo origen es una relación contractual[10], a saber, el convenio interadministrativo (supra 15). En ese sentido, la competencia para dirimir el asunto recae en la jurisdicción contencioso administrativo.

  6. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones declarando que le corresponde al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá dirimir la demanda presentada por el municipio de Zipaquirá en contra del INVIAS. Por tanto, se le remitirá el expediente y se le solicitará que comunique esta decisión a los sujetos procesales interesados.

    Regla de decisión

  7. La competencia judicial para conocer los litigios de pago por consignación derivados de un contrato estatal, le corresponde a los jueces administrativos por virtud de lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 63 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá conocer el proceso iniciado por el municipio de Zipaquirá en contra del INVIAS, de acuerdo con las consideraciones del presente auto.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-447 al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 63 Civil Municipal de Bogotá y a los sujetos procesales interesados en este trámite.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 1 de junio 2021.

[2] Expediente Digital CJU-447. Carpeta “11001010200020190083200”, archivo “11001010200020190083200 C3.pdf”, folios 12 y 13.

[3] Expediente Digital CJU-447. Carpeta “11001010200020190083200”, archivo “11001010200020190083200 C3.pdf”, folios 33 a 38

[4] El artículo 241 de la Constitución señala: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

[5] Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019.

[6] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.

[7] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).

[8] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución).

[9] Como lo señala el numeral 5º del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011.

[10] En efecto, se ha indicado que “puede señalarse en cuanto respecta al régimen de los convenios administrativos, que los mismos están sujetos a un ordenamiento que comprende dos capas o niveles, cuya prevalencia y aplicación debe determinarse en cada caso: (i) el régimen general de los contratos administrativos o estatales, que incluye eventualmente la aplicación del derecho privado en ciertos aspectos, y (ii) el régimen especial de cada tipo de convenio administrativo”. https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/biblioteca/revistas/edi01/doc/art8.pdf. Además, debe tenerse en cuenta que en providencia del 26 de febrero de 2015 (Radicado No. 11001-03-26-000-2007-000-00601) la Sección Tercera del Consejo de Estado, al estudiar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada en contra de decisiones administrativas proferidas en el marco de un convenio interadministrativo indicó que este tipo de censuras están llamadas, en principio, a ser alegadas a través de la acción de controversias contractuales.

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