Sentencia de Tutela nº 037/22 de Corte Constitucional, 7 de Febrero de 2022

1. La solicitud

   El 9 de febrero de 2021, el señor J.E.N.E., actuando como apoderado de ASOCAPRILES, presentó solicitud de tutela contra la Inspectora de policía rural de San Rafael de L. y el Municipio de Rio Negro, Santander, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo, a la familia, a la vivienda digna, a la salud, a la igualdad, a la dignidad humana, a los derechos fundamentales de la población desplazada, “en conexidad con los derechos a un nivel de vida adecuado, derecho a la soberanía alimentaria, lucha contra el cambio climático y conservación de la biodiversidad”[1].

   A su juicio, tales derechos fueron vulnerados con ocasión del trámite de lanzamiento por ocupación de hecho en el marco del cual se expidió la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020, mediante la cual se ordenó la entrega material del inmueble a los querellantes y el desalojo por parte de sus ocupantes.

   En consecuencia, solicita que la Alcaldía Municipal de Rio Negro, Santander, y la Inspectora de policía rural del corregimiento de San Rafael de Lebrija, suspendan los “actos perturbadores” de los derechos que, conforme a lo reseñado, les estarían siendo vulnerados a los miembros de ASOCAPRILES con ocasión del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, y como medida provisional, que se suspenda la diligencia de desalojo programada mientras se resuelve la presente solicitud de tutela.

2. Hechos relevantes

   Según lo dicho por los accionantes, el 4 de junio de 2015 un grupo de 43 familias campesinas y pescadoras víctimas de desplazamiento forzado y miembros de ASOCAPRILES, se asentó en playones comunales del río L. y el complejo cenagoso de la ciénaga La Mejía, en la vereda La Muzanda del corregimiento de San Rafael del Municipio de L., Santander, terrenos que, según dicen, tienen la calidad de baldíos de la Nación y de los cuales fueron desplazados entre los años 2000 y 2002 como consecuencia del actuar de grupos armados ilegales[2]. Con motivo de la desmovilización de los grupos paramilitares, deciden retornar, pero al regresar encontraron que “terratenientes y ganaderos habían ampliado sus linderos hasta los playones, ciénagas desecadas por ellos” [3].

   El 26 de junio de 2015, el señor O.H.O., obrando como apoderado especial del señor F.P.P., quien a su vez actúa como apoderado de J.A.R.S., F.A.G.R. y M.R.R.G., en calidad de querellantes, promovió un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho[4] al considerar que los miembros de ASOCAPRILES habían invadido el predio “La Berraquera” o “V.R.” de propiedad de sus representados, con la pretensión de que se ordene su desalojo y se garantice la recuperación material del inmueble[5].

   El 23 de septiembre de 2020, la Inspectora rural de policía de San Rafael de L., realizó la inspección ocular a la que se refieren los artículos 7, 8 y 9 del Decreto Ley 747 de 1992. Durante la diligencia, (i) la comunidad exigió el cumplimiento de los protocolos de bioseguridad como medida de protección para las personas con mayor vulnerabilidad a contagiarse con el virus de Covid 19, pero en lugar de tomar medidas para el cumplimiento de dichos protocolos, la Inspectora decidió continuar con el trámite a pesar de que la comunidad les negó el ingreso a los predios. En consecuencia, no se realizó el censo y caracterización de las familias asentadas en las áreas en disputa que fuera solicitado por el personero municipal de Rio Negro y por el Procurador 24 judicial, ambiental y agrario, necesarios para ofrecer alternativas de reubicación a las familias en proceso de desalojo por parte de la administración municipal[6]; (ii) “un supuesto perito aportado por la parte querellante sacó un mapa y mostró planos de la Finca la Berraquera que la comunidad no estaba en capacidad de interpretar y oponerse”[7]; (iii) la diligencia se practicó sin concederles la oportunidad para solicitar, presentar o controvertir pruebas, ni para ejercer su derecho a la defensa, además de que fue citada sin haber resuelto los recursos que se habían interpuesto contra la Resolución 031 de septiembre de 2020 que fijó fecha para la inspección ocular[8]; (iv) se incumplieron los requisitos técnicos necesarios para determinar si la comunidad efectivamente se encuentra en predios privados al no corroborar los linderos del denominado “La Berraquera” o “V.R.”[9]. Al final de la diligencia, (v) la Inspectora de Policía Rural de San Rafael de L. profirió la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020 mediante la cual “se ordena la acción de lanzamiento por ocupación de hecho y perturbación a la posesión de un predio rural de conformidad con el Decreto 747 de 1992” en el marco del proceso policivo 3784 de 26 de junio de 2015. La Sala entiende que dicha resolución y las actuaciones que se han adelantado para darle cumplimiento, configuran los “hechos perturbadores” que los accionantes consideran violatorios de sus derechos fundamentales[10].

   El 28 de enero de 2021 se notificó a los accionantes el Auto proferido el 20 de enero del mismo año, “por medio del cual la Inspección de Policía Rural del Corregimiento de San Rafael del Municipio de Rionegro, solicita de manera inmediata dar cumplimiento a la Resolución 033 de fecha 23 septiembre de 2020”.

3. Trámite procesal de instancia

   Tras dirimirse un conflicto negativo de competencias, la solicitud de tutela correspondió por reparto al Juzgado Promiscuo Municipal de Rio Negro, Santander. En Auto notificado a las partes el 17 de febrero de 2021, además de la admisión, dispuso la vinculación del Procurador Judicial Ambiental y Agrario, el IGAC, el ICBF, la Agencia Nacional de Tierras (en adelante, ANT), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y los querellantes[11].

   3.1. Oposición de la Alcaldía de Rio Negro

   Manifestó que el procedimiento policivo se adelanta con apego a la ley y respeto al debido proceso, teniendo en cuenta que (i) los propietarios del inmueble “presentaron los instrumentos públicos que por ley demuestran el título de propiedad de los querellantes”[12]; y (ii) los accionantes fueron debidamente notificados de los actos administrativos expedidos en desarrollo del proceso y no interpusieron recursos contra estos ni durante la diligencia de inspección ocular, como quedó plasmado en la Resolución 033 y registrado en un video oficial de la diligencia de inspección ocular celebrada el 23 de septiembre de 2020. Indicó que el censo y caracterización de la población no se ha podido realizar porque la comunidad no lo ha permitido, de manera que no le consta que de ella hagan parte víctimas de la violencia, y solicitó negar la medida de suspensión provisional toda vez que hay carencia actual de objeto por hecho superado en tanto la diligencia para efectuar el desalojo fue programada para el 1º de febrero de 2021 y reprogramada para el 10 de febrero del mismo año, mientras la solicitud de tutela fue interpuesta “17 de febrero de 2021 (sic)”. Finalmente, advirtió que los accionantes ya habían promovido otra acción de tutela por los mismos hechos y entre las mismas partes, lo que implicaría un ejercicio temerario de la acción en tanto declararon, bajo la gravedad de juramento, que no se había presentado solicitud similar ante otra autoridad[13].

   3.2. Intervención de los querellantes

   Manifestaron que los accionantes han impedido de diversas maneras la realización del censo y caracterización de la población asentada en el predio “La Berraquera”, y que por esa razón la Alcaldía Municipal de Rio Negro se vio obligada a suspender y reprogramar la diligencia de desalojo que estaba inicialmente prevista para el 10 de febrero de 2021[14], siendo presentada la tutela el 9 de febrero anterior, luego al no haberse realizado la diligencia que se pretendía evitar a través del amparo constitucional, no existe objeto sobre el cual decidir[15]. Agregó que la solicitud resulta temeraria porque en cuatro ocasiones anteriores las pretensiones han sido desestimadas.

   3.3. Intervención del Personero municipal de Rio Negro, Santander

   Declarándose respetuoso del derecho a la propiedad de los querellantes sobre el predio “La Berraquera”, instó a que el desalojo sea comprensivo de la realidad de las familias ocupantes y que en tal virtud se realice un censo con el fin de caracterizarlos para poder brindarles la oferta estatal disponible y no agravar su situación en los términos de la Sentencia T-527 de 2011 de la Corte Constitucional. Por consiguiente, “es importante que se garanticen de manera total los derechos de las personas objeto de la decisión administrativa de desalojo; los cuales están en riesgo si no se realiza una caracterización completa, tranquila y pacífica que permita identificar la población que vive en este lugar, lo que conllevaría a una violación a los derechos humanos si no se ofrece una oferta institucional acorde a sus necesidades”[16].

   3.4. Intervención del Procurador 24 Judicial II Ambiental y Agrario de Santander

   Manifestó no oponerse a la aplicación de la ley que le confiere a los dueños del predio supuestamente invadido el derecho a obtener su restitución material, pero instó a la administración municipal a realizar el procedimiento con respeto al debido proceso, lo cual implica: (i) que el funcionario a cargo del procedimiento tenga plenamente identificado el inmueble de tal manera que se coteje que el presunto bien invadido corresponda con el título traslaticio de dominio sobre el cual se perturbó la posesión por los presuntos invasores; (ii) que se tenga plena certeza frente a la naturaleza jurídica del inmueble; (iii) que se realice el respectivo censo y caracterización de la población objeto del desalojo evitando la intervención de la fuerza pública; y (iv) que se cuente con un plan de contingencia acorde con las necesidades de los desalojados con una ruta efectiva para la protección de los derechos de las víctimas de la violencia[17].

   3.5. Intervención de la ANT

   Informó que el 25 de junio de 2020, ASOCAPRILES solicitó iniciar las actuaciones administrativas para la delimitación y deslinde de las tierras de la Nación comprendidas en el complejo cenagoso ubicado en la vereda La Salina, corregimiento de San Rafael, jurisdicción del Municipio de Rio Negro, Santander, pero que, a la fecha, no había sido posible identificar ni espacializar los terrenos porque los solicitantes no aportaron los planos ni las coordenadas para facilitar dicha labor[18].

   No obstante lo anterior, en otra comunicación informó que “ni el poderdante, ni la Asociación de Campesinos Agropecuarios y Pescadores, R. de los Playones del Rio Lebrija ASOCAPRILES ha elevado petición alguna a esta entidad, ni se evidencia que tenga trámite alguno pendiente[19]”. Explicó que, en todo caso, no tiene competencia para dar cumplimiento a las pretensiones del accionante por no hacer parte del proceso policivo, y que la solicitud de tutela no cumple con el requisito de subsidiaridad teniendo en cuenta que el accionante no acudió a la ANT antes de iniciar la acción constitucional.

   3.6. Decisiones judiciales objeto de revisión

   Primera instancia

   Mediante Sentencia de 5 de marzo de 2021, el Juzgado Promiscuo Municipal de Rionegro, Santander, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado pues, en su criterio, la diligencia de desalojo no se realizó en la fecha señalada y la solicitud de tutela tenía por objeto, evitar, justamente, esa diligencia. En ese orden de ideas, al no existir un desalojo que suspender, en tanto el que se había programado no se realizó, no hay objeto alguno sobre el cual pronunciarse[20]. No obstante lo anterior, exhortó a la Alcaldía Municipal de Rio Negro a realizar la caracterización de la población asentada en la finca “La Berraquera” previo a la ejecución del desalojo.

   La impugnación

   M.C.G., en calidad de apoderada de la Defensoría del Pueblo, regional Santander, impugnó la decisión. Sostuvo que la razón por la cual no se llevó a cabo la diligencia de desalojo programada para el 10 de febrero de 2021 obedece al desorden administrativo y no a un interés de la entidad territorial por garantizar los derechos fundamentales de la comunidad, y que, ante la inminencia de la diligencia de desalojo, la vulneración de derechos continúa en tanto no se ha efectuado el plan de contingencia ni la caracterización de la población[21] necesarias para proceder al desalojo.

   Segunda instancia

   En Sentencia de 24 de marzo de 2021, el Juzgado 4º Civil del Circuito de B. revocó el fallo porque la no realización de la diligencia era atribuible a razones administrativas de manera que no podía alegarse la carencia actual de objeto en tanto la amenaza de desalojo sigue latente, no obstante lo cual, negó el amparo por incumplir el requisito de subsidiaridad en tanto la decisión adoptada en la Resolución 033 de 2020 no fue objeto de recurso alguno por parte del accionante[22].

4. Actuaciones adelantadas en sede de revisión

   El asunto llegó a la Corte Constitucional en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, fue escogido para revisión por la Sala Número Seis de Selección de Tutelas de esta Corporación mediante Auto de 29 de junio de 2021, y remitida al magistrado sustanciador el 15 de julio de 2021 para el correspondiente trámite de revisión.

   4.1. Auto de pruebas y vinculación de terceros

   Mediante Auto de 9 de agosto de 2021, la sala cuarta de revisión resolvió:

   PRIMERO. Por conducto de la Secretaría General, ORDENAR a la Alcaldía Municipal de Rio Negro, Santander, y a la Inspección de Policía Rural de San Rafael de L., SUSPENDER la realización de la diligencia de desalojo ordenada en la Resolución 033 de 2020 y autos posteriores, hasta que la Corte Constitucional emita el fallo correspondiente.

   SEGUNDO. Por conducto de la Secretaría General, SOLICITAR a la Alcaldía Municipal de Rio Negro- Santander, que dentro de los siete (7) días siguientes a la notificación del presente Auto, remita a esta Corporación: a) Las pruebas documentales que remitió al Juzgado Promiscuo Municipal de Río Negro dentro de este proceso. b) El expediente contentivo del trámite policivo de lanzamiento por ocupación de hecho de que trata este proveído, radicado con número 3784 de 26 de junio de 2015. c) Un informe sobre el estado actual de cumplimiento a lo ordenado en la Resolución 033 de 2020 y la situación actual en el inmueble objeto de controversia. d) Un informe detallado sobre el avance del censo de caracterización de la población asentada en el inmueble objeto de controversia, sugerido por el Personero Municipal y el Procurador 24 Judicial, Ambiental y A.. (…)

   TERCERO. Por conducto de la Secretaría General, SOLICITAR a la Agencia Nacional de Tierras -ANT, que dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del presente Auto, actualice la información contenida en el memorando interno ANT Nro. 20213200026383 de fecha 22 de febrero de 2021, indicando: a) Si obtuvo la información requerida para la identificación de los inmuebles cuyo deslinde solicitó ASOCAPRILES, y si es suficiente para definir si el inmueble “La Berraquera” o “V.R. está ubicado en el área a deslindar. b) En el evento de no haberla obtenido, si ya realizó la visita de campo necesaria para obtenerla o para qué fecha la tiene programada. c) El estado actual del trámite de deslinde referido. (…)

   CUARTO. Por conducto de la Secretaría General, SOLICITAR al señor J.E.N.E., en calidad de apoderado de ASOCAPRILES que, dentro de los siete (7) días siguientes a la notificación del presente Auto, remita a esta Corporación el poder que le acredita para actuar en representación de la referida asociación, y las pruebas que estime pertinentes para poder acreditar que las 43 familias asentadas en el predio en disputa tienen la calidad de campesinos y/o de víctimas de desplazamiento forzado, incluyendo sus nombres y números de identificación, distinguiendo a los niños, mujeres en estado de gestación, adultos mayores y otras personas de especial protección. (…)

   QUINTO. VINCULAR a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas -UARIV con el fin de que dentro de los siete (7) días siguientes a la notificación del presente Auto, informe si los miembros de ASOCAPRILES están registrados en el Registro Único de Víctimas -RUV y si han accedido a la oferta institucional del Estado. Para ello habrá de solicitar la información detallada al apoderado de la Asociación o a la Alcaldía en caso de que ésta ya haya realizado el censo de caracterización sugerido por la Personería y la Procuraduría. (…)

   4.2. Respuestas al auto de pruebas[23]

   Pruebas aportadas por la Alcaldía Municipal de Río Negro, Santander

   Remitió un desordenado expediente contentivo del trámite policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, el documento técnico jurídico que sirvió a la Inspectora de policía para probar la propiedad de los querellantes sobre el inmueble supuestamente invadido[24], dos fallos de tutela de primera y segunda instancia con ocasión del procedimiento policivo, un documento contentivo del plan de contingencia y actuaciones desarrolladas en cumplimiento de la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020, un archivo de Excel con la información de las familias y personas que supuestamente se encuentran invadiendo la finca “La Berraquera” o “V.R., registro fotográfico de la diligencia de caracterización, listado de asistencia a dicha diligencia, la documentación que acredita al alcalde de Rio Negro como tal, y el informe requerido frente a los avances en el proceso de caracterización de la población ocupante.

   Sin embargo (i) no remitió copia del recurso de reposición que interpuso el apoderado de ASOCAPRILES contra el Auto de 30 de julio de 2020, mediante el cual se fijó el 23 de septiembre siguiente como fecha para la diligencia de inspección ocular; (ii) no remitió la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020; y (iii) en el informe requerido frente a los avances en el proceso de caracterización de la población ocupante, no identificó las actividades pendientes para finalizar el censo y caracterización necesarios para poder proceder al desalojo.

   Pruebas aportadas por ASOCAPRILES

   Remitió 17 capturas de pantalla en las que se observan consultas al sistema del Registro Único de Víctimas donde consta que tienen dicha calidad: J.P.B., E.P.L., E.Q.C., E.G., E.A.O., J.O.V., J.V.P., J.A.R.A., J.K.L.P., J.E.C., L.L.V., L.D.P.A., M.R.O., N.H.G., O.R.V., T.C.S.G., y Y.P.B.M..

   Adjuntó certificaciones emitidas por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional- Acción Social[25], y la UARIV donde consta que se encuentran en el Registro Único de Población Desplazada: N.H.G., A.Q. y su núcleo familiar compuesto por 15 personas, D.I.G.S. y su núcleo familiar compuesto por 2 personas, J.O.V. y su núcleo familiar compuesto por 14 personas, M.R.O. y su núcleo familiar compuesto por 2 personas, Z.G.O. y su núcleo familiar compuesto por 7 personas, C.H.A. y su núcleo familiar compuesto por 4 personas; y un certificado expedido por el INCODER en el que consta que la señora E.P.L. se postuló para recibir un subsidio de tierras de parte de la entidad.

   Aportó certificados de (i) la Comisión de Interlocución del Sur de Bolívar, Centro y Sur del Cesar, S.d.M. y Procesos de los Santanderes; (ii) el Congreso de los Pueblos; (iii) la Asociación Nacional Campesina Coordinador Nacional Agrario de Colombia; (iv) el vicepresidente de ASOCAPRILES; y (v) la Corporación Desarrollo y Paz del M. Medio “CDPMM”, en los que hacen constar que ASOCAPRILES es una asociación de campesinos y pescadores víctimas de la violencia.

   Finalmente, anexó el listado de los miembros de ASOCAPRILES y sus familias, en el que se registran un total de 179 personas, y el poder conferido a J.E.N.E. para representar a la asociación en esta solicitud de tutela.

   Pruebas aportadas por la ANT

   Remitió copia de la respuesta que el 29 de marzo de 2021 dio a J.E.N.E., apoderado de ASOCAPRILES, en la cual informa los avances de la identificación predial solicitada el 25 de junio de 2020 dentro del proceso agrario de deslinde promovido por la asociación. Informó que en la zona no se encontró un cuerpo de agua denominado “Ciénaga de M., pero hay 12 folios de matrícula inmobiliaria que se traslapan con dos cuerpos de agua denominados “Ciénaga la Salina” y “Ciénaga Los Ruchos”.

   En la cartografía básica del IGAC, identificó una zona denominada “La Berraquera” que coincide con el nombre del predio indagado, en la que hay 14 polígonos dos de los cuales concuerdan con los nombres de los querellantes: J.R. (Predio No. 68615000200100042000) y G.D.(.Predios Nos. 68615000200090030000; 68615000200090029000)[26]. En todo caso, solicitó indicar las coordenadas del predio “La Berraquera”, el plano topográfico, las escrituras públicas, y cualquier otra información que permita su identificación plena.

   Informó que “a la fecha no se tiene programada visita a campo en razón a que esta, de ser necesaria, se realizará en el marco de la primera parte de la fase administrativa del Procedimiento Único contemplado en el Decreto Ley 902 de 2017, etapa a la cual no se ha dado inicio debido a las complicaciones de geoespacializar los terrenos objeto de la actuación[27]”.

   Y respecto al estado actual del proceso agrario de deslinde solicitado por ASOCAPRILES, informó que “[T]eniendo en cuenta la ampliación del Informe de Identificación Predial (IDP), con fecha del 24 de agosto del 2021, esta Subdirección procederá a elaborar el Documento Preliminar de Análisis Predial (DPAP) del que trata el artículo 4 de la Resolución 3234 de 2018 de la ANT[28]”.

   4.3. Reiteración del Auto de pruebas

   Mediante Auto de 30 de septiembre de 2021 se requirió al Alcalde Municipal de Rio Negro, Santander, para que aportara al expediente (i) copia de la respuesta al recurso de reposición interpuesto por el apoderado de ASOCAPRILES contra el Auto de 30 de julio de 2020 que ordenó la práctica de la diligencia de inspección ocular; (ii) copia de la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020; y (iii) copia de las supuestas solicitudes de tutela que contra las mismas partes y con las mismas pretensiones ya habían sido promovidas con anterioridad. Además, se ordenó “SUSPENDER los términos del presente expediente de tutela de conformidad con lo dispuesto en el artículo 64 del Acuerdo 02 de 2015. Lo anterior, hasta que haya sido recibido y valorado debidamente el acervo probatorio y máximo por el término consagrado en la misma disposición”.

   4.4. Respuesta al Auto que reiteró el aporte de pruebas

   Mediante informe secretarial de 19 de octubre de 2021, se dejó constancia de que, vencido el término otorgado a la Alcaldía Municipal de Rio Negro, Santander, para aportar las pruebas faltantes, no se recibió respuesta alguna.

   4.5. Requerimiento para aportar pruebas

   Mediante Auto de 29 de octubre de 2021, la Sala requirió “por tercera vez a la Alcaldía Municipal de Rio Negro, Santander[29], para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente Auto, remita a esta Corporación: (i) copia de la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020; (ii) copia del recurso interpuesto por los accionantes contra el auto de 30 de julio de 2020 que ordenó la diligencia celebrada ese día, y su respectiva respuesta; y, (iii) copia de la solicitud de tutela presentada por los accionantes contra la Inspección de Policía Rural de San Rafael de L. y la Alcaldía Municipal de Rio Negro Santander, resuelta el 21 de octubre de 2020 por el Juzgado Promiscuo Municipal de Rio Negro en primera instancia, y el 27 de noviembre de 2020 por el Juzgado Noveno Civil del Circuito de B. en segunda instancia (…)”.

   4.6. Respuesta al último requerimiento

   Mediante informe secretarial de 17 de noviembre de 2021, se indicó al Despacho que la alcaldía requerida aportó pruebas que ya reposaban en el expediente, y no aportó las expresamente requeridas en el Auto de 29 de octubre de 2021.

1. Competencia

1. La Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones de tutela proferidas dentro del proceso de tutela de la referencia, con fundamento en el inciso segundo del artículo 86 y numeral 9 del artículo 241 de la Constitución Política, y los artículos 31 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico

2. Los accionantes alegan la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, al trabajo, a la familia, a la vivienda digna, a la salud, a la igualdad, a la dignidad humana, a los derechos fundamentales de la población desplazada, “en conexidad con los derechos a un nivel de vida adecuado, derecho a la soberanía alimentaria, lucha contra el cambio climático y conservación de la biodiversidad”[30], presuntamente vulnerados con ocasión del trámite de lanzamiento por ocupación de hecho iniciado en su contra en el marco del cual se expidió la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020 que ordenó la entrega material del inmueble a los querellantes y el desalojo por parte de sus ocupantes. Al efecto, sostienen que durante el trámite del procedimiento (i) no les ha sido permitido solicitar, presentar o controvertir pruebas; (ii) la inspección ocular no cumplió los requisitos técnicos necesarios para determinar si la comunidad efectivamente se encuentra en predios privados al no corroborar los linderos del predio denominado “La Berraquera” o “V.R.; y (iii) no se ha realizado el censo y caracterización necesarios a efectos de ofrecerles opciones de reubicación a las que tendrían derecho en su calidad de sujetos de especial protección por ser víctimas de la violencia.

3. Las diferentes acusaciones contra la actuación de las autoridades municipales durante el trámite del proceso policivo permiten a la Sala entender que la supuesta vulneración de los derechos que expresamente alegan que les han sido desconocidos, es consecuencia de la aparente vulneración del derecho al debido proceso aún sin que hubieren solicitado su directa protección. Por tanto, le corresponde a la Sala determinar si el derecho al debido proceso y, consecuencialmente, los derechos a la vida, al trabajo, a la familia, a la vivienda digna, a la salud, a la igualdad y a la dignidad humana, les fueron vulnerados por las autoridades accionadas con ocasión del trámite de dicho procedimiento.

4. Previo al examen del problema jurídico descrito, la Sala explicará las razones por las que en este caso se descartará la acusación de temeridad (3), y pasará a demostrar que se encuentran satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela (4). Para resolver el fondo del asunto, explicará en qué consiste el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho regulado en el Decreto 747 de 1992 (5), la naturaleza jurídica de los playones comunales (6), los reglamentos de uso de baldíos inadjudicables (7), el proceso agrario de deslinde (8), para finalmente analizar la forma en la que se desarrolló el procedimiento policivo en el caso concreto, con el fin de demostrar que con la expedición de la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020 de la Inspección de policía rural de San Rafael de L. y con las actuaciones adelantadas para su cumplimiento, se violaron el derecho al debido proceso y los demás derechos reclamados por los accionantes (9).

3. La acusación de temeridad

5. Conforme al artículo 38 del decreto 2591 de 1991 “[C]uando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”. Al respecto, la jurisprudencia constitucional sostiene que “[P]ara que exista una actuación temeraria es necesario que concurran tres elementos: identidad de causa, identidad de partes e identidad de objeto. Precisamente, en la Sentencia T-727 de 2011, se explicó que existe (i) una identidad de causa, cuando las acciones se fundamentan en unos mismos hechos que le sirven de origen; (ii) una identidad de objeto, cuando las demandas buscan la satisfacción de una misma pretensión tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental; y (iii) una identidad de partes, cuando las acciones se dirijan contra el mismo demandado y, del mismo modo, se hayan interpuesto por el mismo demandante, ya sea en su condición de persona natural o persona jurídica, de manera directa o por medio de apoderado”[31].

6. En la respuesta a la solicitud de tutela, la alcaldía accionada manifestó que resultaba temeraria por cuanto ASOCAPRILES ya había realizado la misma solicitud con las mismas pretensiones contra las mismas autoridades y con base en “mismos o similares hechos[32]”. Para probarlo, dijo anexar “copia de las tutelas conocidas por el Juzgado Promiscuo Municipal de Rio Negro – Santander con radicado 68815-40-89-002-2020-00041-00 y la otra acción de tutela con radicado 686154089002-2020-00041-01”[33]. No obstante lo anterior, habida cuenta de que los anexos anunciados no fueron aportados y resultaban necesarios para determinar la configuración de la alegada temeridad[34], mediante Autos de 9 de agosto y 30 de septiembre de 2021, la Sala ordenó nuevamente su aporte, sin éxito. En consecuencia, no es posible comparar las solicitudes de tutela.

7. Ahora, de lo consignado en los fallos de tutela aportados al expediente y proferidos con ocasión de la primera solicitud, se tiene que ASOCAPRILES alegó la violación de su debido proceso por las siguientes razones:

   1) La Inspectora de policía rural de San Rafael de L. profirió el Auto de 30 de julio de 2020 por medio del cual declaró la nulidad de todo lo actuado por no haber notificado, en debida forma, la admisión del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho a la procuraduría agraria, como lo ordena el artículo 7 del Decreto 747 de 1992, a pesar de lo cual, en el mismo escrito, ordenó la realización de la inspección ocular que tuvo lugar el 23 de septiembre de 2020. En opinión de los accionantes, se vulneró su debido proceso al declarar nulo el proceso, pero fijar fecha para la realización de la siguiente etapa sin notificar al procurador y, por ende, sin sanear el vicio de nulidad que había advertido[35]. En la solicitud de tutela que ahora se revisa, nada se dijo al respecto.

   2) La Inspectora de Policía Rural al dar por probadas las afirmaciones hechas por el querellante durante la inspección ocular sin contrastarlas con lo dicho por los querellados, inaplicó los artículos 1, 3, 4 y 6 del Decreto 747 de 1992 que imponen (i) demostrar que el predio invadido ha sido explotado económicamente por los querellantes en los términos del artículo 2 de la Ley 4 de 1973, modificatorio del artículo 1º de la Ley 200 de 1936; (ii) solicitar la protección policiva del predio ocupado a más tardar dentro de los 15 días siguientes a la invasión; (iii) anexar prueba siquiera sumaria de los dos supuestos que se acaban de mencionar; y finalmente, (iv) indicar la ubicación del predio invadido y los linderos o señales que sirven para identificarlo claramente[36]. Respecto a los primeros tres reproches no existe identidad entre los hechos que motivaron los cargos formulados en la solicitud de tutela anterior y los que motivaron la que ahora se revisa, pues en esta no se observa ninguna queja frente a tales omisiones.

8. Ahora bien, en lo referido a la supuesta omisión de indicar la ubicación del predio invadido y los linderos o señales que sirven para identificarlo, surge la duda de si en desarrollo de la primera solicitud de tutela el apoderado de ASOCAPRILES esgrimió los mismos argumentos traídos en esta ocasión, referidos a la naturaleza baldía de los playones ocupados, y nada de la lectura de los dos fallos aportados permite aclarar la cuestión, pues el de primera instancia se centró en tutelar el debido proceso al considerar que la Alcaldía Municipal de Rio Negro, Santander, no podía delegar en la Inspección de policía su función de tramitar los procesos de lanzamiento por ocupación de hecho, y el de segunda instancia se centró en demostrar la improcedencia de la solicitud por incumplir el requisito de subsidiaridad. Dicha duda no es menor, si se tiene en cuenta que, en desarrollo de las primeras diligencias de lanzamiento realizadas en el año 2015, los líderes de la comunidad manifestaron a la Inspección de policía rural de San Rafael de Lebrija, su falta de competencia para adelantar el trámite de lanzamiento por ocupación de hecho porque el inmueble está ubicado en el municipio de San Martín, C., y que, para evitar un conflicto de competencias, era necesaria la precisa georreferenciación y ubicación del predio “La Berraquera”[37]. Se ignora, por tanto, si la solicitud de tutela que antecedió a la que ahora se revisa, al haber manifestado que el procedimiento policivo fue violatorio del debido proceso por no haber cumplido la obligación establecida en el artículo 6 del Decreto 747 de 1992 de indicar la ubicación del predio invadido, se refería a la ambigüedad en la precisa georreferenciación del inmueble, que en caso de encontrarse en San Martín, C., no le permitiría a la Alcaldía de Rio Negro adelantar el trámite, o si en su lugar, se refería a la ausencia de delimitación de la propiedad pública de la privada y el área invadida superpuesta sobre estas.

9. Teniendo en cuenta que la Corte no obtuvo las pruebas en tres ocasiones solicitadas, cuyo aporte hubiera permitido esclarecer la duda arriba expuesta, descartará la acusación de temeridad de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19 y 20 del Decreto 2591 de 1991[38], por lo que tampoco resulta procedente realizar el juicio de triple identidad[39].

4. Requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia

10. Debido a que los accionantes alegan que sus derechos han sido vulnerados por las autoridades municipales durante el trámite del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho, dentro del cual se expidió la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020, se habrá de examinar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en tanto al haber sido expedida por la Inspectora de policía rural de San Rafael de Lebrija, en el marco de un proceso policivo encaminado a restaurar la posesión material de un inmueble invadido, la decisión que contiene es de carácter jurisdiccional[40]. Así lo ha sostenido esta Corporación, al “destacar que las decisiones que se adoptan en un proceso policivo, pese a ser proferidas por una autoridad administrativa, tienen el alcance de actuación judicial y sobre dicha determinación no procede acción judicial alguna ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…). Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la finalidad de que no exista medio de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, contra las decisiones de policía, es que las mismas tengan un efecto inmediato para evitar la perturbación del orden público”[41].

11. De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, es posible acudir a la acción de tutela para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública”. Sin embargo, con el fin de salvaguardar los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica que podrían verse comprometidos en los casos de tutela contra decisiones jurisdiccionales, para esta Corporación, tal mecanismo de protección constitucional procede de manera excepcional siempre que se cumplan los estrictos requisitos generales y específicos que han sido señalados al efecto.

12. Así, para habilitar la viabilidad procesal del amparo, la acción de tutela debe satisfacer integralmente los siguientes requisitos generales de procedibilidad[42]: (i) relevancia constitucional[43], esto es, que involucre la posible vulneración de derechos fundamentales del accionante; (ii) subsidiariedad, en el sentido de que se hubieren agotado los recursos ordinarios y extraordinarios al alcance del accionante dentro del proceso en que se profirió la providencia, excepto que, atendiendo a las circunstancias en que se encuentre, no sean eficaces, o que la tutela pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable[44]; (iii) inmediatez, es decir que, atendiendo a las circunstancias del accionante, se interponga en un término razonable a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga incidencia en la decisión que se considera lesiva de los derechos fundamentales; (v) que el accionante identifique de forma razonable los yerros que generan la vulneración, y que estos hayan sido cuestionados dentro del proceso judicial, en cuanto ello hubiere sido posible; y (vi) que no se dirija contra una sentencia de tutela, salvo si existió fraude en su adopción[45].

13. Además de los anteriores requisitos generales, es necesario acreditar[46] que la autoridad judicial demandada vulneró en forma grave el derecho al debido proceso[47] del accionante, a tal punto que la decisión judicial resulta incompatible con la Constitución por incurrir en alguno de los siguientes defectos[48] que la jurisprudencia constitucional denomina requisitos específicos de procedibilidad, a saber:

    (i) Defecto orgánico: se presenta cuando la providencia impugnada fue proferida por un funcionario judicial que carecía de competencia para adoptarla[49].

    (ii) Defecto procedimental: se origina cuando la decisión judicial cuestionada se adoptó con desconocimiento del procedimiento establecido[50].

    (iii) Defecto fáctico: se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio para la aplicación del supuesto legal en que se sustenta la decisión cuestionada, o cuando la valoración de la prueba fue absolutamente equivocada[51].

    (iv) Defecto material o sustantivo: ocurre cuando se decide con base en normas inexistentes, inconstitucionales o claramente inaplicables al caso concreto; cuando se presenta una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión[52]; o cuando se otorga a la norma jurídica un sentido y alcance que no tiene, entre otros supuestos.

    (v) Error inducido: sucede cuando la decisión que vulnera los derechos fundamentales del accionante[53] es producto de un engaño por parte de terceros.

    (vi) Falta de motivación: implica el incumplimiento del deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión[54].

    (vii) Desconocimiento del precedente: se configura cuando el funcionario judicial desconoce la regla jurisprudencial establecida[55] en la materia de que se trate, sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación[56].

    (viii) Violación directa de la Constitución[57]: se estructura cuando la autoridad judicial le da a una disposición un alcance abiertamente contrario a la Carta Fundamental. Esta Corte ha indicado[58] que se presenta violación directa de la Constitución cuando, desconociendo que, de acuerdo con su artículo 4 “la Constitución es norma de normas”, por lo que en caso de incompatibilidad entre ella y la ley u otra regla jurídica “se aplicarán las disposiciones superiores”[59], el juez adopta, entre otros supuestos, una decisión que la desconoce[60], porque deja de aplicar una norma constitucional que resulta aplicable al caso concreto[61], o desconoce valores, principios o reglas constitucionales que determinan la aplicación de la disposición legal al caso concreto. Se configura igualmente cuando se desconoce o altera el sentido y alcance de una regla fijada directamente por el constituyente.

14. Esta Corporación ha sido enfática en señalar que no toda irregularidad procesal o diferencia interpretativa configura una causal de procedibilidad de la acción[62]. Es necesario que los reproches alegados sean de tal magnitud que permitan desvirtuar la constitucionalidad de la decisión judicial objeto de tutela[63]. “No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual, para proteger los derechos fundamentales de quien, luego de haber pasado por un proceso judicial, se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente –es decir segura y en condiciones de igualdad–, de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”[64].

15. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala demostrará que la solicitud de tutela de la referencia satisface los requisitos generales y específicos exigidos, previa verificación de la existencia de legitimación en la causa de las partes.

    4.1. Legitimación en la causa

16. Legitimación en la causa por activa. El artículo 86 Superior establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, dispone que dicha acción “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí mismo o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos”.

17. Por tanto, los accionantes se encuentran legitimados en la causa para presentar la solicitud de tutela contra las autoridades municipales acusadas. En efecto, el representante legal de ASOCAPRILES otorgó poder especial al señor J.E.N.E. con el fin de que representara a sus miembros en la presente acción constitucional por ser quienes presuntamente vieron vulnerado su derecho al debido proceso durante el trámite de lanzamiento por ocupación de hecho[65].

18. Legitimación en la causa por pasiva. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 5 del Decreto 2591 de 1991, la Inspectora de policía rural de San Rafael de L. y la Alcaldía Municipal de Rio Negro son demandables a través de la acción constitucional, por ser las autoridades que, presuntamente, vulneraron el derecho al debido proceso de la comunidad asentada en los terrenos pretendidos por los querellantes durante el proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho[66].

    4.2. Examen de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso concreto

19. La Sala encuentra que se reúnen todos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por la jurisprudencia de esta Corporación.

20. Sobre la relevancia constitucional, la sentencia SU-573 de 2019 señaló que tiene tres finalidades: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”. Estos criterios fueron reiterados en la Sentencia SU-128 de 2021.

21. En el caso concreto se tiene que la controversia versa sobre un asunto constitucional y no meramente legal o económico; el debate jurídico gira en torno al alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso, la vivienda digna, el trabajo y el mínimo vital; y la acción constitucional no está siendo utilizada como una instancia adicional. Al respecto, la Corte ha sostenido que “las actuaciones de desalojo, aunque se adelanten en el marco de procesos civiles o de policía para la protección de la propiedad o la tenencia de inmuebles, no se limitan a la protección de derechos reales, ni están desprovistos de relevancia constitucional. La existencia y el desarrollo de estos procedimientos están íntimamente relacionados con la legalidad, la seguridad jurídica, la protección de todas las personas en sus bienes como principal propósito de las autoridades públicas, el interés general, el acceso efectivo a la administración de justicia, la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. En efecto, la existencia de mecanismos de protección de los bienes de los asociados y de los bienes públicos, y su operatividad tiene una importancia mayúscula en la legitimidad del Estado y la construcción de la paz”[67].

22. El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho. Al respecto, resulta indispensable advertir que el análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez tratándose de acciones de tutela contra decisiones de contenido jurisdiccional debe realizarse, por parte de los jueces, en aplicación del principio de razonabilidad en el entendido de que no se puede imponer un plazo máximo en tanto que ello supondría el desconocimiento de lo señalado en el artículo 86 de la Constitución que dispone que se trata de una acción que puede ejercerse “en todo momento”, pero tampoco puede promover el desconocimiento de la seguridad jurídica. Por tanto, la razonabilidad del tiempo transcurrido entre la decisión reprochada y el ejercicio de la acción será calificada por el juez constitucional en cada caso concreto.

23. En el caso que se estudia, la tutela se interpuso el 9 de febrero de 2021 con el fin de que se suspendiera la orden de desalojo contenida en el Auto de 20 de enero de 2021, dictada en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020 que ordenó la entrega material del inmueble a los querellantes. Con independencia de que el término se cuente desde la expedición de la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020 o del Auto de 20 de enero de 2021, al momento de la presentación de la solicitud no habían transcurrido los 6 meses que la jurisprudencia ha reconocido como un tiempo, en principio, razonable para interponerla.

24. Sobre el requisito de subsidiariedad, los artículos 86 superior y 6 del Decreto Ley 2591 de 1991 indican que la acción de tutela es procedente siempre que (i) no exista un medio alternativo de defensa judicial; (ii) aunque exista, este no sea idóneo y eficaz en las condiciones del caso concreto; o (iii) sea necesaria la intervención del juez constitucional para conjurar o evitar la consumación de un perjuicio irremediable en los derechos constitucionales. De acuerdo con lo anterior, la acción de tutela no sustituye las acciones ordinarias con que cuentan los particulares para defender sus intereses, y solo es viable hacer uso de ella, cuando dichas acciones, en caso de existir, no resulten efectivas o idóneas para la protección del derecho fundamental amenazado, de suerte que se acuda al juez constitucional de manera urgente para que adopte las medidas que permitan evitar tal vulneración, o cuando pese a existir mecanismos de defensa judicial idóneos, estos no impidan la consumación de un perjuicio irremediable, caso en el cual, las medidas adoptadas serán transitorias.

25. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también ha sostenido que el análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela debe realizarse de manera particular para cada caso concreto, pues aplicar una única regla de manera absoluta y sin considerar circunstancias especiales, podría llevar a desconocer situaciones específicas que justifiquen la inacción del solicitante. Lo anterior adquiere mayor relevancia, si la tutela tiene por objeto proteger los derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. Al respecto, ha sido prolífica la jurisprudencia de esta Corporación que ha definido a los campesinos como sujetos de especial protección constitucional[68], “atendiendo a las condiciones de vulnerabilidad y discriminación que los han afectado históricamente, de una parte, y, de la otra, a los cambios profundos que se están produciendo, tanto en materia de producción de alimentos, como en los usos y la explotación de los recursos naturales”[69]. También lo son, las víctimas de la violencia[70].

26. En el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, el Juzgado 4º Civil del Circuito de Bucaramanga, en Sentencia de 24 de marzo de 2021, negó el amparo por incumplir el requisito de subsidiaridad en tanto la decisión adoptada en la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020 no fue objeto de recurso alguno por parte del accionante. La Sala encuentra que eso es cierto.

27. En efecto, de acuerdo con las disposiciones del Decreto 747 de 1992, la persona que explote económicamente un predio agrario, según el artículo 2° de la Ley 4ª de 1973 y disposiciones concordantes, que hubiere sido privada de hecho, total o parcialmente, de la tenencia material del mismo, sin que medie su consentimiento expreso o tácito, u orden de autoridad competente, podrá solicitar al alcalde o funcionario en quien se haya delegado esta función, la protección de su predio con el objeto de que se restablezca y mantenga la situación que existía antes de la invasión (art. 1). La acción de protección policiva debe solicitarse dentro de los 15 días calendario siguientes al acto de invasión (art. 3). A la querella debe anexarse prueba siquiera sumaria de que el querellante ha venido explotando económicamente el predio y de que la invasión se inició dentro de los 15 días calendario anteriores a su presentación (art. 4), y el querellante deberá indicar la ubicación del predio invadido y los linderos o señales que sirven para identificarlo claramente (art. 6). En el auto en que se avoque conocimiento, se fijará fecha y hora para la práctica de la inspección ocular sobre el inmueble objeto de la querella con el fin de verificar los hechos que le sirvieron de fundamento (art. 7), y llegados el día y hora señalados para la práctica de la diligencia de inspección ocular, el funcionario de policía se trasladará al lugar de los hechos donde oirá a las partes por un máximo de 15 minutos, y recibirá y practicará las pruebas que considere conducentes para el esclarecimiento de los hechos (art. 8). Practicadas las pruebas pedidas por las partes y las que se decreten oficiosamente, el funcionario de conocimiento proferirá la decisión dentro de la misma diligencia de inspección ocular y restablecerá en el inmueble la situación que existía antes de la invasión (art. 9). Contra la providencia que profiera el alcalde o funcionario que haga sus veces, procede el recurso de reposición que será resuelto en la misma audiencia, y en subsidio el de apelación ante el respectivo gobernador quien resolverá de plano (art. 10).

28. Mediante la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020, la inspectora de policía -en quien el alcalde delegó la función de protección del predio en disputa- ordenó la entrega material del inmueble a los querellantes y el desalojo por parte de sus ocupantes. Los miembros de ASOCAPRILES que asistieron a la diligencia, no interpusieron los recursos de reposición ni de apelación a los que tenían derecho. Su apoderado judicial no asistió a la diligencia, pero excusó la inacción de sus representados en que “(…) dicho proceso se tramita como de única instancia, en razón a la declaratoria de nulidad del artículo 7ª del Decreto 992 de 1930, que preveía el recurso de apelación en el proceso de Lanzamiento por ocupación de hecho ante el Gobernador del Departamento, por parte del Consejo de Estado”, refiriendo una decisión del Consejo de Estado proferida el 19 de septiembre de 1975[71]. Para la Sala, los argumentos esgrimidos por el apoderado de los accionantes no son de recibo en tanto la norma anulada era reglamentaria de la Ley 57 de 1905, mientras que la querella presentada en este asunto se rige por las disposiciones del Decreto 747 de 1992.

29. No obstante lo anterior, la ejecución de la orden de restitución material del bien, y el consecuente desalojo de sus ocupantes, les causaría un perjuicio irremediable en tanto implicaría privar a sujetos de especial protección constitucional de sus medios de subsistencia. Ello encuentra fundamento en las pruebas aportadas por el apoderado de ASOCAPRILES en sede de revisión, contentivas de certificados emitidos por varias organizaciones que aseguran que la referida asociación agrupa a campesinos víctimas de la violencia[72] , sumado a las pruebas emanadas de registros oficiales como el Registro Único de Víctimas, el Registro Único de Población Desplazada y el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados, que permiten asegurar que, como mínimo, 19 personas de las 179 que integran ASOCAPRILES, tienen también la condición de víctimas de la violencia[73]. Se concluye entonces que la asociación está integrada tanto por víctimas de la violencia como por campesinos que derivan su sustento de los playones del río L., del pancoger y de “actividades agropecuarias, como la cría y levante de carneros, cerdos, aves de corral y cultivos de frijol, yuca, plátano, ahuyama, melón, maíz, frutales entre otros”[74]. La Alcaldía Municipal de Rio Negro corroboró lo anterior cuando informó que en la zona en disputa hay asentadas 211 personas que corresponden a 68 núcleos familiares, de las cuales 45 personas están incluidas en el Registro Único de Víctimas[75].

30. En consecuencia, aun cuando los accionantes no interpusieron los recursos que cabían contra la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020, y fue por dicha inacción que el juez de segunda instancia en sede de tutela resolvió que el requisito de subsidiariedad se encontraba insatisfecho, para la Sala resulta necesaria la intervención del juez constitucional con el fin de ofrecer un mecanismo transitorio de protección a los ocupantes mientras la autoridad agraria finaliza el proceso de deslinde por ellos solicitado, máxime cuando no existe certeza de que los terrenos ocupados tengan naturaleza privada como se explicará más adelante. Lo anterior, se insiste, porque al ser los accionantes sujetos de especial protección constitucional, algunos de ellos víctimas de desplazamiento forzado, de producirse el desalojo también se vulneraría su derecho a una vivienda digna.

31. Los accionantes identificaron de forma razonable los hechos que, desde su punto de vista causan la vulneración de sus derechos:

    1) Haber practicado, la Inspectora de policía rural de San Rafael de Lebrija, la diligencia de inspección ocular en la que expidió la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020 que ordenó la entrega material del inmueble a los querellantes y el desalojo por parte de sus ocupantes, sin haber resuelto los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos contra el Auto de 30 de julio que ordenó la práctica de dicha diligencia[76]. Revisados por la Sala los recursos mencionados interpuestos contra el Auto de 30 de julio de 2020, se observa que ASOCAPRILES manifestó a la Inspección de policía rural de San Rafael de L. que los predios sobre los cuales se desarrollaría el desalojo eran baldíos de la Nación[77], como también lo hizo en desarrollo de la diligencia que finalmente se practicó el 23 de septiembre de 2020[78].

    2) Haber practicado dicha inspección ocular sin cumplir las normas de bioseguridad y distanciamiento social necesarias para evitar el contagio por Covid19[79]. La Sala encuentra que en la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020 se dejó constancia de los reparos formulados a ese propósito por los ocupantes, pero nada se consignó a propósito de los ajustes que realizaría.

    3) Haber practicado la inspección ocular sin verificar que los predios ocupados corresponden a baldíos inadjudicables, y no haber dado a los querellados la oportunidad de interponer recursos[80], pedir pruebas y controvertir los planos aportados por los querellantes[81].

    4) Haber expedido el Auto de 20 de enero de 2021 “[P]or medio del cual la Inspección de Policía Rural del Corregimiento de San Rafael Municipio de Rionegro, solicita de manera inmediata dar cumplimiento a la Resolución 033 de fecha 23 septiembre del año 2.020” en el que se programó fecha para el desalojo forzoso, sin que se hubiere cumplido con la obligación de realizar el censo y caracterización de la población ocupante del inmueble ni el plan de contingencia para prevenir, controlar y minimizar riesgos y garantizar asistencia y atención a la población víctima del conflicto armado, como medidas obligatorias previas al desalojo[82].

32. Se observa, entonces, que los reparos fueron claramente formulados al interior del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, y por ello, el requisito de procedencia que ahora se examina, también se encuentra satisfecho.

33. Finalmente, las decisiones cuestionadas no deciden solicitudes de tutela, sino que se trata de actos jurisdiccionales proferidos por la Inspectora de policía rural de San Rafael de L. como delegada de la Alcaldía Municipal de Rio Negro, Santander.

    4.3. Examen de los requisitos especiales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales en el caso concreto

34. A pesar de que en la solicitud de tutela se alega que las decisiones proferidas durante el trámite del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho incurren en defectos sustantivo, fáctico, orgánico y procedimental[83], la Sala encuentra que la carga argumentativa se limita a indicar la configuración de defectos fácticos y procedimentales, en tanto los accionantes, por un lado, acusan a las entidades demandadas de no haber valorado adecuadamente las pruebas obrantes en el proceso, particularmente, los planos aportados por los querellantes en la inspección ocular y los que se anexan a los actos administrativos de adjudicación por medio de los cuales los querellantes obtuvieron la propiedad de sus predios; y por el otro, reprochan el incumplimiento de la obligación de realizar el censo y caracterización de la población ocupante del inmueble y el correspondiente plan de contingencia previo al desalojo.

35. Sobre el defecto fáctico, esta Corporación ha sostenido que, la autonomía e independencia judicial implican el reconocimiento de amplias facultades para el análisis probatorio[84]. Sin embargo, estas facultades no son ilimitadas. Cuando el operador judicial “pretermite u omite la práctica o valoración de pruebas indiscutiblemente relevantes para resolver el respectivo asunto”[85] provoca una visión distorsionada de la realidad, que, a su vez, afecta los derechos fundamentales, motivo por el cual se configura un defecto fáctico que habilita al juez constitucional para subsanar el error. En consecuencia, el fundamento del defecto fáctico obedece a la “necesidad de propiciar la adopción de sentencias ajustadas a la realidad, para contribuir a concretar los propósitos de lealtad y eficiencia en la administración de justicia, se requiere de providencias judiciales que se ajusten a las pruebas aportadas por los sujetos procesales y a las que se practicaron en el curso del proceso (…)”[86].

36. Para ejercer una valoración probatoria respetuosa de nuestro ordenamiento jurídico el operador jurídico debe[87]: “(i) estar inspirado en el axioma de la sana crítica; (ii) atender necesariamente a criterios de objetividad, racionalidad, legalidad, motivación, entre otros; así como (iii) respetar la Constitución y la ley, pues “de lo contrario, la discrecionalidad judicial sería entendida como arbitrariedad, hipótesis en la cual se configuraría la causal por defecto fáctico y el juez de tutela podría revocar la providencia atacada”[88]. En contraste, no se puede realizar una valoración probatoria “desconociendo la obligación legal y constitucional de apreciarlas en su conjunto, verbi gracia, (a) ignorando la existencia de alguna, (b) omitiendo su valoración o (c) no dando por probado un hecho o circunstancia que del material probatorio emerge clara y objetivamente”.

37. En la Sentencia SU-195 de 2012, reiterada en la SU-566 de 2015, se sistematizaron los anteriores supuestos en los siguientes escenarios:

    “1. Defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas. Esta hipótesis se presenta cuando el funcionario judicial omite el decreto y la práctica de pruebas, lo cual tiene como consecuencia impedir la debida conducción al proceso de ciertos hechos que resultan indispensables para la solución del asunto jurídico debatido.

2. Defecto fáctico por la no valoración del acervo probatorio. Se presenta cuando el funcionario judicial, a pesar de que en el proceso existan elementos probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que, de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.

3. Defecto fáctico por valoración defectuosa del material probatorio. Tal situación se advierte cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido; o cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva”.

38. Acorde con lo anterior, el defecto fáctico comporta dos dimensiones, una positiva y una negativa. La primera sucede cuando: (i) el juez valora y decide con base en pruebas ilícitas, por ser inconstitucionales o ilegales; (ii) fundamenta la decisión en una norma cuyos elementos fácticos no se encuentran probados, o (iii) decide con base en un elemento de juicio no conducente ni pertinente de acuerdo con el marco jurídico[89]. La segunda se presenta cuando, por ejemplo: (i) omite decretar y practicar pruebas pertinentes y conducentes, a pesar de estar constitucional y legalmente obligado a hacerlo[90]; (ii) deja de considerar elementos probatorios que constan en el proceso, porque los ignora o no los valora injustificadamente, desatendiendo una realidad probatoria determinante en la decisión[91], como consecuencia de lo cual se da por no probado el hecho que emerge claramente de ellos; y (iii) no valora el material probatorio por imponer cargas procedimentales excesivas imposibles de cumplir. Ahora bien, el juez, en su condición de director del proceso debe decidir si, conforme al marco jurídico aplicable, el material probatorio allegado por las partes y recaudado en el proceso resulta suficiente para adoptar una decisión de fondo, pues tampoco le es dado decretar pruebas que no sean pertinentes y conducentes, en detrimento de la economía y la celeridad procesal.

39. En suma, las diferencias que resulten de la sana valoración probatoria no comprenden un defecto fáctico, habida cuenta de que se parte del respeto por la autonomía judicial. La intervención del juez constitucional es excepcional por lo que sólo procede cuando (i) se vislumbre un error ostensible, flagrante, manifiesto e irrazonable en la valoración probatoria, que obedezca a un proceder caprichoso o incorrecto[92]; (ii) tenga la entidad suficiente para incidir, trascender o repercutir sustancialmente en la decisión[93].

40. Por su parte, el defecto procedimental se configura cuando “(…) se da un desconocimiento absoluto de las formas del juicio porque el funcionario judicial sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto), o porque pretermite etapas o eventos sustanciales del procedimiento legalmente establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”[94]. Ello varía en cada procedimiento. Por ejemplo, en los trámites de desalojo durante los procesos de lanzamiento por ocupación de hecho, el criterio fundamental además de proteger la propiedad de los querellantes, es evitar que “haya personas que se queden sin vivienda o expuestas a violaciones de otros derechos humanos”[95]. Al respecto, la Corte ha sostenido que el proceso administrativo “debe articularse con la protección del derecho a la vivienda digna, máxime cuando se dirige contra grupos vulnerables”[96]. También ha dicho que, “de acuerdo con las observaciones número 4 de 1991 y 7 de 1997 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los Principios de P., las autoridades deben, entre otros aspectos: ‘(a) garantizar el debido proceso, (b) consultar previamente a la comunidad afectada, (c) notificarla de la decisión de desalojo en un plazo suficiente y razonable, (d) suministrar a los interesados, en un plazo razonable, información relativa a los desalojos previstos y a los fines que se destinarán las tierras o las viviendas; (e) estar presentes durante la diligencia; (f) identificar a todas las personas que efectúen el desalojo; (g) no efectuar desalojos cuando haya muy mal tiempo o de noche, salvo que las personas afectadas den su consentimiento; (h) ofrecer recursos jurídicos efectivos a los afectados; y (i) ofrecer asistencia jurídica a la comunidad para solicitar la garantía de sus derechos y, si es del caso, la reparación de los daños que les sean causados’”[97]; y “[C]uando los afectados no dispongan de recursos, el Estado deberá adoptar entonces todas las medidas necesarias, en la mayor medida que permitan sus recursos, para que se proporcione otra vivienda, reasentamiento o acceso a tierras productivas”[98], según proceda de acuerdo con las especiales circunstancias de los ocupantes individualmente considerados, lo cual sólo es posible si se adelanta un proceso de censo y caracterización de la población.

5. El proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho

41. De acuerdo con el artículo 315.2 de la Constitución Política, a los alcaldes les corresponde conservar el orden público en su calidad de primera autoridad de policía del municipio. En uso de sus facultades, deberán dictar las medidas de orden público que consideren indispensables por intermedio del respectivo comandante de Policía, o de quien haga sus veces[99].

42. Así las cosas, cuando una persona que explote económicamente un predio rural y hubiere sido privada de hecho, total o parcialmente, de la tenencia material del mismo, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden de autoridad competente, ni exista otra causa que lo justifique, podrá pedir al juez agrario que efectúe el lanzamiento del ocupante de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 393 del Código General del Proceso. Debido a que la jurisdicción agraria creada mediante el Decreto 2303 de 1989 para, entre otras, adelantar el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, nunca se implementó, fue necesario expedir el Decreto 747 de 1992 que estableció un procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho a cargo del alcalde o el funcionario en que este delegue para proteger la propiedad privada de las ocupaciones ilegales acudiendo, de ser necesario, al empleo de la fuerza por parte de la autoridad de policía si el invasor se niega a restituir el inmueble, siempre y cuando la solicitud se eleve dentro de los 15 días siguientes a la invasión. El trámite ya se explicó ad supra al momento de abordar el cumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso concreto, no obstante lo cual, vale subrayar que las medidas policivas que dicten las autoridades de policía para la protección del predio en disputa serán provisionales y no constituyen obstáculo para la intervención del respectivo juez, pero se mantendrán mientras este no decida otra cosa.

6. Naturaleza jurídica de los playones comunales

43. El Código Civil adoptado mediante la Ley 84 de 1873, estableció en su artículo 674 que “[S]e llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República”, para después definir, en el artículo 675, que los bienes baldíos son “bienes de la Unión” constituidos por todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales carecen de otro dueño. Con ello, el legislador estableció la definición de bienes baldíos a partir de una negación indefinida: la de tratarse de tierras que carecen de otro dueño.

44. Posteriormente, el artículo 878 de la Ley 106 del mismo año, señaló que:

    “Se reputan baldíos y por consecuencia de propiedad nacional: 1. Las tierras incultas situadas en los territorios que administra la Nación; 2. Las márgenes de los ríos navegables no apropiadas a particulares con título legítimo; 3. Las costas desiertas de la República; 4. Las islas de uno u otro mar, dentro de la jurisdicción de ésta, que no estén ocupadas por poblaciones organizadas o por poblaciones particulares con justo título; 5. Las tierras incultas de las cordilleras y valles” (subrayado fuera de texto).

45. Tal regulación fue replicada en el artículo 45 de la Ley 110 de 1912[100] según el cual “[S]e reputan baldíos, y, por consiguiente, de propiedad nacional (…): d) Las márgenes de los ríos navegables[101], salvo el derecho que tengan los particulares por título traslaticio de dominio”[102] (subrayado fuera de texto).

46. Por su parte, el artículo 83 del Decreto Ley 2811 de 1974, también vigente, determinó que

    “Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado:

    a.- El álveo o cauce natural de las corrientes;

    b.- El lecho de los depósitos naturales de agua;

    c.- La playas marítimas, fluviales y lacustres;

    d.- Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho” (subrayado fuera de texto).

47. A su turno, el artículo 84 dispuso que “[L]a adjudicación de un baldío no comprende la propiedad de aguas, cauces ni, en general, la de bienes a que se refiere el artículo anterior, que pertenecen al dominio público” (subrayado fuera de texto).

48. Ahora bien, el literal a) del artículo 3 de la Ley 135 de 1961 asignó al Instituto Colombiano de Reforma Agraria -INCORA[103], la función de “a) Administrar a nombre del Estado las tierras baldías de propiedad nacional, adjudicarlas o constituir reservas y adelantar colonizaciones sobre ellas, de acuerdo con las normas vigentes y con las disposiciones de esta Ley. // Compete igualmente al Instituto, a nombre del Estado, ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías o incumplimiento de las condiciones bajo de las cuales fueron adjudicadas” (subrayado fuera de texto). En desarrollo de dicha norma se expidió el Decreto 2031 de 1988 que regula el proceso agrario de deslinde. El artículo 17 dispone:

    “Los "playones o sabanas comunales" que se reservan por este Decreto no son adjudicables, a menos que circunstancias especiales de conveniencia social así lo determinen y previo concepto favorable de la Junta Directiva del Instituto, en cuyo caso la Gerencia General expedirá el respectivo reglamento.

    Serán nulas las adjudicaciones de terrenos localizados dentro de los "playones o sabanas comunales" que se hagan con violación de las normas legales o reglamentarias que regulan la materia” (subrayado fuera de texto).

49. También definió que los playones comunales son “[L]os terrenos baldíos que periódicamente se inundan con las aguas de las ciénagas que los forman o con las de los ríos en sus avenidas, los cuales han venido siendo ocupados tradicionalmente y en forma común por los vecinos del lugar” y en similar sentido, definió los playones nacionales como “[L]os terrenos baldíos que periódicamente se inundan a consecuencia del mar de leva y de las avenidas de los ríos, lagos y lagunas”[104].

50. Al respecto, el artículo 69 de la Ley 160 de 1994 disponía, sobre adjudicación de playones, que

    “(…) Las islas, playones y madreviejas desecadas de los ríos, lagos y ciénagas de propiedad nacional sólo podrán adjudicarse a campesinos y pescadores de escasos recursos, en las extensiones y conforme a los reglamentos que sobre el particular expida la Junta Directiva del INCORA.

    En igualdad de condiciones, se debe preferir a quienes sean campesinos o pescadores ocupantes.

    En las sabanas y playones comunales que periódicamente se inunden a consecuencia de las avenidas de los ríos, lagunas o ciénagas, no se adelantarán programas de adquisición de tierras. En las reglamentaciones que dicte el Instituto sobre uso y manejo de las sabanas y playones comunales, deberán determinarse las áreas que pueden ser objeto de ocupación individual, pero sólo para fines de explotación con cultivos de pancoger.

    Los playones y sabanas comunales constituyen reserva territorial del Estado y son imprescriptibles. No podrán ser objeto de cerramientos que tiendan a impedir el aprovechamiento de dichas tierras por los vecinos del lugar (…)”.

51. Aquel fue reglamentado por el Decreto 1465 de 2013, en cuyo artículo 4 define los playones comunales como “los terrenos baldíos que periódicamente se inundan con las aguas de las ciénagas que los forman, o con las avenidas de los ríos, los cuales han venido siendo ocupados tradicionalmente y en forma común por los vecinos del lugar”. En todo caso, la adición introducida al artículo 69 de la Ley 160 de 1994 mediante el Decreto 19 de 2012, la derogatoria expresa contenida en el Decreto 902 de 2017, y la modificación realizada mediante la Ley 1900 de 2018, en nada cambiaron las previsiones recién transcritas relacionadas con los playones comunales.

52. En consecuencia, los playones comunales son bienes baldíos imprescriptibles e inalienables, ubicados al margen de los ríos en una faja paralela que se extiende hasta treinta (30) metros de ancho. Su dominio no puede ser objeto de adjudicación, y su administración está asignada a la autoridad agraria que deberá emitir los respectivos reglamentos de uso que de esas áreas pueden hacer campesinos y pescadores de escasos recursos en calidad de ocupantes.

7. Reglamentos de uso de baldíos inadjudicables

53. Existen tierras baldías que hacen parte de la reserva territorial del Estado y que, por razones de protección y conservación de los recursos naturales, el legislador les dio la categoría de baldíos no susceptibles de adjudicación, sobre los cuales no puede haber dominio particular ni siquiera otorgado por el mismo Estado en armonía con lo establecido en el artículo 63 superior.

54. Los playones comunales son inadjudicables aun cuando el artículo 69 de la Ley 160 de 1994 establece sobre ellos una prerrogativa a favor de los campesinos y pescadores de escasos recursos[105], permitiendo que los aprovechen “en las extensiones y conforme a los reglamentos que sobre el particular expida la Junta Directiva del INCORA”, a título de mera tenencia[106]. En el artículo 16 del Acuerdo 058 de 2018 expedido por la ANT, se dispone que “[L]a superficie de área máxima para el reglamento general de derechos de uso se establecerá con cálculos específicos sustentados en las calidades del suelo y de las actividades desarrolladas, además, de tener en cuenta las disposiciones sobre uso del suelo y ambientales, con el fin de promover un uso adecuado y racional de los recursos naturales”. Por su parte, el artículo 1º del Acuerdo 118 de 2020, modificatorio del Acuerdo 058 de 2018, también expedido por la ANT, tiene por objeto “reglamentar la administración y el otorgamiento de derechos de uso de los siguientes terrenos baldíos inadjudicables: 1. Las sabanas, y los playones comunales que periódicamente se inunden como consecuencia de las avenidas de los ríos, lagunas o ciénagas, conforme a lo señalado en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994 (…)”. Así, los derechos de uso se asignan mediante acto administrativo expedido por la ANT, de manera individual o asociativa, de acuerdo con las condiciones técnicas, ambientales, económicas y sociales de cada territorio, siempre y cuando sean acordes al régimen de restricciones y prohibiciones definidas en los instrumentos de ordenamiento territorial vigentes.

55. Así las cosas, de acuerdo con lo establecido en el artículo 69 de la Ley 160 de 1994 y los artículos 5, 6 y 7 del Acuerdo 058 de 2018 junto con las normas que los modifican, solo los campesinos y pescadores de escasos recursos, ocupantes de áreas de playones comunales, tienen derecho a permanecer en dichas áreas y obtener de parte de la ANT una autorización de aprovechamiento a través de acto administrativo que confiera derechos de uso, y reglamente el tipo de explotación permitido junto con las condiciones de la autorización.

8. Proceso Agrario de Deslinde

56. Los procesos agrarios pueden ser judiciales o administrativos dependiendo de cuál sea la autoridad encargada de resolverlos. Los casos referidos a disputas o relaciones entre el Estado y los particulares que involucren predios baldíos o presuntamente baldíos y cuya resolución afecte su naturaleza, linderos o tenencia, se dirimen mediante los procesos administrativos especiales agrarios establecidos en los capítulos X y XI de la Ley 160 de 1994, con el fin de “asegurar tanto la protección de las tierras de la Nación y el acatamiento de la función social de la propiedad como la disponibilidad permanente de predios aptos para dar cumplimiento al mandato constitucional que impone al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los trabajadores agrarios, en forma individual y asociativa”[107].

57. Si bien el concepto de proceso agrario sigue plenamente vigente, su calificativo de “administrativo” ha sufrido variaciones, pues el procedimiento único de ordenamiento social de la propiedad a que se refiere el artículo 40 del Decreto 902 de 2017, modificó la concepción tradicional con base en la cual aquellos se resolvían mediante acto administrativo dictado por la autoridad agraria. Ahora inician en sede administrativa y finalizan en sede judicial, semejando el proceso de restitución de tierras despojadas en los que la autoridad administrativa sustancia el procedimiento y lleva sus pretensiones al juez para que sea este el que decida[108].

58. Según el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, el proceso especial agrario de deslinde tiene por objeto “[D]elimitar las tierras de propiedad de la Nación de las de los particulares”. Dicho proceso fue reglamentado en el artículo 41 del Decreto 1465 de 2013, a su vez incluido en el artículo 2.14.19.7.1. del Decreto 1071 de 2015 único reglamentario del sector administrativo agropecuario, pesquero y de desarrollo rural que se aplica en lo sustancial, debido a que el procedimiento está consignado en la Resolución 12096 de 2019, modificatoria de la Resolución 740 de 2017[109] por medio de la cual se “se expide el Reglamento Operativo de los Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad, el Proceso Único de Ordenamiento Social de la Propiedad y se dictan otras disposiciones”, en desarrollo del Decreto 902 de 2017 que, en el artículo 58 indica que uno de los asuntos a tratar a través de dicho procedimiento es la “(…) 4. Clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos de que trata la Ley 160 de 1994”.

59. La existencia de bienes de uso público como los ríos presuponen el reconocimiento obligatorio de áreas de playones contiguas a éstos que, conforme a lo explicado líneas atrás, tienen el carácter de baldíos no adjudicables. Cuando colindan con una propiedad privada, de acuerdo con el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, es necesario demarcar los límites entre ambos mediante el proceso agrario de deslinde con el fin de establecer cuál parte es privada y cuál es de la Nación. En efecto, cuando el dominio particular sobre los bienes es obtenido mediante acto administrativo de adjudicación de baldíos proferido por la autoridad agraria, los títulos incluyen planos detallados que definen, entre otras cosas, los límites del bien adjudicado indicando las zonas de reserva y las áreas de protección de los cuerpos de agua que no quedan incluidas[110] según lo dispuesto en el artículo 83 del Código nacional de recursos naturales renovables y de protección al medio ambiente, y lo estipulado en el artículo 19, numerales i) y j) del Decreto 2364 de 1994, compilado en el artículo 2.14.10.5.8. del Decreto 1071 de 2015[111]. Sin embargo, cuando la propiedad se obtiene mediante negocios jurídicos entre particulares sobre bienes privados, suele ocurrir que en la delimitación de linderos queden comprendidas áreas de baldíos inadjudicables pues rara vez dichos negocios se acuerdan con base en planos detallados. Naturalmente, como el negocio jurídico no puede imponerse sobre la ley, el proceso agrario de deslinde permite definir y trazar esos límites con el objeto de identificar las áreas no susceptibles de dominio privado.

60. En el marco de dicho proceso, el área inadjudicable se calcula a partir de la definición de la ronda hídrica. Esta última “comprende la faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho. Hace parte de la ronda hídrica el área de protección o conservación aferente[112]”. El cauce permanente de los ríos, definido como “la faja de terreno que ocupan los niveles máximos ordinarios de un cuerpo de agua sin producir desbordamiento de sus márgenes naturales[113]”, varía dependiendo de la estación del año, pues el agua se expande a su máximo nivel en invierno consecuencia natural del incremento de las lluvias, y se contrae en verano, por lo que la autoridad agraria acude al análisis multitemporal de imágenes satelitales que permiten ver el comportamiento del agua con el paso de los años en una misma fracción de terreno. En consecuencia, la definición del área baldía inadjudicable de playones que indefectiblemente existe al margen de los ríos, exige un ejercicio técnico desarrollado en el marco de un proceso agrario de deslinde que, para cada caso puntual, arroja resultados diferentes en atención a diversas variables que inciden en la expansión y contracción de las aguas por ser lo que determina el cauce permanente de los ríos a partir del cual se calcula el área aferente, o área de protección, no susceptible de propiedad privada.

61. Los accionantes solicitaron que “se suspendan los actos perturbadores a la vida, al trabajo, a la familia, a la vivienda digna, a la salud, a la igualdad, a la dignidad humana, a los derechos fundamentales de la población desplazada; en conexidad con los derechos a un nivel de vida adecuado, derecho a la soberanía alimentaria, lucha contra el cambio climático y conservación de la biodiversidad[114], presuntamente vulnerados por la Inspectora de policía rural de San Rafael de L. en quien la Alcaldía Municipal de Rio Negro, Santander, delegó el trámite de lanzamiento por ocupación de hecho iniciado por querella policiva instaurada por los propietarios de 19 inmuebles que conforman la Hacienda “La Berraquera” o “V.R..

62. A pesar de que la solicitud de tutela tiene un encabezado ambiguo en tanto de manera abstracta solicita que cesen los “actos perturbadores” sin especificar concretamente a qué se refiere, de su lectura se advierte que los reparos de los miembros de ASOCAPRILES se dirigen contra (i) la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020, acto administrativo de carácter jurisdiccional proferido por la Inspectora de policía rural de San Rafael de L. en el marco de la inspección ocular adelantada en el trámite de lanzamiento por ocupación de hecho, mediante la cual declaró probados los hechos narrados por los querellantes; y (ii) los actos de ejecución realizados para el cumplimiento de aquella, específicamente, el Auto de 28 de enero de 2021 en el que se ordenó a los ocupantes la entrega material e inmediata del inmueble. La Sala entiende que los ocupantes consideran vulnerado su derecho al debido proceso con la expedición de esos actos.

63. De las pruebas aportadas al proceso se evidencia que, en repetidas ocasiones, los miembros de ASOCAPRILES y su apoderado informaron a la Inspección de policía rural de San Rafael que los playones del río L. por ellos ocupados son terrenos baldíos. Así ocurrió (i) en la diligencia de lanzamiento realizada el 11 de agosto de 2015[115], que fue suspendida porque la Defensoría del Pueblo advirtió que, antes de proceder al desalojo, era necesario realizar un censo y caracterización de los ocupantes, y un plan de contingencia para su reubicación teniendo en cuenta que dentro del grupo de ocupantes había víctimas de la violencia, niños y ancianos[116]; (ii) en el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto por el apoderado de ASOCAPRILES contra el Auto de 30 de julio de 2020 -por medio del cual se fijó el 23 de septiembre del mismo año como fecha para practicar la diligencia de inspección ocular-, se alegó que las áreas ocupadas no hacen parte de la hacienda “La Berraquera”, sino que se trata de los playones comunales del río L.. Sin embargo, no se dio trámite a los recursos interpuestos porque a pesar de que en el resolutivo se dispuso que procedían el de reposición y, en subsidio, el de apelación, lo cierto es que no procedía ninguno por lo que la inspectora de policía anuló el resolutivo que permitía su interposición, y dictó nuevo auto indicando que no procedían recursos; (iii) en la diligencia de inspección ocular realizada por la inspección de policía el 23 de septiembre de 2020, cuando el vocero de ASOCAPRILES puso de presente la naturaleza baldía de los playones ocupados y acusó de falsos los documentos aportados por el querellante contentivos de un informe técnico, planos, títulos, escrituras, ubicación y georreferenciación de los predios invadidos, a lo cual la autoridad de policía respondió que “[L]a presente prueba documental se considera conducente para el esclarecimiento de los hechos y de igual forma determinar el área invadida que hace parte de la finca “La Berraquera”[117], pues “no son falsa (sic) toda vez que los documentos aportados se su validez (sic) se hace de acuerdo al principio de buena fe que está estipulado en la ley, y que la parte querellada, puede iniciar las respectivas denuncias penales a que haya lugar[118]”.

64. Así mismo, se evidencia que (i) el informe técnico aportado por los querellantes durante la inspección ocular contiene las escrituras públicas de compraventa y folios de matrícula inmobiliaria de 19 inmuebles que suman 1.437,58 hectáreas, de la denominada por su propietario “Hacienda la Berraquera”. No obstante, no se aportó ningún acto de englobe de dichas unidades prediales, ni la existencia de un folio de matrícula inmobiliaria de un único inmueble denominado de esa forma. De ello también dio cuenta la ANT en la respuesta al auto de pruebas proferido por esta Sala[119]; (ii) previo al negocio jurídico de compraventa, los 19 inmuebles adquiridos por los querellantes habían sido producto de adjudicación de baldíos por parte del INCORA/INCODER, tal como se constata en los correspondientes actos administrativos de adjudicación aportados por los querellantes; (iii) los planos aportados por los querellantes indican que 8 de los 19 predios que conforman el terreno en disputa están siendo invadidos[120], de los cuales 5 predios tienen como límite natural el río Lebrija[121]. Los planos que soportan la querella, correspondientes a esos 5 inmuebles, no reflejan la existencia de playones comunales.

65. De acuerdo con el acervo probatorio recién indicado, la Sala concluye que (i) 5 de los predios que conforman la hacienda “La Berraquera” colindan con el río Lebrija; (ii) tal colindancia presupone la existencia de playones comunales que tienen el carácter de baldíos inadjudicables; (iii) existe controversia frente al área ocupada, pues según el querellante, dicha ocupación se da al interior de su propiedad mientras que los ocupantes alegan estar en áreas de playones comunales no susceptibles de propiedad privada; (iv) en los planos que aportan los querellantes con el fin de ubicar la zona ocupada, el área de playones no se ve reflejada contrario a lo que se indica en los planos anexos a los actos de adjudicación; (v) la Inspección de policía rural de San Rafael de Lebrija, al dar por cierto lo manifestado por los querellantes con base en los planos por ellos aportados, incumplió lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 747 de 1992[122], y mantuvo silencio respecto de los argumentos de los querellados sobre la naturaleza baldía del bien ocupado. Al respecto, si bien es cierto que fueron los propios ocupantes los que se opusieron a que la inspectora ingresara al inmueble por incumplir las medidas de bioseguridad ordenadas por el gobierno nacional con ocasión de la emergencia sanitaria por Covid-19, la inspectora, en lugar de garantizar el distanciamiento social, o de suspender la diligencia y fijar nueva fecha para su realización, la adelantó sin verificar las condiciones de la ocupación.

66. Así las cosas, la omisión del estudio de los argumentos esgrimidos por los accionantes sobre la calidad baldía de los predios invadidos, la negativa a la solicitud de practicar pruebas para identificar la naturaleza del predio invadido, y la insuficiente valoración de los planos aportados por los querellantes y de los que están anexos a los actos de adjudicación por falta de contrastación, evidencian que la inspectora de policía hizo una valoración inapropiada del acervo probatorio en la fase inicial del procedimiento en tanto circunscribió el caso a una perturbación de la propiedad privada sin establecer la naturaleza jurídica del bien en conflicto. Por tanto, al haber ignorado la posibilidad de que los terrenos ocupados tuvieran la naturaleza baldía, su actuación fue arbitraria y configura un defecto fáctico por la omisión en el decreto y la práctica de pruebas, y por la valoración defectuosa de las que sí reposan en el acervo probatorio. En consecuencia, la Resolución 033 de 23 de septiembre de 2020 será dejada sin efectos y, por lo mismo, los actos que tuvieron en ella su fundamento.

67. Ahora bien, debido a que existe controversia frente al área ocupada en tanto, según el querellante, dicha ocupación se da al interior de su propiedad mientras que los ocupantes alegan estar en áreas de playones comunales no susceptibles de propiedad privada, resulta necesario establecer las condiciones y el área de ocupación. Lo anterior, porque de acuerdo con la normativa ambiental y agraria que regula el tema, las fajas de terreno adyacentes al río Lebrija son playones comunales baldíos de la Nación. Por tanto, se requiere que la autoridad agraria adelante el proceso agrario de deslinde con el fin de definir cuál es el área protegida y disponible para aprovechamiento de los campesinos y pescadores, y cuál el área privada que los ocupantes no tienen derecho a sobrepasar. Al respecto, se recuerda que ASOCAPRILES solicitó a la autoridad agraria el deslinde del terreno en disputa el 25 de junio de 2020, y que en respuesta al Auto de pruebas de 9 de agosto de 2021, cuando la Sala preguntó sobre el avance de ese proceso, la autoridad agraria respondió que, “[T]eniendo en cuenta la ampliación del Informe de Identificación Predial (IDP), con fecha del 24 de agosto del 2021, esta Subdirección procederá a elaborar el Documento Preliminar de Análisis Predial (DPAP) del que trata el artículo 4 de la Resolución 3234 de 2018 de la ANT”. Por tanto, el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho no podrá reanudarse sino hasta cuando la ANT culmine el proceso agrario de deslinde ya solicitado, al cabo del cual habrá de expedir el reglamento general de derechos de uso en los términos del Acuerdo 058 de 2018 de la ANT. De no lograr la precisa individualización del área de playones que colinda con los inmuebles de los querellantes con base en la cartografía y los insumos disponibles en registros oficiales y en el acervo probatorio que reposa dentro de este expediente, deberá hacer una visita técnica guiada por la Alcaldía Municipal para lograr la precisa georreferenciación del área en disputa.

68. No es ajena esta Corporación al hecho de que el proceso de deslinde se debe someter a las reglas del proceso único de ordenamiento social de la propiedad que establece que la definición de tales asuntos queda sometida a decisión judicial. Sin embargo, bastará con la resolución de deslinde para materializar el desalojo si resulta que efectivamente hay predios privados siendo invadidos, siempre que, con base en el censo y caracterización de la población ocupante, la alcaldía accionada hubiere diseñado un plan de contingencia para la reubicación de quien a ello tenga derecho. Lo anterior, con fundamento en el artículo 2 del Decreto 747 de 1992 que dispone que las medidas policivas que dicten las autoridades de policía para la protección del predio en disputa serán provisionales y no constituyen obstáculo para la intervención del respectivo juez, pero se mantendrán mientras este no decida otra cosa.

69. Finalmente, advierte la Sala que la ausencia de identificación de los ocupantes en los trámites de desalojo, exigencia a la que la jurisprudencia se ha referido como la obligación de censar y caracterizar a la población objeto de la medida, constituye un defecto procedimental. Lo anterior encuentra sustento en la necesidad de garantizar opciones de vivienda para quienes tienen la calidad de desplazados por la violencia, y otras alternativas para las demás personas en condición de vulnerabilidad, por lo que “las diferencias en los sujetos que concurren en estos contextos de ocupación deben ser identificadas, evaluadas y consideradas tanto por las autoridades administrativas como por los jueces para brindar una respuesta acorde con el amparo de los sujetos de especial protección constitucional, la focalización de la atención a las personas en situación de mayor vulnerabilidad, y la protección del interés general, la legalidad y la propiedad que subyace a los procedimientos de desalojo”[123].

70. En el sub lite, la diligencia de desalojo no se ha realizado por lo que no puede constatarse la configuración de un defecto procedimental por esta razón. Sin embargo, tal como lo han prevenido durante el proceso el personero municipal de Rio Negro[124], el Procurador 24 judicial, ambiental y agrario[125] y la Defensora del Pueblo de Santander, la Sala advierte que en caso de que deba efectuarse el desalojo, previo a su realización, las autoridades municipales deberán censar y caracterizar a la población objeto de la medida con el fin de diseñar el plan de contingencia necesario para ofrecer alternativas de vivienda y reubicación y evitar con ello la vulneración de sus derechos fundamentales. La comunidad deberá colaborar para la adecuada realización de dicha tarea.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución