Sentencia de Unificación nº 020/22 de Corte Constitucional, 27 de Enero de 2022 - Jurisprudencia - VLEX 902636458

Sentencia de Unificación nº 020/22 de Corte Constitucional, 27 de Enero de 2022

PonenteCRISTINA PARDO SCHLESINGER
Fecha de Resolución27 de Enero de 2022
EmisorCorte Constitucional
ExpedienteT-7.987.084, T-7.987.142, T-8.009.306 y T-8.143.584 AC

Sentencia SU020/22

Referencia: Expedientes acumulados números:

T-7.987.084, T-7.987.142, T-8.009.306 y

T-8.143.584 AC

Accionantes: N.A.O.A., H.P.R.L., D.M.P.C., J.A.R.M., T.I.E.E., R.P.D., F.G.H. y Emiro del Carmen Ropero Suárez

Accionados[1]: Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Unidad Nacional de Protección, Oficina del Alto Comisionado para la Paz, Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Magistrada Ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., veintisiete (27) de enero de dos mil veintidós (2022)

En ejercicio de las competencias constitucionales y legales, y específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución Política, en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 64 del Reglamento Interno de esta Corporación, se profiere la presente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

1. Hechos

Expediente T-7.987.084 [2]

1.1. Las accionantes N.A.O.A. y D.P.C. y los accionantes H.P.R.L., J.A.R.M., T.I.E.E., R.P.D. y F.G.H. coincidieron en sostener en sus escritos de tutela que suscribieron el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y D. y que en la actualidad se hallan en proceso de reincorporación.

1.2. Así mismo, indicaron que son miembros y líderes del partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común –hoy partido Comunes– y que residían en la Nueva Área de Reincorporación (NAR) de Tallambí, municipio de Cumbal (Nariño), espacio colectivo en el que conviven con personas en proceso de reincorporación.

1.3. De igual forma, afirmaron que son integrantes de la Cooperativa Multiactiva Frontera Sur (COMFROSUR) de Tallambí, la cual surgió a raíz de los esfuerzos realizados conjuntamente por excombatientes.

1.4. También advirtieron que por intermedio de la mencionada Cooperativa pusieron en marcha proyectos productivos como la cría, reproducción y comercialización de ganado porcino, clases de costura para habitantes de la zona, el relleno de recebo de las vías que comunican al territorio aledaño con otras zonas, cultivo de caña y maíz, entre otras actividades.

1.5. Por otro lado, pusieron de presente que, desde hace más de dos años, se ha corroborado la existencia de riesgos colectivos para los excombatientes en proceso de reincorporación asentados en el territorio de Tallambí. La amenaza que se cierne sobre los excombatientes obedece a que en zonas aledañas a la vereda pudo constatarse la presencia del grupo armado autodenominado “O.S. y del ELN. Esa circunstancia constituye una amenaza a la integridad personal y a la vida de los excombatientes asentados en la zona, pues para movilizarse hasta la capital del departamento de Nariño, se han visto obligados a transitar por tales territorios en los que se han registrado confrontaciones armadas.

1.6. A continuación, señalaron que a finales de 2017 el excombatiente A.L.P., “alias W.S., presentó una petición escrita ante la Unidad Nacional de Protección (UNP) para que les fuera concedido un esquema de seguridad. La respuesta a la solicitud fue allegada el dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) y en ella se informó que el estudio dio como resultado un riesgo “extraordinario”. Por ese motivo, el día 30 de agosto de 2019 fueron aprobabas las medidas de seguridad colectivas para la Nueva Área de Reincorporación de Tallambí. Sin embargo, precisaron que, a la fecha de presentación de las tutelas, las aludidas medidas de seguridad todavía no habían sido implementadas, perpetuando y profundizando sus riesgos de seguridad.

1.7. Con fundamento en los motivos expuestos, acudieron al juez de tutela a efectos de solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad e integridad personal y a la paz y, como consecuencia de ello, pidieron que se ordenara de manera urgente a la Unidad Nacional de Protección hacer efectivas las medidas de protección solicitadas y aprobadas para la Nueva Área de Reincorporación de Tallambí en el municipio de Cumbal (Nariño).

Expediente T-7.987.142 [3]

1.8. El señor R.P.D. puso de presente en su escrito de tutela que suscribió el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y D. y que, en la actualidad, se desempeña como presidente de la Junta de Acción Comunal del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR), ubicado en Tumaco (Nariño) en el que se encuentran alrededor de noventa (90) excombatientes de la Columna Móvil D.A. y del Frente 29 de las antiguas FARC-EP.

1.9. A lo anterior, agregó que el mencionado Espacio Territorial surgió gracias a los esfuerzos de los excombatientes, quienes se han unido al trabajo de realizar proyectos productivos como la cría, reproducción y comercialización de ganado porcino, cultivo de yuca, piña y plátano.

1.10. Además, manifestó que la situación de orden público ha afectado de manera considerable al puerto de Tumaco (Nariño) en el que se encuentran activos y se disputan el poder territorial diferentes grupos al margen de la ley, entre otros aspectos, para consolidar su dominio en relación con las rutas del narcotráfico.

1.11. Acto seguido sostuvo que, por causa de la circunstancia descrita, acudió a la Unidad Nacional de Protección (UNP), autoridad que por Resolución MT – 220 de 2018[4] dispuso la concesión de un esquema de seguridad colectivo, el cual consistió en:

“un vehículo blindado nivel 3; 2) dos vehículos convencionales; 3) seis agentes escoltas; 4) un fusil; 5) un arma de apoyo”.

1.12. No obstante, advirtió que, desde la implementación del esquema de protección en el año 2018, la protección brindada por la UNP viene funcionando de manera irregular, toda vez que de los seis (6) agentes dispuestos para la protección en la aludida Resolución, solo se encuentran al servicio del esquema de seguridad cuatro (4). En criterio del accionante, ello resulta a toda luz insuficiente si se considera que en manos de estos agentes se encuentra de por medio la salvaguarda de noventa (90) excombatientes, más aún cuando la situación de orden público que aqueja al municipio de Tumaco (Nariño) es crítica lo que pone en riesgo la vida y seguridad de los desmovilizados.

1.13. De otra parte, informó que el 21 de abril de 2020 presentó mediante correo electrónico un oficio ante la UNP[5], con el fin de solicitar que se corrigiera la situación irregular en su esquema de protección. No obstante, el 7 de mayo de 2020, recibió una comunicación en la que se le expresó que la solicitud enviada por correo electrónico debía ser tramitada por la dependencia que la UNP tiene dispuesta para ese propósito.

1.14. En tal virtud, consideró que la UNP estaba desconociendo su deber legal y constitucional de brindar la protección al grupo desmovilizado de las FARC-EP que se encuentra asentado en el ETCR – La Variante – de Tumaco (Nariño). Por el motivo antes expuesto, solicitó que se conminara a la Unidad Nacional de Protección, con el fin de que asegure el funcionamiento completo del esquema de seguridad que fuera dispuesto mediante Resolución MT – 220 de 2018[6], es decir, que disponga de modo continuo e interrumpido el servicio de los seis (6) escoltas.

Expediente T-8.009.306 [7]

1.15. El señor F.G.H. sostuvo en el escrito de tutela[8], que es líder del antiguo ETCR A.B., situado en Charras (Guaviare) e integra el Consejo Político Departamental del partido FARC en el mencionado departamento. Allí, precisó, ocupa el cargo de consejero de finanzas y consejero político del Local O.L. del mismo partido.

1.16. Adicional a lo anterior, manifestó que hace parte del Consejo Departamental de Paz, como representante de las organizaciones que surgieron de los de Acuerdos de Paz con el Estado colombiano. También, mencionó que es enlace de la Instancia Tripartita de Seguridad y Protección (ITPS) a nivel regional del G. y V. y que forma parte de la Fundación DHOC, como defensor de derechos humanos del Oriente Colombiano.

1.17. Así mismo, refirió que es el representante de los antiguos ETCR del Guaviare en el espacio autónomo de las Organizaciones sociales del G. y del Meta. Igualmente, es coordinador de la conformación de la Red de Jóvenes ambientalistas por la paz del G., Arauca, M. y Vichada, como también es miembro de la coordinación A.d.G. y del comité de veeduría del Programa Ambientes por la Paz, V.D. y Reconciliación.

1.18. De igual forma, resaltó, que es padre de un niño y una niña menores de dos años, y que tanto ellos como su madre y actual pareja dependen económicamente de él.

1.19. En seguida relató que, en la actualidad y hace más de dos años, presenta una situación de seguridad compleja, pues ha sufrido amenazas y hostigamiento por su liderazgo social en la implementación del Acuerdo Final de Paz y de reincorporación, así como por su trabajo político ligado al partido político FARC –hoy Comunes–.

1.20. Por lo anterior, solicitó medidas de seguridad y protección a la Unidad Nacional de Protección, sin que a la fecha cuente con una solución efectiva, razón por la cual, teme por su vida e integridad personal.

1.21. Con apoyo en lo expuesto, puso en conocimiento de estos hechos a la Fiscalía General de la Nación el 17 de julio de 2018, a través de la Fundación por la Defensa de los Derechos Humanos y el DIH del oriente y centro de Colombia (DHOC). De la misma forma, acudió a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio del Interior y a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos el 9 de Julio de 2018.

1.22. Incluso, el 14 de junio de 2019, el Defensor del Pueblo Regional Guaviare le solicitó a la Unidad Nacional de Protección (UNP) que adoptara medidas de protección urgentes a su favor.

1.23. El 2 de marzo de 2020, el actor le comunicó a la UNP acerca de algunas situaciones que ponen en riesgo su seguridad y le solicitó, de nuevo, la implementación de un esquema de seguridad, el cual había sido aprobado con anterioridad. Sin embargo, puso de presente que este aún no se ha materializado por dificultades en su implementación por parte de la UNP.

1.24. Por las razones señaladas, acudió al juez de tutela con el fin de solicitar la protección de sus derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, a la seguridad e integridad personal, a la paz, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Como consecuencia de ello, pidió que se ordenara de manera urgente a la UNP hacer efectivas las medidas de protección solicitadas por la Defensoría del Pueblo, las cuales ya fueron aprobadas.

Expediente T-8.143.584

1.25. El señor E.d.C.R.S. solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz que se han visto amenazados por la situación de riesgo y la falta de concreción de las medidas efectivas de protección y reincorporación por parte de las entidades accionadas.

1.26. Fundó su solicitud en la situación de conflictividad social que se presenta en Colombia ligada a la sistematicidad de los ataques y consecuente falta de garantías de seguridad a las y a los firmantes del Acuerdo Final de Paz e integrantes del nuevo partido político Comunes.

1.27. Para el accionante la situación de Derechos Humanos de las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz “puede ser caracterizada desde el año 2017 por diversos tipos de agresiones y tipologías, que configuran una pauta sistemática de exterminio en contra de este grupo nacional o colectivo”. Por una parte, puede constatarse la presencia del siguiente tipo de agresiones que afectan particularmente los derechos políticos de la población firmante del instrumento: “estigmatización, desplazamientos individuales y colectivos, homicidios, desapariciones forzadas, amenazas entre otras clases de agresiones”.

1.28. Aunado a lo anterior, resaltó que, desde la firma del Acuerdo Final de Paz, hasta abril de 2020 habían “sido documentados 197 casos de muertes violentas de Firmantes del Acuerdo en proceso de reincorporación. En paralelo se han documentado 39 casos de tentativa de homicidio y 14 casos de desaparición forzada contra Firmantes del Acuerdo en proceso de reincorporación”.

1.29. Manifestó que era sobreviviente de la Unión Patriótica, excombatiente de la antigua insurgencia de las FARC-EP, firmante del Acuerdo Final de Paz y que actualmente se encuentra en proceso de reincorporación social y política.

1.30. Puso de presente que durante los Diálogos de Paz con el gobierno de Colombia fue integrante negociador de las FARC-EP en La Habana y que luego regresó al país para realizar tareas de pedagogía de paz hasta la dejación de armas. Añadió que fue asesor del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de uso ilícito durante un año y medio en el Departamento del Meta e igualmente fue candidato a la Asamblea Departamental del Norte de Santander en las elecciones regionales.

1.31. Informó que en la actualidad trabajaba en condición de promotor de Derechos Humanos en Norte de Santander en un convenio del nuevo partido Comunes con la Organización de Naciones Unidas.

1.32. Señaló que trece integrantes de su familia habían sido asesinados por la Fuerza Pública en el departamento de Norte de Santander. Indicó que de todas las víctimas de su familia, su hermano sufrió desaparición forzosa por el Ejército y una hermana fue asesinada por paramilitares. Precisó que tanto él como su familia han sido víctimas del conflicto armado por desplazamiento forzado, homicidios, amenazas, despojo e intimidaciones.

1.33. Puntualizó que en atención a su actividad política presenta una situación de seguridad compleja, que ha recibido amenazas y hostigamiento por su liderazgo social en la implementación del Acuerdo Final de Paz, así como por su trabajo ligado al nuevo partido político Comunes. Por este motivo, solicitó a la Unidad Nacional de Protección que le realizara un estudio de nivel de riesgo y le ratificaron la misma cantidad de escoltas: cuatro en total. Le asignaron una camioneta nivel cuatro y, otra, nivel tres. El esquema es colectivo en razón a que incluye a su familia en primero y segundo nivel de consanguinidad.

1.34. Enfatizó que en los últimos meses se ha incrementado su nivel de riesgo, en medio de una situación de sistematicidad de los crímenes contra militantes del partido Comunes y manifestó que ha sido víctima de seguimiento por parte del GAULA, lo que da cuenta de los “hostigamientos y del plan criminal contra [su] vida”.

1.35. Sostuvo que pidió un nuevo estudio de nivel de riesgo que se hizo efectivo un mes después por parte de un funcionario de la Subdirección Especializada de la Unidad Nacional de Protección. Relató que la Procuraduría General de la Nación también envió a un funcionario de la Procuraduría Delegada para la Paz a conocer del caso. Relató que el estudio de nivel de riesgo no ha pasado a “estudio de analista”, porque “la subdirección especializada de la UNP se encuentra sin suficiente personal administrativo y sin suficientes escoltas”.

1.36. Trajo a colación que en el mes de febrero de 2019 la Unidad Nacional de Protección mediante resolución ordenó recoger el arma de apoyo de su esquema de seguridad y después de ello renunció uno de los hombres a cargo de su protección.

1.37. Aseguró que el 7 de junio de 2019 remitió una comunicación al director y al subdirector de la Unidad Nacional de Protección solicitando un nuevo estudio de nivel de riesgo, para ajustar su esquema de seguridad, conforme a su nuevo registro de seguridad, en virtud de que el nivel de riesgo es más alto en Norte de Santander que en el departamento del Meta.

1.38. Afirmó que pese al incremento de la violencia en la región del Catatumbo la Unidad Nacional de Protección no le proporcionó la protección solicitada, por lo que nuevamente insistió que se le designara personal, armamento y garantías logísticas adecuadas conforme al nivel de riesgo para garantizar la suficiente protección a su integridad física.

1.39. Expuso, que no obstante la urgencia de que le reforzaran las medidas de protección, la Unidad Nacional de Protección no ha adoptado ninguna decisión al respecto. Es más, las medidas extraordinarias anunciadas no se hicieron efectivas y desde entonces viene solicitando que se atienda el nivel de riesgo extremo que enfrenta sin obtener respuesta.

2. Solicitud a la Corte Constitucional para que declare el estado de cosas inconstitucional (ECI)

2.1. Las y los accionantes en los expedientes acumulados en el proceso de la referencia solicitaron al juez constitucional que en el marco de la garantía colectiva del derecho a la paz sostenible y duradera se dispusieran las siguientes determinaciones dirigidas a un conjunto de autoridades estatales así:

“Tercero. DECLARAR la existencia de un ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL frente a la situación de derechos y seguridad de la población firmante del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera, así como consecuencia de su precaria implementación.

Cuarto. COMUNICAR dicho Estado de cosas inconstitucional a la Presidencia de la República y a las demás entidades accionadas, para que dentro de la órbita de su competencia y en cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales ligados a la implementación efectiva de los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final, verifiquen la magnitud de esta discordancia y diseñen, ejecuten e implementen planes de acción coordinados para superarla, dando especial prioridad las personas amenazadas y/o en riesgo sobre su vida e integridad personal.

Quinto. COMUNICAR a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, a las presidencias de la Jurisdicción Especial para la Paz, la Sala Penal de la Corte Suprema Justicia y la Corte Constitucional, al Fiscal General de la Nación, a las direcciones de las entidades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI), a la Defensoría del Pueblo, a la Contraloría General de la República, y a las demás que el juez considere pertinente.

Sexto. ORDENAR a las entidades demandadas a respetar y garantizar el Acto Legislativo 02 de 2017. Es decir que GARANTIZEN (sic.) el cumplimiento de buena fe de lo establecido en el Acuerdo Final de Paz de La Habana. En tutela de los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal, frente a la situación de seguridad de excombatientes y sus familiares.

Séptimo. ORDENAR a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior, a la Unidad Nacional de Protección, a la Consejería presidencial para la Estabilización y la Consolidación, y a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz que tomen las medidas necesarias para solucionar las carencias presupuestales para la implementación del Acuerdo Final, en los ámbitos de su competencia.

Octavo. ORDENAR al Ministerio del Interior, a la Unidad Nacional de Protección y la Fiscalía General de la Nación a crear un registro completo de todas las agresiones en contra de signatarios del Acuerdo Final, en el que participen las organizaciones de la sociedad civil. En él se deberán desagregar variables como, presunto victimario, lugar, fecha, actividad política del afectado, antecedentes y las demás que resulten necesarias para un conocimiento completo, exhaustivo y detallado del fenómeno.

Noveno. ORDENAR a la Presidencia de la República, al Ministerio del Interior y la Oficina del Alto Comisionado para la Paz adoptar planes para prevenir y combatir la estigmatización contra las personas que ejercen la defensa de los derechos humanos o liderazgo social y/o comunal, y/o son signatarios del Acuerdo Final, dentro de las entidades del Estado y en la sociedad.

Décimo. ORDENAR a las autoridades y entidades accionadas subsanar los hechos que motivan la presente acción de tutela y así evitar su expansión, agravamiento y repetición.

Undécimo. ORDENAR al Ministerio del Interior a construir una política pública integral de prevención y protección de signatarios del Acuerdo Final que respete, se acompase y garantice los compromisos asumidos por el Estado colombiano en el Acuerdo Final de Paz y su respectivo desarrollo legal y constitucional. En todo caso, para su adopción deberá asegurarse el goce efectivo e inmediato de los mínimos de los cuales depende el ejercicio del derecho a la vida en condiciones de dignidad.

Duodécimo. ORDENAR al Ministerio del Interior, a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Unidad Nacional de Protección, profundizar los análisis de contexto para la evaluación del riesgo y para la adopción de las medidas de protección, bajo un enfoque diferenciado que tenga en cuenta las situaciones particulares de la población que requiere protección y el lugar en el que ejercen su labor. Lo anterior, siguiendo formal y materialmente lo pactado en el Acuerdo Final.

Decimotercero. ORDENAR a las entidades accionadas que, dentro de la órbita de sus competencias, ofrezcan respuesta efectiva, acorde con lo pactado en La Habana, a las necesidades de la población firmante del Acuerdo Final de Paz. Es decir, que cada una diseñe, implemente y aplique prontamente una estrategia de promoción y de coordinación de esfuerzos nacionales y territoriales que conduzca efectivamente al goce pleno y material de derechos fundamentales tutelados, para lo cual deberían realizar las siguientes acciones, dentro de los plazos que el juez constitucional estime pertinentes.

Decimocuarto. ORDENAR a la Presidencia de la República y al Ministerio del Interior que, en coordinación con el Ministerio de Defensa y la Fiscalía General de la Nación, diseñen e implementen una “política pública para el desmantelamiento de los grupos armados ilegales y organizaciones criminales y sus redes de apoyo, como se estipula en el Acuerdo de Paz, es esencial para frenar la violencia que estos grupos infligen a las comunidades vulnerables”, como lo expresa la Misión de verificación de Naciones Unidas en Colombia, en su Informe del Secretario General que comprende el periodo entre el 27 de septiembre y el 26 de diciembre de 2019 (párrafo 97).

Decimoquinto. ORDENAR a la Presidencia de la República, a la Consejería presidencial para la Estabilización y la Consolidación a que vuelva a convocar a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para avanzar en la finalización e implementación de esta política. Se debe considerar la posibilidad de seguir avanzando en la implementación del Decreto núm. 660 de 2018, relativo al Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios, que es otro vehículo importante para mejorar la seguridad de las comunidades en las antiguas zonas de conflicto”, como lo expresa la Misión de verificación de Naciones Unidas en Colombia, en su Informe del Secretario General que comprende el periodo entre el 27 de septiembre y el 26 de diciembre de 2019 (párrafo 97). Frente al seguimiento de las órdenes del juez constitucional para la solución estructural que garantice el goce efectivo de derechos fundamentales.

Decimosexto. ORDENAR a las entidades accionadas enviar informes trimestrales al juez constitucional que conoce la tutela, a la Corte Constitucional, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo, al partido político FARC y la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI), sobre el avance de este proceso. La Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, dentro de la órbita de sus competencias, informarán a la Corte Constitucional sus conclusiones sobre la forma como se ha dado cumplimiento a lo ordenado en el presente auto.

Decimoséptimo. CONMINAR a las entidades y autoridades accionadas a aumentar el nivel de coordinación entre el nivel nacional y territorial para que las medidas de protección sean adecuadas para resguardar los derechos fundamentales de las personas en proceso de reincorporación. O, alternativamente, DELIMITAR las competencias atinentes a lo nacional y lo territorial en materia de acciones de implementación efectiva del Acuerdo y las respectivas disposiciones legales y constitucionales.

Decimoctavo. PONER EN CONOCIMIENTO de la Contraloría General de la República los hechos expuestos en la acción de tutela, con el fin de que esta entidad, en arreglo a sus competencias, coadyuve en la vigilancia de la gestión fiscal de los recursos destinados a la implementación del Acuerdo Final, así como de los recursos destinados para la protección de sus signatarios y líderes sociales.

Decimonoveno. PONER EN CONOCIMIENTO de la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo todos los sucesos a los que hace referencia la acción de tutela, para que tomen acciones dentro de la órbita de sus funciones y competencias. Frente la necesidad de adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones que solventen la situación descrita:

Vigésimo. EXHORTAR a la Fiscalía General de la Nación, en particular la Unidad de Investigación y Desmantelamiento de las Organizaciones Criminales, a adoptar medidas para investigar con debida diligencia y hacer frente a la situación de impunidad respecto de los crímenes cometidos contra personas defensoras de derechos humanos, líderes sociales y signatarios del Acuerdo Final, determinando autores materiales e intelectuales, al tiempo que la existencia o no fenómenos de macro criminalidad, sistematicidad y de patrones de repetición.

Vigésimo primero. EXHORTAR al Senado de la República y la Cámara de Representantes a dar trámite a las leyes contenidas y/o propuestas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

Vigésimo segundo. PREVENIR a todas las autoridades nacionales y territoriales responsables de la ejecución de acciones, planes, programas o proyectos relacionados directa o indirectamente con la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, que en lo sucesivo se abstengan de actuar en contravía de lo pactado y respeten los contenidos del mismo”.

3. Contestación de la demanda

3.1. Presidencia de la República[9]

3.1.1. En respuesta a las acciones de tutela de la referencia, la Presidencia de la República –Oficina del Alto Comisionado para la Paz y la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación– puso de presente que no había “dado lugar a la vulneración de ningún derecho fundamental”, motivo por el cual no se cumplía con la exigencia de legitimidad por pasiva.

3.1.2. Consideró la Presidencia de la República que en el caso que se examina no resultaba factible evaluar judicialmente y acoger la solicitud planteada por los accionantes, en el sentido de que se declare el estado de cosas inconstitucional, puesto que tal decisión solo puede ser adoptada por “el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, esto es, la Corte Constitucional”.

3.1.3. En consonancia con lo señalado, resulta evidente para la Presidencia de la República que los asuntos relacionados con las garantías de seguridad no son del resorte directo de esa oficina, pues “existe una Entidad encargada específicamente de dicha función y radica en la Unidad Nacional de Protección. De ahí la improcedencia del amparo constitucional respecto de la Presidencia de la República.

3.2. Unidad Nacional de Protección (UNP)[10]

3.2.1. La Unidad Nacional de Protección, por conducto del Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica, respondió a la acción constitucional exponiendo, primero, el alcance de su competencia. Sobre este aspecto, resaltó que el Gobierno Nacional en coordinación con la UNP e instituciones del Estado pusieron en marcha un programa de protección integral para salvaguardar a los integrantes del nuevo partido que surgió a raíz de la desmovilización de las FARC-EP y crearon un cuerpo de seguridad y protección de naturaleza mixta que incluye personal de la Policía Nacional, el personal adscrito a la UNP y antiguos miembros de las FARC-EP, para brindar seguridad a los exintegrantes del grupo guerrillero, de conformidad con el nivel de riesgo.

3.2.2. De acuerdo con lo expuesto, destacó que la UNP no se encontraba facultada para desempeñar funciones que institucionalmente corresponden a otra entidad o persona jurídica, pues ello significaría contradecir lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política. Ni en el Decreto Ley 4065 de 2011 y tampoco en el Decreto 1066 de 2015 se prevén atribuciones frente a toda suerte de pretensiones, de modo que responder por todos los hechos alegados en la demanda podría significar una extralimitación de funciones por parte de la UNP.

3.2.3. En relación con la solicitud de declaratoria del estado de cosas inconstitucional, propuso declarar improcedente tal solicitud, pues, en su criterio, ello desconoce el principio de subsidiariedad de la tutela.

3.3. Ministerio del Interior[11]

3.3.1. La jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior solicitó denegar la acción de tutela respecto de esta entidad.

3.3.2. Para ello, manifestó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto, a partir del 1° de noviembre de 2011 el Ministerio del Interior procedió a trasladar a la Unidad Nacional de Protección el programa de Protección, que actualmente se encuentra reglamentado por el Decreto 1066 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”[12]. De igual manera, afirmó que dio cumplimiento a lo que establece el artículo 23 del Decreto 4065 de 2011 sobre la entrega de archivos.

3.3.3. Concluyó que no vulneró derecho fundamental alguno de los accionantes y agregó que la acción de tutela era improcedente para solicitar la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, más aún, cuando no se allegaron las pruebas para respaldar esa petición.

3.4. Respuesta del Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común FARC –hoy partido Comunes–[13]

3.4.1. El señor P.C.T.V., en su condición de representante legal del partido político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común –hoy Comunes–, respondió a las tutelas de la referencia y puso de presente los hechos de violencia ocurridos en los últimos tiempos contra los integrantes de su partido y contra quienes suscribieron el Acuerdo Final y se encuentran en proceso de reincorporación[14], tras lo cual indicó que compartía y secundaba las peticiones de las tutelas que obran en el expediente de la referencia. Al respecto, manifestó su preocupación sobre la existencia de un estado de cosas inconstitucional “contra la población de signatarios y signatarias del Acuerdo de Paz y contra la implementación misma de lo pactado”.

3.5. Jurisdicción Especial para la Paz[15]

3.5.1. El asesor de la presidencia de la Jurisdicción Especial para la Paz puntualizó que, de las peticiones consignadas en las demandas de los accionantes, a saber, que i) “se ordene a la UNP la ejecución de las medidas de protección que se derivan de la evaluación de riesgo que, de acuerdo con lo afirmado por los accionantes, se hizo respecto del Área de Reincorporación en la que residen”; ii) se declare el estado de cosas inconstitucional respecto de varios aspectos de cumplimiento del Acuerdo Final de Paz entre la ex guerrilla de las FARC y el Gobierno Nacional y iii) se exhorte a las autoridades correspondientes al cumplimiento de los compromisos adquiridos por el Estado en el marco de la suscripción del Acuerdo Final de Paz, ninguna ha sido agenciada por la JEP.

3.5.2. En relación con las pretensiones relativas al cumplimiento de lo pactado en el Acuerdo Final de Paz, explicó que tales solicitudes escapaban de la órbita de competencia de la JEP, cuyas funciones son “eminentemente jurisdiccionales respecto de las conductas cometidas por los combatientes por causa y con ocasión del conflicto armado, careciendo de prerrogativas de vigilancia al cumplimiento de lo acordado en otras materias”.

3.6. Fiscalía General de la Nación[16]

3.6.1. La señora V.F. General de la Nación respondió a las demandas de tutela de la referencia precisando que las pretensiones de los accionantes se encontraban encaminadas a que el juez de tutela ordenara a la Fiscalía General de la Nación que adopte “medidas para investigar con debida diligencia y hacer frente a la situación de impunidad respecto de los crímenes cometidos contra personas defensoras de derechos humanos, líderes sociales y signatarios del Acuerdo Final, determinando autores materiales e intelectuales”.

3.6.2. Al respecto, puntualizó que la Fiscalía avanzó de manera diligente “con las investigaciones penales contra afectaciones cometidas en contra de defensores de derechos humanos, líderes sociales y personas en proceso de reincorporación de las FARC – EP”, según lo prescribe el artículo 250 de la Constitución Política y lo dispuso el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

3.6.3. Solicitó declarar improcedente la acción de tutela respecto de la Fiscalía General de la Nación, toda vez que, en su criterio, no se cumple con la exigencia de subsidiariedad en relación con las pretensiones dirigidas contra la entidad. Advirtió la señora V. que los hechos alegados formaban parte de investigaciones penales en curso y las pretensiones aducidas “cuentan con instancias y mecanismos procesales establecidos para ser desarrollados”.

3.7. Procuraduría General de la Nación[17]

3.7.1. En relación con i) la tutela de los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal, frente a la situación de seguridad de excombatientes y sus familiares, la Procuraduría General de la Nación respondió las pretensiones contempladas en los numerales cinco (5)[18] y ocho (8)[19]. En ese orden, indicó que, de acuerdo con lo dispuesto por la Directiva 002 de 2017, recomendó al Gobierno Nacional crear un “registro único, integrado, consolidado y actualizado de los defensores y defensoras de los derechos humanos, y sus organizaciones, integrantes de los movimientos sociales, movimientos políticos, y lideresas y líderes políticos y sociales, y sus organizaciones y a los que en esta condición participen activamente en la implementación del Acuerdo de Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

3.7.2. A propósito de la pretensión contemplada en el numeral decimocuarto (14)[20], informó que expidió la Directiva 001 del 2020, “en la que se establecen los lineamientos para la protección y el respeto de los derechos a la vida, la integridad y la seguridad de los excombatientes de las FARC-EP en proceso de reincorporación política, social y/o económica en cumplimiento del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo de Paz)”.

3.7.3. En lo que respecta al ii) seguimiento de las órdenes del juez constitucional para la solución estructural que garantice el goce efectivo de derechos fundamentales, se refirió a las pretensiones contempladas en el numeral decimosexto (16)[21], puntualizando que por medio de la expedición de la Directiva 001 de 2020 –ya aludida– solicitó a la Unidad Nacional de Protección allegar ante la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz “un informe trimestral en el que se incluya: a) número de solicitudes recibidas; b) número de solicitudes tramitadas; c) número de medidas de protección aprobadas; y, d) número de medidas de protección implementadas”. Adicionalmente, informó que pidió a la UNP que la información solicitada discriminara por departamentos y municipios, así como especificara si se trataba de excombatientes, integrantes del partido político o de un familiar”.

3.7.4. En lo relativo a las pretensiones contempladas en el numeral decimoséptimo (17)[22], sostuvo el Ministerio Público que la Procuraduría General de la Nación “recomendó al Ministerio de Defensa Nacional en coordinación con la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación y la Agencia para la Reincorporación y Normalización, adoptar una estrategia de seguridad especial para la protección y control de riesgos de las zonas en donde se encuentren grupos representativos de los excombatientes de las FARC–EP acreditados, que están en proceso de reincorporación política, social y/o económica, y fortalecer la estrategia de seguridad para los antiguos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación”.

3.7.5. A propósito de la pretensión contemplada en el numeral decimoctavo (18)[23], indicó que la Procuraduría delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz no tenía competencia al respecto.

3.7.6. Sobre la pretensión prevista en el numeral decimonoveno (19)[24] precisó que, como podía comprobarse en el presente documento de respuesta a las acciones de tutela de la referencia, la Procuraduría General de la Nación expuso las acciones adelantadas en relación con cada una de las pretensiones, de conformidad con las competencias que son de su resorte.

3.7.7. En lo atinente a la pretensión consignada en el numeral vigésimo (20)[25], recordó que la “Procuraduría delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz no tiene competencia para adelantar acciones de investigación”.

3.7.8. Frente a la exigencia establecida en el numeral vigesimoprimero (21)[26], trajo a colación que en “el Informe sobre el Estado de Avance de la Implementación del Acuerdo de Paz, 2016 – 2019 presentado al Congreso de la República en agosto del 2019, la Procuraduría General de la Nación recomendó al Gobierno Nacional promover el debate legislativo sobre los temas pendientes del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

3.7.9. Ahora, con relación con iv) las garantías para la participación política informó que “en el marco del seguimiento adelantado por la Procuraduría General de la Nación al componente de reincorporación política, de conformidad con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 1909 de 2018, se presentó al Congreso de la República el informe sobre el cumplimiento de los derechos establecidos en el Estatuto de la Oposición”[27].

3.7.10. Finalmente, acerca de la seguridad personal de los accionantes, manifestó que no existía solicitud alguna en dicha delegada, por lo cual, no se podían pronunciar de manera particular sobre este aspecto.

3.8. Defensoría del Pueblo Regional Nariño[28]

3.8.1. La Defensoría del Pueblo –Regional Nariño– consideró en su contestación que se debía declarar la desvinculación de esa autoridad del asunto de la referencia, toda vez que no se configuró la exigencia de legitimidad en la causa por pasiva en cuanto no se desconoció derecho fundamental alguno de los accionantes a la vida, a la seguridad, a la integridad personal y a la paz.

3.8.2. Así las cosas, pidió la desvinculación de la Defensoría del Pueblo del trámite de la presente acción de tutela porque ha cumplido con sus deberes legales y constitucionales.

3.9. Senado de la República[29]

3.9.1. El secretario general del Senado de la República manifestó, en cuanto al exhorto para que dicha Corporación tramite los proyectos de ley relacionados con la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y Construcción de una Paz Estable y Duradera, que todos los proyectos radicados en dicha célula legislativa iniciaron el correspondiente proceso legislativo.

3.9.2. Por lo tanto, afirmó que la Rama Ejecutiva y los entes de control eran los competentes para conocer de las demás pretensiones de los accionantes y que el Senado de la República no tenía dentro de sus funciones conocer de esos asuntos.

3.9.3. En consecuencia, solicitó que el Senado de la República fuera desvinculado de la presente acción de tutela, porque no había vulnerado derecho fundamental alguno.

3.9.4. En este proceso específico, el secretario general agregó que el 18 de mayo de 2020, el Senado de la República citó a los ministros del Interior y Defensa para realizar un debate de control político sobre el incumplimiento por parte de las FARC de las obligaciones derivadas del Acuerdo Final en materia de bienes y reincidencia, en el cual se dio a conocer el estado actual de dicha implementación.

3.10. Cámara de Representantes[30]

3.10.1. La jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes aclaró que aun cuando la pretensión vigesimoprimera era la única que se dirigía contra el Congreso de la República, de todas maneras, existía falta de competencia para satisfacer las pretensiones de los accionantes porque, de acceder a ellas, vulneraría el principio de legalidad o las prohibiciones expresas en la Constitución, respecto a que no le corresponde inmiscuirse en asuntos privativos de otras autoridades.

3.10.2. De otro lado, en lo relativo a que se exhorte “(…) al Senado de la República y la Cámara de Representantes a dar trámite a las leyes contenidas y/o propuestas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”, expresó que el accionante parecía referirse a la configuración de una omisión legislativa derivada de la falta de trámite de las normas contenidas o propuestas en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

3.10.3. Sin embargo, indicó que ese medio de defensa judicial, esto es, la acción de tutela no sería procedente en contra de omisiones legislativas. Además, recordó que se refería a una norma de carácter general, impersonal y abstracto y, en esta medida, el accionante contaría con otros medios para que su solicitud fuera tramitada dentro del ordenamiento jurídico. Por lo tanto, la solicitud planteada a través de esta acción constitucional resultaba improcedente.

3.10.4. En este orden, solicitó la desvinculación del Congreso de la República –Cámara de Representantes– y de su presidente del trámite de la presente acción constitucional.

3.11. Corte Suprema de Justicia- Sala de Casación Penal[31]

3.11.1. La oficial mayor de la Secretaría de la Sala de Casación Penal manifestó que dicha Corporación judicial no es un órgano de consulta y solo tiene competencia en los asuntos que la Constitución y la Ley le asignan. Por lo tanto, indicó que no podía intervenir ante otras autoridades, pues sólo a través de sus decisiones puede pronunciarse sobre los hechos específicos que llegan a su conocimiento en aplicación e interpretación de la ley y la jurisprudencia.

3.11.2. Por lo anterior, solicitó su desvinculación del presente proceso de tutela ante la evidencia de que no ha vulnerado derecho fundamental alguno de los accionantes.

3.12. Contraloría General de la República[32]

3.12.1. La representación de la Contraloría General de la República desarrolló, por un lado, lo atinente a la competencia de dicha entidad y su papel en la implementación del Acuerdo Final. De otro lado, hizo referencia a los informes que ha publicado en el marco de esa competencia y precisó que a este órgano de control no le corresponde determinar las afectaciones puntuales del demandante, menos aún, lo relativo al estado de cosas inconstitucional.

3.13. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A” [33]

3.13.1. La magistrada A.N.L. manifestó que, para el caso en concreto y en lo que respecta a dicho Tribunal, en efecto, el proceso de tutela fue presentado por el accionante F.G.H. el viernes 13 de marzo de 2020 ante esa Corporación. Sin embargo, por intermedio del Auto del 16 de marzo de 2020 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sub-Sección “A”, procedió a remitir por competencia territorial el trámite a los Juzgados del Circuito de San José del Guaviare, toda vez que la acción constitucional involucraba una serie de presuntas vulneraciones a sujetos que se encontraban en dicho municipio.

3.13.2. Así las cosas, no puede atribuírsele una presunta violación de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, toda vez que es claro que el Tribunal recibió la acción de tutela a la que hace referencia el señor G.H. el viernes 13 de marzo de 2020 y, el lunes 16 de marzo de 2020, procedió a proferir un auto que disponía la remisión del proceso a los Juzgados del Circuito de San José del Guaviare.

3.13.3. En consecuencia, pidió la denegación de la presente acción constitucional por no existir la vulneración de derechos fundamentales alegada en lo que respecta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

3.14. Corte Constitucional[34]

3.14.1. El 2 de junio de 2020, el magistrado A.R.R. intervino, en calidad de presidente de la Corte Constitucional, en la acción de tutela instaurada por el señor F.G.H..

3.14.2. Es de recordar que en el expediente T-8.009.306, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 26 de mayo de 2020 admitió la tutela y ordenó notificar “por el medio más expedito y eficaz” … a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, quienes podrán contestar la presente tutela y allegar los documentos que pretendan hacer valer como pruebas, dentro de los tres (3) días siguientes al recibo del respectivo oficio”.

3.14.3. Adicionalmente, ordenó comunicar lo resuelto a los presidentes del Senado de la República, de la Cámara de Representantes, a las presidencias de la Jurisdicción Especial para la Paz, de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, a las entidades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no Repetición (SIVJRNR), al Defensor del Pueblo, al Contralor General de la República, al director del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común –hoy partido Comunes–, “para que dentro del término de tres (3) días contados a partir del recibo de la correspondiente comunicación manifestaran lo que consideraran pertinente”[35].

3.14.4. El entonces presidente de la Corte Constitucional, A.R.R., respondió a la comunicación recibida, poniendo de presente que carecía de competencia para definir un nivel de riesgo vital respecto del accionante y, mucho menos, podía ordenar la implementación de algún modelo o esquema de seguridad personal en su caso.

3.14.5. Como puede verse, la providencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado comunicó a la Corte Constitucional y, a otras autoridades, para que expusieran lo que encontraran relevante en el asunto, sin que ello haya implicado orden alguna que vincule a la Corte Constitucional y que esta autoridad deba cumplir.

3.14.6. Desde la perspectiva antes anotada, la comunicación oficiada a la presidencia de la Corte Constitucional por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no generó ningún “interés directo o actual en la actuación procesal”, en los términos del numeral primero del del artículo 51 del Código de Procedimiento Penal.

4. Decisiones judiciales

Expediente T-7.987.084

4.1. Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Pasto[36]

4.1.1. La Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, mediante sentencia del veintiuno (21) de abril de dos mil veinte (2020) resolvió tutelar los derechos fundamentales a la vida e integridad personal de los accionantes. En su criterio, la Unidad Nacional de Protección ha sido negligente en el cumplimiento de sus obligaciones, tanto más cuanto –como esa autoridad lo ha puesto de presente públicamente–, ha funcionado de manera normal durante la pandemia.

4.1.2. Por ese motivo, ordenó a la Unidad Nacional de Protección que dentro del término máximo de las setenta y dos (72) horas siguientes a la notificación de la sentencia, implementara las medidas colectivas estudiadas y decretadas a favor del Nuevo Punto de Reincorporación Tallambí en el municipio de Cumbal (Nariño).

4.1.3. Ahora bien, acerca de la pretensión relacionada con el cumplimiento del Acuerdo de Paz, sostuvo que la acción de tutela resultaba improcedente, toda vez que, tratándose de “un derecho programático”, la acción popular y la acción de cumplimiento constituían la vía jurídica adecuada para alcanzar ese objetivo.

4.1.4. Sobre la pretensión de que se declare el estado de cosas inconstitucional por el cumplimiento del Acuerdo de Paz puso de presente que carecía de competencia para analizar y establecer si en el asunto de la referencia se configura un estado de cosas inconstitucional en lo relativo a “la situación de derechos y seguridad de la población firmante del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y duradera, así como consecuencia de su precaria implementación”, que reclaman los actores. Tal suerte de determinación corresponde adoptarla de manera exclusiva y excluyente a la Corte Constitucional, autoridad de la cual, por su misma funcionalidad o cobertura nacional, se colige esa facultad que concuerda además con lo dispuesto por el artículo 241 de la Constitución Política.

Expediente T- 7.987.142

4.2. Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Pasto[37]

4.2.1. La Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, mediante sentencia del 16 de junio de 2020, tuteló los derechos fundamentales a la vida e integridad personal del señor R.P.D. y de todos los demás que integran el Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR) –Tumaco– Nariño.

4.2.2. En ese orden, afirmó que la Unidad Nacional de Protección (UNP) vulneró las garantías del actor, por cuanto no hizo efectiva la medida de protección relacionada con el número de agentes de protección excusándose en el hecho de no contar con personal disponible en esa zona y el estado de emergencia sanitaria a raíz de la Covid-19.

4.2.3. No obstante, en criterio del Tribunal estas razones solo denotan su falta de voluntad política para concretar los deberes frente a esta población específica que debe ser protegida por el Estado.

4.2.4. Más aún, cuando el actor y el colectivo al que pertenece se encuentra en riesgo extraordinario y real por la probable acción de grupos armados organizados al margen de la ley de guerrilla activa (ELN), disidencias subversivas de las FARC (grupo Oliver Sinisterra), de grupos residuales (GAOR) y/o de bandas delincuenciales dedicadas al narcotráfico que se disputan la zona para sus actividades delincuenciales y hasta para la cooptación forzada de fichas humanas a efecto de engrosar sus filas.

4.2.5. Enfatizó el juez de instancia que estas personas y grupos no cesan en sus actividades delictivas durante las épocas de pandemia, ni se someten a las medidas restrictivas de confinamiento dispuestas por el Estado; de suerte que sus derechos a la seguridad y vida se encuentran en vilo.

4.2.6. Por lo anterior, ordenó a la UNP que dentro del término máximo de las setenta y dos (72) horas siguientes a la notificación de la sentencia, en coordinación con las entidades administrativas competentes, materializara en su totalidad las medidas de protección colectivas estudiadas y decretadas a favor del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR) – Tumaco – Nariño.

4.2.7. Ahora, en lo que se refiere a las pretensiones relacionadas con la protección de los derechos a la paz y la declaratoria de existencia de un estado de cosas inconstitucionales, frente a la implementación del Acuerdo Final, explicó que esa misma Sala había estudiado un caso que presenta analogía fáctica con el presente asunto y en el que había declarado la improcedencia de la acción de tutela respecto a estas pretensiones en particular. Por lo cual, en este caso tomaría el mismo camino jurídico.

4.2.8. Respecto a la protección del derecho a la paz, recordó que se trataba de una garantía de cumplimiento programático y para su materialización es necesaria la confluencia de múltiples acciones de pedagogía e inversión social, de entendimiento y ejecutorias políticas, afirmaciones económicas por parte del ejecutivo y hasta de transformaciones ideológicas multilaterales que de manera solidaria concurran hacia el mismo fin institucional.

4.2.9. En punto a la solicitud de la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, reiteró que, por competencia, le correspondía analizarla al órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.

Expediente T-8.009.306

4.3. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta[38]

4.3.1. La sección Quinta del Consejo de Estado, declaró la carencia actual de objeto por hecho superado. Lo anterior, por cuanto en el caso concreto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, mediante sentencia del 18 de junio de 2020, resolvió de fondo la solicitud de amparo presentada por el señor F.G.H..

4.3.2. Específicamente, explicó que el Tribunal accionado decidió amparar los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad e integridad personal del señor F.G.H. y, en consecuencia, ordenó a la Unidad Nacional de Protección que en el término de cuarenta y ocho (48) horas implementara las medidas de seguridad a las que tenía derecho el actor de acuerdo con la valoración de su situación particular.

4.3.3. Por lo anterior, indicó que era claro que el presente trámite procesal carecía actualmente de objeto, pues el hecho que motivó la presentación de la acción de tutela fue superado.

4.3.4. Sin embargo, expuso que en atención a que la autoridad judicial ya había dictado sentencia dentro de dicho proceso, cualquier orden que se impartiera por parte de dicha Sala sería en vano, puesto que la posible vulneración cesó debido a la actuación de la parte demandada.

4.4. Sección Cuarta –Subsección “A”– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

4.4.1. Teniendo en cuenta que la decisión adoptada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo del Estado referida en párrafos anteriores fue la de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado, dado el pronunciamiento de la Sección Cuarta –Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional solicitó mediante el auto 132 proferido el 23 de marzo de 2021 copia del expediente.

4.4.2. A partir de la lectura de los documentos remitidos a la Corte Constitucional pudo constatarse, efectivamente, que la Sección Cuarta –Subsección “A”– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió, mediante sentencia proferida el 18 de junio de 2020, lo siguiente:

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la vida, seguridad e integridad personal del señor F.G.H., de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta Sentencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de presente fallo, si aún no lo ha hecho, proceda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, a implementar y poner en conocimiento del actor las medidas que, con ocasión de la valoración de la situación puntual, determinó en la Resolución 0032 del 30 de abril de 2020.

TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor F.G.H. con respecto a la salvaguarda de su derecho a la Paz, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente fallo.

CUARTO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en aquello que refiere a la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad e integridad personal, vida y el derecho a la paz de los signatarios y signatarias del Acuerdo Final de Paz, según lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

QUINTO: DECLARAR PROBADA la falta de legitimación por pasiva, y en consecuencia DESVINCULAR del presente trámite al Presidente de la Republica, al Alto Comisionado para la Paz, a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, al Ministerio del Interior, al Senado de la República a la Cámara de Representantes, al Fiscal General de la Nación, a las direcciones de las entidades que componen el sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición, al Defensor del Pueblo y al Partido Político Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común, de conformidad con lo expuesto en los considerando de esta Sentencia.

SEXTO: COMUNICAR la presente decisión al D.C.E.M.R., Magistrado de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por intermedio del correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co.

4.4.3. En las consideraciones de la sentencia, la Sección Cuarta –Subsección “A”– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refirió a una cuestión previa relacionada con la duplicidad de acciones y la actuación temeraria, apoyándose para el efecto en lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-298 de 2018[39].

4.4.4. Consideró que en el caso del señor F.G.H. se presentaba una circunstancia singular en cuanto se ponía en evidencia “una particularidad generada con ocasión de una primera acción de tutela que fue presentada por el actor y se abordó en la providencia a la que se está haciendo referencia en el caso con número de radicado 25000-23-15-000-2020-00209-00) que se podría contraponer con una segunda acción que también estaba cursando ante la Sección Quinta del Consejo de Estado (11001-03-15-000-2020-02072-00).

4.4.5. Si bien la Sección Cuarta –Subsección “A”– del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió que se trataba de una situación singular, consideró asimismo que de ello no seguía una conducta que pudiera calificarse como dolosa o malintencionada por parte del demandante, toda vez que él “presentó la acción de tutela el 13 de marzo de 2020 y esta fue remitida por la Sección Cuarta, Sub- Sección A, a los Juzgados del Circuito de San José del Guaviare por considerarse aquel circuito el competente para resolver el debate del demandante”.

4.4.6. Puso de presente que el señor G.H. justamente le reprochó a la Subsección “A”, de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca lo que en su criterio debía calificarse como una demora injustificada –aspecto este respecto del cual la autoridad antes nombrada destacó que no se pronunciaría “por ser aquella actuación objeto de valoración dentro del trámite constitucional 11001-03-15-000-2020-02072-00 que se surte en al interior de la Sección Quinta del Consejo de Estado”. Sin embargo, destacó que fue ello precisamente lo que condujo al accionante a presentar una nueva acción de tutela.

4.4.7. En ese sentido observó que, contrario a lo sostenido por la Unidad Nacional de Protección, no se trataba de una actuación temeraria, “toda vez que los hechos del caso permiten apreciar que el señor F.G.H. no encausó su actuación bajo un elemento volitivo negativo o malintencionado que derivara en una múltiple presentación de acciones constitucionales análogas pues el relato fáctico del caso, sin duda alguna, arroja una conclusión distinta”.

4.4.8. Por las razones expuestas, consideró que en el asunto examinado no se advertía la configuración de la temeridad y, más bien, lo que se presentaba era una duplicidad de acciones que, para el caso concreto, se encontraba justificada. Concluyó lo siguiente:

Luego, como quiera que para la situación del tutelante está demostrado que a la fecha la Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro del proceso 11001-03-15-000-2020-02072-0028 aún no se ha pronunciado de fondo sobre lo pretendido, lo conducente es que, en aras de propender por una justicia célere de cara a los usuarios, y atendiendo que se trata de una situación excepcional, esta Sala de Decisión, siempre caracterizada por su compromiso con a los ciudadanos que por intermedio de sus acciones activan al Juez constitucional, proceda a hacer el análisis respectivo que en derecho corresponda.

En todo caso resulta oportuno manifestar que la decisión que llegue a tomarse en el presente trámite será puesta en conocimiento inmediatamente al Despacho del Doctor C.E.M.R., Magistrado de la Sección Quinta del Consejo de Estado, con el fin de precaver la producción de dos decisiones en el mismo asunto.

Expediente T-8.143.584

4.5. Sala Civil –Familia– del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta[40]

4.5.1. .La Sala Civil –Familia– del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, mediante sentencia proferida el 3 de junio de 2020 resolvió conceder la protección solicitada por el señor E.d.C.R.S. y ordenar a la Unidad Nacional de Protección que, dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la providencia, emitiera el acto administrativo que resolviera la solicitud presentada por el accionante en relación con un nuevo estudio de nivel de riesgo e implementación de un esquema de seguridad completo, “sin que esto implique incidencia alguna en la decisión de mantener o mejorar la las medidas de protección y se lo notifique en debida forma”.

4.5.2. La Corte Constitucional, mediante auto del 15 de diciembre de 2020 proferido por la Sala de Selección Número 7 del mismo año, seleccionó para su revisión los expedientes T-7.987.084, T-7.987.142 y T-8.009.306 y ordenó su acumulación. Los referidos expedientes fueron repartidos a la magistrada C.P.S..

5. Trámite en sede de revisión

5.1. Medidas provisionales

5.1.1. Mediante autos 010 y 011 del 27 y del 28 de enero se dictaron medidas provisionales en los expedientes de la referencia.

5.2. Impedimento

5.2.1. El día 10 de marzo de 2021, el Magistrado A.R.R. presentó impedimento para resolver en los expedientes de la referencia. Mediante auto del 18 de marzo siguiente se resolvió no aceptar el impedimento.

5.3. La Sala plena asume conocimiento del caso

5.3.1. El 15 de abril de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió asumir el conocimiento del presente asunto.

5.4. Auto de suspensión de términos

5.4.1. Mediante auto del 16 de abril de 2021 se suspendieron términos en el proceso de la referencia, suspensión que se levanta en la parte resolutiva de esta sentencia.

5.5. Respuestas al auto de pruebas proferido por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional el 23 de marzo de 2021

5.5.1. A continuación, se hace una breve relación de las respuestas emitidas por las autoridades vinculadas, así como de las intervenciones presentadas por las universidades, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de la sociedad civil. Un recuento más completo de estas intervenciones se encuentra en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente decisión.

a) Contestación de la Gobernación de Nariño[41]

5.5.2. La Gobernación de Nariño sostuvo en su respuesta al auto 132 del 23 de marzo de 2021 que, en el plan de desarrollo departamental correspondiente al periodo 2020-2023 se previó una serie de objetivos que buscan la atención a la población en proceso de reintegración de excombatientes firmantes del Acuerdo Final de Paz y que el pronunciamiento de la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004 ha sido la base sobre la cual la Gobernación ha procurado implementar una media de apoyo a las personas en proceso de reinserción social en los municipios de Tumaco y Cumbal, para evitar la ocurrencia de violaciones y desconocimiento de derechos humanos.

5.5.3. Es así como el informe enlista una serie de insumos que las autoridades departamentales han suministrado para el proyecto productivo de “artesanías de paz” y peluquería, desarrollado en el antiguo Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación de Tumaco en la vereda La Variante. Lo anterior como estrategia de prevención del reclutamiento, iniciativas que, además, cuentan con un modelo de fortalecimiento comunitario, adecuación de espacios deportivos y apoyo a comunidades indígenas.

5.5.4. Finalmente, y como respuesta al punto sobre aplicación de planes integrales de prevención y protección que incluyan a los excombatientes de las FARC- EP acreditados y en proceso de reincorporación, la Gobernación indicó que para brindar protección a la población en proceso de reintegración que se encuentre en situación de riesgo extraordinario o extremo, y con el fin de salvaguardar sus derechos a la vida e integridad personal, se puso en marcha una “ruta de atención para situación de riesgo por amenaza para personas en proceso de reintegración y de reincorporación”[42]. Dicho procedimiento, creado en articulación con la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, permite al ciudadano establecer comunicación con las autoridades regionales ante una situación de riesgo. Por lo tanto, la Gobernación indica que ha aplicado planes y estrategias tendientes a proteger los derechos de las personas en proceso de reinserción social de cara al cumplimiento del Acuerdo Final de Paz.

b) La Alcaldía de Cumbal[43]

5.5.5. La Alcaldía Municipal de Cumbal respondió a la solicitud de la Corte en el auto 132 de marzo 23 de 2021 e indicó que el Resguardo de Mayasquer del Municipio de Cumbal está ubicado en la Nueva Área de Reincorporación – NAR de Tallambí, como resultado de la implementación del Acuerdo Final para la Paz. Aseguró que en dicha área se encuentran asentados alrededor de 126 excombatientes con sus familias. La base de datos de estas personas es administrada por la Agencia Nacional de Reincorporación, en virtud del principio de confidencialidad y seguridad.

5.5.6. Señaló, asimismo, que las veredas S.M. y Miraflores del Resguardo Indígena del Gran Cumbal y el Resguardo Indígena de M., “han sido objeto de acciones bélicas, asesinatos selectivos, presencia de Minas Antipersonal (MAP) y Municiones Sin Explotar (MUSE), así como amenazas y retaliaciones a líderes comunitarios, docentes y autoridades indígenas. Entre el año 2006 y 2007 se presentaron 2 desplazamientos masivos, uno de los cuales tuvo un carácter transfronterizo”[44].

5.5.7. En su respuesta, presentó una línea del tiempo que relata las conductas delictivas de las cuales han sido víctimas diferentes grupos poblacionales del municipio de Cumbal y sus alrededores, particularmente, entre los años 2006 y 2007. Al respecto resaltó que, como consecuencia de tales eventos, muchos habitantes del municipio han sufrido desplazamientos y muertes masivas. Según datos del municipio de Ibarra-Ecuador se registran al momento 366 personas, 84 familias desplazadas por los actos delictivos, como asesinatos, cultivos ilícitos, reclutamiento forzado, entre otros, perpetrados en la vereda Tallambí del municipio de Cumbal.

5.5.8. Adicionalmente, aseguró que, con posterioridad a la firma del Acuerdo Final de Paz, se presentaron enfrentamientos armados entre las disidencias de dicha organización y el ELN por el control del territorio fronterizo del R.I.M.. Esta situación ocasionó un nuevo desplazamiento masivo en el que muchas familias buscaron refugio cruzando la frontera hacia el Ecuador. A corte del 30 de junio de 2020, el municipio de Cumbal ha registrado 1345 víctimas (algunas que han sufrido varios de los hechos delictivos) ubicadas en el territorio del municipio de Cumbal.

5.5.9. Por último, relató que en julio de 2020 un excombatiente fue asesinado mientras realizaba actividades de porcicultura en la vereda de T.d.R.M. y el 23 de abril de 2021 un auxiliar que prestaba guardia en la estación de policía de Cumbal fue atacado por francotirador y actualmente se encuentra con muerte cerebral. De manera que la situación de seguridad en el municipio de Cumbal es realmente precaria.

c) Contestación de la Alcaldía de San José de Guaviare[45]

5.5.10. La Alcaldía de San José de Guaviare respondió al auto proferido por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional el 23 de marzo de 2021 y, en ese sentido, indicó que el Plan de Prevención, Protección y garantías de No Repetición del Municipio fue actualizado durante el año 2020. Entre las actualizaciones hechas –sostuvo–, “se incluyó la prevención de reclutamiento forzado y la protección de líderes, lideresas, defensores de derechos humanos”.

5.5.11. Informó que en el plan también se hizo “énfasis en algunas estructuras Organizativas y sectores sociales del Municipio y del Movimiento de los excombatientes de las FARC”. Entre las pruebas que presentó con el escrito, se incluye el Plan integral de prevención, protección y garantías de no repetición. Municipio de San José del Guaviare 2020.

5.5.12. Por otra parte, se pronunció concretamente acerca de la tutela interpuesta en el expediente con el número T-8.009.306. Sobre este extremo sostuvo que la mayor parte de lo que el demandante enuncia no tiene la naturaleza de un hecho; señala que se trata de “manifestaciones subjetivas que realiza el accionante”, o de citas textuales de documentos o normas.

5.5.13. Afirmó que esa entidad no está legitimada en la causa por pasiva, dado que lo que el demandante pretende es “en primer lugar garantizar el acceso a la administración de justicia y debido proceso, pues (…) no había sido notificado de decisión alguna de la acción de tutela presentada por él"[previamente a la que ocupa en este momento a la Corte] (…)”. Con respecto a este particular, el alcalde municipal de San José del G. manifestó que esa entidad “jamás fue vinculada en modo alguno dentro del trámite de esa acción constitucional”. Además, destacó, que esa acción de tutela ya fue resuelta, habiéndose declarado la carencia actual de objeto por hecho superado.

5.5.14. Sobre la segunda pretensión del demandante, a saber, “la protección de los derechos a la vida, a la seguridad e integridad personal y la paz mediante la materialización de las medidas de protección”, adujo que el municipio que representa no podía coordinar o materializar las medidas de protección en favor de persona alguna, toda vez que esta no es función propia del municipio y corresponde ejercerla, en estricto sentido, a la Unidad Nacional de Protección y a la subdirección especializada creada para estos casos.

5.5.15. Particularmente, en relación con la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, consideró que en el escenario que se ponía a consideración de la Sala Plena no concurrían las circunstancias decantadas por la jurisprudencia constitucional que configuran una situación de esa índole.

5.5.16. Finalmente, solicitó a la Corte que se desvinculara al municipio de San José del Guaviare del trámite de la acción constitucional o que se absolviera de la responsabilidad a esa entidad territorial.

d) Intervención del señor Ricardo Palomino Ducuará

5.5.17. El señor R.P.D., firmante del Acuerdo Final de Paz, quien funge en la actualidad como presidente de la Junta de Acción Comunal del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR) Tumaco – Nariño (La Variante) –demandante en el proceso de la referencia–reiteró a la Corte la solicitud de declaración del estado de cosas inconstitucional. Un recuento completo de su intervención aparece registrado en el Anexo 1, numeral 1.4 que forma parte integral de la presente sentencia.

5.5.18. Argumentó que la adopción de acciones que permitan garantizar la implementación íntegra de los Acuerdos de Paz es una necesidad urgente. Esto implica que los excombatientes que adelantan su proceso de reincorporación puedan contar con adecuadas condiciones de seguridad, puesto que las medidas dispuestas por el Gobierno han sido insuficientes, ante la gran cantidad de excombatientes víctimas del elevado número de organizaciones delincuenciales que habitan en el territorio de Tumaco y que han surgido y se han fortalecido gracias a la deficiente y problemática situación social que vive la región. Situación que puede corroborarse en los informes de la misión de verificación de la ONU, en los que se estableció que “el departamento de Nariño es el territorio que, después del departamento del Cauca, ha reportado el mayor número de asesinatos de excombatientes FARC”[46].

5.5.19. En suma, atendiendo a la situación de riesgo, vulneración, gravedad y urgencia en materia de Derechos Humanos que viven los firmantes del Acuerdo Final de Paz, solicitó a la Corte declarar el estado de cosas inconstitucional como consecuencia de la violación masiva de derechos fundamentales y la precaria implementación del Acuerdo Final para la Paz.

e) Contestación de la Fiscalía General de la Nación (FNG)[47]

5.5.20. La Fiscalía General de la Nación respondió dentro del término señalado al auto de pruebas dictado por la Sala Séptima de Revisión, de la manera que se expone a continuación.

5.5.21. En primer lugar, advirtió que existían mecanismos judiciales preferentes, eficaces e idóneos para resolver las pretensiones de los accionantes respecto de la Fiscalía General de la Nación. Señaló, igualmente, que no resultó probada la configuración de un perjuicio irremediable atribuible a esa autoridad, pues no se comprobó la existencia de “ningún hecho o medio de prueba que demuestre, con grado de certeza, que existe amenaza a los derechos fundamentales de los accionantes imputable a la FGN”. Lo anterior, en tanto la FGN ha venido ejerciendo de forma diligente la acción penal y ha investigado todos los hechos que han sido denunciados.

5.5.22. Acto seguido, indicó que en el curso del proceso no se probó la presencia de una grave afectación o amenaza a los derechos fundamentales de los accionantes como consecuencia de las acciones u omisiones de la FGN y, por el contrario, “las conductas de las cuales fueron víctimas los actores están siendo investigadas y juzgadas bajo parámetros constitucionales y legales”. Adicionalmente, puso de presente que ha dado prioridad a los asuntos asociados a lideresas y líderes sociales y reincorporados de las extintas FARC-EP, precisamente, con el fin de salvaguardar los derechos fundamentales de las víctimas.

5.5.23. Agregó que, en concordancia con lo dicho anteriormente, no se requerían “medidas urgentes e impostergables respecto de la FGN para superar el daño, pues los accionantes no probaron la necesidad de que el juez constitucional aplique medidas urgentes e impostergables respecto de la FGN, para evitar la materialización de un perjuicio irremediable”.

5.5.24. En relación con el fondo del asunto reiteró que la Fiscalía General de la Nación no ha vulnerado ninguno de los derechos fundamentales invocados por los accionantes y, por el contrario, esa autoridad ha cumplido con su función constitucional de investigar los delitos cometidos contra defensores de derechos humanos y personas vinculadas al Acuerdo Final de Paz.

5.5.25. En tal virtud, la Fiscalía General de la Nación ha desarrollado una política clara y estructurada de priorización de los asuntos asociados a las personas mencionadas, mostrando resultados concretos, abordando los asuntos de la manera técnica, jurídica y probatoria que ameritan e, incluso, ha “diseñado un plan de trabajo específico para seguir avanzando en la obtención de resultados para los actores”, de ahí que “no exista acción u omisión que [atente] contra los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal, la seguridad y a la paz”.

5.5.26. En lo relativo a “la pretensión orientada a la creación de un registro “completo de todas la agresiones en contra de signatarios del Acuerdo Final de Paz, en el que participen organizaciones de la sociedad civil”, destacó que esa autoridad mantiene un registro detallado de todas sus investigaciones a través de su sistema de información SPOA, “lo que incluye diversas variables de las víctimas, indiciados, delito, etapa de investigación, actuaciones procesales e información relacionada con el proceso penal”. Añadió, que la Unidad Especial de Investigación también “lleva un registro de las investigaciones por afectaciones contra defensores de derechos humanos, población en proceso de reincorporación y sus familiares, en el que se incluyen variables sobre las calidades de las víctimas, los indiciados, las estructuras criminales responsables de los hechos y los datos relacionados con el avance de la investigación”.

5.5.27. Precisó, además, que la Fiscalía General de la Nación mantenía “una comunicación fluida con entidades estatales como la UNP, la Policía Nacional, el Ejército Nacional, con delegados del partido FARC y con la Misión de verificación de la ONU”. Puntualizó que la Unidad Especial de Investigación participaba de un “escenario tripartito para tratar temas relacionados con las graves afectaciones contra la población en proceso de reincorporación, en el que también tienen presencia la Misión de Verificación de la ONU y un delegado del partido político de las FARC”.

5.5.28. Acerca de la Unidad Especial de Investigación (UEI) de la Fiscalía General de la Nación, informó que ha adoptado un grupo de medidas para la atención penal de los delitos cometidos en contra de la población en proceso de reincorporación de las extintas FARC-EP, entre las cuales, mencionó las siguientes:

i. Una dependencia especializada en la investigación de los delitos que afectan a los reincorporados y sus familiares: la Unidad Especial de Investigación, que constantemente fortalece sus capacidades investigativas, su capital humano y sus capacidades técnicas.

ii. Mecanismos para garantizar la reacción inmediata y a la apertura de oficio de las investigaciones por homicidios y amenazas contra reincorporados y sus familiares.

iii. Una metodología específica para investigar los delitos contra las personas reincorporadas que incluye: la caracterización de la víctima, la caracterización del lugar de los hechos, la caracterización del victimario, la asociación de casos por patrones comunes, la vinculación por cadena de mando de los máximos responsables, entre otros.

iv. El desarrollo del apoyo a la investigación como un mecanismo para fortalecer las investigaciones en los territorios con el trabajo de una dependencia especializada.

v. La interlocución con representantes del partido político FARC –hoy Comunes–, ONU y la Fiscalía General de la Nación.

vi. La interlocución con la población en proceso de reincorporación en los territorios.

vii. La rendición de cuentas periódicas respecto de acciones adelantadas desde la Unidad en materia investigativa.

4.1. Contestación del Gobierno nacional [48]

5.5.29. El informe del Gobierno nacional consta de 167 páginas y un cuerpo de 19 anexos. Un recuento completo con las respuestas presentadas a raíz de los interrogantes formulados por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional por medio del auto 132 del 23 de marzo de 2021 quedó registrado en el Anexo 1, numeral 1.6, que forma parte integral de la presente sentencia. A continuación, se destacan los aspectos más importantes.

5.5.30. Sobre los programas, estrategias y actividades realizadas por el Gobierno Nacional para proteger a quienes integran el partido político FARC –hoy Comunes– sus actividades y sedes, así como a otras personas signatarias del Acuerdo Final de Paz y a las familias de toda esta población se precisó lo siguiente.

5.5.31. En primer lugar, informó que la Consejería Especial para la Estabilización, creada por medio del Decreto 1784 de 2019, conformó una Mesa de Coordinación Institucional que agrupa las siguientes dependencias: a) la Subdirección de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional; b) la Mesa Técnica de Seguridad y Protección; c) el Ministerio de Defensa a través de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional; d) el Comando Conjunto Estratégico de la Transición; e) la Unidad Especial para la Edificación de la Paz; f) la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación; g) el Cuerpo Elite de la DIJIN de la Policía Nacional; h) la Agencia Nacional para la Reincorporación y la Normalización; i) el Ministerio del Interior; j) la Oficina del Alto Comisionado para la Paz; k) la Defensoría del Pueblo; l) la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas; m) la Consejería para la Seguridad Nacional y n) las autoridades locales.

5.5.32. Trajo a colación, asimismo, que desde el año 2016 hasta julio 31 del 2018, la Mesa de Coordinación sesionó 32 veces y, desde esa fecha a la actualidad, ha sesionado en 64 ocasiones en los niveles territorial, técnico y de alto nivel. Adicionalmente, expuso que, como resultado de la Mesa de Coordinación, a la fecha se han adoptado: a) 11 medidas de prevención; b) 10 medidas de protección; c) 21 medidas de seguridad y d) 10 medidas de apoyo a la judicialización.

5.5.33. A su turno, señaló que la Mesa Técnica de Seguridad y Protección ha aprobado a) 315 esquemas de protección de individuos, 28 para colectivos, 26 para ATCR y para 2 sedes y b) 653 medidas blandas.

5.5.34. Igualmente, resaltó que para el 25 de marzo de 2021 las medidas adoptadas incorporaron 1.117 hombres y mujeres de protección, 275 vehículos blindados, 199 vehículos convencionales, 610 chalecos de protección balística, 574 medios de comunicación, 283 botones de apoyo y 715 apoyos económicos de traslado. Aunado a lo anterior, el Plan Estratégico de Seguridad y Protección impulsado por el Gobierno Nacional consta de las siguientes 8 estrategias: a) prevención; b) acciones inmateriales de prevención; c) protección; d) articulación para la investigación y judicialización; e) seguridad humana integral; f) enfoque diferencial de género; g) coordinación interinstitucional; h) garantías de seguridad en la participación electoral y j) en los Antiguos Espacios Territoriales de Reincorporación y Capacitación se encuentran desplegados 2.439 uniformados.

5.5.35. Adicionalmente, sostuvo que el Gobierno es consciente de la necesidad de un acercamiento institucional, “teniendo en cuenta que hay más de 9.000 personas en reincorporación en más de 500 municipios del país, todas en muy diferentes condiciones personales y de reincorporación; que no han iniciado ruta de protección, es decir, poner en conocimiento de alguna autoridad amenazas o riesgos en su contra, ni han solicitado medidas de protección o reubicación, no obstante se ubican en áreas geográficas en las que concurren los factores territoriales de riesgo por las disputas por las rentas de economías ilegales. Advirtió que, en desarrollo de los principios de prevención y focalización, se han priorizado 36 municipios en los que se están estableciendo espacios de comunicación entre esas personas y las autoridades locales y la fuerza pública en territorio, para mejorar sus condiciones de seguridad y para reforzar y focalizar su proceso de reincorporación asegurando su permanencia en la legalidad”.

5.5.36. Hizo notar que la actuación se concretó en cuatro etapas: a) conocimiento de la situación de inminencia y activación de la ruta; b) determinación del curso de acción a seguir por parte de la institucionalidad; c) coordinación de acciones para efectuar las extracciones y activación del plan de contingencia municipal y d) gestión y verificación de trámites posteriores complementarios; e indicó que, a la fecha, se realizaron 16 acciones de extracción de urgencia de la zona en diferentes municipios.

5.5.37. En relación con las acciones concretas, intervenciones e inversión en personal y dinero (2017-2020) en el informe entregado a la Sala Séptima de Revisión se pormenorizaron las diferentes actividades realizadas en distintos municipios del territorio nacional y el número de personas beneficiadas[49]. Fundamentalmente, se hizo alusión a seminarios y talleres dirigidos a personas en proceso de reincorporación y comunidades receptoras, centradas en Derechos Humanos, DIH, y resolución pacífica de conflictos y relaciones asertivas.

5.5.38. Se precisó que en el proceso de construcción de los programas de desarrollo con enfoque territorial “participaron más de 200.000 personas” y fue implementado a partir de tres fases: a) una veredal, realizada en más de 11.000 veredas; b) una municipal ejecutada en más de 170 municipios priorizados; c) una subregional adelantada en las 16 regiones PDET (Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial) donde se reconocieron las iniciativas estratégicas y se consignaron en el Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR).

5.5.39. Acerca de la aplicación de los enfoques territorial, étnico y de género, se señaló que la estrategia del gobierno contaba con un enfoque territorial en la medida en que “vincula a las autoridades territoriales en la gestión de los asuntos de seguridad y protección de población en reincorporación, realiza análisis de riesgo en contexto territorial y con participación de las comunidades de la población objeto en el territorio para desarrollar acciones y medidas apropiadas para los distintos territorios”. Por lo demás, advirtió que el enfoque étnico ha sido especialmente tenido en cuenta en relación con las actividades aprobadas con colectivos en diferentes partes del territorio nacional. De otro lado, indicó que las acciones con perspectiva diferenciada de género para facilitar la reincorporación de mujeres excombatientes contemplan 5 fases de ejecución y 24 acciones.

5.5.40. En lo relativo a los recursos destinados a la protección de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación se puntualizó que, según lo expresado por la Oficina de Planeación de la Unidad Nacional de Protección, “la situación financiera actual es deficitaria en $278.683 millones para terminar esta vigencia y que estos recursos ya fueron solicitados ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para ser apropiados por la entidad”.

5.5.41. Así mismo, se destacó que, a la fecha, se han incorporado a la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección 1.305 personas de confianza (1.200 escoltas y 105 en el nivel administrativo) vinculadas al entonces partido político FARC hoy Comunes. También puso énfasis en que para el año 2017 el presupuesto asignado fue de $634.002.488.671 equivalente al 3% del presupuesto de la entidad, al tiempo que para el año 2020 la cifra ascendió a $1.008.813.877.817 equivalente al 12% del presupuesto de la entidad.

5.5.42. A propósito de las funciones del Grupo de Recepción, Análisis y Evaluación del Riesgo (GRAERR) y del Grupo de Implementación y Supervisión de Medidas de Protección (GISFM) se informó que están encargados de recibir, evaluar y poner en marcha medidas de protección en un lapso no mayor a 10 días. Siguiendo recomendaciones de la Mesa Técnica, se puso de presente que también se encargan de desmontar medidas de seguridad.

5.5.43. En general, se mencionaron los siguientes aspectos por atender y resolver: a) la no aceptación de los hombres de protección implementados discrecionalmente por el GISFM; b) que no se cuenta con un sistema de información completo y actualizado para la entrega de información a fuentes internas y externas; c) el cambio de domicilio sin previo aviso por parte de las y los beneficiarias/os; d) el aumento de las medidas de protección decretadas para la población FARC-EP y e) la inexperiencia como servidores públicos de algunos agentes de protección.

5.5.44. A propósito de la remisión de informes a la Procuraduría Delegada, se manifestó que se han realizado y remitido tres reportes que se consolidan con la información relacionada en el siguiente cuadro:

Solicitudes recibidas

Solicitudes tramitadas

Medidas aprobadas

Medidas implementadas

390

378

144

174

5.5.45. En los folios 83 a 86 se hizo una exposición detallada de 13 procesos en los que se prescribe la duración máxima en días y las autoridades competentes para la toma de decisión en cada caso particular. En los folios 84 al 94 se describe la forma como se han desarrollado los protocolos de respuesta a las reclamaciones presentadas por algunos solicitantes.

5.5.46. Sobre la ejecución de rubros, se brindó la información registrada en el siguiente cuadro:

Año

Recursos

2019

$953.269.158

2020

$420.606.913

2021

$2.475.000.000

Fuente: DNP-SUIP

5.5.47. Respecto de los resultados obtenidos en el Plan de Inversión para la Paz, los indicadores se expusieron en el documento Excel Plan Marco de Implementación, anexo a esta decisión.

5.5.48. Frente a las medidas adoptadas para agilizar la evaluación de riesgo y los procesos represados y pendientes, informó que la UNP contrató 17 personas por prestación de servicios. En enero de 2021 la unidad constaba de 40 analistas. A fecha de 2 de febrero la unidad tenía 825 solicitudes.

Año

Solicitudes de protección

Solicitudes por asignar orden de trabajo

Orden de trabajo por reasignar

Orden de trabajo activa

TOTAL

2019

0

0

68

130

198

2020

258

128

157

88

627

TOTAL

225

218

825

5.5.49. Además, se indicó que las entidades correspondientes han establecido una estrategia de priorización para evacuar las solicitudes pendientes y atrasadas para descongestionar los diferentes procesos. En cuanto a las medidas de refuerzo, en los folios 101 a 106 del documento que contiene la respuesta a los interrogantes formulados por la Sala Séptima de Revisión. Allí se describen las estrategias diseñadas y puestas en marcha y se documenta la forma como se han fortalecido los esquemas de seguridad de algunas personas y colectivos.

5.5.50. Frente a la comunicación interinstitucional efectiva y adecuada se trajo a colación que la Unidad Nacional de Protección ha suscrito convenios para trabajo conjunto con la Fiscalía General de la Nación y con la Policía Nacional, mencionando que desde el año 2018, hasta la fecha, se han realizado un total de 69.944 coordinaciones de seguridad interinstitucional. Y respecto del seguimiento de avances frente a los componentes de la ruta de reincorporación, se expresó lo siguiente:

a) Sostenibilidad económica

· 2581 proyectos productivos aprobados que benefician a 6396 personas por valor de $63.400 millones.

· 2.433 proyectos individuales aprobados que benefician a 3013 personas por valor de $24.085 millones.

· 88 proyectos colectivos aprobados que benefician a 3.383 personas en 70 asociaciones por valor de $39. 554 millones.

· 2.450 personas vinculadas a alguna actividad económica

b) Habitabilidad y vivienda

· 2.055 personas en reincorporación se encuentran vinculadas a las rutas de acceso a vivienda.

i.Familia

· 1.334 niños y niñas de los antiguos ETCR en asistencia alimentaria.

· 2.058 niños, niñas y adolescentes reportados por el ICBF en diferentes programas de apoyo.

ii.Educación

· 6.925 personas en reincorporación han accedido a programas de educación básica, media y universitaria entre 2019 y 2021.

· 3.416 bachilleres y 12.336 personas han participado en 5.550 cursos de capacitación profesional ofrecidos por el SENA:

iii.Salud

· El 99, 1% (13. 876) personas han estado afiliadas al Sistema de Seguridad Social en Salud.

· 82,6% (11.570) personas han estado afiliadas al sistema de protección de la vejez y BEPS.

iv.Acompañamiento integral

· 11.498 personas registran participación en programas de apoyo psicosocial.

v.Fortalecimiento comunitario

· 4.552 personas en reincorporación han participado en talleres de apoyo comunitario.

vi.Otros avances (Algunos no pactados en el Acuerdo de Paz)

· Adquisición de tierras

a. Apropiación de $16.000 millones destinados a la adquisición de tierras para procesos productivos y vivienda.

b. Fortalecimiento de la política de vivienda rural para personas en reincorporación por $26.700 millones.

c. De agosto de 2018 a marzo de 2021 se han desembolsado $275.743 millones en garantías económicas.

d. Se mantuvo el abastecimiento en los antiguos ECTR por valor de $44. 349 millones y beneficiando a 6.383 personas.

e. Se mantuvo la administración de los antiguos ECTR (servicios públicos y adecuaciones) por valor de $54.771 millones y el gobierno gestionó la consecución de $184.000 millones en la comunidad internacional para apoyo a diferentes programas de acción social.

f. La ARN e Impulsa Colombia suscribieron convenios por $3.376 millones para programas de apoyo a proyectos productivos.

5.5.51. Acciones adelantadas por el gobierno para poner en consideración del Congreso temas pendientes del Acuerdo de Paz. Con corte a abril de 2021, el estado del mapeo normativo es el siguiente:

Punto del acuerdo

Número de normas expedidas

Número de normas pendientes por expedir

Porcentaje de avance de la implementación normativa

Reforma rural integral

59

1

84%

Participación política

6

6

50%

Fin del conflicto

93

0

100%

Solución al problema de las drogas

4

3

57%

Víctimas

44

0

100%

Implementación, verificación, refrendación

44

0

100%

5.5.52. Así mismo, informó que se han presentado 66 proyectos de ley que se encuentran en diferentes estadios de trámite y que con el fin de neutralizar la acción de Grupos Armados organizados GAO, las fuerzas militares han llevado a cabo 11 acciones en diferentes partes del territorio nacional.

5.5.53. A propósito de las tareas adelantadas por la Policía Nacional, indicó que en 170 municipios de las zonas PDET se han realizado las siguientes actividades de participación pública:

· 2.173 campañas de prevención para evitar el consumo de sustancias psicoactivas con participación de 72. 234 personas.

· 12.562 campañas contra el homicidio dirigidas a 294.175 personas.

· 7.954 campañas para evitar lesiones personales sensibilizando a 277.611 personas.

· 415 sensibilizaciones dirigidas a niños, niñas y adolescentes frente al abandono, acceso carnal abusivo, acoso sexual y maltrato infantil con 9.327 participantes.

· 120 campañas realizadas frente al desplazamiento forzado con 1.603 personas impactadas.

· 31 campañas frente a la desaparición forzada con 827 personas sensibilizadas.

· 1.158 encuentros comunitarios con participación de 17.229 personas.

· 603 frentes de seguridad creados y fortalecidos con 12.649 integrantes.

· 227 espacios para la convivencia con la graduación de 3.383 promotores de convivencia y seguridad ciudadana.

· 333.265 personas vinculadas a la Red de Participación Cívica.

· 605 talleres y conversatorios a instituciones educativas con 28.378 niños, niñas y adolescentes beneficiados.

· 30 mesas de articulación con la participación de 880 funcionarios de diferentes instituciones.

· 290 capacitaciones con 13.555 uniformados (militares y policías) capacitados.

· 280.525 mensajes de prevención emitidos por emisoras.

5.5.54. En lo concerniente a las estrategias para la protección y control de riesgo en zonas en las que se encuentran firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil puntualizó, finalmente, lo siguiente:

· La Policía Nacional mantiene unidades básicas de carabineros para cada antiguo ETCR con 785 funcionarios desplegados por parte de la UNIPEP.

· El Ejército Nacional mantiene 56 pelotones con 1.654 efectivos distribuidos en 24 antiguos ETCR.

· La UNP mantiene 26 esquemas de seguridad.

· Se ha intervenido en 11 acciones urgentes.

· La Policía Nacional ha implementado 56 enlaces de coordinación con 271 esquemas de protección que benefician a 1.733 personas en reincorporación.

· La Policía Nacional ha realizado 5.040 acciones preventivas entre cursos de autoprotección, revistas policiales y patrullajes.

c) Respuesta del Ministerio de Defensa. Policía Nacional. Departamento de Policía de Nariño[50]

5.5.55. Mediante escrito allegado a la Corte Constitucional el 27 de abril de 2021, el Coordinador Local para la Transformación de Conflictos de la Unidad Policial para la Edificación de la Paz (UNIPEP) dio respuesta a la tutela de la referencia. Precisó que esa autoridad era la dependencia especializada y encargada de ejecutar las acciones dictadas por el Gobierno Nacional para la atención de las personas excombatientes de las FARC-EP en proceso de reincorporación.

5.5.56. Según el Departamento de Policía de Nariño, por conducto de la Unidad Policial para la Edificación de la Paz del Departamento de Nariño (UNIPEP-DENAR), acordó la creación en el territorio Nacional de 20 Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y siete Puntos Transitorios de Normalización (PTN) como espacios destinados al proceso de desmovilización y desarme de la guerrilla, bajo supervisión internacional de la Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia.

5.5.57. Puntualizó que, para esa época, se conformó el Mecanismo Tripartito de Monitoreo y Verificación (MM&V), en relación con el cual la Policía Nacional entregó un componente de funcionarios para realizar labores de monitoreo y verificación al Cese al Fuego Bilateral y Definitivo. Mencionó que, igualmente, entregó un componente de seguridad para las comunidades aledañas a la ZVTN hasta el 1 de agosto de 2017. Resaltó que con la finalización de la entrega de armas, estas zonas fueron renombradas como “Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación” (ETCR).

5.5.58. También trajo a colación que, en el marco descrito, el Comando de Departamento de Policía de Nariño, por intermedio de la Unidad Policial para la Edificación de la Paz (UNIPEP DENAR) ha acompañado a las 450 personas en proceso de reincorporación que se hallan en el A-ETCR y a otras dispersas en el departamento. Indicó que, para ese propósito, contaba con un dispositivo policial integrado “por uniformados pertenecientes a la Unidad Básica de Carabineros - UBICAR N° 10, los cuales prestan seguridad y apoyan el proceso de reincorporación en el A-ETCR La Variante y las comunidades aledañas, dándole aplicabilidad a las políticas del Sistema de Seguridad Rural – SISER”.

5.5.59. De igual manera manifestó que, por conducto de la Unidad de Protección –DIPRO– UNIPEP y según lo dispuesto en el Decreto 299 de 2017, el Departamento de Nariño implementó unos enlaces de coordinación vinculados con los diferentes esquemas implementados por la Unidad Nacional de Protección (UNP) a los diferentes integrantes “ya sea del partido Político FARC o personas en proceso de reincorporación que presentan casos de riesgo”. Lo anterior, a efectos de garantizar la seguridad de estas personas y minimizar su situación de riesgo, de manera coordinada con las unidades de Policía o Ejército desplegadas en distintas ubicaciones del departamento.

5.5.60. Hizo especial énfasis en que, entre las dificultades encontradas en relación con la implementación del proceso de reincorporación, sobresalía “la actuación de los grupos criminales en la zona, pues estos generan riesgo al proceso de reincorporación; así mismo, el hecho que las personas en reincorporación se encuentren dispersos en el Departamento dificulta realizar un apoyo y seguimiento a esta comunidad, pues la Institución Policial no tiene relación de estas personas, dificultando el trabajo de la Policía Nacional para esta comunidad de reincorporados”.

5.5.61. Especificó que la seguridad general de quienes se encontraban en proceso de reincorporación en el Departamento de Nariño se adelantaba por conducto de unidades policiales de los lugares en los que se hallan radicadas estas personas. Cuando alguna manifiesta encontrarse bajo riesgos o amenazas extraordinarias, “se articulan esfuerzos institucionales e interinstitucionales con el fin de activar rutas de protección para garantizar la seguridad y vida de los participantes, los cuales se tratan en Consejos de Seguridad Extraordinarios y por parte de la Institución en el Consejo Táctico Asesor de Derechos Humanos, el cual es convocado por la Oficina de Derechos Humanos del Departamento de Policía Nariño”.

5.5.62. Señaló que, según lo informado por la Agencia para la Normalización y la Reincorporación –ARN Nariño–, en el departamento hay en total 450 personas en proceso de reincorporación –PPR–, las cuales se encuentran en el A-ETCR y otras dispersas en el Departamento”, como aparece en el siguiente cuadro:

MUNICIPIO

TOTAL

PPR

A-ETCR LA VARIANTE

97

TUMACO

106

CUMBAL

116

IPIALES

13

PASTO

28

EL CHARCO

19

RICAURTE

11

ROSARIO

6

SANTA BARBARA DE ISCUANDE

3

LEIVA

6

BARBACOAS

5

BUESACO

1

CHACHAGUI

2

COLON

1

5.5.63. Igualmente, expresó que se han realizado actividades de seguimiento por medio de “reuniones de articulación con la ARN y las reuniones de Instancia Tripartita de Seguridad – ITPS, celebradas por la Misión de Verificación ONU, ARN, UNP, componente del Partido Político FARC y Policía Nacional”. Hizo hincapié en que, a través de estas reuniones, se supervisan temas de seguridad vinculados con la comunidad de reincorporados, tanto como las asignaciones realizadas por la UNP de los esquemas de protección solicitados por estas personas que presentan amenazas o riesgos.

5.5.64. Sobre este tema, aclaró que cuando se activaba la ruta en caso de riesgo por parte de la ARN o por otra institución, entonces se asistía a “las mesas técnicas Municipales o Departamentales, con el fin de articular esfuerzos para garantizar la seguridad de las personas”. Precisó al respecto, que el seguimiento institucional en los casos de riesgo se realizaba de manera semanal en el Consejo Táctico Asesor de Derechos Humanos en el que tiene lugar una articulación de las diferentes especialidades de la Policía Nacional “con el fin de verificar avances en dichos casos y aportar información que facilite las garantías de seguridad para las personas que presentan casos de riesgo”.

5.5.65. En relación con la inversión de dinero (años 2017-2020), encontró importante aclarar que esa jefatura no contaba con información al respecto.

5.5.66. Finalmente, acerca de la solicitud que le formuló la Sala Séptima de Revisión, en el sentido de que informara cómo han reaccionado las autoridades locales y departamentales frente a las medidas adoptadas y cómo ha respondido también la Fuerza Pública – Comandancia General de las Fuerzas Militares y de la Policía – y al respecto indicara en qué podría mejorar su desempeño, puso de presente que “tanto las administraciones locales y departamentales, como el Ejército de Colombia, han reaccionado de forma asertiva en el momento de activar rutas de protección cuando se presentan casos de riesgo en territorio”. Consideró importante subrayar que “para mejorar el desempeño en cuanto a la seguridad de las personas en proceso de reincorporación se sugiere instalar una mesa de seguimiento periódica de seguridad donde intervengan las instituciones que tienen competencia sobre el mismo”.

d) Respuesta del Ministerio de Justicia y del Derecho

5.5.67. Por medio de escrito allegado a la Secretaría General de esta Corporación el 27 de abril de 2021, el Ministerio de Justicia contestó a la acción de tutela de la referencia[51].

5.5.68. Señaló que aun cuando no fue directamente vinculado, formaba parte de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad creada por el Decreto Ley 154 de 2017. No obstante, señaló que como la mencionada Comisión cuenta con una Secretaría Técnica, la cual se encuentra a cargo de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, sería esa dependencia la encargada de responder la orden vigesimotercera del auto de pruebas proferido por la Sala Séptima de Revisión el 10 de marzo de 2021.

5.5.69. Luego de efectuar un análisis detallado de lo consignado en el auto de pruebas concluyó que lo recomendable era “solicitarle a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad [si se cuenta] con un registro de todas las agresiones contra excombatientes de las FARC-EP en proceso de reincorporación” y, en caso afirmativo, remitir “copia del mismo y aportarlo en la contestación a la secretaria general de la Corte Constitucional”.

e) Respuesta de la Gobernación de Guaviare[52]

5.5.70. Mediante escrito allegado dentro del término dispuesto por el auto de pruebas, la Gobernación de Guaviare solicitó a la Corte Constitucional ser desvinculada de la actuación, con fundamento en los motivos que enseguida se exponen.

5.5.71. En primer lugar, expuso que no le consta que el señor F.G.H. fuera líder del antiguo ETCR A.B., situado en Charras (Guaviare), ni que integrara el Consejo Político Departamental del partido FARC –hoy Comunes– en el mencionado departamento. Sostuvo que tampoco le constaba que ocupara el cargo de consejero de finanzas y consejero político del Local O.L. del mismo partido, ni que hiciera parte del Consejo Departamental de Paz, como representante de las organizaciones que surgieron de los de Acuerdos de Paz con el Estado colombiano o que fuera enlace de la Instancia Tripartita de Seguridad y Protección (ITPS) a nivel regional del G. y Vichada, ni que fuera integrante de la Fundación DHOC, como defensor de derechos humanos del Oriente Colombiano.

5.5.72. A lo anterior agregó que tampoco se había comprobado que el señor F.G.H. fuera el representante de los antiguos ETCR del Guaviare en el espacio autónomo de las Organizaciones sociales del G. y del Meta, ni el coordinador de la conformación de la Red de Jóvenes ambientalistas por la paz del G., Arauca, Meta y Vichada o miembro de la coordinación Afrodescendiente del Guaviare, ni del comité de veeduría del Programa Ambientes por la Paz, V.D. y Reconciliación.

5.5.73. De igual forma, resaltó, que no se había aportado al expediente prueba siquiera sumaria de que el señor G.H. fuera padre de un niño o de una niña menores de dos años, ni acerca de que tanto ellos como su madre y actual pareja dependieran económicamente de él.

5.5.74. Añadió que, verificada el acta 002 del Consejo Departamental de Paz, Reconciliación y Convivencia del Guaviare se constató que el señor G.H. asistió “en calidad de representante designado por las organizaciones jurídicas reconocidas que agrupan miembros desmovilizados de movimientos guerrilleros que hayan suscrito el acuerdo de paz con el gobierno nacional”. Aunado a lo anterior, indicó que corroboró que el antes nombrado hacía parte en calidad de afiliado del Consejo Comunitario de la Población Afrocolombiana de la Cuenca Media y Baja del Río Guaviare y sur del Meta. No obstante, aclaró que el señor G.H. asistía en calidad de afiliado y no de “coordinador”, como se afirmó en el escrito de tutela.

5.5.75. Señaló que era cierto que el señor G.H. solicitó la adopción de medidas urgentes y seguimiento en previsión y protección a los miembros del partido político FARC –hoy Comunes– de San José del Guaviare, teniendo en cuenta el comunicado emitido por la Defensoría del Pueblo de Bogotá “por la cual se hizo relación de la denuncia presentada por el señor G.H. integrante de la dirección departamental del Guaviare del Partido FARC por presuntos seguimientos y amenazas en contra de su humanidad”.

5.5.76. Advirtió que, con ocasión de lo anterior, el Departamento de Guaviare procedió, por intermedio de la Secretaría de Gobierno Departamental, a realizar las siguientes acciones:

En atención al comunicado allegado por el Ministerio del Interior de fecha 17 de julio de 2018, se procedió a emitir pronunciamiento mediante oficio 10.06.1062 de fecha 24 de agosto de 2018 por el cual se indicó que la entidad territorial no era la entidad competente para dar trámite a las denuncias afectadas por los excombatientes de las FARC-EP, en la medida que la protección y salvaguardia de la vida, libertad e integridad de dichos miembros radica en cabeza del ejecutivo, quien a su vez creó unidades especiales de protección.

La Gobernación del Guaviare en cumplimiento de su responsabilidad y en procura de garantizar la seguridad y tranquilidad de la población, especialmente de los sectores más vulnerables, lleva a cabo consejos Departamentales de seguridad y orden público donde se activan y ejecutan los planes y programas en materia de prevención, convivencia y seguridad ciudadana en el Departamento.

En ese orden de ideas, la entidad procedió a oficiar a los entes competentes a fin de que se verificara la información y se iniciaran las medidas correspondientes.

5.5.77. Además, puso de presente que la Policía de San José del Guaviare informó, por medio de comunicado emitido el 6 de septiembre de 2018, que carecía de competencia para brindar seguridad personal, pues esa labor fue asignada a la Unidad Nacional de Protección, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 299 de 2017. Igualmente, precisó que la Fiscalía General de la Nación –Seccional Guaviare– “conoció de la noticia criminal 950016000647201800348 asignada en fecha 18 de julio de 2018, posteriormente fue allegada la NUC 950016000647201800348 la cual contenía los mismos hechos, por lo cual fue conexada a la NUC 950016000647201800348 (…) SE LIBRÓ PROGRAMA metodológico con fecha 18/07/2018, de igual manera se solicitó a la policía nacional G. brindar las medidas de protección necesarias a las víctimas en pro de la protección a la vida e integridad de los afectados”.

5.5.78. De otra parte, expresó que “mediante oficio de fecha 28 de abril de 2021 dirigido al coronel Á.A.G.B., Comandante de Policía de San José del Guaviare, solicitó información acerca de si en la fecha el señor G.H. contaba con medidas de protección, a lo cual se respondió que el señor en mención ya contaba con esquema de seguridad”. De todos modos, insistió en que la entidad competente para rendir la veracidad sobre lo expresado era la Unidad Nacional de Protección, según lo dispuesto por el Decreto 299 de 2017.

5.5.79. Dio por cierto que el señor G.H. solicitó la adopción de medidas urgentes y seguimiento en previsión y protección a los miembros del partido político FARC de San José del Guaviare, circunstancia confirmada mediante oficio enviado por la directora del Gobierno en Gestión Territorial del Ministerio del Interior fechado 17 de julio de 2018.

5.5.80. También admitió que el señor G.H. interpuso denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, circunstancia confirmada por la mencionada institución mediante oficio número 20650-01-0262-01-0262. No obstante, advirtió que tal información no reposaba en el sumario.

f) Respuesta de la Procuraduría delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz[53]

5.5.81. En su respuesta al auto 132 de 2021, la Procuradora delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz manifestó que existen debilidades en la implementación de este instrumento. Precisó que de los compromisos del Plan Marco de Implementación previstos para el año 2019 solo se ha cumplido el 60%. Indicó que el Segundo Informe al Congreso sobre la implementación da cuenta de las dificultades técnicas y presupuestales, así como de la falta de articulación interinstitucional entre la nación y los territorios. Un recuento detallado de esta respuesta aparece en el análisis del caso concreto y también fue registrado en el Anexo 1, numeral 1.25 que forma parte integral de la presente sentencia.

g) Respuesta de la Defensora del Pueblo Regional Nariño[54]

5.5.82. El 28 de abril de 2021, la Defensora del Pueblo Regional Nariño remitió memorando a la delegada de Asuntos Constitucionales y Legales de la Defensoría del Pueblo y señaló que, por competencia territorial, le corresponde pronunciarse frente al municipio de Cumbal (Nariño).

5.5.83. Sobre la situación de orden público del departamento y del municipio de Cumbal citó apartes del informe elaborado por un analista de Sistema de Alertas Tempranas de la regional Nariño. El documento cuenta con un análisis geográfico, se informa que el municipio se encuentra en la frontera con la República del Ecuador, que en la zona rural se ubican los resguardos de Cumbal, de M., de P., así como el de Chiles. También se añade que en la región existe extrema pobreza, por lo que la población se encuentra vulnerable ante diversos actores armados y a merced de actividades ilícitas.

5.5.84. En el informe también se establece que luego de la Firma del Acuerdo Final, tuvo lugar una nueva etapa de conflicto que se caracteriza por disputa de los grupos armados para controlar los territorios, la proliferación de economías criminales y la violencia contra la población.

5.5.85. A su turno, en el memorando también se menciona que la delegada de Movilidad Humana ha priorizado la atención del territorio del resguardo indígena de San Juan de M. y se adelantaron acciones de prevención, atención y asistencia frente al confinamiento y al desplazamiento individual y colectivo que afecta a la población en proceso de reincorporación, así como a los miembros de comunidades indígenas.

5.5.86. Finalmente, en el memorando se advirtió que el 21 de abril de 2021, el Vice defensor del Pueblo, la Defensora de la Regional Nariño y un equipo de funcionarios de la regional llevaron a cabo una misión humanitaria en los municipios de Cumbal e Ipiales para tener un diálogo con las autoridades de los territorios, la comunidad étnica, la población en proceso de reincorporación, las víctimas del conflicto armado y las personas migrantes.

h) Respuesta de la Unidad Nacional de Protección[55]

5.5.87. La Unidad Nacional de Protección respondió al auto 132 proferido por la Sala Séptima de Revisión de Tutelas, el 23 de marzo de 2021, señalando que despliega todas las gestiones para evaluar el riesgo. Al respecto, indicó que, desde el momento de creación del programa, hasta el 30 de diciembre de 2020, de 1.409 solicitudes de protección de riesgo, 909 han tenido ponderación de nivel de riesgo y 500 continúan en proceso de evaluación. Así mismo, señaló que, de ese universo de solicitudes, 1.284 corresponden a solicitudes de protección individual, 90 a solicitudes de protección colectiva y 35 solicitudes de protección a instalaciones. La versión completa de esta respuesta se encuentra registrada en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.

i) Respuesta del Partido político FARC hoy Comunes[56]

5.5.88. En escrito presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, el partido político FARC –hoy Comunes– contestó a la orden impartida por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en el auto de 10 de marzo de los corrientes, por conducto de su representante legal como a continuación se expone.

5.5.89. En primer lugar, resaltó la importancia que el asunto de la referencia tiene para su partido político, tanto como para la población firmante del Acuerdo Final de Paz y recordó que tristemente hasta la actualidad “han sido asesinadas 271 personas que creyeron y apostaron por un país diferente sin violencia”. Anunció que dividiría su exposición en ocho puntos: i) la situación de seguridad de firmantes del Acuerdo Final; ii) el impacto de los grupos u organizaciones criminales en el proceso de reincorporación; iii) Los obstáculos que impiden la efectividad del Acuerdo de Paz; iv) sobre las investigaciones judiciales y el concepto de “esclarecimiento”; v) el trámite de medidas cautelares en sede de la Jurisdicción Especial para la Paz; vi) posibles acciones para superar los obstáculos descritos, vii) reafirmación de la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional; finalmente, viii) presentó unas peticiones a la Corte. En el anexo 1 que forma parte integral de la presente decisión, se encuentra una exposición completa de los puntos abordados en esta intervención.

5.5.90. En lo relativo a la solicitud de declaración del estado de cosas inconstitucional, el representante legal del partido FARC –hoy Comunes– subrayó que, luego de lo expuesto, no podía menos que avalar la solicitud realizada por N.A.O., J.A.R., H.P.R., D.M.P. y T.I.E. de la Nueva Área de Reincorporación (NAR) de la vereda Tallambí, Municipio de Cumbal, N.; por R.P.d.E.A.A., de Tumaco, departamento de Nariño; y por F.G.H.d.E.A.B., vereda C., S.J.d.G., accionantes en las tutelas seleccionadas por la Corte Constitucional. También, lo dicho por E.R.S., de la Ciudad de Cúcuta; por Arnulfo Ninco Cortés del ETCR A.N. vereda La Fila, municipio de Icononzo, T.; y por A.R.I. del Municipio de Vista Hermosa, M., firmantes del Acuerdo y accionantes de otras tutelas no seleccionadas que argumentaban y solicitaban la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional.

5.5.91. A continuación, mencionó tres motivos principales que esta Corporación debía tomar en cuenta para dicha declaratoria i) “existe una situación masiva de riesgo y vulnerabilidad frente a la vida en condiciones dignas e integridad personal de la población de firmantes del Acuerdo Final de Paz, excombatientes en proceso de reincorporación y miembros de la colectividad política ligada a las FARC”; ii) tales hechos presentan una relación de condicionamiento necesario con problemas estructurales del Estado para materializar deberes constitucionales ligados al goce efectivo de derechos propio del Estado Social de Derecho y la materialización de principios y aspiraciones constitucionales, incluida la Paz y iii) las dos situaciones referidas “dependen, en gran medida, de la precaria implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. En razón a que tal pacto incorporó acciones, planes, programas y políticas públicas tendientes a la solución de las deficiencias estructurales del Estado colombiano”.

j) Intervención de las personas delegadas del componente FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI)

5.5.92. Mediante escrito enviado a la Secretaría General de la Corte Constitucional las y los representantes del partido FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) procedieron a responder al auto de 23 de marzo de 2021 proferido por la Sala de Revisión Séptima de la Corte Constitucional en los términos que a continuación se exponen.

5.5.93. Luego de recordar los hechos en los expedientes acumulados, precisaron que por medio del Decreto 4065 de 2011, se creó la Unidad Nacional de Protección (UNP), cuya principal tarea radica en realizar la obligación atribuida al Estado de proteger “personas que se encuentren en situación de riesgo extraordinario o extremo de sufrir daños contra su vida, integridad, libertad y seguridad personal en razón al ejercicio de su cargo”. En ese sentido, la finalidad de esa autoridad no es otra que la de “articular, coordinar y ejecutar las medidas de protección necesarias para garantizar bajo los principios de oportunidad, eficacia e idoneidad la prestación del servicio de protección a quienes determine el Gobierno Nacional según su nivel de riesgo, unidad que hace parte del sector descentralizado, tal y como lo establece el artículo 1.2.1.4 del Decreto 1066 de 2015”. Un recuento completo del documento presentado por las personas delegadas del componente FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) quedó registrado en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.

5.5.94. A partir de lo expuesto en su intervención, llamaron la atención sobre la necesidad de observar que el ordenamiento jurídico cuenta con “un bagaje normativo amplio, que obliga al Estado y a sus instituciones a proteger la integridad de todos aquellos que participen en la implementación del Acuerdo Final de Paz y la construcción de paz, que debe funcionar de manera articulada, con miras a garantizar sus derechos fundamentales”. Recordaron que, en ese mismo sentido, se pronunció esta Corte Constitucional mediante la sentencia T- 469 de 2020, cuando señaló que: “(…) la UNP es responsable de garantizar oportunamente las medidas de protección adecuadas y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario o extremo sobre una persona se materialice…”

5.5.95. Hicieron énfasis acerca de que, pese a lo anterior, lo que se verificaba en la realidad con gran preocupación era “el incumplimiento por parte del gobierno nacional en materia de seguridad y garantías de protección”. Para ilustrar su aserto se refirieron al punto 3.2 del Acuerdo Final de Paz, referente a la “‘Reincorporación de las Farc – EP a la vida civil económica, política y social’ como ratificación del compromiso de las extintas FARC–EP en ‘cerrar el capítulo del conflicto interno’ y contribuir a la consolidación de la convivencia pacífica, no repetición y transformación de las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio, por lo tanto, este componente de reincorporación es esencial en todo el proceso de implementación, como quiera que comprende aspectos de orden político, socioeconómico y cultural”.

5.5.96. Consideraron importante resaltar que ni el Gobierno nacional ni sus instituciones han avanzado las gestiones indispensables para asegurar el “funcionamiento material y real del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP), pues el Estado no debe limitar su función a la creación de programas, sino que debe velar por su efectivo cumplimiento, teniendo en cuenta que la falta de articulación está generando la desprotección a aquellas personas que estuvieron en alzamiento armado, a líderes/ lideresas sociales, defensores de derechos humanos y todo aquel que participe en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz”. Pusieron de presente que estaban ante una “ausencia de garantías para el bien jurídico más preciado del ser humano, como lo es la vida, sin el cual, resultaría imposible disfrutar de cualquier otro derecho”.

5.5.97. Llamaron la atención acerca de que los asuntos objeto del estudio de esta Corte tenían un “patrón entendido éste como una circunstancia que se repite en similares situaciones o hechos, pues en los tres expedientes se solicitó a la UNP medidas tendientes a garantizar la protección de excombatientes que actualmente tienen un rol de líderes sociales que apoyan e incentivan la construcción de la paz”. Llamaron la atención acerca de que, sin perjuicio de que en todos los casos las medidas de seguridad fueron concedidas –esquemas colectivos– por haberse acreditado la existencia de un riesgos extraordinario relacionado con la actividad que desempeñaban los accionantes, “ninguno de los casos tuvo la materialización real y completa del esquema de seguridad, pues, contrario a lo dispuesto por la normatividad antes referenciada, en los procesos acumulados la UNP no actuó diligente, oportuna y oficiosamente”.

5.5.98. Para las y los representantes del partido FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) resulta clara la existencia de una “falla estructural en la creación de políticas públicas que pongan fin a la violación masiva y sistematizada de los derechos fundamentales de las personas comprometidas con la construcción de la paz en el país, por lo tanto, se hace imperiosa la necesidad de contar con un trabajo conjunto con las autoridades públicas para poder encaminar la actual y dolorosa realidad que vulnera de forma tajante la Constitución Nacional”.

5.5.99. En virtud de lo expuesto en su intervención, consideran que resulta imperioso que la Corte Constitucional declare el estado de cosas inconstitucional en relación con la situación de derechos y de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz.

k) Intervención de la Jurisdicción Especial para la Paz

5.5.100. En su respuesta al auto 132 proferido por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, el 23 de marzo de 2021, el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición representado por el Presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz relacionó, en primer lugar, los motivos por los cuales la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) avocó, mediante el Auto SAR AT-057-2020 del 29 de abril, “el trámite de medidas cautelares colectivas de tipo integral preventivo con el fin de proteger, entre otros, los derechos fundamentales del grupo de excombatientes de las FARC-EP comparecientes ante la JEP, en situación de riesgo por las violencias que los afectan, y que para el día de la expedición del Auto ascendían a 193 personas suscriptoras del Acuerdo Final y sujetos de especial protección constitucional dada su vulnerabilidad”[57].

5.5.101. En un informe presentado por la propia SAR esta autoridad sostuvo que el objetivo principal fue el de brindar protección a los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de “las y los excombatientes en proceso de reincorporación, garantizar a las víctimas del conflicto armado interno los derechos a verdad, justicia y reparación en el marco del desarrollo normativo e institucional del Sistema Integral de Garantías de Seguridad, puntos 2.1.2. y 3.4 del Acuerdo Final y la implementación de las garantías de no repetición que obligan a los componentes del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición (SIVJRNR)”. A renglón seguido, marcó especial énfasis en lo que significa la muerte de cada compareciente y, en ese orden, señaló los siguientes aspectos –se mantienen las notas a pie de página en el texto citado–:

(i) escuchar el relato de los hechos victimizantes que conozca[58], (ii) participar en su versión voluntaria a través de sus apoderados de acuerdo a las reglas establecidas en cada macrocaso[59], (iii) conocer dónde se encuentran los restos de sus seres queridos, (iv) participar en su audiencia de reconocimiento de verdad y de responsabilidad[60], (v) conocer la ubicación de minas antipersonales para garantizar su derecho a la no repetición y (v) obtener su participación en trabajos, obras y actividades desarrollados, en caso que se le aplique una sanción propia[61].

5.5.102. Consideró relevante señalar, asimismo, que las autoridades vinculadas e instituciones invitadas a participar en el marco de la actuación –bien por medio de autos o de audiencias regionales– concordaron en describir la situación de inseguridad y riesgo que enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil y la falta de garantías en el cumplimento e implementación del Acuerdo Final, entre las que mencionó:

la Oficina del Alto comisionado para la Paz; el Consejo de Seguridad de la ONU; la Misión de Verificación de la ONU; la Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación Cinep/PPP-CERAC; la Agencia para la Reincorporación y Normalización; el Congreso de la República; la Mesa Directiva de la Comisión Accidental de Paz del Senado de la República; la Fiscalía General de la Nación; la Procuraduría General de la Nación; la Defensoría del Pueblo; la Jurisdicción Especial para la Paz; el Instituto Kroc de Estudios Internacionales de Paz; el Partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común; organizaciones sociales, de derechos humanos y medios de comunicación.

5.5.103. La SAR subrayó, específicamente, la necesidad de brindar protección a las mujeres y a los hombres comparecientes de la fuerza pública y de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación quienes, aseveró, se encuentran “expuestos a graves riesgos de seguridad”[62]. Agregó que con el fin de dar impulso al trámite de las medidas ordenadas, ordenó vincular a otras autoridades con funciones en materia de garantías de seguridad integral, en particular, las relacionadas “con el fortalecimiento del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO); las medidas de prevención, no estigmatización y reconciliación y convivencia y las que afectan el proceso de reincorporación territorial, con enfoque étnico y de género en los territorios donde se asientan los excombatientes en proceso de reincorporación”[63]. Un recuento completo de las medidas adoptadas por la SAR se puede ver en el acápite referente al análisis del caso concreto y quedó igualmente registrado en el Anexo 1, numeral 1.13 que forma parte integral de la presente sentencia.

5.5.104. Por su parte, el presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz informó acerca de los trámites que adelantan los accionantes en la JEP, los beneficios de justicia transicional que han solicitado y recibido, el régimen de condicionalidad al que están sujetos y las medidas de protección solicitadas y. otorgadas.

5.5.105. Sobre las condiciones de seguridad de los antiguos integrantes de las FARC-EP, señaló que según los datos del Sistema de Monitoreo de Riesgos de la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP (UIA), del 1 de diciembre de 2016 al 25 de abril de 2021 fueron asesinados 290 firmantes (283 hombres y 7 mujeres), de los cuales, 265 comparecían ante la JEP.

5.5.106. A propósito de la condición de las personas asesinadas se informó lo siguiente:

- 86 fueron guerrilleros rasos.

- 20 fueron milicianos.

- 6 fueron jefes de milicias.

- 5 fueron comandantes de frente.

- 2 fueron comandantes de compañía.

- 1 hizo un remplazo en la dirección de un frente.

- 1 fue comandante de columna móvil.

- 1 hizo un remplazo en el Estado Mayor Central.

- En relación con los 168 restantes, no existe información.

5.5.107. Tratándose de la condición jurídica, la JEP indicó lo siguiente sobre las personas asesinadas:

- El 42% estaba privado de la libertad antes de ser beneficiario de los tratamientos de justicia transicional previstos en la Ley 1820 de 2016.

- El 19% desempeñaba roles de liderazgo (53% lideraba proyectos productivos, el 19% era líder político, el 14% lideraba procesos de reincorporación y el 5% ejercía liderazgos comunales. El 5% tenía más de un rol de liderazgo).

5.5.108. Además, expuso que “los departamentos con más homicidios han sido: Cauca (48), N. (37), Antioquia (35), C. y Meta (28), Putumayo (24), Norte de Santander (20), Valle del Cauca (16) y Chocó (14)”.

5.5.109. Añadió que solamente en 77 de los 290 casos se tiene información acerca de los perpetradores. “En el 10% de los 290 hechos se adjudica responsabilidad a las disidencias de las FARC-EP, en el 4% al ELN, en el 4% al Clan del Golfo (Autodefensas Gaitanistas de Colombia), en el 2% a Los Pelusos y en el 1% a la Fuerza Pública”.

5.5.110. Posteriormente, el presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz se refirió a cuatro campos desarrollados por el derecho internacional que relacionan la protección de los derechos humanos con el derecho a la paz, a saber: i) jus ad bellum, ii) jus in bello, iii) jus ex bello y iv) jus post bellum. Sobre este último elemento, expuso que al finalizar un conflicto armado no internacional surgen obligaciones para los actores no estatales y para el Estado que debe garantizar los derechos de las víctimas y proteger a los antiguos combatientes. En este punto, aseguró que ello genera el dilema de la seguridad, dado que “uno de los problemas de los negociadores consiste en generar la confianza necesaria para que los actores no estatales dejen las armas y confíen en las autoridades del Estado para garantizar su protección”.

5.5.111. De acuerdo con lo anterior, adujo que los mayores índices de violencia contra los antiguos miembros de las FARC-EP se concentran en los departamentos o territorios donde se registra una “clara ausencia del Estado”. Lo anterior, pese a que desde la negociación en La Habana se previó dicho riesgo y se consagró el compromiso Estatal de ejercer su soberanía sobre estos territorios.

5.5.112. Adicionalmente, resaltó que los homicidios, secuestros, desapariciones, amenazas y estigmatizaciones contra antiguos integrantes de las FARC-EP interrumpen sus esfuerzos por rehacer su vida en paz, que sus iniciativas fracasan debido a la falta de seguridad, no pueden construir redes de apoyo ni hacer inversiones a mediano o largo plazo. Aseguró que tampoco pueden desprenderse de los estigmas y reincorporarse, pues se encuentran “en un interminable y peligroso tránsito entre la ilegalidad y la legalidad” y que la situación antes descrita tiene consecuencias importantes que afectan los aportes a la reparación, así como a la verdad plena y, en consecuencia, a las víctimas.

5.5.113. Así mismo, se refirió a la solicitud que presentó la JEP junto a la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y la Comisión de la Verdad al Defensor del Pueblo para que se realizara un diagnóstico con recomendaciones a las entidades competentes sobre los ataques a líderes y lideresas sociales, así como sobre el asesinato de excombatientes de las FARC-EP y se requirió la emisión de un informe y una resolución defensorial.

5.5.114. El presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz solicitó que se declare un estado de cosas inconstitucional, pues está demostrada la vulneración masiva de los derechos de un número significativo de exintegrantes de las FARC-EP. A su vez, consideró que “cuando se habla de una ‘prolongada omisión en el cumplimiento de deberes en un proceso de paz, los tiempos naturalmente se deben acortar”. Sobre este punto, precisó que han pasado 5 años desde la firma del Acuerdo Final y “la ausencia de una implementación integral de todas las medidas que confluyen en la seguridad de los ex integrantes de las FARC-EP puede considerarse un incumplimiento prolongado de los deberes de las diferentes autoridades del Estado”.

5.5.115. Sobre la adopción de prácticas inconstitucionales indicó que se debía verificar en ese punto (i) la estigmatización oficial frecuente de los desmovilizados y excarcelados, (ii) los ataques gubernamentales a la JEP, a su independencia y a su aptitud para ofrecer una justicia integral, (iii) el abandono sistemático, militar, policial y estatal de los territorios donde tienen lugar los procesos de reincorporación y (iv) la insinuación de que no existen evidencias de un ataque generalizado o sistemático contra los desmovilizados y excarcelados de las FARC-EP.

5.5.116. Finalmente, sostuvo que, en materia de seguridad, se requiere una estrategia institucional de protección, pues no es suficiente la legislación general existente y, en consecuencia, es imperioso el establecimiento de un universo de medidas adicionales, el seguimiento de los órganos de control y la veeduría de la sociedad civil.

l) Intervención de la Coordinación Colombia - Europa – Estados Unidos –CCEEU– Plataforma de derechos humanos que reúne a 285 organizaciones de derechos humanos a nivel nacional, el Colectivo de Abogados “J.A.R.–.–, el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos –CSPP– y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES

5.5.117. Las organizaciones convocadas informaron que su propósito era poner en evidencia que “el incumplimiento del Acuerdo Final de Paz en cuanto a su integralidad es el trasfondo que explica el aumento de agresiones y la falta de respuesta estatal ante los crímenes cometidos contra esta población”. Para efectos expositivos, dividieron su intervención en los siguientes aspectos: i) breve descripción del contexto de violencia y de proliferación de grupos armados en el territorio nacional; ii) los incumplimientos a las obligaciones contraídas en el Acuerdo Final de Paz, especialmente en sus puntos 1, 2, 3 y 4 sobre reforma rural integral, participación política y garantías de seguridad y solución al problema de las drogas ilícitas y iii) se observará cómo la Política de Seguridad y Defensa es insuficiente y plantea medidas desconocedoras del Acuerdo Final de Paz.

5.5.118. Con sustento en lo expuesto, concluyeron que en la actualidad se presenta un incumplimiento generalizado y preocupante del Acuerdo Final de Paz, política pública de alta complejidad que busca asegurar las condiciones multimodales de seguridad, desarrollo y democracia para consolidar una paz estable y duradera. Subrayaron que entre los efectos más dramáticos y evidenciables que se ciernen sobre el actual proceso como una constante en todas las negociaciones políticas en Colombia, es el exterminio masivo de personas excombatientes y en actual proceso de reincorporación, cuyas agresiones cargan con el estigma de la anterior condición de guerrillero que, como una etiqueta monstruosa, impide la sensibilización empática sobre esta situación desde diferentes sectores sociales e institucionales.

5.5.119. Destacaron la necesidad de que se declare un estado de cosas inconstitucional (ECI), entendido éste como un mecanismo complejo de garantía de derechos fundamentales ante la evidencia de vulneraciones sistemáticas, sostenidas y flagrantes por parte de varias instituciones estatales; es predicable del conjunto de beneficiarios del Acuerdo Final de Paz, cuyas condiciones son interseccionales en los tutelantes (campesinos, mujeres, defensores de derechos humanos, miembros del Partido Comunes). Para las organizaciones intervinientes estas condiciones de interseccionalidad dan cuenta de que los aspectos de seguridad necesarios para la garantía de los derechos de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz. Un recuento completo de la intervención quedó registrado en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente decisión.

m) Intervención del Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame

5.5.120. A continuación se realiza un recuento de la intervención presentada por el Instituto Kroc, desde el monitoreo y seguimiento que realiza al estado de implementación de compromisos relacionados con la protección de personas en proceso de reincorporación convenidos en el Acuerdo Final, esto es, los compromisos relacionados con la prevención, protección y seguridad de las personas en proceso de reincorporación, contenidos principalmente en el punto 3.4 del Acuerdo Final, así como en las disposiciones que se agrupan alrededor del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP) previstos en los puntos 2.1.2.1 y 3.4.71 del Acuerdo Final y desarrollados por la normatividad constitucional, legal y reglamentaria.

5.5.121. Antes de entrar en materia es preciso recordar que, de acuerdo con el numeral 6.3.2 del Acuerdo Final, las partes firmantes encomendaron al Kroc Institute for International Peace Studies de la Universidad de Notre Dame diseñar una metodología para identificar los avances en la implementación de los compromisos y brindar soporte técnico a la Comisión de Seguimiento Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo de Paz (CSIVI) y al Componente Internacional de Verificación (CIV) a través de informes regulares que contribuyan a la construcción de la paz.

5.5.122. La metodología del Instituto Kroc para monitorear la implementación del Acuerdo Final es, en general, una adaptación de la Matriz de Acuerdos de Paz (PAM) desarrollada por la Universidad de N.D.. Con el fin de monitorear la implementación del Acuerdo Final, el Instituto Kroc identificó 578 disposiciones que son consideradas compromisos concretos, observables y medibles, los cuales se concentran en 18 temas, 70 subtemas y los seis puntos incluidos en el Acuerdo. La definición de las 578 disposiciones se basó estrictamente en el texto del Acuerdo Final en consulta con los miembros de la CSIVI.

5.5.123. El Instituto Kroc recopila mensualmente datos cuantitativos y cualitativos sobre la implementación de estas 578 disposiciones y le da a cada disposición una puntuación numérica de cero a tres. Estos valores representan el nivel de implementación para cada una de las 578 disposiciones identificadas en el Acuerdo Final, en donde “cero” significa que la implementación no ha iniciado; “uno” significa un nivel mínimo de implementación; “dos”, que el estado de implementación es intermedio; y “tres”, que la implementación se ha completado.

5.5.124. A partir de la matriz de seguimiento del Instituto Kroc, descrita anteriormente, se identifican en total 52 compromisos o disposiciones relacionados directa e indirectamente con la seguridad y la protección de las personas en proceso de reincorporación. Estas 52 disposiciones se distribuyen principalmente en cinco (5) subtemas, a saber, i) el Pacto Político Nacional; ii) la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad –CNGS–; iii) la Unidad Especial de Investigación y desmantelamiento de organizaciones y conductas criminales –UEI–; iv) el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política –SISEP– y v) el Programa Integral de Seguridad y Protección para las comunidades y organizaciones en los territorios –Programa Integral–.

5.5.125. El informe elaborado por el Instituto Kroc presentó los siguientes gráficos en relación con el cumplimiento de estos cinco subtemas:

5.5.126. A continuación, se efectúa un breve recuento del nivel de implementación de disposiciones asociadas con la protección de personas en proceso de reincorporación, según los datos obtenidos en desarrollo de su investigación por el Instituto Kroc.

i) La disposición asociada con la promoción de un Pacto Político Nacional entre distintos sectores de la sociedad, para que nunca más se haga uso de la violencia en la política, se encuentra en un nivel de implementación inicial.

ii) La disposición asociada con la creación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS) se encuentra en un nivel de implementación inicial. El documento presentado por el Gobierno incluye un plan de acción, sin embargo, a la fecha, ni los lineamientos, ni la política han sido aprobados por la CNGS para su implementación. Consecuentemente, la disposición asociada a la formulación y evaluación del Plan de acción permanente para combatir y desmantelar las organizaciones criminales por parte del CNGS, se encuentra también en un nivel de implementación inicial.

iii) La disposición asociada con la creación de la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo (UEI) se encuentra en un nivel de implementación completo.

iv) La disposición asociada con la creación de un Cuerpo Élite en la Policía Nacional con enfoque multidimensional se encuentra en un nivel de implementación completo.

v) La disposición asociada con la creación de un Sistema de Planeación, Información y Monitoreo Interinstitucional se encuentra en un nivel de implementación no iniciado.

vi) La disposición asociada con la creación de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección se encuentra en un nivel de implementación no iniciado. En el mismo informe de gestión del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República –DAPRE–, se notifica acerca de la presentación de una propuesta para la implementación de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección. Sin embargo, a la fecha, no hay evidencia de su instalación ni de su puesta en marcha.

vii) La disposición asociada con la creación del Comité de Impulso a las Investigaciones por delitos contra quienes ejercen política teniendo en cuenta a las mujeres y la población LGTBI, se encuentra en un nivel de implementación mínimo.

viii) La disposición asociada con la creación del Programa de Protección Integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, se encuentra en un nivel de implementación mínimo.

ix) La disposición asociada con la creación de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección (UNP), se encuentra en un nivel de implementación completo.

x) La disposición asociada a la creación de la Mesa Técnica y el desarrollo e implementación de un Plan Estratégico de Seguridad y Protección (PESP) que contemple medidas materiales e inmateriales, se encuentra en un nivel de implementación inicial.

xi) La disposición asociada con la identificación de las necesidades en materia de recursos humanos, físicos y de presupuesto requeridos para la implementación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección –PESP– por parte de la Mesa Técnica, se encuentra en un nivel de implementación no iniciado. Sin embargo, con la adopción del PESP su nivel de implementación cambiará a inicial.

xii) La disposición asociada con la elaboración de un Protocolo de Seguridad y Protección se encuentra en un nivel de implementación completo. Previo a la firma del Acuerdo se convino un programa de protección especializado para algunos excombatientes de las extintas FARC-EP.

xiii) La disposición asociada con la creación de un Cuerpo de Seguridad y Protección mixto se encuentra en un nivel de implementación completo. Durante el primer trimestre del 2019, la Unidad Nacional de Protección (UNP) alcanzó el número de escoltas establecido por el Decreto 301 de 2017 para integrar el Cuerpo de Seguridad y Protección mixto, creado por el Decreto 299 de 2017.

xiv) La disposición asociada con la implementación de un sistema de formación y entrenamiento de vinculación laboral y de seguridad social para los y las integrantes del Cuerpo de Seguridad y Protección, se encuentra en un nivel de implementación mínimo.

xv) La disposición asociada al impulso de medidas normativas necesarias para determinar la presunción de riesgo extraordinario para los y las integrantes del Partido FARC –hoy Comunes–, por parte del Gobierno Nacional, se encuentra en un nivel de implementación completo.

xvi) La disposición asociada con la provisión de herramientas en materia de atención psicosocial de carácter individual o colectivo y con enfoque de género para personas en proceso de reincorporación, se encuentra en un nivel de implementación no iniciado. Aunque a la fecha no se conocen acciones o medidas ejecutadas destinadas a la atención psicosocial de estas personas, el Plan Estratégico de Seguridad y Protección –PESP– presentado por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) establece una línea estratégica de seguridad humana integral, donde se contemplan acciones enfocadas hacia el cumplimiento de este compromiso. Con esta información el nivel de implementación de esta disposición cambiará a uno.

xvii) La disposición asociada con la implementación de un proceso de formación en materia de autoprotección para la seguridad orientado a las personas en proceso de reincorporación se encuentra en un nivel de implementación mínimo.

xviii) Las cuatro (4) disposiciones asociadas con la creación e implementación del Programa Integral de Seguridad y Protección para las comunidades y organizaciones en los territorios –Programa Integral– se encuentran en un nivel de implementación mínimo.

xix) La disposición asociada con la creación de un nuevo Sistema de prevención y alerta para la reacción rápida se encuentra en un nivel de implementación intermedio.

xx) La disposición asociada a la organización y coordinación de medidas preventivas y de reacción rápida por parte del Gobierno nacional se encuentra en un nivel de implementación mínimo.

xxi) Finalmente, la disposición asociada con la creación de Comités Territoriales de Alerta para la Reacción Inmediata en los territorios se encuentra en un nivel de implementación intermedio.

n) Intervención de la Universidad de La Sabana

5.5.127. En su intervención las y los integrantes de la Línea de Paz y Justicia Transicional de la Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de La Sabana, así como del Semillero de Justicia Transicional de la misma Universidad, bajo la orientación de la coordinadora de la Línea y del S. respondieron a las preguntas efectuadas por la Sala Séptima de Revisión en el auto 132 de 23 de marzo de 2021 de la manera que a continuación se expone.

5.5.128. Sostuvieron que la reincorporación es un proceso del que se derivan importantes obligaciones para el Estado –no sólo en función de los Acuerdos de Paz y del marco jurídico de implementación, sino también del derecho internacional–. Concretamente, el Estado asume obligaciones en lo relativo a la protección y garantía de derechos tanto de quienes adelantan tal proceso como, incluso, de la sociedad misma.

5.5.129. Iniciaron su escrito precisando la distinción entre los fines endógenos y exógenos de la reincorporación. En su criterio, por fines endógenos, “se hace referencia a aquellos propósitos relacionados con los destinatarios directos de los procesos de reincorporación –es decir, los excombatientes– y, por fines exógenos, se entiende que corresponde a los objetivos que podrían versar sobre grupos poblacionales más amplios e, incluso, indeterminados”.

5.5.130. Enseguida, las y los intervinientes se pronunciaron sobre la reincorporación a la luz de una perspectiva integradora y consideraron que esta constituye una aproximación más concreta de las obligaciones estatales. En ese sentido, el programa holístico e integral de reincorporación se debe soportar en tres pilares esenciales y transversales: “(i) la garantía de la seguridad, (ii) la lucha contra la estigmatización y la apertura de espacios de participación y (iii) la aplicación de enfoques diferenciales”.

5.5.131. Destacaron que, en su criterio, las fallas manifiestas en cualquiera de estos cimientos resultaban de especial relevancia para analizar los expedientes en los asuntos de la referencia y objeto de revisión por parte de esta Corte Constitucional, toda vez que a partir de allí quedaba clara la amenaza directa a la puesta en marcha de los diferentes componentes de la ruta de reincorporación. Un completo desarrollo de los argumentos presentados por la Universidad de La Sabana quedó registrado en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.

5.5.132. Ahora, luego de efectuar una síntesis de su intervención, se pronunciaron sobre la declaración de un estado de cosas inconstitucional. Al respecto, indicaron que, en atención a que el Acuerdo Final de Paz estableció una garantía de seguridad para excombatientes, dada la situación actual de seguridad de la población signataria del Acuerdo de Paz, organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH– han reiterado la necesidad de brindar mayores garantías de seguridad a los excombatientes para proteger su vida e integridad.

5.5.133. Advirtieron que al resolver “en uno u otro sentido, la Corte [debía] considerar también, en primer lugar, que la eventual declaración de un ECI debe guardar estrecha correspondencia con los hechos que están siendo conocidos a través de la acción de tutela”. De esta manera, aun cuando una eventual declaración del estado de cosas inconstitucional justifica adoptar medidas estructurales que comprendan un “universo mayor a las personas que acudieron en calidad de accionantes, la respuesta institucional, en el caso de que se opte por su adopción, deberá circunscribirse a los problemas jurídicos que se derivan de los casos objeto de conocimiento”.

o) Intervención del Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ por sus siglas en inglés)

5.5.134. El ICTJ recordó en su intervención que la teoría más reciente sobre justicia transicional “ha buscado ir más allá de la idea de la no-repetición de la violencia y contribuir a procesos complejos de construcción de paz”. Se propone no solo “evitar la recurrencia de un conflicto violento, sino promover unas circunstancias en las que disminuyan las posibilidades de otras formas de violencia”. De esta manera, busca “atacar los problemas estructurales en los cuales se fundamentan diversos tipos de desigualdades sociales como la inequidad, la pobreza, la falta de acceso a la salud, malnutrición, etc.”. Una aproximación más completa a esta intervención se puede encontrar en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.

5.5.135. Para el ICTJ este último aspecto mencionado adquiere relevancia fundamental a efectos de “decidir la intervención del juez constitucional en un escenario de transición como el de Colombia, a propósito de las tutelas de la referencia”. De un lado, puede contribuir a “generar mecanismos que impulsen la garantía de derechos de la población en proceso de reincorporación, desde un enfoque de acción afirmativa” y, de otro, “puede evidenciar que las acciones estatales en materia de reincorporación tienen un impacto directo en la garantía de derechos de un sector de la población en particular: los firmantes del acuerdo en proceso de reincorporación y sus familias”. A lo anterior se agrega que, en el evento en que “la autoridad judicial advierta, en cualquier etapa de la transición, la amenaza o vulneración de dichos derechos, los mecanismos de protección se ubican en el ámbito de competencia de esta rama del Estado”.

5.5.136. En relación con las circunstancias expuestas por los accionantes en los expedientes de la referencia, señaló que todas ellas y todos ellos coinciden en manifestar que “su proceso de reincorporación se ha visto amenazado por: i) la presencia de grupos armados, agendas criminales y disputas del poder territorial en las zonas donde residen y donde llevan a cabo las actividades de reincorporación y ii) disputas de rutas de narcotráfico en las zonas donde residen y donde llevan a cabo las actividades de reincorporación.

5.5.137. Destaca, asimismo, que la mayoría de las y los accionantes ejercen “roles de liderazgo político, social o de defensa de los derechos humanos, asumidos principalmente en el marco de instancias o actividades propiamente relacionadas con la implementación del Acuerdo Final de Paz; y que son vistos con desconfianza por quienes pretenden mantener el ‘estatus quo’ de las alianzas legales e ilegales”.

5.5.138. A su turno subraya que tales circunstancias se convierten en “limitante real para que las personas en proceso de reincorporación accedan y satisfagan sus derechos fundamentales”. Se trata de situaciones que, tomadas en conjunto, “cumplirían con criterios como los expuestos en la jurisprudencia de esta corporación en relación con la identificación como sujetos de especial protección constitucional, en la medida en que dan cuenta de “circunstancias objetivas de marginalidad o debilidad manifiesta a la hora de satisfacer ciertos derechos fundamentales”.

5.5.139. En el sentido antes anotado formula las siguientes sugerencias a la Corte Constitucional: i) reiterar la condición de sujetos de especial protección constitucional establecida en la jurisprudencia de la Corte Constitucional; ii) declarar el estado de cosas inconstitucional en relación con la situación de amenaza y vulneración de derechos de los excombatientes de las antiguas FARC en proceso de reincorporación, derivada de las condiciones actuales de implementación del Acuerdo Final de Paz; iii) definir el alcance de la obligación del Estado de cumplir de buena fe los contenidos del Acuerdo Final de Paz; iv) establecer un mecanismo de seguimiento al cumplimiento de la obligación de cumplir de buena fe los contenidos del Acuerdo Final de Paz y v) extender las consecuencias de las órdenes a adoptar en virtud de este proceso de revisión para que sus efectos sean inter comunis e inter pares.

p) Intervención de los ciudadanos G.G.G., J.G.E., D.F.C.G. y S.M.R., integrantes de la Comisión Colombiana de Juristas.

5.5.140. Para la Comisión, “el proceso de reincorporación constituye un paso fundamental de las FARC-EP que se teje en torno a la confianza institucional, pues es el Estado el encargado de proteger a los y las excombatientes (…)”. Dice que la implementación del Acuerdo Final de Paz, junto con el deber de protección atribuido al Estado que ello comporta, “requiere de recursos públicos, coordinación interinstitucional y directrices de política pública claras”.

5.5.141. En ese horizonte de comprensión advirtió que “las personas que se reincorporan a la sociedad civil son acreedoras de una especial protección por parte del Estado”, dado que el hecho de reincorporarse a la vida en sociedad las coloca en una situación especialmente riesgosa –de manera especial a quienes lo hacen ejerciendo cierto grado de influencia política y democrática–. En criterio de la CCJ “para este tipo de casos, la Unidad Nacional de Protección debería cumplir un papel fundamental en respuesta al aumento del nivel de riesgo”. A su juicio, la asignación de esquemas de protección debe también obedecer a “procesos de confianza que permitan fortalecer la relación institucional entre la UNP y los excombatientes”.

5.5.142. La CCJ añadió a su intervención que “[l]a Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la Fiscalía General de la Nación, la Agencia de Reincorporación y Normalización, la Secretaria Técnica del Componente Internacional de Verificación, el Consejo de Seguridad de la ONU, la Misión de Verificación de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia, la Oficina del Alto Comisionado de los Derechos Humanos y la Jurisdicción Especial para la Paz” han llamado la atención sobre la existencia de algunas irregularidades en términos de seguridad que tocan a una cantidad considerable de personas en proceso de reincorporación a la vida civil. Dice que estas suponen un impacto sobre los derechos fundamentales a la vida, la integridad personal, la seguridad personal y la paz, “tanto de los excombatientes como de sus familias”.

5.5.143. Finalizó su intervención diciendo que “hay una desarticulación interinstitucional en donde las entidades que tienen competencia para desarrollar la política de seguridad (…) admiten el problema, pero no se responsabilizan ni han asumido posiciones activas verificables que puedan solucionar o mitigar el riesgo en que se encuentran los excombatientes”.

5.5.144. Por último, solicitó a la Corte acceder a la declaratoria de un ECI, dado que –en su criterio– se acreditan los supuestos decantados por la jurisprudencia de esta corporación para hacer una declaratoria en ese sentido.

q) Intervención del Centro de Investigación y Educación Popular/Programa por la Paz (CINEP/PPP)

5.5.145. En su intervención el CINEP puso de presente que de conformidad con el análisis y el seguimiento –independiente y continuo– realizado, existían motivos suficientes para constatar la existencia de una “vulneración sistemática del derecho a la vida e integridad física de los y las excombatientes que afecta sus procesos organizativos, la posibilidad de participar en los asuntos públicos y de movilizarse libremente en los territorios en los que se encuentran ubicados”.

5.5.146. Destacó, asimismo, que los avances verificados en el marco de la labor de seguimiento efectuada acerca del cumplimiento del Acuerdo Final de Paz en la reincorporación económica y política, debía valorarse en concordancia con estos “altísimos costos humanitarios”. En relación con lo expuesto, añadió que las autoridades estatales responsables de la protección de la población signataria del instrumento “habían sido incapaces de detener esta violencia y lo continuarán siendo hasta que no se incorporen los ajustes necesarios en función de la coherencia e integralidad con lo acordado y preservando los contenidos, los compromisos, el espíritu y principios del Acuerdo Final”. Manifestó que la respuesta por parte del Estado “ha sido débil, desarticulada y mal enfocada al ignorar lo que el Acuerdo de Paz dispuso en materia de seguridad en los puntos 2 (numeral 2.1.2) y 3 (numeral 3.4)”.

5.5.147. Especial importancia le concedió a la necesidad de incorporar en el cumplimiento de estas obligaciones “una visión de seguridad humana concordante con el fin del conflicto armado que, según el Acuerdo, debe fundarse en la “protección de los derechos y libertades de quienes ejercen la política, especialmente de quienes luego de la terminación de la confrontación armada se transformen en opositoras y opositores políticos”.

5.5.148. Igualmente resaltó que la vulneración sistemática y los avances en materia de reincorporación se encontraban estrechamente relacionados con lo que la intervención califica como “una lenta, accidentada e incierta implementación del Acuerdo de Paz, en especial en el punto 2 que es el que registra los menores avances”. Sobre este extremo consideró relevante mencionar que luego de cinco años de haberse iniciado el proceso de reincorporación, todavía no se ha logrado “materializar ninguna apuesta transformadora seria en aquellas regiones más fuertemente afectadas por el conflicto armado en los que la mayoría de los y las excombatientes se encuentran ubicados”.

5.5.149. Acto seguido, se propuso aclarar el sentido por el cual se consideraba que en relación con el asunto bajo análisis se podía hablar de una vulneración sistemática de derechos fundamentales. Para el efecto, se refirió a cuatro motivos: i) el asesinato de excombatientes viene ocurriendo de manera persistente desde que se firmó el Acuerdo; ii) la concentración territorial de estos asesinatos; iii) la eliminación física de los firmantes de la paz ha sido sostenida en el tiempo y se ha presentado en un contexto en que las otras formas de violencia disminuyeron con el tránsito de la población firmante hacia la legalidad. Una versión completa de la intervención presentada por el CINEP se encuentra registrada en el Anexo 1 numeral 1.26 que forma parte integral de la presente sentencia.

r) Intervención de las delegadas y de los delegados de las plataformas de derechos humanos, expertas e invitadas permanentes de las plataformas de mujeres, que forman parte de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS)

5.5.150. Mediante escrito presentado ante la Secretaría General de la Corte Constitucional, dentro del término señalado, las delegadas y los delegados de las plataformas de derechos humanos, así como las expertas e invitadas permanentes de las plataformas de mujeres que forman parte de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, intervinieron en el proceso de la referencia, como a continuación se expone.

5.5.151. Primeramente, advirtieron que su escrito se dirigía a poner de manifiesto “la falta de voluntad política del Gobierno Nacional para la implementación del Sistema y en particular de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad –de acuerdo con el mandato de buena fe establecido en el Acto Legislativo 02 de 2017–.

5.5.152. Para tal efecto, propusieron el siguiente orden expositivo: i) el concepto de seguridad humana y el SISEP según los mandatos del Acuerdo; ii) el papel de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, su estado de implementación y el rol de la sociedad civil en su interior; iii) el estado de implementación de otros mecanismos del SISEP en relación con la CNGS y iv) como conclusión, la paralización material de las funciones de la Comisión en el 2021, las perspectivas de su funcionamiento y la necesidad de la declaración de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) que evidencie el incumplimiento de las herramientas de garantías de seguridad previstas en el Acuerdo Final de Paz. Un recuento completo de esta intervención se encuentra en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente decisión.

5.5.153. Hicieron especial hincapié en que, si bien la seguridad y protección de personas excombatientes es un tema de conocimiento del SISEP, en el que toma asiento la CNGS y, participa la sociedad civil, “no se ha previsto un mayor espacio de socialización sobre los avances y retos de la temática”, lo que, en su criterio, demuestra un desinterés del Gobierno por incentivar la participación de la sociedad civil en ese tema[64].

5.5.154. En lo relativo a la participación de las plataformas de mujeres GPAZ y la Cumbre de Mujeres y Paz en la CNGS consideraron necesario indicar que su presencia en esa institución “ha sido producto del esfuerzo conjunto de las organizaciones de mujeres, pues si bien el Decreto Ley 154 de 2017 (par 3 art. 2) dice que debe garantizarse la participación efectiva de las organizaciones de mujeres en la conformación de la CNGS, no se ha previsto un mecanismo formal aún para hacer efectivo este derecho”.

5.5.155. Sobre la política de desmantelamiento resaltaron que en lo concerniente a las medidas presentadas por el Gobierno podía constatarse algunos elementos que “enuncian el enfoque de género”. Consideraron que esto resultaba importante, pero advirtieron que no se tuvieron en cuenta los avances realizados “tanto desde la Comisión de Género, como desde las plataformas de mujeres”. Insistieron en que la inclusión de un enfoque de género no se garantizaba únicamente con su “enunciación”, sino, más bien, con “la previsión de medidas o acciones concretas que lo desarrollen”. Así las cosas, pusieron énfasis en que, por ejemplo, en relación con las políticas existentes, las que “para el gobierno constituyen los lineamientos de la política de desmantelamiento, vb.gr., “las políticas de seguridad y defensa, de convivencia, no contienen medidas concretas de género”.

5.5.156. Entre las consecuencias del análisis efectuado en el documento presentado ante la Corte Constitucional se encuentra lo que las y los intervinientes denominaron “paralización material de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad”. Lo anterior, junto a las demás razones desarrolladas de manera detallada en el escrito de intervención sirve de fundamento a su solicitud de declaratoria del estado de cosas inconstitucional.

s) Intervención del Comité Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos

5.5.157. El Comité Permanente para la Defensa de los Derechos Humanos presentó escrito de intervención en los asuntos de la referencia y desarrolló las razones por las cuales considera que debe ser declarado el estado de cosas inconstitucional frente a la situación de derechos y seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz. Un recuento más completo de su intervención quedó registrado en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.

5.5.158. Sostuvo que, desde la firma del Acuerdo de Paz, “más de 13.000 excombatientes dejaron las armas y el 94.1 % han cumplido de manera satisfactoria con el Acuerdo, sin embargo, se han cometido 271 homicidios de excombatientes”[65]. Se puede encontrar que “39 han sido asesinados, 22 exguerrilleros en proceso de reincorporación han sido desaparecidos de manera forzosa, 64 han sido víctimas de ataques de tentativa de homicidio, la mayoría ocurrido en el departamento del Cauca, 236 amenazas recibidas a reincorporados, desplazamientos forzado como el realizado el 21 de septiembre de 2020, ubicados en NAR de S.R. al sur del departamento de Bolívar, que tuvieron que salir por amenazas de grupos armados, y 3 amenazas a candidatos del partido Comunes”[66].

5.5.159. Con lo anterior, indicó que existe un incremento sistemático de hechos de violencia de la población firmante del Acuerdo de Paz, en proceso de reincorporación a la vida civil. Agregó que tal incremento de violencia en contra de excombatientes tiene que ver, en gran medida, con el incumplimiento por parte del Estado colombiano de lo firmado y la presencia en crecimiento de grupos armados ilegales en los territorios.

5.5.160. El comité se pronunció sobre la necesidad de aplicación de medidas de seguridad reales para los excombatientes. Al respecto sostuvo que las garantías de seguridad son un deber constitucional del derecho a la vida, a la integridad, a la libertad y seguridad personal, que se encuentran estipulados en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final de Paz. Finalmente, concluyó su intervención solicitando a la Corte declarar el estado de cosas inconstitucional sugiriendo la adopción de medidas necesarias para la protección de los derechos a la vida e integridad personal de los firmantes del acuerdo.

t) Intervención de la Fundación Lazos de Dignidad

5.5.161. La Fundación Lazos de Dignidad presentó escrito de intervención en el que afirmó que, desde la firma del Acuerdo Final de Paz, ha acompañado el proceso de reincorporación de los excombatientes de las FARC-EP y ha sido testigo de las falencias en la implementación del Acuerdo y de las necesidades primarias de quienes buscan reincorporarse a la vida civil. Por ello, solicitó a la Cote declarar el estado de cosas inconstitucional respecto de la aplicación el Acuerdo de Paz.

u) Intervención del presidente de la Corporación Colectivo de Abogados SUYANA

5.5.162. La Corporación Colectivo de Abogados SUYANA intervino en el trámite de la referencia reclamando a la Corte la declaratoria de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI).

5.5.163. Solicitó a la Corte la declaratoria de un ECI “de cara a brindar soluciones estructurales para la protección de la vida e integridad de los y las excombatientes de las FARC-EP”.

v) Posturas expresadas por la reunión de profesionales de la Dirección de Justicia Transicional (DTJ)

5.5.164. La Dirección de Justicia Transicional (DJT) del Ministerio de Justicia y del Derecho aportó un informe con ciertas discusiones sostenidas al interior de ese Ministerio con relación a las órdenes que impartió la Corte Constitucional en el auto 132 de 23 de marzo de 2021. En el documento, se puede ver que algunos servidores adscritos a ese Ministerio consideraban que los puntos formulados en el referido auto debían ser resueltos por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP). Otras personas consideraban que, si bien la orden iba dirigida en primera medida a la OACP “en su condición de Secretaría Técnica del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (…) es importante tener en cuenta que el Ministerio de Justicia y del Derecho hace parte de esta”.

w) Intervención de la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado

5.5.165. La Agencia para la Defensa Jurídica del Estado intervino en el proceso de la referencia. Una respuesta completa a dicha intervención puede encontrarse más adelante en esta sentencia cuando se aborda el análisis del caso concreto y, particularmente, cuando se examinan los requisitos para establecer si –como los solicitaron las accionantes y los accionantes–, resulta procedente declarar el estado de cosas inconstitucional. La exposición completa de la intervención también quedó registrada en el Anexo 1, numeral 1.24 que forma parte integral de la presente decisión.

5.5.166. En la primera parte de su escrito, hizo un resumen de las acciones de tutela presentadas por los demandantes y de las solicitudes formuladas ante la Corte Constitucional. Posteriormente, inició su intervención, propiamente dicha, subrayando que las peticiones planteadas por los accionantes, encaminadas a que se declare un estado de cosas inconstitucional, lo que buscan es que se emita “un conjunto global de órdenes que tienen como propósito no sólo cumplir lo establecido en el Acuerdo Final, sino que va más allá hasta buscar la modificación de aspectos concretos de lo acordado en La Habana en relación con la seguridad y protección de los excombatientes”.

5.5.167. Tras recordar las exigencias previstas por la jurisprudencia constitucional para declarar un estado de cosas inconstitucional[67], sostuvo que, conforme a la interpretación que de tales requerimientos hizo la Agencia, teniendo en cuenta pronunciamientos previos realizados por la Corte Constitucional, se podía concluir que “la gravedad de los hechos que pudieron haber sufrido los peticionarios no obedeció a la dificultad en la implementación de lo acordado”, sino que radica en las “condiciones concretas que, si bien pudieron afectar a un número plural de personas firmantes del Acuerdo, no implican per se, que le sean exclusivas y que ese sea su origen”.

5.5.168. Sobre este extremo, consideró la Agencia que debía existir total claridad en el sentido de que “cualquier afectación de derechos humanos a cualquier habitante del país, incluidas las personas en proceso de reincorporación, sin importar las circunstancias es grave y todas las instancias administrativas y judiciales deben activarse para evitar que tal situación continúe reproduciéndose, sin embargo, ello no quiere decir que tal afectación sea producto o consecuencia de la situación en la implementación del Acuerdo” –resaltado y subrayado en el texto citado–.

5.5.169. Ahora, en criterio de la Agencia, la gravedad de los hechos con respecto a los peticionarios no implica que estos guarden “una relación con la solicitud de ECI” o al menos no de manera directa:

- En el expediente T-7.987.084 solo se hicieron algunas referencias muy puntuales a la situación de seguridad de los peticionarios, las cuales, a pesar de las condiciones concretas en la que pudo haber demora, al momento de presentación de la demanda ya habían sido resueltas.

- En el expediente T-7.987.14 (sic.) el objeto de debate procesal consiste en determinar si el esquema de seguridad reconocido como consecuencia de una situación de riesgo extraordinario era suficiente de acuerdo con el dictamen de seguridad definido por la UNP.

- Finalmente, en el expediente T-8.009.306 el objeto de debate consiste exclusivamente en determinar si las condiciones concretas del señor G.H. implicaban una gestión especial por parte de la UNP y si, de manera general, la actuación de las distintas autoridades estatales debió ser más asertiva en la protección de sus derechos.

5.5.170. La Agencia consideró necesario anotar que el conjunto de las acciones presentadas en los expedientes de la referencia no se encontraba relacionadas con “los aspectos concretos ligados a la implementación de los Acuerdos de La Habana”. Por el contrario, se trata de “situaciones concretas que estos ciudadanos han vivido y que se han ido corrigiendo, en casos extremos, con el apoyo de las distintas autoridades judiciales o administrativas encargadas”.

5.5.171. Adicionalmente, resaltó que incluso era factible sostener –como lo hicieron algunas de las organizaciones intervinientes en sede de revisión–, “que el concepto de seguridad humana es amplio e incluyente de todos los aspectos referidos a la posibilidad de ejercer los derechos”. No obstante, aclaró que aceptar lo anterior no podía hacerse equiparable a tratar “las obligaciones de seguridad derivadas del Acuerdo bajo una lógica de gestión de resultados, pues ello derivaría en el establecimiento de un estándar de imposible cumplimiento que desconoce directamente lo estipulado en La Habana”.

5.5.172. La Agencia insistió en que lo dicho no pretendía “desconocer las extraordinarias dificultades que el Gobierno ha tenido que asumir en materia de seguridad, dadas las condiciones generadas con la implementación de los Acuerdos”. Empero, puso énfasis en que “tal situación no es consecuencia de la inactividad del Estado, sino de las dinámicas propias del orden público en algunas zonas del país que afectan a toda la población y no sólo exclusivamente a los antiguos miembros de las FARC, como lo afirmaron los propios miembros del partido Comunes en la intervención realizada”. Es más, en criterio de la Agencia lo que ha ocurrido es que “el Estado ha dado prevalencia en la protección de los derechos a estas personas (sic.), por encima de la demás población (sic.) al crear mecanismos procedimentales, sustanciales e institucionales propios derivados del Acuerdo de Paz”.

5.5.173. Con fundamento en los argumentos desarrollados, llegó a la conclusión de que no existía “una relación de causalidad entre los hechos planteados en las tutelas y la declaratoria de ECI” e insistió en que “en el caso concreto, la presentación de argumentos en serie no atiende realmente a las condiciones de tiempo, modo y lugar de la violación de los derechos de los peticionarios”. Un recuento detallado de la intervención de la Agencia Jurídica de Defensa del Estado se encuentra registrada en el Anexo 1 que forma parte integral de la presente sentencia.

5.5.174. Ahora bien, para la Agencia es claro que en los asuntos de la referencia no se cumplen las exigencias previstas por la jurisprudencia constitucional para declarar el estado de cosas inconstitucional por cuanto i) no se presenta una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; ii) no existe una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; iii) no se han adoptado prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; iv) se han expedido todas las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; v) no existe un problema social cuya solución comprometa la intervención de varias entidades, requiera la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones o exija un nivel de recursos que demande un esfuerzo presupuestal adicional que requiera la intervención de la Corte Constitucional y vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial (sic.)

5.5.175. Por otra parte, consideró que la decisión de declarar el ECI, a la luz de los hechos del caso, no es idónea, ni razonable, ni proporcional en estricto sentido.

5.5.176. Finalmente, llamó la atención sobre la necesidad de respetar el principio de cosa juzgada constitucional.

x) Intervención de Dejusticia en calidad de Amicus Curiae

5.5.177. La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la institución del Amicus Curiae. Recientemente sostuvo que, de acuerdo con lo desarrollado por la doctrina en el derecho comparado[68], “se trata de la intervención de un tercero que no reviste la calidad de parte, pero que se presenta en un litigio en el que se debaten cuestiones de interés público con el fin de presentar argumentos relevantes”[69]. Destacó, igualmente, cómo distintos tribunales estatales[70] y supraestatales[71] “han reconocido estas intervenciones como acompañamientos que realizan terceros ajenos a un debate”[72].

5.5.178. Para la Corte el “Amicus” no puede confundirse o identificarse con las partes del proceso o con los terceros con interés que intervienen ante la judicatura, a fin de defender pretensiones propias o controvertir las contrarias. Su objetivo radica, más bien, “en ofrecer opiniones calificadas para la solución de un caso”[73]. En este sentido la Corte Constitucional coincide con la Corte Interamericana de Derechos Humanos de conformidad con la cual la figura del Amicus Curiae supone admitir “presentaciones de terceros ajenos a la disputa que aportan a la Corte argumentos u opiniones que pueden servir como elementos de juicio relativos a aspectos de derecho que se ventilan ante la misma”[74].

5.5.179. En suma, el instituto del Amicus Curiae acompaña el desarrollo de la actuación judicial sin formular pretensiones propias o impugnar las contrarias. En ese sentido, a continuación, se resume la intervención que en esa calidad presentó Dejusticia en documento suscrito el 20 de agosto de 2021.

5.5.180. Dejusticia inició su intervención destacando el actual contexto de violencia que enfrentan quienes se encuentran en proceso de reincorporación y la falta de respuesta de las autoridades estatales que, en su criterio, desconoce los derechos fundamentales “a la vida, a la seguridad personal y a la reincorporación de los excombatientes, como sujetos de especial protección constitucional y, con esto, la garantía de una paz estable y duradera”.

5.5.181. Con fines expositivos, dividió el documento en tres partes. La primera dirigida a sostener que “la violencia contra excombatientes no solo es grave por la violación de los derechos de quienes decidieron confiar su seguridad en el Estado al deponer las armas, sino porque los problemas de seguridad afectan gravemente el proceso de reincorporación en sí mismo”. En ese orden, resalta la gravedad de la situación con fundamento en algunas cifras.

5.5.182. La segunda encaminada a señalar que “la seguridad de los excombatientes es un aspecto transversal, e indispensable que permite la realización de las garantías sociales, económicas y políticas que componen los procesos de reincorporación”. De este modo reitera que los “excombatientes son sujetos especialmente protegidos a los que el Estado debe asegurar el tránsito a la vida civil en condiciones dignas”. En relación con lo anterior, asevera que la reincorporación “es piedra angular de la construcción y el mantenimiento de una sociedad en paz, pues permite que quienes estaban armados transformen su forma de vida aceptando vivir bajo las leyes del Estado Social de Derecho”.

5.5.183. La tercera que apunta a reiterar las razones por las cuales los y las excombatientes deben considerarse como “sujetos de especial protección constitucional”, así como a precisar “que la violencia actual contra esta población constituye una grave vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y a la reincorporación”. Sobre este extremo recalca la intervención “que las autoridades del Estado no están respondiendo adecuadamente a los hechos de violencia y no cumplen su obligación constitucional de implementar las únicas medidas existentes para afrontar la situación de violencia: las garantías de seguridad establecidas en el Acuerdo Final de Paz”.

5.5.184. Finalmente, teniendo en cuenta lo anterior, solicitó a la Corte Constitucional “reiterar la calidad de sujetos de especial protección de las personas en proceso de reincorporación”, declarar “la vulneración de derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal y a la reincorporación de los accionantes”. Así mismo pidió evaluar “el cumplimiento por parte de las autoridades del Estado de las garantías de seguridad y [hacer] seguimiento de la implementación de las mismas a través de indicadores de estructura, proceso y resultado que sean construidos con la participación conjunta de organizaciones de excombatientes en proceso de reincorporación, de la sociedad civil, comunidad internacional y las autoridades del Estado competentes” e instó que la Corte ordenara “las medidas necesarias para garantizar de manera efectiva la reincorporación colectiva como medida de seguridad”.

y) Sesión técnica celebrada el 13 de septiembre de 2021

5.5.185. Mediante el auto 584 fechado 25 de agosto de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional convocó a la celebración de una sesión técnica en la que se hicieron preguntas sobre los siguientes ejes temáticos: i) recursos invertidos y previstos para materializar el componente de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación[75]; ii) garantías de seguridad para las y los comparecientes a la Jurisdicción Especial para la Paz[76]; iii) articulación de autoridades para garantizar la seguridad, la prevención y la protección de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación[77] y iv) avances relativos al Plan Estratégico de Seguridad; acerca del Pacto Político Nacional intersectorial para erradicar la violencia; en relación con la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, así como en lo concerniente a otros mecanismos[78]. Las respuestas ofrecidas en el marco de la sesión técnica quedaron registradas en el Anexo 2 que forma parte integral de la presente decisión y las más relevantes serán abordadas más adelante en el análisis del caso concreto.

z) Providencia que declaró nulos los oficios mediante los cuales se notificaron los autos de 25 de agosto y de 27 de septiembre de 2021

5.5.186. La Secretaría General de la Corte Constitucional, mediante oficio DSG-098/21, fechado 26 de noviembre de 2021, efectuó la siguiente precisión respecto de las órdenes contempladas en los autos de 25 de agosto y 27 de septiembre de 2021, relacionados con la sesión técnica convocada por la Sala Plena de la Corte Constitucional y celebrada el 13 de septiembre de 2021:

De manera atenta, me dirijo a Usted para aclarar y corregir una actuación equivocada de esta Secretaría General en el proceso de la referencia, al haber comunicado a la Secretaría Jurídica el pasado 17 de noviembre, mediante Oficio OPTC-056/21, un traslado que no fue ordenado en el Auto de 25 de agosto de 2021 y que, por tanto, no requería de ninguna respuesta por parte de esa Secretaría. Para mayor claridad, se precisa lo siguiente:

  1. Por medio de Auto 584 de 25 de agosto de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional, invitó a los demandantes en el proceso de tutela en referencia y a varias entidades y autoridades en referencia a una sesión técnica que se llevó a cabo el pasado 13 de septiembre. Al mismo tiempo, dispuso que: “Segundo. SOLICITAR a los participantes citados a la sesión técnica que remitan a la Secretaría General de la Corte Constitucional las respuestas a las preguntas formuladas, sus aportes y los estudios que consideren pertinentes, a más tardar dentro de los 10 días siguientes a la notificación del presente proveído, los cuales se dejarán en la Secretaría General de la Corte Constitucional a disposición de los interesados, durante los 3 días siguientes al vencimiento del plazo.”

  2. Según lo dispuesto en el citado Auto, la Secretaría debía proceder a notificarlo por Estado y a comunicarlo a los invitados e intervinientes, lo cual se hizo oportunamente por medio de Estado No. 357 del 1 de septiembre de 2021 y los oficios correspondientes. Es claro que, en esa providencia, no se ordenaba traslado alguno de esos documentos, sino que aquellos que se presentaran por los participantes citados a la sesión técnica quedaban a disposición de los interesados en la Secretaría General de la Corte Constitucional, durante los tres (3) días siguientes.

  3. Posteriormente, la magistrada C.P.S., sustanciadora en este proceso profirió Auto del 27 de septiembre de 2021, por el cual resolvió nuevamente: “ÚNICO. - ORDENAR a la Secretaría General de esta Corporación que reciba, incorpore a los expedientes, y ponga a disposición de las partes y terceros con interés, por el término de 3 días, el video y los documentos aportados en la sesión técnica informal realizada el 13 de septiembre de 2021”. Se trata de las partes e intervinientes pudieran acceder si así los solicitaran los documentos allegados de acuerdo con lo ordenado en el Auto original, al que se agregó el video de la sesión técnica realizada el 13 de septiembre de 2021. De nuevo, no se imparte orden de dar traslado de los documentos que se hubieren presentado. Apenas dejarlos a disposición de los participantes e intervinientes en la sesión técnica.

  4. A pesar de la claridad de la orden impartida en los dos autos en mención, la Secretaría elaboró de manera equivocada un oficio en el formato utilizado para los traslados de pruebas, indicando de manera expresa que se CORRE TRASLADO de los documentos que se remiten incluido el video de la sesión técnica. Esta comunicación se envió además las partes, autoridades y entidades el 17 de noviembre pasado, lo que se justificó por el equipo de la Secretaría en que el video no permitía su acceso a personas externas a la Corte y después de varios intentos fracasados de cambio de formato, involuntariamente, por el volumen de trabajo se olvidaron de remitir ese “traslado”. Esa equivocación de la Secretaría General, generó una natural confusión, pues para algunos de los destinatarios del errado traslado, se tenía un término para dar respuesta a los afirmado en los documentos y en la sesión técnica, cuando la realidad, es que no correspondía a lo ordenado por la Sala Plena y la Magistrada sustanciador, sino a una interpretación errada por parte de esta Secretaría. Actualmente el referido proceso de tutela T-7.987.084 AC se encuentra a disposición de la Sala Plena, en espera del debate y decisión sobre el proyecto de fallo registrado. Esperamos haber aclarado este impasse que ocurrió por la interpretación errada de las actuaciones que debía ejecutar en cumplimiento de los mencionados autos, a partir de la realización de la sesión técnica que se llevó a cabo el 13 de septiembre de 2021 y ofrecemos rendidas disculpas por los inconvenientes que generó esta equivocación.

    Con toda consideración.

    MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

    Secretaria General

    5.5.187. Mediante auto fechado 25 de enero de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que a partir de la lectura del documento citado podía concluirse que, efectivamente, “el error involuntario de la Secretaría General trajo como consecuencia que se imprimiera un trámite diferente al requerido en los autos proferidos el 25 de agosto y el 27 de septiembre de 2021, en cuanto queda claro que las providencias dispusieron poner en conocimiento la documentación referida y no dar traslado de esta a los interesados”.

    5.5.188. Por ese motivo, con la aludida providencia se ordenó “declarar nulos los oficios expedidos por la Secretaría General dentro del trámite de notificación de los autos proferidos el 25 de agosto y el 27 de septiembre de 2021, mediante los cuales, por error involuntario, se dio traslado de los informes e intervenciones presentados con ocasión de la sección técnica convocada por la Sala Plena y realizada el 13 de septiembre de 2021, entendiendo que con la sola puesta en conocimiento de esa documentación a los interesados quedó cumplida la orden contemplada en los aludidos autos”.

    II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

    1. Competencia de la Corte Constitucional

    La Corte Constitucional es competente, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución, y con el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela adoptados en los procesos de la referencia.

    Si bien el caso fue inicialmente asignado a la Sala Séptima de Revisión, durante el curso del proceso, específicamente, el día 15 de abril de 2021, la competencia fue asumida por la Sala Plena de este tribunal, dada la trascendencia del tema.

    2. Planteamiento del caso y problemas jurídicos a resolver

    2.1. En esta ocasión la Sala debe pronunciarse sobre las acciones de tutela acumuladas presentadas por personas firmantes del Acuerdo Final de Paz que se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil y pertenecen al nuevo partido Comunes. En todos los expedientes, las y los accionantes solicitan a la Unidad Nacional de Protección que adopte, entregue efectivamente o no descomplete las medidas de protección conferidas y, en algunos casos, que inicie nuevos estudios para determinar el nivel de riesgo, dada la amenaza extraordinaria que se cierne sobre la población signataria del Acuerdo Final de Paz.

    2.2. Es de anotar que quienes presentaron las acciones de tutela lo hicieron no solo en su condición de excombatientes de las FARC-EP y firmantes del Acuerdo Final de Paz, sino como personas que ejercen un liderazgo social relacionado con la protección de derechos humanos, con la implementación del acuerdo o con su papel como integrantes del nuevo partido político Comunes y aduciendo que, en todos los casos, se han presentado amenazas graves contra su vida e integridad personal.

    2.3. Sin perjuicio de que las medidas han sido concedidas, advirtieron que los esquemas de seguridad se han visto descompletados o disminuidos sin mediar justificación alguna y que, pese a los graves peligros que enfrentan y que aumentan con cada día que pasa, la Unidad Nacional de Protección se ha abstenido de actuar oportunamente, hasta el punto de que solo reacciona por las órdenes que emiten los jueces de tutela.

    2.4. En los escritos se llama la atención sobre la falta de actuación diligente, oportuna y eficaz de la Unidad Nacional de Protección y se ha echado de menos una actuación oficiosa que haga efectiva la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de los accionantes y de las accionantes.

    2.5. Se resaltó, particularmente, cómo la falta de garantías de protección afecta el diario vivir de la población signataria del Acuerdo Final de Paz, poniendo en grave riesgo el goce efectivo de sus derechos fundamentales, al punto que varios de ellos y de ellas se han visto en la necesidad de desplazarse de los territorios y las comunidades que los han acogido y en los que habían comenzado a hacer efectivo su proceso de reincorporación a la vida civil, realizando esfuerzos para darle un nuevo significado a sus vidas y poner en marcha sus proyectos de existencia y de subsistencia económica.

    2.6. En todos los casos, se señaló la necesidad de que el Gobierno nacional aplicara sus medidas y adelantara sus acciones sobre la base de un concepto más amplio de seguridad, tomando en cuenta que la mayoría de la población signataria del Acuerdo Final de Paz se encuentra en territorios donde la presencia estatal es fragmentaria o inexistente y en donde, por eso mismo, suelen predominar las actividades ilícitas –como por ejemplo los cultivos de uso ilícito–. A juicio de las y los demandantes, precisamente, en esos lugares del territorio nacional se necesita ofrecer oportunidades para que las personas en tránsito hacia la vida civil puedan tener un desarrollo que haga posible generar proyectos productivos alternativos. Que la presencia de las autoridades estatales en los territorios se dirija a materializar, efectivamente, el Estado social de derecho.

    2.7. Las y los accionantes requirieron declarar el estado de cosas inconstitucional en tanto consideraron, entre otros aspectos, que no se ha cumplido de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final de Paz. En su criterio, no solo se evidencia la inexistencia de planes para prevenir y combatir la estigmatización contra las personas signatarias del Acuerdo y otras personas comprometidas con la defensa de los derechos humanos; también se constata la ausencia de una política pública de prevención y protección que parta de un concepto más robusto de seguridad. A lo anterior se añade la falta de medidas para solucionar las carencias presupuestales y la ausencia de voluntad política para poner en marcha organismos creados por las normas vinculantes que desarrollaron el Acuerdo Final de Paz, como la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.

    2.8. Igualmente trajeron a colación el déficit de coordinación en el cumplimiento de las obligaciones de las autoridades involucradas con la realización del componente de seguridad establecido en el Acuerdo Final de Paz. En suma, las accionantes y los accionantes solicitaron, en su conjunto, que se declare el estado de cosas inconstitucional con el objeto de que las autoridades judiciales ordenen: i) cumplir de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final de Paz; ii) establecer planes para prevenir y combatir la estigmatización contra personas que ejercen la defensa de los derechos humanos o liderazgo social y comunal, así como contra las personas signatarias del Acuerdo de Paz; iii) subsanar los hechos que motivaron la presentación de las acciones de tutela; iv) adoptar una política pública de prevención y protección de las y los firmantes de Acuerdo Final de Paz; v) tomar medidas para solucionar las carencias presupuestales, vi) diseñar e implementar una política pública para el desmantelamiento de grupos armados ilegales; vii) convocar a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para que se implemente esta política y se considere la posibilidad de avanzar en la implementación del Decreto 660 de 2018 y viii) conminar a las autoridades involucradas a aumentar el nivel de coordinación en el cumplimiento de sus obligaciones.

    2.9. Con fundamento en los hechos expuestos, la Sala deberá resolver los siguientes problemas jurídicos. De una parte debe establecer si, en los casos concretos, ¿la Unidad Nacional de Protección habría desconocido presuntamente los derechos fundamentales a la vida, a la integridad, a la seguridad y a la paz de las y los accionantes, en tanto no habría conferido efectivamente o habría descompletado, modificado o retirado injustificadamente los esquemas de seguridad inicialmente otorgados y no habría procedido de manera oficiosa a la protección de sus derechos fundamentales, desde una perspectiva preventiva, articulada, coordinada e integral, sino de manera reactiva a raíz de las órdenes que emiten los jueces de tutela?

    2.10. Además, con fundamento en las alegaciones presentadas por las y los demandantes la Sala Plena debe determinar si ¿presuntamente se presentó una falta de correspondencia de la actuación institucional con la normativa constitucional y legal expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz que habría llevado a incumplir de manera grave, recurrente y extendida en el tiempo con las garantías de seguridad para la población en proceso de reincorporación a la vida civil, desconociendo sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz y pasando por alto, asimismo, tanto la obligación de otorgar una protección centrada en el concepto de seguridad humana, como en los principios de integralidad y de no regresividad?

    2.11. A la luz de los resultados que ofrezca el análisis de los problemas jurídicos formulados y de los criterios establecidos por la jurisprudencia constitucional, la Sala verificará si, como lo requieren las y los accionantes, en el caso concreto se debe declarar el estado de cosas inconstitucional (ECI).

    2.12. Previo a resolver los problemas jurídicos la Sala examinará si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela.

    3. Requisitos de procedencia de la acción de tutela

    3.1. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales (inciso 1º), cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos que señale la ley (inciso 5º), siempre que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3º)[79].

    3.2. La disposición citada, así como lo establecido en los artículos 1, 5, 6, 8, 10 y 42 del Decreto 2591 de 1991 prevén los elementos de procedencia de la acción de tutela, entendiendo que estos son: i) la legitimación en la causa (activa y pasiva); ii) la inmediatez; y iii) la subsidiariedad.

    3.3. La Corte Constitucional en la Sentencia T-244 de 2017[80] indicó que la legitimación en la causa es la potestad que tiene toda persona para invocar sus pretensiones o para controvertir aquellas que se han aducido en su contra. El primero de los eventos se conoce como la legitimación en la causa por activa[81] y, el segundo, como la legitimación en la causa por pasiva[82].

    Legitimidad por activa

    3.4. Las acciones de tutelas acumuladas en el proceso de la referencia fueron interpuestas por personas desmovilizadas de la FARC EP, quienes alegaron que sus derechos a la vida, integridad personal, seguridad y paz están en riesgo, debido a amenazas ciertas y verificables en contra de ellas o de los grupos con los que conviven; por tanto, quienes promovieron el amparo constitucional son titulares de los derechos fundamentales que son objeto de debate en esta acción constitucional, y en tal virtud se encuentran legitimadas por parte activa para incoarlas.

    Legitimidad por pasiva

    3.5. A propósito de esta exigencia, es de advertir que en el expediente T-8.009.306 la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante auto proferido el 26 de mayo de 2020, admitió la tutela y, entre otras disposiciones, ordenó comunicar lo resuelto a los presidentes del Senado de la República, de la Cámara de Representantes, a las presidencias de la Jurisdicción Especial para la Paz, de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Constitucional, a las entidades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no Repetición (SIVJRNR), al Defensor del Pueblo, al Contralor General de la República, al director del partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común –hoy partido Comunes–, “para que dentro del término de tres (3) días contados a partir del recibo de la correspondiente comunicación manifestaran lo que consideraran pertinente”.

    3.6. En las contestaciones a las tutelas de la referencia varias de las autoridades referidas solicitaron ser desvinculadas de la actuación por falta de competencia para pronunciarse en lo relativo a los hechos relacionados en estos expedientes.

    3.7. La Corte considera que en el presente caso la exigencia de legitimidad por pasiva se cumple. Lo anterior, por cuanto las y lo accionantes hicieron consistir su reclamo en que la presunta situación de vulneración de sus derechos fundamentales tendría un carácter que va más allá de sus casos particulares e implicaría dimensiones sistemáticas, prolongadas en el tiempo, denotando especial gravedad, lo que –de confirmarse esa circunstancia–, podría llevar a la Sala, eventualmente, a declarar el estado de cosas inconstitucional (ECI) y a dictar órdenes estructurales que podrían suponer el trabajo coordinado y articulado de otras autoridades –fuera de las directamente relacionadas con el cumplimiento de las garantías de seguridad previstas en las normas constitucionales y legales que desarrollaron el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz, respecto de las cuales la sentencia hace una mención expresa más adelante, indicando de modo detallado el alcance de su competencia[83]–.

    Inmediatez

    3.8. El requisito de inmediatez presupone que la acción de tutela sea presentada en un tiempo breve que se cuenta a partir del instante en que por acción u omisión tiene lugar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se solicita. Esta exigencia se relaciona con uno de los propósitos principales de la acción constitucional, a saber, que la protección de los derechos fundamentales sea inmediata. Así, pese a que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en sostener que no existe un término expreso de caducidad para la acción de tutela, igualmente ha sostenido que esta debe ser promovida dentro de un plazo razonable y oportuno[84].

    3.9. Así y todo, la Corte Constitucional ha matizado esta exigencia, precisando los criterios que se deben tomar en cuenta para establecer cuándo se entiende que el plazo en el que se interpuso la acción es razonable[85]. Para el efecto ha sostenido la jurisprudencia constitucional que es necesario comprobar que se presenta alguna de las siguientes circunstancias. Que: “i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes; ii) la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) se dé un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado; iv) el fundamento de la acción de tutela haya surgido después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición”[86].

    3.10. En los asuntos que examina la Sala es de advertir que respecto del expediente T-7.987.084 la solicitud de protección ante la Unidad Nacional de Protección presentada por las accionantes N.A.O.A. y D.M.P. y por los accionantes H.P.R.L., J.A.R. y T.I.E.E. obtuvo respuesta el 18 de noviembre de 2018. El resultado del análisis de riesgo arrojó que se encontraban en un nivel de amenaza extraordinaria. No obstante, solo hasta el 30 de agosto de 2019 fueron aprobadas medidas de seguridad colectivas para el NAR Tallambí y, hasta la fecha de interposición de la tutela en marzo de 2020, las medidas no habían sido implementadas.

    3.11. A su turno, en lo relativo al expediente T-7.987.142, la Unidad Nacional de Protección mediante Resolución MT-220 de 2018 dispuso concederle al señor R.P.D. un esquema de seguridad debido a la compleja situación que en esa materia enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz. Aunque la UNP le confirió un esquema de seguridad al accionante, el señor P.D. interpuso acción de tutela en junio de 2020, puesto que considera que el esquema de seguridad otorgado ha funcionado de manera irregular.

    3.12. De otro lado, en el expediente T-8.009.306, el señor F.G.H. trajo a colación que desde el año de 2018 su situación de seguridad se ha venido deteriorando y ha recibido amenazas de las que puso en conocimiento tanto a la Fiscalía General de la Nación como a la Unidad Nacional de Protección, sin que hasta el momento en que interpuso la acción de tutela en abril de 2020 se le hubiera dado una respuesta a su solicitud.

    3.13. Por su parte, en el expediente T-8.143.584, el señor E.d.C.R.S. advirtió acerca de las amenazas de muerte y asesinatos de integrantes de su familia que se han presentado desde el año 2017. Aunque la Unidad Nacional de Protección le concedió un esquema de seguridad, solicitó un nuevo análisis de riesgo, toda vez que en la actualidad reside en el Departamento de Norte del Santander en el que el nivel de riesgo es mayor. No obstante, hasta la fecha en que interpuso la acción de tutela en mayo del 2020 no había obtenido respuesta a sus solicitudes.

    3.14. A partir de la revisión de los asuntos bajo examen, resulta factible concluir que el transcurso del tiempo (de entre 6 meses y casi cuatro años) no resulta un impedimento para que la acción de tutela resulte procedente. Lo anterior, en cuanto existen motivos que justifican la demora, entre ellos, que los esquemas de seguridad fueron ordenados por la Unidad Nacional de Protección y esas disposiciones presuntamente se incumplieron en la medida en que la protección no se entregó o los esquemas dispuestos se descompletaron o se retiraron.

    3.15. De este modo la presunta vulneración de los derechos fundamentales de las y los accionantes se ha mantenido en el tiempo, situación que correría el riesgo de profundizar el nivel de amenaza que, quienes solicitaron la protección de sus derechos fundamentales en los distintos expedientes, alegan estar padeciendo. Adicionalmente, es de resaltar que el Acuerdo Final de Paz actualmente se encuentra en proceso de implementación, y la amenaza y muerte de los exmiembros de las FARC-EP resulta un hecho conocido por la opinión pública, por lo que se trata de un problema que se encuentra vigente y que tiene relevancia constitucional.

    3.16. En otras palabras, el hecho notorio de la permanencia en el tiempo y la profundización en el nivel de amenaza que enfrentan quienes suscribieron el Acuerdo Final de Paz y se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil –circunstancia a la que hicieron referencia las distintas intervenciones que quedaron reseñadas en los antecedentes de esta providencia y que se analizarán de manera detallada más adelante en el punto 5.2 de esta decisión–, muestra que esta amenaza es real y se cierne también sobre las y los demandantes en las tutelas de la referencia.

    3.17. Estas personas no solo tienen como aspectos en común residir en territorios donde la presencia estatal es débil o inexistente, sino que ejercen actividad política como integrantes del nuevo partido Comunes y lideran actividades en su comunidad. Por tal motivo, la Corte considera cumplido el requisito de inmediatez, pues, según lo alegado por las y los demandantes, tuvieron que acudir a la acción de tutela para recibir la protección en la medida en que, dispuestos los esquemas de protección por la Unidad Nacional de Protección, esta autoridad no procedió de inmediato a cumplir esas disposiciones o bien descompletó o retiró los esquemas efectivamente conferidos.

    Subsidiariedad

    3.18. En concordancia con lo señalado por el artículo 86 superior, la acción de tutela solo procederá cuando la persona afectada no cuente con otro medio de defensa judicial, a menos que se acuda a la acción constitucional como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Bajo ese entendido, quien presenta una acción de tutela debe haber agotado todos los recursos ordinarios previstos en el ordenamiento para conjurar la situación de amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales. De esta manera, se impide el uso indebido de esta herramienta constitucional previniendo que se convierta en instancia judicial alterna de protección[87].

    3.19. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que cuando una persona acude a la acción de tutela con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales, “no puede pasar por alto la existencia de las acciones jurisdiccionales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que, dentro del marco estructural de la administración de justicia, es el competente para conocer un determinado asunto”[88]. Lo anterior vaciaría de contenido las mencionadas competencias y resultaría contrario “a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones”[89].

    3.20. En relación con el requisito de subsidiariedad, la Sala encuentra que en los asuntos bajo examen también se cumple. Al respecto, cabe recordar cómo en jurisprudencia reiterada esta Corporación ha dejado claro “que la acción de tutela es procedente para invocar la protección de los derechos a la vida, a la seguridad personal, a la integridad física y al debido proceso administrativo frente a decisiones adoptadas por la UNP[90]”.

    3.21. Es cierto que los actos administrativos adoptados por la Unidad Nacional de Protección son susceptibles de ser controvertidos mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Con todo, sin perjuicio de que esa vía también ofrece la posibilidad de solicitar la adopción de medidas cautelares, es de destacar la falta de aptitud de esta herramienta para resolver la controversia que plantean los asuntos de la referencia.

    3.22. La jurisprudencia constitucional ha destacado que en escenarios en los que las personas enfrentan riesgos específicos –como ocurre en el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, dado el creciente número de asesinatos y amenazas de muerte que en lugar de decrecer aumentan en el país, lo que acontece asimismo respecto de los líderes y lideresas sociales, así como de los defensores y defensoras de derechos humanos–, imponer que se agote el trámite ante el juez contencioso, cuando lo que se encuentra en discusión es la vida misma, resulta jurídicamente injustificado. Sobre este particular ha dicho la Corte:

    Por un lado, la falta de eficacia se explica porque el mecanismo ordinario conlleva un tiempo prolongado, ‘lapso en el cual se puede consumar el riesgo (…)’, situación que desconocería la urgencia con que se requiere que el asunto puesto a consideración sea resuelto, dados los derechos involucrados. La relevancia de esto último se debe a que los accionantes en estos casos son ciudadanos que han contado con medidas de protección de sus derechos a la vida, la seguridad personal y la integridad, es decir, se encontraban ante una inminente y grave situación, justamente fue ello lo que en su momento justificó la adopción de tales medidas. Por otro lado, la falta de idoneidad se debe a que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tiene como objetivo principal cuestionar la legalidad de un acto administrativo, no la protección de los derechos que se invocan en estos casos. Por ello, se ha considerado que es irrazonable ‘exigir al demandante que acuda a los jueces administrativos, cuando quiera que se discute la afectación directa de un derecho fundamental como la vida y la integridad personal’[91].

    3.23. Así mismo, debe subrayar la Sala que las y los accionantes no están solicitando en esta oportunidad un control de legalidad de las actuaciones de las entidades accionadas. De igual manera, la Corte considera que la acción popular no sería idónea, pues solamente podría proteger los derechos colectivos, por ejemplo, a la seguridad, a la paz, pero no a la vida, a la integridad y a la seguridad personal y tampoco sería apta para conferir la protección del derecho a la paz en su dimensión subjetiva[92]. En otros casos relativos a la idoneidad de medios judiciales alternativos, la Corte ha sostenido que para que un remedio judicial sea apto, la protección del derecho fundamental presuntamente vulnerado debe ser el “objeto directo” de ese medio judicial[93].

    3.24. También es importante destacar que existe ya un pronunciamiento de la Sección de Primera Instancia para los casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) de la Jurisdicción Especial para la Paz, mediante el auto SAR AT-057-2020 del 29 de abril de 2020 –al cual se hará referencia en extenso más adelante en esta sentencia–. Sin embargo, resulta preciso enfatizar que aun cuando el Tribunal para la Paz tiene competencia para brindar un amparo integral a la población firmante del Acuerdo Final de Paz –lo que haría parecer innecesaria la intervención de la Corte Constitucional–, el marco de competencia de la Jurisdicción Especial para la Paz se relaciona con el riesgo concreto[94], pero no con la valoración estructural y sistémica, que es susceptible de ser llevada a cabo por la Corte Constitucional.

    3.25. De lo expuesto se concluye que los derechos que se alegan vulnerados (a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz[95]) son justiciables por medio de la acción de tutela en razón a que presuntamente se está desconociendo su carácter fundamental. Para esta Corte es claro que quienes solicitaron el amparo constitucional de sus derechos fundamentales en los procesos de la referencia argumentaron que enfrentan una amenaza extraordinaria que se enmarca en esa misma situación de gravedad y urgencia que implica que la acción de tutela deba considerarse como el mecanismo definitivo.

    3.26. Dicho en otras palabras, a la par de la solicitud de declaratoria del estado de cosas inconstitucional, todas las personas que invocaron la protección de sus derechos fundamentales pusieron de presente que enfrentan un riesgo extraordinario sin que se hayan adoptado las medidas para conjurarlo o adujeron que, tras adoptarse las medidas por parte de la Unidad Nacional de Protección, las mismas fueron modificadas o no son suficientes para proteger los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados.

    3.27. Por consiguiente, encuentra la Sala que en estos casos la acción de tutela constituye el mecanismo judicial apropiado y definitivo para estudiar si se vulneraron o no los derechos fundamentales de quienes solicitaron el amparo constitucional y corresponde a la Corte Constitucional establecer si procede declarar el Estado de Cosas Inconstitucional.

    Estructura de la decisión

    3.28. A partir de lo expuesto y en concordancia con las especificidades de los casos puestos a consideración de la Corte Constitucional, la Sala Plena procederá a resolver los problemas jurídicos planteados.

    3.29. Con ese propósito se considera pertinente determinar cuáles son los alcances del componente de garantía de seguridad de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil y los compromisos estatales en relación con la implementación de ese componente. En segundo lugar, pero en estrecha relación con lo anterior, cuál es la relevancia y el alcance de la implementación estatal del componente de reincorporación en la debida protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz.

    3.30. Para resolver estas cuestiones y, otros interrogantes relacionados que se plantearán más adelante, la Sala tendrá en cuenta el siguiente orden expositivo que inicia en el numeral 4 para mantener continuidad con la enumeración de la sentencia.

    4. Alcances del componente de garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes integran el nuevo partido Comunes a la luz del desarrollo normativo vinculante y las autoridades encargadas de darle aplicación eficaz

    4.1. Especificidades del componente de garantía de seguridad en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz

    4.2. Instituciones creadas por las normas vinculantes de desarrollo y las autoridades encargadas de darle oportuna y eficaz aplicación al componente de garantía de seguridad del Acuerdo Final de Paz

    i. El Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección

    ii. El Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP) y la Instancia de Alto Nivel

    iii. La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad

    iv. La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección en la Unidad Nacional de Protección

    v. La Mesa Técnica de Seguridad y Protección

    vi. La Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación (UEI)

    vii. La Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) desarrollada en el Decreto 2124 de 2017

    viii. Las Instancias Territoriales para la Reacción Rápida desarrollada en el Decreto 2124 de 2017

    ix. El Cuerpo Élite de la Policía Nacional

    x. El Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los Territorios.

    xi. La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior

    xii. El Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM Colectivo)

    xiii. La Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN)

    4.3. Balance sobre las obligaciones que se desprenden del conjunto de normas vinculantes dirigidas a desarrollar de manera eficaz el componente de garantía de seguridad previsto en el punto 3 del Acuerdo Final de Paz

    5. El impacto del paso del tiempo en la implementación del Acuerdo Final de Paz y el riesgo que enfrenta la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes han decidido intervenir activamente en la democracia como integrantes del nuevo partido político Comunes

    5.1. El impacto del paso del tiempo en la implementación del Acuerdo Final de Paz

    5.2. El riesgo que enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes han decidido intervenir activamente en la democracia como integrantes del nuevo partido político Comunes

    6. El ámbito de protección de las personas que ven afectada su seguridad, producto de sus labores profesionales, políticas o sociales y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil

    6.1. Pronunciamientos de la Corte Constitucional

    6.2. El concepto de riesgo y amenaza extraordinaria

    6.3. Presunción del riesgo e inversión de la carga de la prueba

    6.4. Necesidad de aplicar el principio de coordinación y de examinar con detalle el contexto

    7. Sobre la medición de resultados efectivos del Acuerdo Final de Paz sin perder de vista el proceso de reincorporación política, social y/o económica de la población firmante y su incidencia en la debida y oportuna protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad bajo la óptica de un concepto de seguridad centrado en la persona humana

    7.1. El concepto de seguridad es históricamente variable

    7.2. Evolución en las aproximaciones a la reincorporación

    7.3. El concepto de seguridad humana

    7.4. El concepto de seguridad humana en el contexto de la reincorporación

    7.5. El componente de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz es comprehensivo, guarda relación con el concepto de seguridad humana e implica que el proceso de reincorporación de quienes suscribieron el Acuerdo Final de Paz deba ser mirado desde un ángulo preventivo e integral

    7.6. Los principios y enfoques que deben tomarse en cuenta a la hora de materializar efectivamente el componente de reincorporación política, social y económica y de realizar, de manera eficaz, la garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, de sus familias y de las personas que integran el recién creado partido político Comunes

    i. El papel del lenguaje y el discurso en relación con la posibilidad de hacer efectivos los principios de reconciliación, tolerancia y no estigmatización

    ii. Los componentes de la reincorporación política, social y económica y de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz a la luz de los enfoques de derechos humanos, de género y diferencial, multidimensional, territorial, participativo y étnico

    iii. Balance: el componente de garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes no solo tiene una connotación reactiva, policiva y militar sino que, al mismo tiempo, debe ser entendido a la luz del concepto de seguridad humana, esto es, en un sentido preventivo, comprehensivo e integral lo que permite, a la vez, confirmar que la realización de cada uno de los componentes del Acuerdo Final de Paz está condicionalmente supeditado a la implementación y buen funcionamiento de todos los demás.

    8. Caso Concreto

    8.1. Presentación de los asuntos bajo estudio

    8.2. Análisis previo: las actuaciones de las autoridades comprometidas con la efectiva materialización del componente de garantías de seguridad a favor de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil se examinarán a la luz de lo consignado en la parte considerativa de la sentencia y teniendo en cuenta los siguientes interrogantes:

    i. ¿Ha existido una correspondencia de la actuación institucional con la normativa constitucional y legal expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz? ¿Cuál ha sido su impacto en la asignación y ejecución de recursos, así como en la implementación articulada, coordinada e integral del componente de garantías de seguridad para la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil?

    ii. ¿Cuál ha sido la concordancia entre la ejecución institucional y la implementación de las garantías de protección de la población en proceso de reincorporación a la vida civil entendidas en un sentido reactivo e individual y al tiempo desde un concepto de seguridad humana de corte preventivo, colectivo e integral?

    iii. ¿Se le ha restado importancia a la relación de dependencia condicionada existente entre la implementación del componente de garantías de seguridad para la población signataria del Acuerdo Final de Paz y la ejecución articulada, coordinada e integral de los demás componentes del instrumento? ¿Tal situación podría desconocer la garantía de integralidad y de no regresividad?

    iv) ¿Qué ventajas tendría que en la implementación del componente de seguridad previsto en el Acuerdo Final de Paz las autoridades acompañen sus acciones de un lenguaje respetuoso, asertivo, tolerante que genere confianza e impida reproducir escenarios de odio y estigmatización?

    v) ¿Qué relevancia se les ha dado a los enfoques diferenciales incorporados en el Acuerdo Final de Paz y desarrollados por normas constitucionales y legales (el de derechos humanos, el de género, el étnico, el territorial y el multidimensional) en la materialización del componente de garantías de seguridad para la población firmante?

    vi) ¿Cuál ha sido el papel del Sistema de Alertas Tempranas y la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas CIPRAT en la implementación de las garantías de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil?

    vii) ¿Cuál ha sido el desempeño de la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación en la implementación de las garantías de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil?

    8.3. Medidas cautelares proferidas por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) de la Jurisdicción Especial para la Paz

    8.4. Resolución de los casos concretos

    8.5. Resolución de los problemas jurídicos

    8.6. Alcance del estado de cosas inconstitucional

    8.7. Análisis sobre si en el caso concreto se cumplen los criterios establecidos por la Corte Constitucional para declarar el estado de cosas inconstitucional.

    8.8. Síntesis de la decisión

    4. Alcances del componente de garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes integran el nuevo partido político Comunes a la luz del desarrollo normativo vinculante y las autoridades en cargadas de darle aplicación eficaz

    4.1. Especificidades del componente de garantía de seguridad en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz

    4.1.1. Es claro que el Acuerdo Final de Paz partió de reconocer que las personas signatarias de este enfrentarían riesgos, motivo por el cual se dispuso de un conjunto de herramientas para enfrentar “la reconfiguración de la violencia en los territorios”[96] que debe ser acatada de manera integral. Estos instrumentos confluyen, según el espíritu del Acuerdo, de manera articulada a la seguridad de estas poblaciones y al desmantelamiento de [las] organizaciones criminales”[97].

    4.1.2. Bajo esa óptica, el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz se pronunció sobre el componente de garantía de seguridad de las personas signatarias en proceso de reincorporación y se refirió al instrumento como un “acuerdo sobre garantías de seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”[98]. Además, tanto el Gobierno como la extinta guerrilla de las FARC-EP convinieron en que la terminación del conflicto estaría afianzada en la garantía de seguridad. Sobre ese particular, establecieron:

    a) El Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política se estructurará acorde con una concepción de la seguridad que tendrá como centro la persona humana, basándose en los principios de soberanía, no intervención y libre determinación de los pueblos, permitiendo articular las medidas de seguridad con las de desarrollo del bienestar individual y colectivas contempladas en el Acuerdo Final de Paz[99].

    b) Las garantías de seguridad son una condición necesaria para afianzar la construcción de la paz y la convivencia.

    c) La seguridad es una garantía de la implementación de planes y programas y de la protección de las comunidades y de líderes y lideresas comunitarios/as, de defensores y defensoras de derechos humanos, de los partidos y los movimientos políticos y sociales, y especialmente del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las extintas FARC-EP a la actividad política legal, así como sus integrantes en proceso de reincorporación.

    d) El numeral 2.1.2.2 del Acuerdo Final de Paz dispone en el literal c que se fortalecerá el programa de protección individual y colectiva de líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos que se encuentren en situación de riesgo y

    e) El programa de protección individual y colectiva tendrá enfoque territorial, diferencial y de género.

    4.1.3. De la misma forma, el Gobierno de Colombia y las extintas FARC-EP en el marco del punto tres del Acuerdo Final de Paz, acordaron en materia de seguridad para las y los firmantes que: i) el Gobierno garantizará la implementación de las medidas necesarias con el propósito de intensificar con efectividad y, de forma integral, acciones contra las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres que atentan contra los actores políticos[100] y las personas que participaron en la implementación del Acuerdo de Paz y ii) en dicha ejecución del componente de garantía de seguridad se debe dar aplicación a las normas del Derecho Internacional Humanitario (DIH), a efectos de proteger a la población.

    4.1.4. A lo anterior se agrega la enunciación de principios que permean la implementación del componente de garantía de seguridad, entre los que se distinguen: a) el respeto, protección y promoción de los derechos humanos; b) los enfoques multidimensional, territorial, diferencial y de género; d) la coordinación y corresponsabilidad institucional y e) las garantías de no repetición.

    4.1.5. De igual modo, en el artículo 3.4.7.4 del Acuerdo Final se menciona el compromiso de implementar programas estatales a favor de las personas reincorporadas y, al paso, proteger a las personas integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las extintas FARC-EP a la actividad legal, así como a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo. Esos planes y programas se pueden identificar de la siguiente manera:

    i) El programa de protección integral para quienes conforman el nuevo movimiento o partido y también a favor de quienes retornen a la vida civil y para las familias de todas estas personas, conforme al nivel de riesgo[101].

    ii) La creación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección para el nuevo partido o movimiento político[102], al igual que el Protocolo de Seguridad y protección[103].

    iii) El Sistema Integral para el ejercicio de la política[104].

    iv) Las asignaciones presupuestales necesarias para la implementación integral del sistema las cuales deberán garantizarse para un periodo mínimo de cinco años en su etapa inicial[105].

    v) Los ajustes indispensables, por parte del Gobierno nacional al objeto de ampliar la planta de personal de la Unidad Nacional de Protección, si fuere necesario[106]:

    vi) La presunción constitucional y legal del riesgo[107].

    vii) El desarrollo de un Programa Integral de Seguridad y protección para las comunidades y organizaciones en los territorios[108], de las cuales se derivaron obligaciones en la creación e implementación de medidas integrales de seguridad y protección.

    ix) La creación del programa de protección especializada, seguridad y protección[109].

    4.1.6. Como podrá verse a continuación, los desarrollos normativos efectuados en el nivel constitucional, legal y reglamentario muestran una ordenación exhaustiva del componente de garantía de seguridad de las personas signatarias del Acuerdo Final para la Paz en proceso de reincorporación prevista en el punto 3 de este instrumento.

    4.2. I nstituciones creadas por las normas vinculantes de desarrollo y las autoridades encargadas de darle oportuna y eficaz aplicación al componente de garantía de seguridad del Acuerdo Final de Paz

    i. El Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección

    4.2.1. Se trata de un programa de protección integral para la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas que integran el nuevo movimiento o partido político, conforme al nivel de riesgo[110].

    4.2.2. El referido Programa contemplado en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final de Paz se encuentra regulado por el Decreto 299 de 2017 y se compone de cinco elementos[111]: i) “la creación de una subdirección especializada de seguridad y protección en la Unidad Nacional de Protección (UNP)”; ii) “la puesta en marcha de una Mesa Técnica de Seguridad y Protección”; iii) “la creación de un Cuerpo de Seguridad y Protección dentro de la UNP para atender las necesidades materiales de protección de las y los integrantes del nuevo partido, de las y los desmovilizadas/os que requieran estas medidas de protección y de sus familiares”; iv) “la ejecución del Programa de reconciliación, convivencia y prevención de la estigmatización” y v) “las medidas en materia de autoprotección”.

    4.2.3. El Decreto 299 de 2017 dispuso en su artículo 2.4.1.4.3 que el desarrollo del objeto del Programa estaría orientado por los siguientes principios, además de los contenidos en el Acuerdo Final de Paz: i) buena fe[112]; ii) presunción de riesgo[113]; iii) coordinación y corresponsabilidad institucional[114];iv) participación[115]; v) enfoque diferencial[116]; vi) territorialidad[117]; vii) idoneidad[118]; viii) concurrencia[119]; ix) consentimiento[120]; x) eficacia[121]; xi) oportunidad[122]; xii) celeridad[123]; xiii) complementariedad[124]; xiv) temporalidad[125]; xv) reserva legal[126] y xvi) nexo causal[127].

    ii. El Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP) y la Instancia de Alto Nivel

    4.2.4. Antes se mencionó que el Gobierno nacional expidió varias normas con fuerza de ley y reglamentarias para materializar el componente de seguridad consignado en el punto 3 del Acuerdo Final de Paz. El Decreto 895 de 2017 creó el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política que se encuentra constituido por el conjunto de “normas, programas, proyectos, planes, comités, las entidades públicas en los órdenes nacional y territorial y las organizaciones e instancias encargadas de formular o ejecutar los planes, programas y acciones específicas”[128].

    4.2.5. La importancia del mencionado decreto radica en que el sistema al que da origen tiene como objeto “contribuir a crear y garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad que dignifique el ejercicio de la política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y persecución”[129]. Adicionalmente, se establece que para el cumplimiento del objeto será necesario el diseño, seguimiento, coordinación intersectorial y promoción a nivel nacional y territorial de medidas que apuntan a la prevención, protección y a la seguridad. El Sistema fue instituido sobre la base de cuatro pilares fundamentales, a saber, “(i) la adecuación normativa e institucional[130], (ii) la prevención[131], (iii) la protección[132], (iv) la evaluación y seguimiento”[133].

    4.2.6. Por su parte, resulta relevante señalar que las medidas establecidas en el marco de este Sistema se dirigen a una pluralidad de destinatarios, a saber: i) quienes hayan sido elegidos popularmente, ii) quienes se declaren en oposición, iii) líderes comunitarios, iv) comunidades rurales, v) organizaciones sociales, de mujeres y/o defensoras de derechos humanos y sus miembros, vi) líderes de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, vii) movimientos sociales y el nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal, viii) así como de sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil.

    4.2.7. Ahora bien, el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política está compuesto por diferentes instancias, por lo que para el cumplimiento de sus objetivos resulta trascendental la coordinación y articulación. Las instancias son las siguientes:

    i) La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.

    ii) El Delegado presidencial.

    iii) La Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección.

    iv) El Comité de Impulso a las Investigaciones.

    v) Los Programas de Protección.

    vi) El Sistema de prevención y alerta para la reacción rápida.

    4.2.8. Adicionalmente, el referido decreto también creó la Instancia de Alto Nivel para garantizar la implementación, funcionamiento y articulación del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política. Según lo normado en el punto 3.4.7.2 del Acuerdo Final de Paz[134] la Instancia de Alto Nivel tiene como objetivo implementar el aludido Sistema Integral y, de esta manera, “garantizar su funcionamiento, articulación y supervisión”.

    4.2.9. A lo anterior se agrega que esta autoridad constituye “el espacio de interlocución y de seguimiento para las medidas de seguridad y protección de las y los integrantes de los partidos y movimientos políticos y sociales, especialmente, los que ejerzan la oposición, y el nuevo movimiento que surgió del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal y de sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil”. Las funciones atribuidas a esta instancia pueden delimitarse de la siguiente manera:

    i) Funciones de interlocución, coordinación y cooperación: el ejercicio de esta función implica que la instancia está obligada a establecer mecanismos y a servir de espacio de interlocución y seguimiento con el fin de afianzar las garantías de seguridad y protección de la población firmante del Acuerdo Final de Paz. A lo anterior se añade el deber de promover la coordinación entre entidades del Estado para la adopción de medidas que permitan poner en marcha los programas de protección o con las entidades territoriales para el seguimiento a manifestaciones criminales, así como la articulación con otras instituciones del Estado y por parte de las entidades que participen del Sistema Integral.

    ii) Función de revisión: el ejercicio de esta función supone supervisar que el incumplimiento de las normas de protección a favor de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz que ejercen la política tenga un alto costo. En ese sentido debe sugerir normas y medidas necesarias para la adecuación normativa e institucional.

    iii) Funciones propositivas: el ejercicio de esta función se traduce en proponer a) directrices para la adopción de un sistema de información, planeación, monitoreo, seguimiento y evaluación del Sistema y b) los lineamientos para el funcionamiento de la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema y del Comité de Impulso a las Investigaciones por los delitos contra quienes ejercen la política. De la misma manera, debe presentar c) recomendaciones para el fortalecimiento de las capacidades investigativas y de judicialización con el fin de procesar a quienes atenten contra las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz que ejercen la política, así como sugerir acciones en materia de seguridad, prevención y protección.

    iv) Función de rendición de cuentas: Se estableció el deber de presentar un informe periódico que ilustre los logros y avances.

    iii. La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad [135]

    4.2.10. La Comisión Nacional de Garantías de Seguridad[136] tiene como propósito diseñar, ejecutar y hacer seguimiento de la política de desmantelamiento integral de las organizaciones armadas que atentan contra personas defensoras de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos y las personas que participen en la implementación del Acuerdo Final de Paz.

    4.2.11. El objetivo de esta autoridad es el de armonizar y coordinar las distintas entidades que ejercen funciones en materia de desmantelamiento de organizaciones criminales.

    4.2.12. Por virtud de lo convenido en el artículo 3.4.3 del Acuerdo Final, a esta autoridad le corresponde diseñar y hacer seguimiento “a la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de cualquier organización que amenace la implementación del Acuerdo”.

    4.2.13. El Decreto Ley 154 de 2017 norma lo relativo al objeto y actuación de esta Comisión, cuya tarea principal consiste en ser un escenario de articulación interinstitucional en el que tienen presencia distintas autoridades estatales, expertos en la materia y plataformas de derechos humanos. En ese sentido, se entiende que toda su actividad debe estar dirigida a armonizar y coordinar las diferentes autoridades que ejercen funciones relacionadas con el desmantelamiento de organizaciones criminales.

    4.2.14. La participación de la sociedad civil tiene lugar “a través de tres expertos en la materia y de dos delegados de las Plataformas de Derechos Humanos”, cuya presencia le imprime a esta instancia “un carácter deliberativo e inclusivo de la sociedad a través de las organizaciones sociales, de derechos humanos y de víctimas” que en relación con este tema aportan su experticia, con la aplicación “del enfoque diferencial y territorial frente al desmantelamiento de las organizaciones”[137].

    4.2.15. En suma, según lo señalado en el artículo 1º del Decreto Ley 154 de 2017, la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad tiene como propósito diseñar y hacer seguimiento “de la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación los Acuerdos y construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo”[138].

    4.2.16. Una tarea adicional asignada a la Comisión consiste en armonizar esas políticas, a efectos de asegurar su ejecución.

    4.2.17. Por su parte, el artículo 2º del Decreto Ley 154 de 2017 establece cómo se encuentra integrada la Comisión y señala, en tal sentido, que estará conformada por i) el P. de la República, quien la presidirá; ii) el Ministro del Interior; iii) el Ministro de Defensa; iv) el Ministro de Justicia y del Derecho; v) el Fiscal General de la Nación; vi) el Defensor del Pueblo; vii) el Procurador General de la Nación; viii) el Director de la Unidad Especial de investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción la paz, incluyendo organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo[139]; ix) el C. General de las Fuerzas Militares; x) el Director General la Policía Nacional; xi) Tres (3) expertos reconocidos en la materia y xiii) Dos (2) delegados de las Plataformas de Derechos Humanos.

    4.2.18. El artículo en mención tiene cuatro parágrafos, tres de ellos, de la mayor importancia. En el primero establece que “los tres (3) expertos en la materia, serán elegidos por la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la implementación del Acuerdo Final”. En el parágrafo segundo prevé que la “Comisión podrá invitar a sus sesiones a representantes de los partidos y movimientos políticos, a la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y a representantes de organismos nacionales e internacionales especializados con presencia en los territorios y podrá apoyarse en expertos y expertas sobre la temática a tratar cuando lo estime conveniente”. Según el parágrafo tercero, en “la conformación de la Comisión se promoverá la participación efectiva de las mujeres”.

    4.2.19. Entre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, el artículo 3º contempla las siguientes: i) diseñar, hacer seguimiento, coordinar intersectorialmente y promover la coordinación a nivel departamental y municipal para el cumplimiento del plan de acción que el Gobierno Nacional lleve adelante para combatir y desmantelar las organizaciones y perseguir las conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; ii) formular y evaluar el Plan de acción permanente para combatir y desmantelar las organizaciones y conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del decreto, que será adoptado por el Gobierno Nacional; iii) evaluar la respuesta institucional y el impacto de los resultados en la desarticulación de las organizaciones y conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; iv) coordinar con las autoridades departamentales y municipales, la generación de mesas técnicas para hacer seguimiento a las manifestaciones criminales objeto de esta Comisión, incluyendo la recepción de reportes y denuncias, que contribuyan a complementar el esfuerzo estatal; v) recomendar reformas que contribuyan a eliminar cualquier posibilidad de que el Estado, sus instituciones o sus agentes puedan crear, apoyar o mantener relaciones con las organizaciones a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; vi) solicitar a las autoridades la remisión de informes sobre cualquier materia relacionada con las organizaciones y conductas de que trata el artículo 1º del presente decreto y hacer seguimiento del contenido de dichos informes; vii) diseñar y construir las estrategias para identificar las fuentes de financiación y los patrones de actividad criminal de las organizaciones y conductas punibles a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto, entre dichos patrones se tendrán en cuenta aquellos que afectan de manera particular a las mujeres, niñas, niños, adolescentes y población LGTBI; viii) hacer recomendaciones para modificar o derogar las normas que, directa o indirectamente, posibiliten y/o promuevan la creación de las organizaciones y conductas a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; ix) proponer a las autoridades competentes mecanismos para la revisión de antecedentes de los servidores/as públicos en todas las instituciones del Estado, con el fin de verificar cualquier involucramiento que hayan tenido con grupos y/o actividades de paramilitarismo o violaciones de Derechos Humanos. x) informar periódicamente a las Ramas del Poder Público, a la opinión pública y a los organismos internacionales, los avances y obstáculos en la lucha contra las organizaciones y conductas a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; xi) garantizar el suministro de información por parte de las entidades o instituciones que participen de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, a la "Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición" y a la Unidad de investigación y desmantelamiento de organizaciones criminales y sucesoras del paramilitarismo[140]; xii) hacer recomendaciones a las Ramas del Poder público para ajustar y priorizar las acciones y estrategias de la política y legislación de inteligencia del Estado en la lucha contra las organizaciones y conductas a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; xiii) hacer seguimiento al régimen de controles sobre los servicios de vigilancia y seguridad privada y formular propuestas para actualizar las normas que regulan los servicios de vigilancia y seguridad privada, con el propósito de que sus servicios correspondan al fin para el que fueron creados y que, en ningún caso, de manera directa o indirecta, faciliten la acción de las organizaciones y conductas criminales a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto; xiv) diseñar políticas para el sometimiento a la justicia de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo a que hace referencia el artículo 1º del presente decreto, definiendo tratamientos específicos para los integrantes dichas organizaciones y redes, incentivando y promoviendo un rápido y definitivo desmantelamiento de las mismas. Dichas medidas nunca significarán reconocimiento político; xv) aplicar los enfoques territoriales, diferencial y de género en el diseño, implementación y seguimiento de las políticas y estrategias que sean objeto de la comisión; xvi) participar en el diseño de un nuevo Sistema prevención y la reacción rápida a la presencia, operaciones y/o actividades las y conductas criminales a que hace el artículo decreto y un parágrafo, según el cual, para el cumplimiento de sus funciones la comisión podrá crear comisiones técnicas de trabajo que contarán por lo menos con uno los integrantes de la Comisión a que se refieren los numerales 11[141] y 12[142] del artículo 2º del decreto.

    iv. La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección en la Unidad Nacional de Protección (UNP [143] )

    4.2.20. Antes de hacer referencia a la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección en la Unidad Nacional de Protección, deben realizarse unas breves precisiones acerca de la UNP, creada mediante el Decreto 4065 de 2011, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, adscrita al Ministerio del Interior”[144]. La Unidad Nacional de Protección ha asumido en los últimos años distintos programas de protección en beneficio de personas específicas, fundamentalmente, en dos modalidades: individual y colectiva, de conformidad con lo contemplado por el Decreto 1066 de 2015[145]. En la sentencia T-469 de 2020[146], la Corte Constitucional se pronunció de manera detallada sobre esta autoridad, recordando que ha sido calificada “como uno de los ‘mecanismos más robustos de la región’[147]. Como puntualizó la Corte Constitucional en la oportunidad aludida –se mantienen notas de pie en el texto citado–:

    El universo de beneficiarios de los esquemas de seguridad se clasifica en dos grandes grupos: (i) quienes reciben protección en razón del cargo, comenzando con el P. de la República y otros servidores públicos de las distintas ramas del poder y entidades públicas; y (ii) los particulares que reciben protección debido a su riesgo extraordinario o extremo, donde se concentran las personas que usualmente conocemos como líderes sociales y defensores de derechos.[148] Más recientemente, como producto del Acuerdo Final de Paz, también se dispuso (iii) un convenio especial con la Jurisdicción Especial para la Paz y para la protección de los (iv) integrantes de la agrupación política, del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal.[149] De lo anterior, resulta un gran total de 7.519 beneficiarios, como se detalla en la siguiente tabla:

    Beneficiarios de medidas de protección a cargo de la UNP

    Tipo de protegido

    Beneficiarios

    Tipo de medidas

    Escoltas

    Vehículos

    duras

    blandas

    comunes

    blindados

    Según cargo

    817

    466

    351

    654

    107

    733

    Según riesgo

    6189

    2882

    3307

    5032

    1027

    1190

    Convenio JEP

    59

    57

    2

    116

    23

    34

    Convenio Paz

    454

    264

    190

    1027

    192

    344

    Total

    7519

    3669

    3850

    6829

    1349

    2301

    Fuente: construcción de la Sala a partir de información suministrada por la UNP con corte al 31 de julio de 2020. Sentencia T-469 de 2020.

    4.2.21. La lectura de la tabla permite concluir que la UNP ha realizado un esfuerzo institucional, en desarrollo del cual le ha sido posible “cobijar a 7.519 personas con un número de escoltas que asciende 6.829, lo que equivale al cuerpo policial con el que cuenta una ciudad como Medellín que alberga dos millones y medio de habitantes”[150]. Ahora, en la sentencia T-469 de 2020[151] la Corte dejó claro que “si bien la coordinación de la estrategia integral de protección está actualmente a cargo de la UNP, la defensa del derecho a la vida y la seguridad personal son deberes asignados al Estado que anteceden a esta entidad[152] –se destaca–.

    4.2.22. La citada providencia dejó claro, asimismo que al margen de los matices conceptuales surgidos en relación con las expresiones “riesgo” y “amenaza”[153], la clasificación incorporada en el este diseño institucional de la UNP –parcialmente introducida en el artículo 3º del Decreto 4912 de 2011–fue compilada por el artículo 2.4.1.2.3 del Decreto 1066 de 2015[154].

    4.2.23. El Decreto 2078 de 2017[155] le atribuyó a la Unidad Nacional de Protección y dispuso que la ruta de protección colectiva de grupos y comunidades estará bajo la coordinación de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior y la Unidad Nacional de Protección[156]. Por otra parte, le asignó a la UNP tareas de emergencia[157]. Así, en caso de riesgo inminente y excepcional, la Unidad Nacional de Protección efectuará una valoración inicial del riesgo, la cual será comunicada al Ministerio del Interior. Esta última entidad impulsará y coordinará las instancias competentes, acciones de respuesta inmediata para la protección colectiva e informará de las mismas al Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas Colectivo (CERREM Colectivo)[158].

    4.2.24. Además, le atribuyó las siguientes responsabilidades a la Unidad Nacional de Protección en la ruta de protección colectiva: i) recibir y tramitar las solicitudes de protección colectiva e información allegadas; ii) coordinar con las entidades competentes la implementación de las medidas preventivas a las que haya lugar; iii) presentar al CERREM Colectivo los resultados del análisis de la información conforme a la metodología participativa diseñada para este propósito y iv) adoptar e implementar las medidas de protección de su competencia previa decisión del CERREM Colectivo[159].

    4.2.25. Así mismo, el Decreto 1581 de 2017[160] establece la necesidad de fortalecer los programas de protección de la UNP[161]. Para el efecto: i) desarrollarán programas de difusión a fin de dar a conocer la ruta para la protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y seguridad de personas, grupos y comunidades, en los respectivos territorios; ii) impulsarán la creación de redes de seguridad preventiva con las diferentes organizaciones y comunidades de base objeto de sus programas de protección individual y colectiva, e implementarán programas de formación y gestión en el riesgo para las mismas, así como, programas de auto protección colectiva según las necesidades de las comunidades, que sean acordes a sus usos y costumbres y iii) definirán los mecanismos e instrumentos para el funcionamiento del Comité de Evaluación de Riesgos y Recomendación de Medidas –CERREM–departamentales o municipales, cuando la situación así lo amerite. Los CERREM contarán con la participación de la población de los programas de protección –se destaca–.

    4.2.26. Adicionalmente, la Unidad Nacional de Protección elaborará y someterá a consideración de su Consejo Directivo, dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigor del presente Título, un Plan de Articulación entre la Unidad Nacional de Protección y las entidades territoriales[162].

    4.2.27. Esta Subdirección fue incorporada en el numeral 3.4.7.4.1 del Acuerdo Final para crearse dentro de la Unidad Nacional de Protección con el objetivo de especializarse en la seguridad y protección de los miembros del partido FARC –hoy Comunes– y de los firmantes del Acuerdo Final para la Paz en proceso de reincorporación a la vida civil y sus familias. Dentro de su marco de competencias, el Acuerdo Final determinó que esta autoridad se encargaría de garantizar la administración, funcionamiento y operación de la Mesa Técnica y Cuerpo de Seguridad y Protección. Allí se consignaron varias obligaciones, entre ellas, crear, la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección.

    4.2.28. La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección fue regulada por el Decreto 300 de 2017 y debe cumplir las siguientes funciones: i) elaborar, en los temas de competencia de la Unidad Nacional de Protección y en coordinación con la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, el Plan Estratégico de Seguridad y Protección para los integrantes del nuevo partido o movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad legal, tareas y sedes, así como para los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil y a sus familias, de acuerdo con el nivel de riesgo; ii) adoptar o implementar, dirigir y controlar las políticas, los procesos, planes o proyectos de la Subdirección y adelantar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno cumplimiento y aplicación en todos los niveles institucionales, así como establecer sistemas o canales de información para su ejecución y seguimiento; iii) coordinar, con las entidades y autoridades competentes, la implementación de medidas preventivas en materia de protección a que haya lugar; iv) tutelar las actividades tendientes a lograr la protección de las personas y sedes a las cuales la Mesa Técnica de Seguridad y Protección recomiende la implementación de medidas, utilizando los medios logísticos necesarios; v) dirigir y coordinar el cumplimiento de los planes de la Subdirección relacionados con avanzadas, seguridad física, y rutas, entrenamiento y reentrenamiento de los funcionarios y personal vinculado a los servicios de protección de la población objeto de esta Subdirección; vi) hacer seguimiento a las medidas de protección en términos de confiabilidad, oportunidad, idoneidad y eficacia, así como de su uso por parte de los beneficiarios y adoptar el plan de mejoramiento que se requiera; vii) adoptar en caso de riesgo extraordinario o extremo las medidas de protección de acuerdo con lo recomendado por la Mesa Técnica de Seguridad y Protección y viii) adoptar, en caso de riesgo inminente y excepcional, todas las medidas necesarias para proteger la vida e integridad física de la población objeto del presente Decreto. Lo anterior sin necesidad de concepto previo por parte de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección Dentro de los diez (10) días siguientes a la aplicación de las medidas, se deberá informará la Mesa Técnica.

    4.2.29. En su respuesta al auto 132 de 2021 proferido por la Sala Séptima de Revisión[163], el Gobierno nacional recordó que el Estado –por intermedio de la Unidad Nacional de Protección– ofrecía garantías de seguridad a las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación tanto en los Antiguos Espacios Territoriales de Consolidación y Reincorporación (AETCR), como por fuera de estos espacios.

    4.2.30. Destacó que en el caso de los AETCR las personas tienen acceso a i) esquemas de protección individuales y “para colectivos”, según 1o determinen los análisis de riesgo de la Subdirección Especializada de la UNP y la decisión de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección (MTSP); ii) apoyos para la reubicación por fuera de la zona de riesgo; iii) mecanismos de acercamiento institucional con la fuerza pública y las autoridades en territorio y iv) apoyo institucional para evacuación de urgencia frente a riesgos o amenazas cuya materialización se vea inminente.

    4.2.31. Precisó que mientras el esquema de protección individual consistía en “destinar a la protección de una persona uno o más hombres de protección con armas, con chalecos de protección y con medios de comunicación y en uno o más vehículos blindados o convencionales, según lo determine el análisis de riesgo[164]” y, su uso podía extenderse “a su núcleo familiar”[165], el esquema de protección “para colectivo”, tenía por objeto “destinar a la protección de un grupo de personas, definido por algún factor de cohesión como, por ejemplo, un proyecto productivo, la participación en una cooperativa, o en un colectivo o comité de reincorporación o de participación política; uno o más hombres de protección con armas, con chalecos de protección y con medios de comunicación y en uno o más vehículos blindados o convencionales, según lo determine el análisis de riesgo”[166].

    v. La Mesa Técnica de Seguridad y Protección [167]

    4.2.32. La existencia de esta Mesa fue acordada en el artículo 3.4.7.4.2 del Acuerdo Final[168]. Se trata de una instancia en la que toman parte el Gobierno nacional y el nuevo partido Comunes, con el objetivo de hacer seguimiento e implementación de un Plan Estratégico de Seguridad y Protección, así como de impulsar el programa de protección a la población en proceso de reincorporación y decidir sobre las medidas de protección en casos particulares, conforme con lo previsto en el Decreto 299 de 2017 que la reglamentó.

    4.2.33. La Mesa Técnica de Seguridad y Protección fue encargada de valorar el nivel de riesgo y definir el tipo de medidas a adoptar. Entre los objetivos de su actividad, se pueden mencionar los siguientes: i) recopilar y analizar información, con el fin de identificar de forma oportuna y con enfoque diferencial, variables generadoras del riesgo, efectuando las revaluaciones pertinentes conforme a la temporalidad de las medidas o antes si se presentan hechos sobrevinientes e ii) identificar y asignar con prioridad las solicitudes consideradas como trámite de emergencia;

    4.2.34. A esta Mesa Técnica se le asignó la función de crear un protocolo de seguridad y protección[169], para el efecto de lo cual se le atribuyeron varias tareas: i) identificar las necesidades en materia de recursos humanos, físicos y de presupuesto requeridos para la implementación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección, de manera que se garanticen los derechos a la vida e integridad personal, a la libertad, a la movilidad y a la seguridad, de las personas objeto del Programa de protección de que trata este capítulo; ii) diseñar las acciones de protección, tanto de carácter individual como colectivo para las personas objeto del Programa especial de protección de que trata este capítulo; iii) hacer seguimiento y evaluación periódica a la implementación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección en coordinación con las instituciones estatales que tengan competencia sobre el tema; iv) desarrollar la metodología que se empleará en las evaluaciones del nivel de riesgo, en los casos que le sea aplicable a las personas objeto del Programa de protección, así como también determinar las medidas necesarias para cada caso.

    4.2.35. El cuerpo de seguridad y protección contemplado en el artículo 3.4.7.4.3 será de naturaleza mixta, integrado por personal de confianza del partido FARC –hoy Comunes–.

    vi. La Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación (UEI)

    4.2.36. En el numeral 3.4.4 del Acuerdo Final se previó la existencia de la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación cuyo “mandato será la investigación, persecución y acusación de las organizaciones criminales responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática en particular contra mujeres o que amenacen o atenten contra personas que participaron en la implementación de los acuerdos”.

    4.2.37. El Decreto Ley 898 de 2017 dispuso la creación y conformación de esta autoridad como una Unidad Especial para desmantelar a las “organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que atenten contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo a las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, y la persecución de las conductas criminales que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones”.

    4.2.38. El artículo 2º de la norma en mención instituyó esta Unidad Especial al interior de la Fiscalía General de la Nación y adscrita al despacho del Fiscal General de la Nación. En ese sentido, la Unidad “formará parte de la Fiscalía General de la Nación y asumirá la investigación, persecución y acusación de las conductas mencionadas en este artículo, para garantizar el fin de la impunidad”.

    4.2.39. Acorde con lo previsto en el artículo 3º de la norma en comento, el mandato de la Unidad será investigar, perseguir y acusar “ante la jurisdicción ordinaria o ante la de Justicia y Paz, a las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios, masacres, violencia sistemática en particular contra las mujeres, o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales y sus redes de apoyo”.

    4.2.40. El artículo 3º advierte, asimismo, que la Unidad deberá adelantar sus funciones “sin sustituir las ordinarias de la Fiscalía General de la Nación ante la jurisdicción de Justicia y Paz, ni ante la jurisdicción ordinaria, y funcionará en estrecha coordinación y articulación con las demás unidades de la Fiscalía y con el Fiscal General de la Nación, siempre conservando sus competencias”. El parágrafo le confiere a la Unidad la facultad de “resolver lo indispensable para su funcionamiento y la conformación de sus grupos de trabajo e investigación, promoviendo en estos espacios la participación efectiva de las mujeres”. Dispone, igualmente, que la Unidad tendrá “autonomía para decidir sus líneas de investigación, llevarlas a la práctica y para emprender actuaciones ante cualquier jurisdicción”.

    4.2.41. El artículo 4º menciona entre los principios orientadores de las funciones de la Unidad los siguientes: i) respeto, garantía, protección y promoción de derechos humanos; ii) fortalecimiento de la Administración de Justicia, sin discriminación; iii) enfoque territorial; iv) asegurar el monopolio de los tributos por la Hacienda Pública; v) enfoque diferencial y de género; vi) coordinación; vii) garantías de no repetición.

    4.2.42. El artículo 5º del aludido estatuto dispuso que, sin perjuicio de las atribuciones y funciones de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación cumplirá las siguientes funciones generales:

  5. [D]esplegar su capacidad de investigación con enfoque territorial, diferencial y de género, para enfrentar la amenaza, con énfasis en zonas donde confluyen variables que ponen en peligro las comunidades y la construcción de la paz, priorizando la investigación de hechos o conductas cometidas por estructuras de crimen organizado que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o políticos, o personas que participen en la implementación de los Acuerdos y construcción de la paz.

    4.2.43. En fin, a la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación (UEI) se le atribuyó la tarea de implementar y diseñar un modelo investigativo dirigido a desmantelar “organizaciones criminales que afectan la implementación del Acuerdo Final de Paz, en un proceso escalonado a partir de: i) los avances investigativos en hechos delictivos priorizados individualmente, ii) la identificación y caracterización integral de organizaciones criminales (militar, financiera y política) en un proceso de sostenibilidad investigativa, y iii) la consolidación a través de la judicialización estratégica para contribuir con el desmantelamiento de la organización criminal.

    4.2.44. Como lo recordó el Gobierno nacional en su intervención en sede de revisión[170], la UEI está conformada por equipos de trabajo de orden territorial y regional que se concentran en esclarecer hechos priorizados individualmente, elaborar la caracterización de territorios y generar impactos estratégicos “contra las organizaciones criminales[171] que victimizan a las poblaciones en estos territorios”[172]. Estas autoridades desarrollan su actividad de modo articulado con la Fiscalía General de la Nación, por medio de sus distintas delegadas.

    vii. La Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) desarrollada en el Decreto 2124 de 2017 [173]

    4.2.45. La Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) fue desarrollada por el Decreto 2124 de 2017[174] y responde a lo previsto en el punto 3.4.9 del Acuerdo Final según el cual debería crearse en la Defensoría del Pueblo, de manera coordinada con el Gobierno Nacional y la Unidad Especial de Investigación, un programa que deberá contener un sistema de alertas tempranas con enfoque territorial, diferencial, y de género y un despliegue preventivo de seguridad. De acuerdo con el artículo 1º de la norma en mención, esta autoridad tiene por objeto:

    reglamentar el sistema de prevención y alerta para la reacción rápida ante los riesgos y amenazas a los derechos a la vida, a la integridad, libertad y seguridad personal, libertades civiles y políticas, e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. En particular sobre los riesgos y amenazas por la presencia, acciones y/o actividades de las organizaciones, y conductas criminales, incluyendo organizaciones denominadas como sucesoras del paramilitarismo y nuevos factores de riesgo, que afecten a la población, a sectores de esta, a miembros y actividades de organizaciones sociales o de partidos y movimientos políticos, en especial aquellos que se declaren en oposición, que surjan de procesos de paz, así como miembros de organizaciones firmantes de acuerdos de paz, y que se presenten en municipios o zonas específicas del territorio nacional, de modo que se promueva una reacción rápida según las competencias constitucionales y legales de las diferentes entidades.

    4.2.46. El artículo 2º prevé, a su turno, que el Sistema contará con dos componentes “uno de alerta temprana en la Defensoría del Pueblo, desarrollado de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales; y otro de respuesta y reacción rápida en el Gobierno nacional, con la participación de las entidades territoriales, coordinado por el Ministerio del Interior. Por su parte, el artículo 3º estableció los principios que orientan las funciones y actividades de esta autoridad, a saber, i) respeto de la dignidad humana[175]; ii) perspectiva de derechos[176]; iii) colaboración armónica[177]; iv) imparcialidad[178]; v) igualdad y no discriminación[179]; vi) confidencialidad[180]; vii) monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado en todo el territorio[181]; viii) coordinación y corresponsabilidad institucional[182]; ix) celeridad[183]; x) responsabilidad[184]; xi) participación[185]; xii) enfoque territorial[186]; xiii) enfoque diferencial[187]; xiv) enfoque étnico[188]; xv) enfoque de género[189] e xvi) información compartida[190].

    4.2.47. Esta autoridad tiene a su cargo el cumplimiento de las siguientes obligaciones: i) coordinar e impulsar las medidas preventivas y de reacción rápida ante los factores de riesgo advertidos por la Defensoría del Pueblo, de modo que las entidades y autoridades competentes adopten de manera urgente las medidas necesarias y pertinentes para prevenir y conjurar los riesgos y amenazas; ii) solicitar a las autoridades las informaciones necesarias sobre las situaciones de riesgo alertadas; iii) a partir de la evolución de los riesgos advertidos por la Defensoría del Pueblo, evaluar y recomendar las medidas de prevención y protección que mejor respondan a su superación; iv) diseñar y aplicar una metodología para realizar el seguimiento a las acciones desarrolladas por las autoridades competentes; v) georreferenciar para hacer seguimiento a las dinámicas de riesgo y el impacto de la respuesta rápida; vi) diseñar e implementar instrumentos de verificación, respuesta y seguimiento frente a las denuncias y reportes aportados desde los territorios y en el nivel central; vii) tener en cuenta en su actuación las zonas priorizadas por la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política; viii) activar canales de comunicación con entidades y autoridades nacionales y territoriales con el propósito de recolectar y procesar información que permita identificar la evolución del riesgo, su actuación y la respuesta rápida; ix) mantener comunicación y adecuada coordinación, de acuerdo con las directrices de la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, con la Comisión de Seguimiento y Evaluación del Desempeño del Sistema Integral de Protección, la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, el Programa de Protección Integral para quienes conformen el nuevo movimiento o partido político, el Comité de impulso a las investigaciones por delitos contra quienes ejercen la política, el Programa Integral de Seguridad para las comunidades y las organizaciones en los territorios, Programa de Promotores (as) Comunitarios (as) de Paz y Convivencia, Programa de Seguridad para los miembros de las organizaciones políticas que se declaren en oposición, creados por el Decreto-ley 895 de 2017. También debe mantener comunicación y adecuada coordinación con la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres y otros delitos, creada mediante el Decreto-ley 898 de 2017 en la Fiscalía General de la Nación, para lo cual se diseñará un protocolo de articulación, y, a través de los conductos regulares, con el Cuerpo Élite de la Policía Nacional creado para protección de personas, colectivos y organizaciones; igualmente, con la Mesa Técnica de Seguridad y Protección de la Subdirección Especializada de Protección de la Unidad Nacional de Protección; x) producir informes semestrales sobre el cumplimiento de los objetivos de este decreto, con destino a la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política creada por el Decreto-ley 895 de 2017 y xi) las demás que sean necesarias para el cumplimiento de su objeto y que estén acordes a su naturaleza.

    4.2.48. Adicionalmente, cabe desatacar que el Sistema de Prevención y Alerta para la Reacción Rápida[191] está compuesto por i) el componente de alertas tempranas –se destaca–, sistema a cargo de la Defensoría del Pueblo cuyo objetivo consiste en “advertir oportunamente los riesgos y amenazas a los derechos a la vida, a la integridad; libertad y seguridad personal, libertades civiles y políticas, e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, con enfoque de género, territorial, diferencial, étnico, y orientación sexual e identidad de género, con el fin de contribuir al desarrollo e implementación de estrategias de prevención por parte de las autoridades, así como el desarrollo de capacidades sociales para la autoprotección” [192]. Para lo anterior, la Defensoría del Pueblo emite de forma autónoma Alertas Tempranas bajo sus competencias constitucionales y legales y ii) el componente de respuesta rápida de alertas tempranas que se encuentra coordinado por la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT) del Ministerio del Interior, “responsable de articular interinstitucionalmente a las entidades nacionales y autoridades territoriales de manera rápida y oportuna para la respuesta y reacción a los riesgos identificados”[193].

    viii. Las Instancias Territoriales para la Reacción Rápida desarrollada en el Decreto 2124 de 2017

    4.2.49. Estas instancias tienen a su cargo el cumplimiento de las siguientes funciones i) coordinar con la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas –CIPRAT– del nivel nacional, lo relacionado con la respuesta rápida; ii) evaluar el impacto de las medidas adoptadas; iii) recopilar información institucional y comunitaria para analizar la situación de riesgo advertida; iv) impulsar las medidas necesarias de reacción rápida para prevenir las violaciones a los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal e infracciones a las normas del Derecho Internacional Humanitario de las poblaciones mencionadas en el referido decreto, de conformidad con los riesgos advertidos por el Sistema de Alertas Tempranas y e) además de las anteriores, tendrá las mismas funciones de la CIPRAT que les sean compatibles, las que desarrollará con enfoque territorial y los demás enfoques establecidos en este decreto.

    ix. El Cuerpo Élite de la Policía Nacional

    4.2.50. Se encuentra previsto en el punto 3.4.5 del Acuerdo Final de Paz como un cuerpo especializado y multidimensional de Policía que permita el despliegue de personas en terreno para articular acciones de prevención, protección e investigación criminal en coordinación con la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación. Entre las tareas asignadas a esta autoridad se encuentra la de investigar los homicidios y amenazas contra las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación y líderes sociales, así como la de desmantelar las bandas criminales que amenazan a estas poblaciones.

    4.2.51. Para ejercer su mandato, se exige que esta autoridad articule sus capacidades, así como prevenga, anticipe, proteja e investigue hechos criminales en coordinación con las Fuerzas Militares, la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Nacional de Protección y otras instituciones estatales. Se trata de la respuesta estatal para responder de modo inmediato en el desmantelamiento de las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que vienen atentando contra defensores/as de los derechos humanos y líderes, así como lideresas sociales y políticos/as.

    4.2.52. También tiene la misión de combatir las denominadas organizaciones sucesoras del paramilitarismo[194] y contrarrestar todas aquellas conductas delictivas que amenacen la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz. Además, se encuentra apoyada por la Unidad Policial para la edificación de la Paz (UNIPEP) y por las direcciones de Seguridad Ciudadana, Carabineros y Seguridad Rural, Investigación Criminal, Inteligencia, Protección y Servicios Especiales, A. y Antiextorsión, A. y Tránsito y Transporte.

    x. El Programa Integral de Seguridad y Protección para Comunidades y Organizaciones en los territorios

    4.2.53. Este Programa tiene como fin definir y adoptar medidas de protección integral para comunidades en los territorios, para la prevención de violaciones, protección, respeto y garantía de los derechos humanos a la vida, la integridad, la libertad y la seguridad. Fue creado a través del Decreto 660 de 2018 y tiene como propósito coordinar, articular e implementar medidas integrales de prevención, protección y seguridad con las comunidades y organizaciones, siempre y cuando la naturaleza de las medidas lo permita.

    4.2.54. Las gobernaciones y alcaldías conjuntamente son las encargadas de formular y ejecutar los planes Integrales de Prevención y cuentan con el apoyo de las entidades del orden nacional con competencia en la elaboración e implementación de los planes integrales de prevención. Este programa es aplicable a colectivos y poblaciones de personas en reincorporación[195].

    xi. La Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior[196]

    4.2.55. Esta Dirección deriva sus responsabilidades en la ruta de protección colectiva del 2.4.1.5.9[197] del Decreto 2078 de 2017 “por el cual se adiciona el Capítulo 5, del Título 1, de la Parte 4, del Libro 2 del Decreto 1066 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior, sobre la ruta de protección colectiva de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad personal de grupos y comunidades”.

    4.2.56. En ese sentido, la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior tendrá a su cargo las siguientes responsabilidades: i) dar traslado inmediato de las decisiones proferidas por el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM) Colectivo a las entidades responsables de su implementación, cuando se trate de medidas de protección colectiva a ser implementadas por entidades diferentes a la Unidad Nacional de Protección; ii) efectuar seguimiento periódico a la oportunidad, idoneidad y eficacia en la implementación de las medidas de protección aprobadas por el CERREM Colectivo, a través del equipo de seguimiento y evaluación; iii) articular entre la Unidad Nacional de Protección y las demás entidades nacionales y locales intervinientes, la implementación de medidas de protección colectiva, en desarrollo de los principios de concurrencia y subsidiariedad; iv) informar periódicamente al CERREM Colectivo sobre la evaluación de la oportunidad, idoneidad de las medidas adoptadas.

    xii. El Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas ( CERREM Colectivo)

    4.2.57. Mediante el Decreto 2078 de 2017[198], se expidió el protocolo de protección colectiva, dentro de cuyo marco la Dirección de Derechos Humanos, además de ejercer la presidencia del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM Colectivo, tal como lo señala el artículo 2.4.1.5.9 de la citada norma, tiene las siguientes responsabilidades: i) dar traslado inmediato de las decisiones proferidas por el CERREM Colectivo a las entidades responsables de su implementación; ii) efectuar seguimiento periódico a la oportunidad, idoneidad y eficacia en la implementación de las medidas de protección aprobadas por el CERREM Colectivo, a través del equipo de seguimiento y evaluación; iii) articular entre la UNP y las demás entidades nacionales y locales intervinientes, la implementación de medidas de protección colectiva, en desarrollo de los principios de concurrencia y subsidiariedad; iv) informar periódicamente al CERREM Colectivo sobre la evaluación de la oportunidad, idoneidad y eficacia de las medidas de protección aprobadas por el mismo Comité.

    4.2.58. Por otro lado, el Decreto 1581 de 2017[199] establece que las gobernaciones, alcaldías y las autoridades étnicas, en el marco de sus competencias, y con el acompañamiento de las entidades del orden nacional que hacen parte de la Política Pública de Equidad de Género para las Mujeres, ajustarán y/o crearán, durante el año siguiente a la entrada en vigencia de este Título, mecanismos institucionales tendientes a evitar la consumación de las formas de violencia basada en género, por orientación e identidad sexual derivadas de restricciones ilegales o arbitraria a las libertades ciudadanas[200].

    4.2.59. La Comisión Intersectorial para la Prevención del Reclutamiento, la Utilización y la Violencia Sexual contra Niños, Niñas y Adolescentes por Grupos Armados al Margen de la Ley y por Grupos Delictivos Organizados y las gobernaciones y alcaldías, aunarán esfuerzos para que las entidades competentes, la familia y la comunidad, conjuntamente, brinden oportunidades educativas, recreativas y culturales, con el fin de evitar el reclutamiento, uso, utilización y violencia sexual de los niños, niñas y adolescentes, de manera tal que se garanticen sus derechos[201].

    xiii. La Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN)

    4.2.60. Esta autoridad está adscrita a la Presidencia de la República y fue creada en el año 2003[202], con el fin de acompañar y brindar asesoría permanente a las personas desmovilizadas que se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil[203]. Con la expedición del Decreto 4138 de 2011, la Agencia se convirtió en una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE)[204].

    4.2.61. Tiene presencia en todo el país, a través de sedes y profesionales que orientan a las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil para que “alcancen sus metas de vida, y fortalezcan los lazos con sus familias y la comunidad”, por medio de los siguientes tres procesos:

    Proceso de Reintegración: está dirigido a personas que se desmovilizaron individual o colectivamente de grupos de autodefensas y organizaciones guerrilleras[205].

    Proceso de Reintegración Especial: dirigido a los desmovilizados postulados a la ley de justicia y paz, que, después de cumplir una pena de entre 5 y 8 años de cárcel, hacen tránsito a la legalidad, aportan a la verdad, justicia y reparación; y promueven la no repetición de actos violentos[206].

    Proceso de Reincorporación, dirigido a las personas que hicieron dejación de armas en el marco del Acuerdo Final de Paz y transitaron a la legalidad. Con los representantes de esta población, el gobierno nacional concertó una Ruta de Reincorporación que determina para los próximos años las garantías sociales, económicas y las oportunidades de progreso para cerca de 13.000 exintegrantes de las Farc-EP[207].

    4.2.62. A partir de lo expuesto se deriva que según lo previsto en el Acuerdo Final de Paz existe un conjunto de garantías de seguridad para la población firmante, sus familias y quienes conforman el nuevo partido político Comunes. Este componente fue desarrollado por medio de preceptos con contenido vinculante que implicaron cambios institucionales y normativos a fin de lograr una protección en el corto plazo lo suficientemente eficaz para enfrentar los riesgos que envuelve el proceso de reincorporación y, en el largo plazo, de modo que se asegure que existirán las condiciones indispensables para mantener la paz.

    4.2.63. Entre las modificaciones más relevantes se encuentra la creación del Sistema Integral para el Ejercicio de la Política (SISEP), en el marco del cual se estableció un conjunto de garantías encaminado precisamente a otorgar protección inmediata a la participación democrática de la población signataria de Acuerdo Final de Paz y, en particular, a quienes forman parte del nuevo partido o movimiento. De igual manera, se pusieron en marcha otras medidas dirigidas a asegurar que, en el largo plazo, se podrá contar con instrumentos y herramientas para mantener la paz. Estas medidas tienen que ver con la creación de una política nacional de paz, reconciliación, convivencia y no estigmatización.

    4.2.64. Dicho en pocas palabras, la puesta en marcha y efectiva actuación de estas instituciones resulta imprescindible para que quienes abandonaron las armas puedan transitar hacia la paz sin amenazas a su vida o a su integridad personal. Estas instituciones, como se vio, involucran varias entidades del Estado reunidas en instancias especiales para adoptar las decisiones, entre ellas los Ministerios de Interior, Defensa, la Unidad Nacional de Protección, la Defensoría del Pueblo e instancias en las que juega un papel decisivo la presencia de la representación de las y los excombatientes, así como de la sociedad civil. Tal es el caso de la Instancia de A.N. y de la Comisión de Garantías de Seguridad.

    4.3. Balance sobre las obligaciones que se desprenden del conjunto de normas vinculantes dirigidas a desarrollar de manera eficaz el componente de garantía de seguridad previsto en el punto 3 del Acuerdo Final de Paz

    4.3.1. Como lo destacó esta Corporación en la sentencia C-379 de 2016[208], “el Acuerdo Final es una decisión política y su refrendación no implica la incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico”[209]. Adicionalmente, en la sentencia C-630 de 2017[210], mediante la cual esta Corte se pronunció sobre el Acto Legislativo 02 de 2017[211], señaló que “en virtud del principio democrático, solo tendría fuerza normativa vinculante todo acto que se incorpore al ordenamiento jurídico a través de los procedimientos previstos en la Constitución Política” y mediante los órganos competentes que para el efecto consagra el mismo texto superior, siendo a su vez la ley, en sentido amplio, la fuente jurídica de la limitación y racionalización del ejercicio del poder[212].

    4.3.2. Más allá de las especificaciones hechas, la Corte puntualizó que las instituciones y órganos del Estado –y no solo el Gobierno nacional– tenían una doble obligación –se destaca–. Por una parte, “cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final” y, por otra, velar porque sus actuaciones y los desarrollos normativos del Acuerdo Final, tanto como su interpretación y aplicación, guarden coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, objetivos, compromisos, espíritu y principios del Acuerdo Final –se destaca–[213].

    4.3.3. En este lugar cabe destacar algunos de los aspectos más relevantes de la decisión adoptada por la Corte en la sentencia C-630 de 2017 que fueron reiterados también en la sentencia SU-150 de 2021[214] –se destaca–:

    Como consecuencia del Acto Legislativo 02 de 2017, el Acuerdo Final pasó de ser una política gubernamental a convertirse en una política de Estado, de suerte ‘que todos los órganos, instituciones y autoridades (…), se encuentran comprometidos con su desarrollo e implementación de buena fe y, por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios’.

    Por ser entonces una política de Estado, su ejecución demanda la adopción de medidas a mediano y largo plazo sobre temas que, por virtud de lo pactado, apuntan a la consolidación de una paz estable y duradera, incluyendo medidas de transición de carácter político y social, que respondan a la realización de los derechos de las víctimas, y que conlleven cambios para dar respuesta a las causas que dieron origen al conflicto. Por ello, su realización tiene un valor estratégico que, como lo advierte la Corte, no puede depender ‘de las variables dinámicas de la actividad política’. Por lo demás, en cuanto a su vigencia, según el artículo 2° del Acto Legislativo 02 de 2017, se mantiene hasta la finalización de los tres períodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final, ‘plazo que el Constituyente (…) encontró razonable para la implementación y consolidación de lo acordado’.

    La obligación de cumplir de buena fe con lo pactado debe entenderse como una obligación de medio, ‘lo que implica que los órganos políticos, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, deberán llevar a cabo, como mandato constitucional, los mejores esfuerzos para cumplir con lo pactado, en el marco de los principios de integralidad y no regresividad[215].

    El cumplimiento de buena fe no implica la alteración de las competencias constitucionales y legales de las autoridades constituidas; su objetivo, por el contrario, se traduce ‘en el compromiso de contribuir efectivamente a la realización y cumplimiento del Acuerdo Final, siempre bajo el principio de supremacía constitucional. Este compromiso de implementar de buena fe excluye que, en relación con el Acuerdo de Paz, se adopten medidas que no tengan como propósito su implementación y desarrollo normativo[216].

    En línea con lo anterior, se entiende que, en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, todas las autoridades públicas ‘deben orientarse y conducirse en concordancia con los compromisos adquiridos por las propias autoridades del Estado, lo cual implica que tengan que adelantar todas sus gestiones, en desarrollo de la articulación, coordinación y colaboración armónica de los poderes públicos que, para el caso bajo examen, se materializa con el propósito general de consolidar una paz estable y duradera, objetivo cardinal atinente no solo al ejecutivo central, sino [a] la organización estatal en todo su conjunto’.

    Bajo esta perspectiva, se resalta que la ‘consecución de la paz es un objetivo constitucional con carácter esencial y en el cual se [hallan] comprometidos tanto los diferentes poderes del Estado, como la sociedad en su conjunto, por lo que las instituciones que resulten encargadas de su cumplimiento deberán colaborar de forma armónica con su implementación normativa, a fin de garantizar los resultados esperados dentro del marco constitucional que reconoce a la paz como un objetivo de primer orden del modelo de organización política fijado en la Carta Política de 1991[217].

    El carácter de política de Estado del Acuerdo Final también implica un llamado a las autoridades del Estado a actuar de forma armónica y coordinada para cumplirlo de buena fe en su integridad, esto es, para respetar la voluntad de las partes signatarias. De esta forma, las autoridades, los ciudadanos y las organizaciones sociales, son los verdaderos garantes de las decisiones que materialicen no solo lo pactado, sino que también permitan darle plena efectividad a lo previsto en el artículo 22 de la Constitución, conforme al cual: “La paz es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento”.

    De suerte que, si bien las autoridades gozan de autonomía y de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados que permitan desarrollar el Acuerdo Final, se deben excluir y corregir las medidas que no logren el propósito de su implementación, que pongan en riesgo el logro de la paz y que terminen en un desconocimiento de lo pactado.

    4.3.4. En concordancia con lo anterior, las autoridades comprometidas con la materialización del componente de garantías de seguridad a favor de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación no solo deben honrar de buena fe lo estipulado en el instrumento, sino que se encuentran compelidas a cumplir las normas jurídicamente vinculantes que los desarrollaron y, en ese sentido, deben ofrecer protección efectiva e integral a todas estas personas, sus familias, colectivos y, en particular, a quienes forman parte del nuevo partido político FARC –hoy Comunes– y a sus familias, de acuerdo con su nivel de amenaza o riesgo.

    4.3.5. Principalmente deben tener en cuenta estas autoridades que el Acto Legislativo 05 de 2017 se refirió a la necesidad de asegurar el monopolio legítimo de la fuerza como una garantía de no repetición. En ese sentido, prohibió la creación, promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras denominaciones equivalentes.

    4.3.6. En tal virtud, las autoridades, independientemente de la orientación política del gobierno de turno, deben poner los medios a su alcance para enfrentar de modo efectivo la situación de amenaza que se cierne sobre la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación y así evitar la vulneración de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal, seguridad y paz, teniendo en cuenta el profundo grado de vulnerabilidad que enfrentan.

    4.3.7. La jurisprudencia de la Corte ha insistido en este aspecto. Así, en la sentencia C-026 de 2018[218], recordó que el tránsito hacia la democracia y el reconocimiento de la institucionalidad por parte de quienes en el pasado conformaron grupos al margen de la ley implica la adopción de medidas por parte del Estado, en protección de la vida e integridad personal que habilite una reincorporación social segura y pacífica. En esa misma providencia, se advirtió que quienes se desmovilizan y buscan la reincorporación son personas expuestas a riesgos superiores. De ahí que el Estado y sus autoridades deban adoptar las medidas especiales a su alcance para proteger sus derechos.

    4.3.8. En la sentencia citada se trajo a la memoria cómo muy temprano[219], esta Corporación precisó que el Estado tenía la obligación de ser extremadamente sensible en las intervenciones de sus funcionarios y funcionarias, con miras a preservar el equilibrio político y social, mediante la protección eficaz a los grupos, partidos o movimientos minoritarios, en especial a aquellos que por su carácter contestatario se encuentran ‘en la mira’ de otros grupos que, gozando de los beneficios institucionales y patrimoniales, pueden ver amenazadas sus prerrogativas”.

    4.3.9. En la oportunidad traída a colación se enfatizó, de igual modo, la necesidad de proteger la vida e integridad de personas especialmente vulnerables por su situación en el contexto político y el conflicto interno, entre los que destacó a las personas en procesos de reinserción o reincorporación. En particular, se indicó que: “[e]l surgimiento de grupos, movimientos y partidos políticos minoritarios a raíz de la desmovilización de antiguos integrantes de la guerrilla requiere de especial protección y apoyo por parte del Estado. La institucionalización del conflicto, la dejación de las armas y su sustitución por el ejercicio activo de la participación político-democrática y la renuncia de la violencia como método para alcanzar el cambio social, son alternativas que deben ser garantizadas por todas las autoridades para evitar que la llamada ‘guerra sucia’ acabe cerrando la posibilidad de llegar a un consenso que reúna a todos los sectores de la población y permita la convivencia pacífica (…)”.

    4.3.10. También se subrayó cómo la Corte Constitucional reconoció desde sus primeros pronunciamientos que el derecho a la vida es un presupuesto para el goce y ejecución de los demás derechos constitucionales[220] y se resaltó que el carácter fundamental de esta garantía no era una mera fórmula integrada al texto constitucional pues, por el contrario, tenía “sentido y alcance en cuanto manifiesta una voluntad nacional de crear las condiciones necesarias para que la violencia deje de ser empleada como medio de solución de conflictos”[221].

    4.3.11. En efecto, resaltó la Corte que la vida, la integridad personal y la seguridad de las personas que, tras haber sido combatientes, ahora forman parte de la vida civil y no armada, constituía uno de los ejes que enmarcaban la estabilidad de la paz pretendida con la firma del Acuerdo, que invitaba a la interacción pacífica, misma en la que debía intervenir el Estado no solo a partir de medias de seguridad, sino de programas de reconciliación –punto 3.4.7.4 del Acuerdo– que propendieran por construir un contexto social apto para el ejercicio de la actividad política[222].

    4.3.12. En la sentencia C-331 de 2017[223], también se refirió la Corte Constitucional al deber de protección de la vida; al respecto sostuvo que esta previsión no solo se encontraba establecida en la Constitución Política, sino en diferentes tratados internacionales de derechos humanos, aprobados por Colombia. En ellos se instituyó, como mandato superior de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades del Estado, sin excepción, la realización de actividades en el ámbito de sus funciones, tendientes a lograr –en la medida de las posibilidades jurídicas y materiales–, las condiciones para la continuidad y el desarrollo efectivo de la vida e integridad de las personas que habitan el territorio colombiano, lo que incluye el compromiso de defensa de la vida de la población signataria del Acuerdo Final de Paz el cual, en cuanto bien constitucionalmente protegido, se convierte prioritariamente en un deber ineludible para las autoridades. Acerca del alcance del derecho a la integridad personal, se consideró que

    (…) faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a [amenazas] que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades del Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad[224].

    4.3.13. Frente a la dimensión subjetiva de los derechos en mención, la Corte advirtió dos ámbitos de protección vinculantes para el Estado: i) los deberes de respeto y ii) las obligaciones de protección. Los deberes de respeto se traducen en que las autoridades deben abstenerse de vulnerar la vida e integridad personal de los ciudadanos, tanto como han de evitar que terceras personas los afecten. En relación con el deber de protección, se materializa por medio de acciones o medidas de carácter positivo, una vez determinado el riesgo al que está sometida una persona como consecuencia de amenazas concretas sobre su vida e integridad personal, el Estado tiene la obligación de definir, de manera oportuna, los medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar la consumación de un daño.

    4.3.14. Igual relevancia adquiere tomar en cuenta lo establecido por esta Corte en la sentencia C-555 de 2017[225] en la que se resaltó cómo el establecimiento del Sistema Integral de Seguridad resultaba indispensable, “atendiendo las experiencias históricas de asesinatos selectivos y genocidios políticos, que como el de la Unión Patriótica (UP), el de líderes desmovilizados del M-19, así como de defensores de derechos humanos y líderes sociales, requieren de una atención oportuna, efectiva y especial del Estado, que prevenga y responda por atentados contra la vida, la integridad y la seguridad personal, que se encuentran en una situación de riesgo excepcional y de vulnerabilidad manifiesta”.

    4.3.15. Bajo la perspectiva señalada, la muerte de personas firmantes del Acuerdo Final de Paz representa un desafío gigantesco no solo porque es inadmisible desde el punto de vista jurídico, por desconocer obligaciones estatales de abstención y de protección, sino porque estas personas hicieron dejación de las armas con el propósito de transitar hacia la vida civil y aguardan que, a cambio, podrán confiar en que sus vidas serán respetadas y contarán con condiciones dignas para reincorporarse en el tejido político, social y/o económico, sin la zozobra que implica enfrentar amenazas o riesgos contra la vida e integridad personal.

    4.3.16. La obligación de preservar la vida e integridad personal de la población firmante del Acuerdo Final de Paz adquiere una connotación específica que genera unos deberes adicionales en materia de protección por el nivel de riesgo y amenaza que enfrentan y el grado de vulnerabilidad que la caracteriza.

    4.3.17. No puede perderse de vista que, luego de 50 años de conflicto armado interno, dejar las armas para insertarse en la vida civil supone un desafío inmenso que implica abandonar un modo de vida caracterizado por escenarios de violencia y zozobra para transitar hacia un contexto en el que se pueda respirar en paz, sin agresiones y con la expectativa de avanzar hacia una existencia que pueda desarrollarse en los términos del Estado social de derecho, ejerciendo plenamente la ciudadanía.

    4.3.18. En los términos del artículo 13 de la Carta Política la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil merece una protección especial que implica, entre otros aspectos, lo siguiente: i) la intensidad de la evaluación del desconocimiento de sus derechos fundamentales[226]; ii) el tratamiento preferencial en términos de acceso a los mecanismos judiciales[227]; iii) la acción positiva por parte del Estado para la garantía de sus derechos[228] a través de discriminaciones afirmativas[229]; y iv) la diligencia en las acciones y los correctivos necesarios en las políticas públicas relacionadas con la superación de las situaciones vulneradoras de derechos, por parte de las autoridades[230].

    4.3.19. Como se ha resaltado, esta Corte Constitucional ha insistido en la especial protección estatal que merecen las personas desmovilizadas, reinsertadas y/o reincorporadas, en tanto no solo se trata de una población especialmente protegida por el Derecho Internacional Humanitario en razón a los riesgos que suelen presentarse en relación con su vida, salud, integridad física, emocional y psíquica[231], sino por su condición en el marco del conflicto interno y en razón de su decisión de deponer las armas para sustituirlas por el ejercicio activo de la participación política y democrática[232]; y, como una garantía de no repetición que contribuya realmente a la estabilización y consolidación de la paz[233].

    4.3.20. En fin, el apremio por conferir a la población signataria del Acuerdo Final de Paz garantías de protección es mayor cuando se considera que depusieron las armas a cambio de transitar hacia la paz con la confianza de que su vida sería respetada. Ello no solo requiere implementar las normas que con carácter vinculante se expidieron para materializar los componentes del instrumento sino adoptar diversas decisiones o medidas efectivas y transformadoras por parte de las autoridades orientadas a garantizar su desarrollo y ejecución, todo ello a la luz de los criterios que se derivan del Acuerdo Final que deben ser cumplidos de buena fe y no pueden ser desconocidos.

    4.3.21. Adicionalmente, la gran mayoría de las intervenciones realizadas en sede de revisión coinciden en destacar que el Acuerdo Final de Paz es un instrumento que comprende una multiplicidad de aspectos que aportan conjuntamente para “la construcción de condiciones estables para la convivencia pacífica” e incluye un grupo de medidas en diferentes niveles dirigidas a “asegurar los presupuestos mínimos para el ejercicio de la democracia”. Esto es de especial relevancia, particularmente, cuando se tiene en cuenta que gran parte de la historia del país ha estado caracterizada por el conflicto armado en distintas partes del territorio nacional. Por ello reviste gran importancia el numeral 2.2.1 del Acuerdo Final de Paz, a cuyo tenor –se destaca–:

    El Gobierno fortalecerá, concentrará y desplegará su máxima capacidad institucional para prevenir, desarticular y neutralizar con un enfoque multidimensional cualquier posible fuente de violencia contra quienes ejercen la política, y tomará todas las medidas necesarias para asegurar que no surjan grupos de tipo paramilitar.

    4.3.22. Lo anterior concuerda con el sentido y alcance que esta Corporación le ha fijado a la obligación estatal de alcanzar la paz en un marco “constitucional democrático, participativo y fundado en la dignidad de la persona humana… que implica la sujeción de todos, particulares y autoridades públicas, al ordenamiento jurídico [234] y, al mismo tiempo supone el imperativo de adelantar “todas las medidas necesarias, no solo para promover las condiciones materiales que son presupuesto de la misma, sino también para eliminar las manifestaciones de violencia, la estigmatización y las trasgresiones del orden jurídico que la pongan en peligro”[235].

    4.3.23. Debe tomarse nota de que las amenazas de muerte y los asesinatos realizados contra esta población ponen seriamente en tela de juicio la consecución de una paz estable y duradera, generando desconfianza, desmotivación y desesperanza. También imposibilitan el acceso a la justicia transicional, amenazan gravemente la existencia misma del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantía de No Repetición e impiden honrar los derechos de las víctimas que constituyen el eje central de este sistema.

    5. El impacto del paso del tiempo en la implementación del Acuerdo Final de Paz y el riesgo que enfrenta la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes han decidido intervenir activamente en la vida democrática como integrantes del nuevo partido político Comunes

    5.1. El impacto del paso del tiempo en la implementación del Acuerdo Final de Paz

    5.1.1. Según las experiencias internacionales, el paso del tiempo es uno de los factores que mayores efectos negativos tiene frente a la eficacia de los acuerdos de paz. De conformidad con el estudio presentado por la Universidad de Stanford sobre implementación de procesos de paz[236], el logro de este anhelado fin, luego de la firma de acuerdos de paz, no es un fenómeno que pueda calificarse como lineal y tampoco se consolida de manera inmediata, como se pensó hasta la década de los años ochenta “cuando varias guerras civiles –Angola, Ruanda y Liberia– permitieron visibilizar los desafíos que enfrentan las partes signatarias para materializar los compromisos pactados”[237].

    5.1.2. Lo cierto es que a partir de la firma de acuerdos de paz suele aumentar la conflictividad; lejos de ser una etapa de tranquilidad, generalmente se caracteriza por la presencia de “riesgos, incertidumbre y vulnerabilidad para las partes en tránsito hacia la reincorporación política, social y económica[238]. Con todo, entre los desafíos más grandes en el corto plazo está el de evitar que el conflicto entre las partes que llegaron al acuerdo se renueve.

    5.1.3. Justamente esta circunstancia implica admitir que el cumplimiento de las obligaciones contempladas en las normas vinculantes que desarrollaron el Acuerdo Final de Paz debe valorarse con indicadores concretos también en el corto plazo[239], esto es, dentro de los años inmediatamente posteriores a la firma del acuerdo, que es cuando, por lo general, se adoptan medidas y se efectúan acciones definitivas de implementación, al paso que resulta factible apreciar el grado de suficiencia o insuficiencia en el cumplimiento de estas obligaciones y, desde ahí, calibrar si se ha avanzado hacia el éxito o si deben adoptarse medidas complementarias para evitar a toda costa el fracaso del proceso de paz[240].

    5.1.4. La experiencia internacional permite constatar que la agilidad, eficacia y seriedad con la que se implementen los acuerdos en el corto plazo suele proyectarse de manera directa en la estabilidad de sus logros hacia el mediano y largo plazo e impide que se reabran aspectos de la negociación que ya se encontraban superados[241]. En ese sentido, el análisis de los datos de metodología de la Matriz de Acuerdos de Paz (P. por sus siglas en inglés) desarrollado por el Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame[242] permite identificar un criterio convergente que califica el éxito o el fracaso de los procesos de paz, a saber, el avance en la implementación que se logre en los años inmediatamente subsiguientes a la firma de los acuerdos[243].

    5.1.5. Ahora bien, en el caso colombiano el Instituto Kroc vinculado a la Universidad de N.D. ha advertido en sus diferentes informes sobre las dificultades relacionadas con la implementación de las obligaciones contempladas en las normas que desarrollan los contenidos del Acuerdo Final suscrito entre las antiguas FARC-EP y el Gobierno nacional. Ha resaltado la importancia de considerar, principalmente, la extensión, diversidad y pluralidad de un país como Colombia, a lo que añade la existencia de “múltiples poderes, horizontal y verticalmente fragmentados”. Ha recordado, igualmente, los desafíos relacionados con la puesta en marcha de la implementación de la normatividad derivada del texto del Acuerdo Final de Paz que, incorporada en el ordenamiento jurídico, debe tener lugar de manera apremiante, destacando que este proceso no es “simple, ni directo, ni automático”, por varios motivos, entre ellos, los siguientes que esta Corte comparte:

    a)La multiplicación de los actores”. En efecto, el proceso de implementación supone hacer extensible el diálogo y la negociación entre las partes firmantes del Acuerdo Final de Paz a nuevos actores involucrados con la implementación: “entidades nacionales y territoriales del poder ejecutivo y sus miles de funcionarios y contratistas; otros poderes independientes del Estado, grupos activos de la sociedad civil, actores de la cooperación internacional, sector privado, pueblos étnicos, grupos de incidencia de diversa índole, organizaciones comunitarias, plataformas y redes de ONG, entre muchos otros nuevos protagonistas”. A lo anterior se agregan “actores ilegales, grupos violentos, disidencias de las FARC-EP, quienes se oponen frontal o secretamente al proceso de paz”.

    b)Dificultad de pasar del dicho al hecho”. Tal vez este es uno de los principales retos. Sin abandonar escenarios dialógicos y discursivos –cuya importancia no se puede pasar por alto en tiempo de posconflicto armado–, resulta imprescindible pasar del decir al hacer.

    c)Los procesos de paz son de desarrollo progresivo y no instantáneo”. Es claro que lo convenido en el Acuerdo Final de Paz genera grandes expectativas en quienes lo suscribieron, pero debe tomarse consciencia acerca de los desafíos que deben superarse, para poder llenar estas expectativas. En este complejo proceso, resulta imprescindible tener en cuenta “la extensión del país, la limitación de los recursos, las lógicas burocráticas y la acción de quienes se oponen al Acuerdo, e intencionalmente obstaculizan su implementación”.

    d)La resistencia al cambio”. Las transformaciones en sociedades acostumbradas a vivir una lógica de guerra suelen darse de manera gradual y requieren esfuerzos conjuntos, múltiples y sostenidos en el tiempo, tanto más cuanto –como en el caso colombiano–, existe un gran número de personas que se han opuesto al Acuerdo Final y consideran que la guerra debe continuar. Por consiguiente, es cierto que “las dinámicas institucionales y culturales, tanto de los actores firmantes del Acuerdo, como de la sociedad en general no cambian de inmediato por la firma de un texto”.

    5.1.6. Así y todo, es claro que existen razones de peso para que la Corte plantee la necesidad imperiosa de imprimir celeridad al tiempo de implementación de lo pactado en el Acuerdo Final, justamente porque de otra manera se dificulta hasta el punto de hacerse imposible cumplir con el componente de seguridad de las personas firmantes que se encuentran en proceso de reincorporación. En ese sentido, no cabe duda de que los resultados del Acuerdo Final de Paz deben medirse en el corto plazo sin perder de vista que este proceso no es “ni simple, ni directo, ni automático”, sino que requiere de un liderazgo ágil, eficaz y comprometido. En fin, la existencia de un firme y decidido apoyo estatal en la implementación de los desarrollos normativos realizados con ocasión de la suscripción del instrumento se convierte en un aspecto de vital importancia para el éxito del proceso de paz.

    5.1.7. La gran mayoría de las intervenciones realizadas en esta sede coinciden en llamar al cumplimiento de las normas que desarrollan el Acuerdo Final de Paz de forma integral, según los principios que inspiran e informan al instrumento y consideran que todos los esfuerzos que se hagan por agilizar el proceso de implementación resultan de una importancia central para garantizar el componente de seguridad de la población signataria del instrumento en proceso de reincorporación. Solo de esta forma es factible promover seguridad y confianza, y evitar que se afecte negativamente o se impida generar las condiciones y el ambiente propicio para lograr la paz.

    5.1.8. El desarrollo célere y eficaz del proceso de reincorporación –que se encuentra estrechamente relacionado con la posibilidad de materializar la garantía de protección de quienes suscribieron el Acuerdo Final de Paz– no solo exige al Estado cumplir efectivamente un conjunto de obligaciones relacionadas con los desarrollos normativos derivados de este instrumento suscrito por integrantes de las extintas FARC-EP. Supone, de igual forma, observar los deberes que se deprenden del derecho internacional de los derechos humanos.

    5.1.9. Si bien es cierto que los tiempos para alcanzar los resultados contemplados en el Acuerdo Final de Paz deben contabilizarse teniendo en cuenta la complejidad de los retos que se enfrentan en todos los campos, igualmente cierto es que ello no puede dar lugar a diluir responsabilidades o abstenerse de reaccionar de manera urgente, coordinada y eficaz para impedir que se atente contra la vida e integridad de la población signataria del Acuerdo de Paz en proceso de reincorporación, sus familias y las personas que integran el nuevo partido Comunes y observar el deber de cumplida y diligente protección.

    5.2. El riesgo que enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y quienes han decidido intervenir activamente en la democracia como integrantes del nuevo partido político Comunes

    5.2.1. Las palabras pronunciadas por el Relator Especial de las Naciones Unidas en la visita realizada a Colombia entre el 20 de noviembre y el 3 de diciembre de 2018 permiten a la Corte dar claridad sobre el contexto a partir del cual se hacen más visibles los riesgos y amenazas que se ciernen sobre la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes[244].

    5.2.2. A propósito del segundo aniversario del Acuerdo Final de Paz que puso fin a más de cincuenta años de conflicto armado entre el Gobierno colombiano y las hoy extintas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el entonces R. calificó como un logro significativo que “más de 10.000 combatientes de las FARC entregaron sus armas y se consolidaron en 26 zonas territoriales específicas, iniciando su transición a la vida civil”[245]. Igualmente, destacó como algo muy positivo que varios de sus líderes más representativos participaran activamente en la democracia, ocupando escaños tanto en el Senado de la República, como en la Cámara de Representantes. Además, concedió una especial relevancia a que las víctimas cuenten con mecanismos para la verdad, la reparación, la justicia y garantías de no repetición.

    5.2.3. Adicionalmente, resaltó la importancia de que el Acuerdo de Paz tuviera “un enfoque basado en los derechos humanos” [246], así como contemplara “instrumentos específicos para la protección de defensores, defensoras de derechos humanos y comunidades locales” [247]. A lo mencionado, añadió como nuestra de un gran avance que los cinco capítulos del Acuerdo Final de Paz incorporaron “disposiciones basadas en género, asegurando una participación igualitaria y un subcapítulo sobre los derechos de los pueblos indígenas” [248].

    5.2.4. Con todo, el entonces Relator de Naciones Unidas no ocultó su preocupación ante los inmensos retos por enfrentar, algunos de ellos “relacionados con la falta de recursos suficientes y la deficiente coordinación interinstitucional” [249] y otros vinculados con la falta de apoyo político suficiente de algunos sectores.

    5.2.5. Específicamente, sobre las amenazas y riesgos para la seguridad de la población firmante, mencionó la ausencia “de una presencia integral del Estado y los retrasos en la aplicación del acuerdo de paz” [250] que, en su criterio, “han permitido que grupos armados ilegales y grupos delictivos entren en las zonas y se apoderen de las economías ilícitas” [251]. Para el entonces R., esto ha traído como consecuencia “un aumento de la violencia” [252] a lo que se añade “la falta de acceso a servicios básicos (por ejemplo, salud y educación), la pobreza y la alta tasa de desempleo impiden que las comunidades se integren en la economía legal, lo que aumenta sus niveles de riesgo” [253].

    5.2.6. Es de notar cómo esas preocupaciones persisten hoy tras cinco años de firmado el Acuerdo Final de Paz y se reflejan en la presentación efectuada por el actual representante especial del S. General y jefe de la Misión de Verificación de Naciones Unidas en Colombia, la cual tuvo lugar en sesión del Consejo de Seguridad de la ONU el 13 de julio de 2021[254]. Tras subrayar los avances efectuados por los órganos del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición[255] y destacar el compromiso de la población firmante en tránsito a la vida civil[256] sostuvo:

    Sr. Presidente, distinguidos Miembros del Consejo,

    Recientemente tuve la oportunidad de visitar Montes de M., una región históricamente afectada por olas recurrentes de violencia, donde me reuní con víctimas y lideresas sociales. Estas valientes mujeres relataron los esfuerzos de sus comunidades por avanzar en la construcción de paz y hablaron de su esperanza en el cumplimiento de la promesa de no repetición del Acuerdo. Me conmovieron especialmente sus testimonios sobre cómo los grupos armados ilegales tratan de silenciar sus voces, las voces de las comunidades, utilizando no solo la violencia física, sino también recurriendo a la violencia emocional, las amenazas y los ataques personales, que les impiden a ellas y a sus familias ejercer plenamente sus derechos y llevar adelante una vida plena y en paz.

    Esto pone de manifiesto la importancia de las iniciativas conjuntas entre la sociedad civil y las entidades del Estado para proteger a líderes sociales y defensores y defensoras de derechos humanos, tales como el piloto del Programa Integral de Garantías para Mujeres Lideresas y Defensoras de Derechos Humanos, actualmente implementándose en Montes de M..

    La violencia contra exmiembros de las FARC-EP, líderes sociales y comunidades persiste en los municipios de esta y otras regiones, incluido a lo largo de la costa del Pacífico, y en partes del sur y el noreste del país. Esto está principalmente relacionado con las acciones de los grupos armados ilegales y las organizaciones criminales que prosperan en zonas caracterizadas por una presencia limitada del Estado, la pobreza y las economías ilegales. La violencia continuada y la estigmatización contra excombatientes y miembros del partido Comunes es particularmente preocupante, especialmente en la antesala de las elecciones de 2022, cuando esperan participar activamente en el trabajo político a lo largo del país.

    También lamento informarles que las autoridades confirmaron recientemente el asesinato de las cuatro personas reportadas como desaparecidas por la Unidad de Restitución de Tierras el pasado mes de mayo, en el departamento del Meta. Su desaparición había sido reportada en el más reciente informe del S. General. Condeno enérgicamente este vil acto que afecta a las víctimas y a las instituciones públicas, y confío en que los responsables sean llevados ante la justicia.

    La persistencia de la violencia y la inseguridad pone de relieve la urgente necesidad de mejorar las medidas de prevención y protección, así como de adoptar medidas adicionales más sólidas para desmantelar las organizaciones ilegales, llevar a los autores ante la justicia y ampliar la presencia de las instituciones estatales, el acceso a los servicios públicos y a las oportunidades de desarrollo en las comunidades afectadas por el conflicto lo antes posible.

    5.2.7. Lo expuesto coincide con los hallazgos realizados por la Misión de Verificación de Naciones Unidas en Colombia y consignados en el informe público presentado por el S. General de la ONU el 26 de marzo de 2021[257]:

    La concentración de la violencia en algunas regiones es el resultado de una presencia limitada del Estado, elevados niveles de pobreza y la proliferación de grupos armados ilegales y organizaciones criminales que se enfrentan por las economías ilícitas. Desde la firma del Acuerdo Final, la violencia contra excombatientes, líderes sociales, defensores y defensoras de los derechos humanos y comunidades se ha concentrado principalmente en 25 municipios de los departamentos de Antioquia, Cauca, Caquetá, G., M., Nariño, Norte de Santander, P. y Valle del C..

    Además, las condiciones de seguridad en zonas en que se habían registrado mejoras en los últimos años, como la frontera entre C., G. y Meta y el sur del departamento de Bolívar, también se han deteriorado. Las tres cuartas partes de los asesinatos de excombatientes registrados por la Misión desde la firma del Acuerdo Final tuvieron lugar en zonas rurales, y algo más de la mitad tuvieron lugar en estos 25 municipios, que albergan 10 de los 24 antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación, así como nuevas áreas de reincorporación.

    La violencia contra las comunidades persiste en departamentos como Antioquia, Cauca, C., Córdoba, N., Norte de Santander y Valle del Cauca. La situación en la región del Pacífico es particularmente preocupante, ya que miles de civiles se ven atrapados en el fuego cruzado entre actores armados ilegales y entre ellos y la Fuerza Pública. Ello se traduce en desplazamientos y confinamientos masivos de civiles, que en enero y febrero afectaron a 13.422 personas (incluidos 5.574 niños y 3.819 niñas) en todo el país, y de manera desproporcionada a las comunidades indígenas, según la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas.

    5.2.8. Datos similares se encuentran consignados en el informe presentado por el S. General de la ONU el 25 de junio de 2021 así[258]:

    Las disputas entre actores armados ilegales por el control social y territorial, en especial en las zonas caracterizadas históricamente por una limitada presencia del Estado, por economías ilícitas y por elevados niveles de pobreza, continuaron afectando a comunidades, defensores y defensoras de los derechos humanos, líderes sociales y excombatientes. La violencia se sigue concentrando en 25 municipios de los departamentos de Antioquia, Cauca, Caquetá, G., M., Nariño, Norte de Santander, P. y Valle del C.. 16. La violencia también se ha intensificado en antiguos bastiones de las FARC-EP, como la zona fronteriza de los departamentos de Caquetá, G. y Meta. A finales de mayo, la Unidad de Restitución de Tierras reportó la desaparición de una misión de cuatro personas en el departamento de Meta (una empleada de la Unidad, dos mujeres víctimas y un conductor), que estaban realizando actividades relacionada s con la restitución a las víctimas de las tierras de las que fueron despojadas durante el conflicto. Se están llevando a cabo actividades de búsqueda.

    La Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas registró el desplazamiento masivo forzado de más de 7.400 personas (el 33 % de las cuales pertenecen a comunidades indígenas) en siete departamentos, con lo que el total de personas desplazadas en lo que va de 2021 es de 29.000 (un incremento del 101 % en comparación con el mismo período del año pasado). La mayoría de los desplazamientos están relacionados con enfrentamientos entre actores armados ilegales y entre estos y la Fuerza Pública. Se reportaron además 25 confinamientos de comunidades, que afectaron a 27.000 personas, casi todas ellas indígenas y afrocolombianas. Los municipios más afectados se encuentran en los departamentos de Antioquia, Cauca, C., N. y Valle de Cauca.

    En el período sobre el que se informa, el ACNUDH documentó 9 asesinatos a gran escala, y se están verificando otros 10. Los departamentos con mayor número de casos registrados son Antioquia (2) y H. (2).

    5.2.9. Puntualmente, en relación con la seguridad y protección de excombatientes, precisó el informe:

    En el período sobre el que se informa, la Misión verificó 16 asesinatos de excombatientes de las FARC-EP (15 hombres y 1 mujer), con lo que suman en total 278 (270 hombres y 8 mujeres) desde la firma del Acuerdo Final. La Misión ha verificado 63 intentos de homicidio (59 hombres y 4 mujeres) y 21 desapariciones (todos hombres) desde la firma del Acuerdo Final. También persisten los riesgos para los familiares de estas víctimas.

    Desde la firma del Acuerdo Final, los asesinatos se han concentrado principalmente en los departamentos de Cauca (48), Nariño (33), Antioquia (29), Caquetá (26), Meta (23), Norte de Santander (22), Valle del Cauca (21), P. (20), Chocó (15), H. (8) y Guaviare (7). Los excombatientes y las excombatientes que participan en actividades de reincorporación, también como líderes de cooperativas y de proyectos productivos, y en la entrega de bienes de las antiguas FARC-EP siguen enfrentando riesgos, especialmente en las zonas caracterizadas por una limitada presencia del Estado y por la presencia de actores armados ilegales.

    (…)

    A.M., un excomandante de nivel medio de origen indígena que dirigía una cooperativa, fue asesinado en abril en una nueva área de reincorporación en el Cauca. Seis miembros de la misma cooperativa y sus familias han huido del área debido a las amenazas. La Misión está trabajando con la Policía para que, al desarrollar su plan de seguridad rural, se tengan en cuenta los riesgos para la seguridad y las necesidades específicas de los excombatientes que residen fuera de los antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación.

    5.2.10. Es de resaltar que en un informe más reciente presentado por esta Misión se actualizan estas cifras estableciendo que [c]inco años después de la firma del Acuerdo Final, la violencia contra excombatientes sigue siendo la principal amenaza para su transición a la vida civil. Hasta la fecha han sido asesinados 303 excombatientes, incluidas 10 mujeres. Además, 79 excombatientes (incluidas 4 mujeres) han sido víctimas de intentos de homicidio y 25 han sido reportados como desaparecidos (todos ellos hombres). En el periodo sobre el cual se informa fuero asesinados fueron asesinados 10 excombatientes incluida una mujer, M.M., excombatiente indígena del Cauca y viuda de Y.C., excombatiente afrocolombiano asesinado en junio [de 2021]”[259].

    5.2.11. Cabe en este lugar también citar en extenso las palabras pronunciadas por el Presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) el 19 de abril de 2021 quien, hablando en nombre del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), conformado por la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y la JEP –de la que también hace parte la Unidad de Investigación y Acusación–[260] le solicitó al Defensor del Pueblo, formal y públicamente, que “evaluara con urgencia y profundidad la situación de los defensores de derechos humanos y ex integrantes de las desmovilizadas FARC-EP, cuya vida e integridad está en altísimo riesgo por cuenta de las amenazas, homicidios, desapariciones, secuestros, desplazamientos y otros ataques perpetrados contra ellos”[261].

    Las tres entidades del Sistema Integral presentan conjuntamente la petición porque los atentados contra quienes participan activamente en el proceso de paz anulan el presupuesto indispensable para su cabal desarrollo: la confianza. Cuando los violentos silencian a los defensores de derechos humanos y exintegrantes de las FARC-EP, no solo los lastiman a ellos y a sus familias. P., también, a la sociedad de un irremplazable fragmento de verdad y una fuente de reparación. Con la muerte de la persona, se extingue, asimismo, el mundo como ésta lo percibía. Su consciencia, conocimiento y proyectos quedan atrapados en el cuerpo sin vida, y son sepultados con él. Toda contribución actual o posible a la verdad y a la reconciliación es personalísima e irremplazable. Es, por esa razón, que la muerte es doblemente terrible.

    El atentado contra defensores y excombatientes afecta a la totalidad de comparecientes, incluso a aquellos que no han sufrido ataques o amenazas directamente, dado que la confianza es individual y colectiva. Los sujetos memoriosos, existencial y éticamente transformados que se proponen cumplir con sus obligaciones, como sujetos renovados que son o aspiran a ser, dispuestos a revelar verdad exhaustiva y ofrecer reparación y no repetición, son intimidados por la muerte de sus compañeros. Así se pone en marcha una ominosa maquinaria que desalienta las contribuciones a la verdad.

    La violencia aterroriza. Este es el mensaje paralizante que se quiere enviar con cada asesinato. Por eso el sistema exige una acción eficaz e inmediata del Estado, no retórica, para poner término a este designio letal. Sin medidas de seguridad suficientes que ofrezcan tranquilidad y sosiego a quienes se juegan la vida por corregir las injusticias del pasado y escribir un nuevo capítulo de la historia nacional y de la suya propia, es obvio que las instituciones que emanaron del Acuerdo Final no pueden operar. La violencia contra defensores de derechos humanos y ex integrantes de las FARC-EP constituye una barrera de acceso a la justicia transicional.

    Puede convertirse en muro infranqueable a las aspiraciones de víctimas y comparecientes enderezadas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición. Sin personas que apoyen activa y abiertamente la transición, básicamente porque tienen miedo de ingresar al Sistema Integral, este queda desprovisto de contenido y arriesga transformarse en una institución de papel. Con fundamento en esta latente posibilidad de parálisis y fracaso, es que la Comisión, la Unidad y la Jurisdicción concurren en la presente solicitud.

    5.2.12. En suma, el presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz a nombre de todas las autoridades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantía de no Repetición expresó su profunda preocupación por los asesinatos ocurridos y la amenaza que se cierne tanto en relación con la población firmante del Acuerdo Final de Paz, como sobre otros comparecientes a la JEP. En ese orden, indicó que la muerte de cada excombatiente no solo implica una pérdida irremplazable para la sociedad y sus familias, sino que priva al país y a las víctimas de “i) escuchar el relato de los hechos victimizantes que conozca, ii) participar en su versión voluntaria a través de sus apoderados de acuerdo a las reglas establecidas en cada macrocaso, iii) conocer dónde se encuentran los restos de sus seres queridos, iv) participar en su audiencia de reconocimiento de verdad y de responsabilidad, v) conocer la ubicación de minas antipersonales para garantizar su derecho a la no repetición y vi) obtener su participación en trabajos, obras y actividades desarrollados, en caso que se le aplique una sanción propia”.

    5.2.13. Esta Corte también ha tenido la oportunidad de expresarse sobre el tema y ha destacado cómo luego de la firma de acuerdos de paz suele exacerbarse la violencia. En criterio de la Corporación, se trata de un patrón que, por lo general, se presenta en sociedades que, como la colombiana, le apuestan a salir de una situación de conflicto armado interno y transitar hacia la paz.

    5.2.14. Justamente, al revisar la constitucionalidad del Decreto Ley 898 de 2017, por medio del cual se creó al interior de la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación, la Corporación advirtió sobre los “vacíos de poder” y el incremento de la criminalidad que podría venir en el “escenario de posconflicto”[262]. En aquella ocasión, la Corte reconoció que una de las enseñanzas de las experiencias comparadas[263] es que, si es cierto que “los acuerdos de paz conducen a la desmovilización y al desarme de los grupos al margen de la ley, no lo es menos que “los espacios geográficos que controlaban son rápidamente copados por otras formas de criminalidad” [264]. Sobre este extremo, sostuvo:

    Como se ha señalado, el vacío del poder que supuso la desmovilización del grupo guerrillero más poderoso en los territorios y la ineficacia del Estado para llegar integralmente a dichas zonas, abrió las puertas a nuevos actores violentos. En la actualidad coexisten grupos denominados como pos-paramilitarismo, bandas criminales, grupos al servicio del narcotráfico, otras formas de delincuencia organizada, disidencias de las FARC-EP, y los tradicionales grupos guerrilleros (ELN y EPL) que luchan por controlar los territorios y ponerlos al servicio de sus actividades ilegales. Sobre la diversificación de los actores involucrados y sus múltiples intereses, parece haber un consenso:

    ‘Organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y el Estado colombiano coinciden en señalar que existe un grave problema de violencia contra las personas que defienden derechos humanos y aquellas con liderazgo social, comunal y comunitario, el cual se ha visto incrementado a partir de la firma e implementación del Acuerdo de Paz. Asimismo, han identificado diversos factores como causas del riesgo que enfrentan las personas defensoras de derechos humanos en Colombia. Dentro de estos factores se destacan: la intensificación de la pugna por el dominio y control de distintas economías criminales (entre estas, la minería ilegal); la lenta estabilización de los territorios en los que ejercía su influencia la guerrilla de las FARC y la recomposición de los dominios armados en territorios anteriormente ocupados por las FARC; la expansión sin precedentes de los cultivos ilícitos, con todas sus consecuencias colaterales; la persistente actividad de grupos armados ilegales de distinta naturaleza (disidencias de las FARC, ELN, EPL, grupos armados al servicio del narcotráfico, entre otros); y la diversificación de los intereses de la criminalidad organizada”[265].

    5.2.15. En la referida oportunidad, la Corte hizo mención de lo señalado por la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia (Informe 2015), en los siguientes términos –negritas en el texto citado[266].

    Conforme a la experiencia internacional, es posible prever que el fin de las hostilidades y la desmovilización de la guerrilla podría generar vacíos de poder y disputas por controlar las rentas ilícitas (ganancias derivadas del narcotráfico, extorsión, trata de personas, prostitución, minería, captura de recursos estatales, entre otras). Diversos intereses locales y grupos que se oponen a los cambios que promueve el proceso de paz ya están empleando la violencia y la intimidación para proteger sus intereses, sin una respuesta estatal suficientemente efectiva

    (…)

    Como la Oficina viene observando, esa violencia se emplea contra la población, funcionarios públicos y líderes sociales que defienden derechos o se oponen a los intereses ilegales. Podrían ser vulnerables también las personas que participan en la implementación de los acuerdos de paz, incluso desmovilizados que contribuyan a la verdad, la justicia y la no-repetición. Los riesgos para las personas desmovilizadas son ya conocidos en la historia de Colombia, a partir de procesos previos de desmovilización en Colombia, incluyendo los del M-19 y de grupos paramilitares.

    5.2.16. Lo anterior se ve reflejado, claramente, en las distintas respuestas e intervenciones presentadas con ocasión de lo ordenado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en el auto 132 de 23 de marzo de 2021; en los informes presentados por la Misión de Verificación de Naciones Unidas, así como en el informe presentado por la Procuraduría Delegada para el Seguimiento del Acuerdo de Paz ante el Congreso de la República, entre otros muchos documentos que han dado cuenta detallada de la situación.

    5.2.17. En varios de los escritos quedó documentado que aun cuando desde la firma del Acuerdo Final de Paz “más de 13.000 excombatientes dejaron las armas y el 94.1 % han cumplido de manera satisfactoria con el Acuerdo, se han cometido los asesinatos contra la población excombatiente signataria del Acuerdo Final de Paz no cesan[267].

    5.2.18. En su intervención ante la Corte Constitucional en el marco del control de constitucionalidad del Decreto Ley 898 de 2017[268], la Fiscalía General de la Nación mencionó entre las principales amenazas contra la implementación del Acuerdo Final de Paz las siguientes:

    (i) las disidencias de las FARC-EP que hacen presencia en los Departamentos de Vaupés, G., M., Cundinamarca y Tolima; (ii) la guerrilla del ELN, con creciente presencia en sus frentes de guerra en 16 Departamentos; (iii) el Clan del Golfo que opera en 17 Departamentos; (iv) la banda de Los Puntilleros que opera en Vichada y Meta; (v) la de Los Pelusos en Norte de Santander; (vi) los antiguos postulados de Justicia y Paz que empiezan a retornar a sus territorios; y (vii) algunos sectores de milicianos de las FARC-EP. Adicionalmente, algunas organizaciones criminales vienen ocupando áreas de influencia de los frentes desmovilizados de las FARC-EP, “en consecuencia, ha aumentado la criminalidad en los 165 municipios en que tenía presencia el grupo guerrillero”.

    5.2.19. De igual forma, el Gobierno nacional destacó, en su respuesta al auto 132 de 2021[269], las amenazas que se ciernen frente a la población firmante del Acuerdo Final de Paz y el nivel de riesgo que recae sobre estas personas. Así, recordó que la existencia de rentas ilícitas vinculadas al narcotráfico, tanto como la extracción ilícita de minerales y también la acción de grupos que se han puesto por meta preservar el control de estas actividades –los denominados Grupos Armados Organizados– se han convertido en el principal “obstáculo para consolidar condiciones de seguridad y convivencia en algunos territorios”[270].

    5.2.20. De otra parte, en su intervención las personas delegadas del componente FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) trajeron a colación que, pese a todas las previsiones existentes en el Acuerdo Final de Paz, incorporadas en el ordenamiento jurídico, en la práctica persistía la estigmatización, la inseguridad jurídica, la instrumentalización política y la continuidad de la violencia política, tanto como la ausencia de garantías para la vida de las personas que en otro momento estuvieron alzadas en armas. Resaltaron que esta circunstancia ha “tenido un impacto social abrumador que ha segado de manera sistemática la vida de líderes/lideresas sociales y exintegrantes de las FARC-EP”[271].

    5.2.21. A su turno, la Unidad de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz, en el informe: “Silenciando la verdad. Un diagnóstico de los patrones de violencia letal que afectan a los excombatientes de las FARC-EP en Colombia (2017 - 2020)”[272], puso de presente que:

    […] en caso de que la situación permanezca igual, y se replique la tendencia en el número de asesinatos a excombatientes, es posible que en los ocho años posteriores a la firma del Acuerdo de Paz del Teatro Colón, lleguen a presentarse alrededor de 1.600 casos de homicidios a desmovilizados de las FARC-EP, lo que equivaldría a decir que se pronostica un nivel de afectaciones letales del 12% del total de la población que firmó el Acuerdo de Paz y que inició un proceso de dejación de armas y reincorporación a la vida civil.

    5.2.22. Además, el Sistema de Monitoreo de Riesgo de la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) emitió una alerta sobre 10 municipios (Tumaco, Puerto Asís, San Vicente del Caguán, Caloto, Cali, Tibú, S.J.d.G., Santander de Quilichao, Corinto y M.) cuya situación es crítica frente a la seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes.

    5.2.23. En relación con la protección y seguridad de estas personas, el informe elaborado por el representante del S. General de la ONU el 26 de marzo de 2021, en el marco de la misión de verificación sobre la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia, también dejó claro que, durante el periodo que comprende el informe[273], “fueron asesinados 14 (13 hombres y 1 mujer), con lo que desde la firma del Acuerdo Final suman ya 262 excombatientes asesinados (incluidas 7 mujeres), así como 59 intentos de homicidio (56 hombres y 3 mujeres) y 21 desapariciones (todas de hombres)”[274].

    5.2.24. A lo expuesto añadió, que la población firmante del Acuerdo Final de Paz continúa obligada a realizar traslados por motivos de seguridad. En ese sentido, informó que tres “de los excombatientes asesinados recientemente se habían visto obligados a abandonar los lugares en los que estaban llevando a cabo su proceso de reincorporación debido a las amenazas, y uno de ellos fue asesinado tras abandonar el Cauca después de dos intentos de asesinato y el asesinato de dos de sus hermanos”[275]. De igual forma, hizo notar que en “Antioquia, decenas de excombatientes huyeron recientemente de los municipios de El Bagre e Ituango por motivos de seguridad”[276].

    5.2.25. Aun cuando reconoció que las autoridades nacionales continúan prestando apoyo en algunos de estos casos y han facilitado que las personas puedan salir de las zonas de peligro, también advirtió que “la hoja de ruta de evacuación anunciada [en el año 2020] por el consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación aún no se ha implementado”[277]. Agregó, que las amenazas se han extendido a las familias de la población signataria del Acuerdo Final de Paz y afectan, particularmente, a sus parejas e hijos.

    5.2.26. A propósito de lo expuesto no puede perderse de vista que, según lo establecido por el Comité Internacional de la Cruz Roja[278], en Colombia se presentan enfrentamientos continuados con i) el Ejército de Liberación Nacional (ELN); ii) el Ejército Popular de Liberación (EPL); iii) las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) y iv) las organizaciones residuales o emergentes que se reivindican como FARC-EP, no acogidas o que abandonaron el Acuerdo Final de Paz. Así mismo, en los territorios operan de manera creciente v) Grupos Armados Organizados y paramilitares.

    5.2.27. Como lo advirtió la representación de las personas delegadas del componente FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI) en su intervención ante la Corte Constitucional, pese a ser organizaciones distintas que no exhiben ningún grado de coordinación, ni unidad de mando, “su accionar violento en las regiones tiene efectos similares en los proyectos productivos de excombatientes”. Estos grupos son “responsables por hechos de zozobra, reclutamiento, homicidios, desplazamientos y despojos en las regiones”[279].

    5.2.28. En criterio de esta representación estos grupos han construido un entorno de violencia orientado a retomar, afianzar o expandir su control territorial, a partir de la recuperación de espacios, bienes y redes logísticas dejadas por las FARC-EP tras la firma del Acuerdo”[280]. Desde la perspectiva señalada, resaltó que el contexto de violencia se ve agravado por las siguientes circunstancias:

    i) “Entre grupos armados existen disputas militares y rencillas políticas que inciden en confrontaciones en las que la población firmante, puntos de agrupación colectivos (Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación –ETCR– y Nuevas Áreas de Reincorporación –NAR–) y bienes de proyectos productivos quedan en medio del fuego cruzado”.

    ii) “Las personas que se atreven a denunciar ante la Fiscalía o entidades como la Procuraduría, Defensoría o Personería que buscan mediación o son obligadas a “hablar” con uno de los grupos, suelen ser vistas, de inmediato, como colaboradoras del contrario”.

    iii) “Los logros y proyectos productivos asociados al proceso de reincorporación del Acuerdo Final o derivados de los esfuerzos individuales y colectivos de excombatientes son asumidos por las denominadas ‘disidencias’ como bienes que les ‘pertenecen’ y deben ser ‘recuperados’. Parten de la hipótesis según la cual fue gracias a la lucha armada que la población en reincorporación consiguió los recursos económicos para la consecución de sus proyectos productivos, por lo que la relación con el conflicto conlleva a que deban ser ‘devueltos’”.

    5.2.29. Por su parte, la Alcaldía de Cumbal (Nariño) en respuesta al auto 132 de 2021 indicó que en el Resguardo de M., en el que se encuentra ubicada la Nueva Área de Reincorporación (NAR) de Tallambí –de la que forman parte varios de los demandantes en los expedientes de la referencia–, se encuentran asentadas alrededor de 126 personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación y sus familias[281].

    5.2.30. Señaló, asimismo, que las veredas de San Martín y Miraflores del Resguardo Indígena del Gran Cumbal y el Resguardo Indígena Mayasquer “han sido objeto de acciones bélicas, asesinatos selectivos, presencia de Minas Antipersonal (MAP) y Municiones Sin Explotar (MUSE), así como amenazas y retaliaciones a líderes comunitarios, docentes y autoridades indígenas”[282].

    5.2.31. Adicionalmente, aseguró que, con posterioridad a la firma del Acuerdo Final de Paz, se presentaron enfrentamientos armados entre las disidencias de dicha organización y el ELN por el control del territorio fronterizo del Resguardo Indígena Mayasquer. Esta situación ocasionó un nuevo desplazamiento masivo en el que muchas familias buscaron refugio cruzando la frontera hacia el Ecuador. Informó que, hasta el 30 de junio de 2020, el municipio de Cumbal ha registrado 1.345 víctimas (algunas que han sufrido varios de los hechos delictivos) ubicadas en el territorio del municipio.

    5.2.32. Por último, relató que en julio de 2020 un excombatiente fue asesinado mientras realizaba actividades de porcicultura en la vereda de T.d.R.M. y el 23 de abril de 2021 un auxiliar que presentaba guardia en la estación de policía de Cumbal fue atacado por un francotirador y actualmente se encuentra con muerte cerebral. De manera que la situación de seguridad en el municipio de Cumbal es realmente precaria.

    5.2.33. De otra parte, es importante destacar, que entre los documentos anexados como prueba a los expedientes de la referencia por el Municipio de San José del Guaviare se allegó el Plan integral de prevención, protección y garantías de no repetición del municipio para el año 2020, en el que se hace referencia a la “creciente presencia de grupos armados al margen de la ley que han sembrado terror en la población”[283]. En el documento se resalta el hecho de que entre los grupos armados con mayor incidencia en el territorio se encuentran las disidencias de las FARC-EP.

    5.2.34. En el escrito quedó consignado que a este grupo se le atribuye la práctica del “reclutamiento de menores, desplazamiento forzado de la población, desaparición forzada, restricción de la movilidad, han afectado comunidades indígenas y comunidad en general”[284]. Allí se indicó, que esa organización “ha incrementado los controles a la movilidad de los pobladores, la extorsión a ganaderos y comerciantes y la imposición de normas de conducta y de forma organizativa” [285] en las zonas rurales. En el documento también se relacionó la existencia de “diferentes expresiones de crimen organizado como las autodenominadas “Autodefensas Gaitanistas de Colombia” [286] (AGC) o ‘Clan del Golfo’, (Bloque Meta y Libertadores del Vichada), GAOS y otras de delincuencia común que se limitan a ámbitos locales” [287].

    5.2.35. Igualmente se hizo referencia a la proliferación de cultivos ilícitos como un factor determinante en la generación de violencia y persecución a la población en general. Se subrayó que nuevos actores armados surgieron junto a los anteriores, disputándose el mando de la zona, así como las rutas del narcotráfico que conectan al país con Brasil y Venezuela.

    5.2.36. A propósito de lo expuesto cabe traer a colación que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha reiterado su preocupación por la situación de violencia registrada durante el 2020 contra quienes defienden derechos humanos en Colombia[288]. Dicha autoridad llamó la atención acerca de que entre las personas asesinadas se encontrarían firmantes del Acuerdo de Paz, personas que contaban con medidas de protección por parte de la UNP y beneficiarias de medidas cautelares por parte de la CIDH. Igualmente, ha señalado que en el contexto actual de implementación del Acuerdo de Paz resulta de vital importancia la presencia del Estado en los territorios, especialmente en aquellas zonas más afectadas por el conflicto armado y dejadas por las FARC-EP cuya necesidad de fortalecimiento institucional es mayor.

    5.2.37. Lo dicho hasta este lugar permite concluir que, en general, existe concordancia sobre el contexto a partir del cual puede sostenerse, sin lugar a duda, que la situación de riesgo y amenaza a los que se encuentra expuesta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida política, social y/o económica, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes no es solo extraordinaria, sino altamente preocupante[289]. Resulta claro, asimismo, que esta situación afecta a las personas individualmente consideradas, pero también a sus familias y a las comunidades y colectivos en los que se desarrolla su cotidianeidad. Incide, igualmente, sobre su participación en la vida democrática y en la posibilidad de consolidar territorios de paz. También se proyecta “en lo económico, simbólico, mediático, comunitario, social, político y ambiental”[290].

    5.2.38. En suma, la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil enfrenta graves riesgos que no solo se proyectan negativamente sobre sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz, sino repercuten de modo profundo en “los procesos políticos, sociales, económicos y culturales que permitirían el éxito del proceso de reincorporación y, con este, del Acuerdo Final de Paz”[291].

    5.2.39. A lo anterior se agrega lo que con claridad expresó la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) cuando sostuvo que los objetivos del Sistema Integral, en particular, el componente de verdad se ve gravemente amenazado con la muerte de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación. Ello no solo afecta el esclarecimiento de la verdad, sino impide honrar los derechos de las víctimas que ocupan el eje central del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantía de No Repetición.

    6. El ámbito de protección de las personas que ven afectada su seguridad, producto de sus labores profesionales, políticas o sociales y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil

    6.1. Pronunciamientos de la Corte Constitucional

    6.1.1. Esta Corte Constitucional se ha pronunciado, de manera reiterada, sobre el ámbito de protección de las personas que enfrentan amenazas a su seguridad por cuenta de su actividad laboral, profesional, política o social y/o por su condición de población en proceso de reincorporación a la vida civil. Como quedó visto líneas atrás, la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes enfrentan un riesgo extraordinario y preocupante.

    6.1.2. Justamente, la sentencia T-719 de 2003[292] se instituye como el pronunciamiento fundacional de la Corte Constitucional en la materia. En aquella ocasión, le correspondió a la Corporación resolver la acción de tutela instaurada por la compañera de una persona en proceso de reincorporación a la vida civil, quien no recibió protección oportuna, pese a existir amenazas conocidas en su contra. A partir de este fallo, se ha reiterado que con relación a personas amenazadas por causa de la actividad que realizan o la condición que tienen –caso de las personas que se encuentran en tránsito a la vida civil– las autoridades deben cumplir con las siguientes obligaciones[293]:

    i) Identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, familia o grupo de personas, así como advertir de modo oportuno y claro sobre su existencia a los afectados.

    ii) Valorar, con base en un estudio cuidadoso cada situación individual, la existencia, las características y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.

    iii) Definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice.

    iv) Asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.

    v) Evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.

    vi) Dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos; y, finalmente,

    vii) la prohibición de adoptar decisiones que creen un riesgo extraordinario para las personas

    6.1.3. Como lo señaló la Corte en la sentencia T-469 de 2020[294], estos deberes “conforman el núcleo del derecho a la seguridad personal y el sustento en torno al cual debe cimentarse el aparato institucional dispuesto para garantizar este derecho”. No obstante, las decisiones de los casos concretos en la materia han permitido a la jurisprudencia constitucional en sede de acción de tutela corregir algunas prácticas no previstas en la legislación, particularmente, en relación con tres aspectos principales: i) el concepto de riesgo o amenaza extraordinaria; ii) la responsabilidad central que le asiste a la Unidad Nacional de Protección (UNP) dentro de la ruta ordinaria de protección y iii) los principales remedios empleados por el juez de tutela.

    6.2. El concepto del riesgo y amenaza extraordinaria

    6.2.1. A partir de los pronunciamientos efectuados en la sentencia T-719 de 2003[295] la Corte dejó sentado que las personas que enfrentan riesgos de alta intensidad en materia de seguridad gozan de una protección reforzada. A propósito de este tema, la Corte se cuestionó acerca del tipo de riesgos cubiertos por el derecho a la seguridad personal y en qué se diferenciaban de aquellos que entran en el ámbito de protección de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad personal. Con el fin de responder el interrogante, la Corte distinguió entre cuatro niveles de riesgo a) mínimo, b) ordinario, c) extraordinario y d) extremo. Precisó que únicamente en relación con el riesgo extraordinario y extremo existía para las autoridades la obligación de ofrecer atención y protección reforzada.

    6.2.2. La Corte caracterizó el riesgo extraordinario, como aquel en el que convergen los siguientes rasgos distintivos: a) “ser específico e individualizable, esto es, no debe tratarse de un riesgo genérico”; b) “ser concreto, vale decir estar sustentado en acciones o hechos particulares y manifiestos”; c) “ser presente, no remoto o eventual”; d) “ser importante, esto es, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor”; e) “ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable”; f) “ser un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso”; g) “ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos” y h) ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo.

    6.2.3. Según la jurisprudencia constitucional, ante la confluencia de varias de las características mencionadas, las autoridades deben calificar el riesgo como uno que la persona que lo enfrenta no está obligada a soportar, pues supera los niveles característicos de los riesgos ordinarios. Así, entre más características de las mencionadas concurran, mayor debe ser el grado de protección que se dispense a la persona que enfrenta el riesgo. Ahora, si se comprueba que confluyen todas las características mencionadas, entonces la persona enfrenta un riesgo extremo[296].

    6.2.4. Con todo, la jurisprudencia constitucional también ha resaltado que al definir y asignar medidas de seguridad las autoridades deben aportar una justificación razonable, sustentada en estudios técnicos “individualizados del nivel de riesgo de la persona que solicita la protección”[297]. Estos estudios únicamente pueden dejarse de lado, cuando existen conceptos especializados sólidos que lo justifiquen. Lo anterior, porque solo de esa manera se garantiza “el derecho fundamental al debido proceso”, así como se da cumplimiento a “los principios de causalidad e idoneidad que orientan la prestación del servicio de protección personal”[298].

    6.2.5. El deber de motivación cumple, por tanto, con dos propósitos relevantes desde el punto de vista constitucional. Por un lado, busca prevenir “posibles arbitrariedades o abusos de autoridad de la entidad que los profiere, en tanto le impone la obligación de resolver situaciones jurídicas con base en argumentos racionales y razonables”[299]. Por el otro, “asegura que cuando está en discusión la disposición de un derecho, el afectado cuente con todas las condiciones sustanciales y procesales para la defensa de sus intereses, en el evento que requiera controvertir la decisión”[300].

    6.2.6. La necesidad de ofrecer una justificación al momento de asignar o retirar la protección se relaciona estrechamente con otro principio cardinal a la hora de calificar el riesgo, esto es, la carga de la prueba y la presunción de riesgo. Si bien es cierto en la sentencia T-719 de 2003[301] quedó dicho que la persona destinataria de la protección debía probar sumariamente i) el alcance del riesgo que da lugar a pedir la protección y ii) la circunstancia de vulnerabilidad o de especial exposición al riesgo, esta regla ha sido flexibilizada a favor de la persona solicitante por la jurisprudencia constitucional[302].

    6.3. Presunción del riesgo e inversión de la carga de la prueba

    6.3.1. A propósito de lo expresado, ha dicho la Corte que, cuando existe “un contexto generalizado de violencia que supone riesgos extraordinarios y desproporcionados para determinados grupos poblacionales”, esta situación debe dar lugar a “la presunción del riesgo para enfrentar efectivamente dichos escenarios de violación extendida de derechos”[303]. Además, ha enfatizado que en los casos de personas especialmente vulnerables, quienes no cuentan con la forma o las oportunidades “para allegar medios de prueba adicionales sobre las amenazas que enfrentan, más allá de sus propios relatos”[304], se invierte la carga de la prueba “sobre la Unidad Nacional de Protección, a quien corresponde confirmar o desvirtuar el nivel de amenaza”[305].

    6.3.2. En el caso de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación civil, sus familias y las personas que integran el recién creado partido Comunes, es claro que se les aplica esta presunción que, de manera automática, invierte la carga de la prueba y la atribuye a las autoridades encargadas de proporcionar la protección o de tomar medidas en relación con esa situación. Como se vio, esta presunción de riesgo no solo fue prevista por el Acuerdo Final de Paz, sino que ha sido incorporada por las normas que, con carácter vinculante, han desarrollado sus contenidos.

    6.4. Necesidad de aplicar el principio de coordinación y análisis detallado del contexto

    6.4.1. La Corte Constitucional también ha considerado relevante insistir en que las autoridades responsables de la protección –vb.gr. la Unidad Nacional de Protección y la Policía Nacional– “no pueden actuar desarticuladamente cuando se trata de asuntos relativos a la prestación del servicio de protección de los ciudadanos”[306]. La Corporación ha destacado que, en atención al principio de coordinación que guía la prestación del servicio de seguridad personal[307], esta autoridad debe actuar de manera preventiva, ordenada, sistemática, coherente, eficiente y armónica con la Policía Nacional, pues solo así estará en condición de prevenir amenazas y proteger los derechos fundamentales a la vida, la libertad, y la seguridad personal de la población destinataria de las medidas[308].

    6.4.2. Otro aspecto importante que ha resaltado la Corte Constitucional tiene que ver con la necesidad de apreciar las situaciones de riesgo y, en ese sentido, el deber de las autoridades competentes de “valorar rigurosamente el contexto y las condiciones particulares de amenaza en que se encuentra una persona, llegando incluso, en casos excepcionales, a ordenar directamente las medidas de seguridad”[309].

    7. Sobre la medición de los resultados efectivos del Acuerdo Final de Paz sin perder de vista el proceso de reincorporación política, social y/o económica de la población firmante y su incidencia en la debida y oportuna protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la integridad bajo la óptica de un concepto de seguridad humana

    7.1. El concepto de seguridad es históricamente variable

    7.1.1. La Corte Constitucional ha reiterado que el concepto de seguridad “es históricamente variable”, así que su sentido y alcance debe determinarse de conformidad con el contexto social, económico y político en el cual cobre aplicación[310].

    7.1.2. Desde el punto de vista sistemático y teleológico, la seguridad es un fin rector del Estado[311], que inspira la tarea de las autoridades y se manifiesta de varias formas: i) como un valor; ii) como un derecho colectivo y iii) como un derecho individual derivado de la necesidad de adoptar las medidas indispensables para prevenir que las personas queden expuestas a riesgos que no están llamadas a soportar[312].

    7.1.3. Esta Corporación ha resaltado que la seguridad es un valor y se cuenta entre los elementos cardinales del orden público. Constituye, además, el presupuesto para garantizar la protección de los derechos fundamentales y el ejercicio de las libertades.

    7.1.4. La salvaguardia de la seguridad general quedó contemplada en el artículo 2º de la Carta Política, de acuerdo con el cual las autoridades estatales fueron instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades[313]. En suma, el “Estado tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias para proteger a aquellos individuos que se encuentran sometidos a un nivel de amenaza ordinaria y extrema”[314].

    7.1.5. La seguridad es, asimismo, un derecho colectivo, puesto que “cobija a todos los miembros de la sociedad cuando se encuentren ante circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad pública, la moralidad administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (Art. 88, C.P.)”[315]. Como lo ha recordado la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, “la seguridad pública es uno de los elementos que tradicionalmente se identifican como constitutivo del orden público y como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía”[316].

    7.1.6. Doctrinalmente se entiende como “ausencia de riesgos de accidentes, como prevención de accidentes de diverso tipo o flagelos humanos y naturales, vb.gr, incendios, inundaciones, accidentes de tránsito, etc., lo mismo que como la prevención de atentados contra la seguridad del Estado. Por lo anotado y, por la expresa inclusión en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998, es claro que la seguridad pública es un derecho colectivo y como tal comporta el interés de las personas residentes en Colombia porque se remuevan todas las circunstancias que amenacen o vulneren este derecho”[317].

    7.1.7. Ahora, la seguridad es también un derecho fundamental, pues a pesar de no estar previsto en la Constitución Política como tal, se relaciona intrínsecamente con la dignidad humana y con los derechos a la vida y a la integridad personal[318]. Así las cosas, implica que todas las personas deben recibir una protección adecuada por parte de las autoridades ante riesgos, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad[319].

    7.1.8. En el sentido indicado, el derecho a la seguridad “constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad”[320].

    7.1.9. Como se señaló en precedencia, lo convenido en el Acuerdo Final de Paz en favor de las garantías de seguridad para sus signatarias y signatarios en proceso de reincorporación no solo fue desarrollado por normas constitucionales, legales, con fuerza de ley y reglamentarias, sino que responde a los compromisos del Estado con los pactos internacionales aprobados por Colombia, entre los que se encuentra el Protocolo II de los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional.

    7.1.10. El artículo 4º del referido instrumento dispuso que las personas que hayan “dejado de participar en las hostilidades estén o no privadas de libertad, tienen derecho a que se respete su persona, su honor, sus convicciones y sus prácticas religiosas. Serán tratadas con humanidad en toda circunstancia, sin ninguna distinción de carácter desfavorable”.

    7.1.11. Esta Corte ha subrayado de manera reiterada la necesidad de garantizar la seguridad de las personas desmovilizadas, quienes se encuentran protegidas por el Derecho Internacional Humanitario, dados los riesgos a que se ve expuesta su vida, tanto como su integridad física y mental[321]. En ese contexto, las personas en proceso de reincorporación merecen una especial protección estatal, por el nivel de riesgo que enfrentan debido a su decisión de deponer las armas y transitar a la vida civil[322].

    7.1.12. Ahora bien, considera la Corte importante destacar que la noción de seguridad combina como mínimo dos aproximaciones. Una centrada en el individuo y reactiva y otra holística que marca el acento en la importancia de la prevención y en la seguridad de la colectividad. Por supuesto, toda persona merece una protección tal que su integridad se salvaguarde, sobre todo cuando hay una amenaza que recae sobre ella. No obstante, una aproximación meramente reactiva no ayuda a evitar las causas que generaron la inseguridad en un primer lugar.

    7.1.13. A continuación, la Sala mostrará, brevemente, cómo el concepto de seguridad es, en efecto, “históricamente variable” [323] y cómo sus alcances suelen determinarse de conformidad con el contexto social, económico y político en el cual cobre aplicación[324]. En ese sentido, el Acuerdo Final de Paz incluyó también un componente de seguridad amplio, vinculante y preventivo. Esto es, un componente que exige ofrecer unas condiciones mínimas y dignas en el entorno de la población firmante que le permita generar lazos con la comunidad. Esta aproximación es el fruto de una evolución estrechamente relacionada con la manera como se ha transformado gradualmente también el concepto de reincorporación, a lo que se hará una breve referencia enseguida.

    7.2. Evolución en las aproximaciones a la reincorporación

    7.2.1. La Corte no ha sido ajena a este tema. En la sentencia C-554 de 2017[325] se pronunció sobre la diferencia entre reintegración y reincorporación. A propósito de este aspecto y siguiendo los pasos que avanzó el Documento CONPES 3931 de 2018, es cierto que los enfoques de reincorporación vinculados a los procesos de paz de las últimas décadas se han transformado de manera gradual.

    7.2.2. A principios de la década de los 90 se centraron en la participación en la vida política y sus metas fueron fijadas a muy corto plazo. Estos procesos marcaron mayor énfasis en los colectivos políticos que en el acompañamiento individual[326]. Hacia el año 2006 hubo un cambio significativo, pues con el Documento CONPES 3554 se le confirió gran importancia al concepto de reintegración, que buscaba enfatizar el paso de las personas desmovilizadas a la vida civil. En el año 2011 se creó la Agencia Colombiana para la Reintegración (ACR) que construyó el actual modelo de reintegración.

    7.2.3. En el mencionado Documento se definió una ruta que está compuesta por varias dimensiones, entre ellas: (i) educación, (ii) salud, (iii) personal, (iv) ciudadana, (v) productiva, (vi) seguridad, (vii) hábitat y (viii) familiar. En 2016 se concretó el Acuerdo Final, compuesto por seis puntos centrales: (i) reforma rural integral; (ii) participación política; (iii) fin del conflicto; (iv) solución al problema de las drogas ilícitas; (v) reparación de víctimas: Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición; e (vi) implementación, verificación y refrendación.

    7.2.4. Teniendo en cuenta los modelos anteriores, el Acuerdo Final de Paz diseñó una Política de Reincorporación con un modelo conceptual diferente que contempla el proceso tanto desde lo individual, como desde lo colectivo. El marco conceptual se fundamenta en el enfoque de desarrollo humano de A.S., que se concentra en el fortalecimiento de capacidades[327]. Uno de los elementos presentes en esta perspectiva es la importancia que se le da a la noción de “vulnerabilidad”. Ésta se entiende como “la ausencia de mecanismos para crear condiciones que permitan a las personas tomar decisiones y generar alternativas frente a las problemáticas que enfrentan en diferentes contextos”[328].

    7.2.5. En este sentido, S. señala que, con suficientes oportunidades sociales, las personas pueden configurar en realidad su propio destino y ayudarse mutuamente. Por lo tanto, no tienen por qué concebirse como receptoras pasivas de las presentaciones de programas de desarrollo”[329]. Las capacidades no residen solo en el interior de una persona. También están relacionadas con los entornos políticos, sociales y económicos que las determinan y en los que ellas participan para tomar decisiones que repercutan en su cotidianidad.

    7.2.6. El concepto de vulnerabilidad permite hacer un énfasis especial en la construcción del tejido social. Así mismo, invita a reflexionar sobre los contextos en los que se encuentra la población firmante del Acuerdo Final de Paz y lo importante que es acompañarla, no solo desde la reacción a un episodio de violencia concreta o de amenaza, sino a partir de la construcción de condiciones sociales que le permitan auto determinarse. Eso no es posible, sin embargo, con un concepto de seguridad que solo hace énfasis en la seguridad estatal reactiva y meramente individual que visualiza en el fortalecimiento de las fuerzas militares la solución al problema. Como la Sala lo mostrará enseguida, la noción de vulnerabilidad incorporada en el Documento CONPES 3931 de 2018 permite comprender la importancia del concepto de seguridad humana al que se hará referencia a continuación.

    7.3. El concepto de seguridad humana

    7.3.1. En líneas anteriores la Corte se pronunció sobre la manera como la jurisprudencia constitucional se ha aproximado al concepto de seguridad y ha dicho que es tanto un valor, como un principio y también un derecho fundamental.

    7.3.2. Teniendo en cuenta que la expresión seguridad hace referencia a la ausencia de riesgos y amenazas y que esta noción puede aplicarse tanto a la “seguridad nacional”, como a la seguridad de cada ser humano, empezando por la protección de la propia vida, la Sala encuentra pertinente resaltar dos tipos de aproximación a la noción de seguridad: la clásica y la que se podría denominar holística. El objetivo de la concepción clásica de seguridad consiste, primeramente, en asegurar el monopolio del poder en el Estado y suele relacionarse con la necesidad de incrementar el poder militar para contrarrestar cualquier posible amenaza. Esta misma idea clásica fomenta las alianzas como un mecanismo de seguridad, en las que diferentes actores, con intereses alineados, se unen para enfrentar una amenaza común.

    7.3.3. Posteriormente, esta noción de seguridad se deja atrás para favorecer los principios de igualdad y de libertad. Esto significa que es necesario incluir en la noción de seguridad elementos que ofrezcan condiciones para que se dé el desarrollo humano y se respeten los derechos humanos. A esta aproximación le subyace la idea según la cual “desarrollar políticas que sean de verdad pertinentes para un amplio abanico de situaciones humanas supone atender a diversos factores que afectan la calidad de vida de una persona”[330]. Simultáneamente significa asignar “una tarea urgente al Estado y a las políticas públicas: concretamente, la de mejorar la calidad de vida para todas las personas”[331].

    7.3.4. Esta noción de seguridad parte de un enfoque más holístico y comprehensivo que vincula al concepto de seguridad otros factores, como la economía, la cultura, el medio ambiente y la política. Esto no implica que se abandone el elemento militar, sino que se combine con otras medidas y acciones dirigidas también a cubrir las amenazas que afectan la vida misma de las personas, sus relaciones con otras personas y su comunidad, con el territorio que habitan, sus posibilidades de acceder a condiciones que les permitan vivir libres de necesidades, de enfermedades, de ignorancia, de discriminaciones y de estigmatizaciones, así como hagan viable la posibilidad de expresarse artística y culturalmente.

    7.3.5. Es una visión más amplia e incluyente de seguridad que también abarca un elemento preventivo. No se trata solo de reaccionar frente a posibles riesgos o amenazas sino de crear positivamente las condiciones para disminuir la vulnerabilidad. Se trata de evitar la vulneración de derechos y de ampliar las posibilidades para que las personas mismas elijan lo que tienen motivos para valorar.

    7.3.6. Este abordaje ha llevado a promover la construcción de un concepto más integral de seguridad, atendiendo el llamado de quienes sostienen que este implica incluir fenómenos más cercanos a la naturaleza misma de los seres humanos[332]. Estas reflexiones abren paso al concepto de “seguridad humana”[333] que convoca a concentrarse en la protección integral de las personas. Uno de los puntos centrales es que los órganos estatales abandonen un enfoque meramente reactivo y fortalezcan una aproximación preventiva. Para ello, es necesario articular los esfuerzos de diferentes órganos estatales, así como operar juntamente con la sociedad civil.

    7.3.7. Se ha señalado que el enfoque de seguridad humana reconoce que la protección de las personas no solo se proporciona en múltiples niveles, sino que parte de reconocer que la sensación de inseguridad surge más en la vida cotidiana que “en un escenario de guerra absoluta”[334]. En este sentido, la paz se interpreta no como la sola ausencia de guerra, sino “como un estado complejo de bienestar en el que los individuos no teman por su supervivencia en ningún sentido”[335].

    7.3.8. Como puede verse, desde la perspectiva mencionada el concepto de seguridad está vinculado a la creación de condiciones que le ofrezcan a la persona una vida tranquila, libre de necesidades apremiantes, de discriminación, humillaciones y estigmatización. En consecuencia, a la par que hacer énfasis en la estabilidad y seguridad estatal que provee el poder militar, la noción de seguridad humana se enfoca en la situación económica, la salud, la seguridad personal y las libertades individuales. Así mismo, la seguridad humana recuerda que el bienestar está determinado por la relación que hay entre la persona y la sociedad que la rodea. En este sentido, la enfermedad y la pobreza son elementos que pueden amenazar la integridad de una persona y a los que hay que prestar mucha atención desde una perspectiva holística.

    7.3.9. Con el fin de ilustrar este enfoque más comprehensivo de seguridad y sus implicaciones, cabe citar lo dicho por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la resolución aprobada el 10 de septiembre de 2012:

  6. La seguridad humana es un enfoque que ayuda […] a determinar y superar las dificultades generalizadas e intersectoriales que afectan a la supervivencia, los medios de subsistencia y la dignidad de sus ciudadanos. Sobre esta base, el entendimiento común con respecto al concepto de seguridad humana engloba lo siguiente:

    a) El derecho de las personas a vivir en libertad y con dignidad, libres de la pobreza y la desesperación. Todas las personas, en particular las vulnerables, tienen derecho a vivir libres del temor y la miseria, a disponer de iguales oportunidades para disfrutar de todos sus derechos y a desarrollar plenamente su potencial humano;

    b) La seguridad humana exige respuestas centradas en las personas, exhaustivas, adaptadas a cada contexto y orientadas a la prevención que refuercen la protección y el empoderamiento de todas las personas y todas las comunidades;

    c) La seguridad humana reconoce la interrelación de la paz, el desarrollo y los derechos humanos, y tiene en cuenta igualmente los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales;

    d) El concepto de seguridad humana es distinto de la responsabilidad de proteger y su aplicación;

    e) La seguridad humana no entraña la amenaza o el uso de la fuerza ni medidas coercitivas. La seguridad humana no sustituye a la seguridad del Estado;

    f) La seguridad humana se basa en la implicación nacional. Puesto que las condiciones políticas, económicas, sociales y culturales de la seguridad humana varían considerablemente entre los países y dentro de ellos, así como en diferentes momentos, la seguridad humana refuerza las soluciones nacionales compatibles con la realidad local;

    g) Siguen recayendo en los gobiernos la función y la responsabilidad primordiales de asegurar la supervivencia, los medios de subsistencia y la dignidad de sus ciudadanos. La función de la comunidad internacional consiste en complementar la labor de los gobiernos y proporcionarles el apoyo necesario, cuando lo soliciten, a fin de fortalecer su capacidad para responder a las amenazas actuales e incipientes. La seguridad humana exige una mayor colaboración y asociación entre los gobiernos, las organizaciones internacionales y regionales y la sociedad civil;

    h) La seguridad humana se debe hacer efectiva respetando plenamente los propósitos y principios consagrados en la Carta de las Naciones Unidas, incluidos el pleno respeto de la soberanía de los Estados, la integridad territorial y la no injerencia en asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados. La seguridad humana no entraña nuevas obligaciones jurídicas para los Estados.

    7.3.10. Como se aprecia a partir del texto transcrito, la noción de seguridad humana se convierte en una herramienta, con ayuda de la cual se busca detectar cuáles son las dificultades que corrientemente afectan a las personas en su supervivencia, medios de subsistencia y dignidad. En ese sentido, incluye el derecho de las personas a vivir libremente y a que su dignidad sea respetada y también comprende el derecho de las personas a estar libres de miedo y de miseria, a contar con iguales oportunidades y a desarrollar plenamente su potencial humano.

    7.3.11. La seguridad humana implica poder exigir que las políticas públicas se diseñen para ofrecer respuestas a las personas; que estas respuestas no solo sean exhaustivas, sino que se adapten a cada contexto y se dirijan a la prevención tanto como a reforzar la protección. Que igualmente se encaminan a empoderar a todas las personas y a todas las comunidades.

    7.3.12. Tal vez el elemento más importante para el asunto que examina la Corte en la presente oportunidad es la estrecha relación que, reconoce el concepto de seguridad, existe entre la paz, el desarrollo y los derechos humanos en todas sus generaciones: civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Los nuevos desarrollos del concepto incluyen también a los derechos relacionados con la protección del medio ambiente.

    7.3.13. Es claro que la noción de seguridad humana no sustituye la necesidad de que el Estado provea seguridad y garantice las condiciones para obtener el monopolio de la fuerza. Pero complementa esta noción desde una perspectiva preventiva e integral que atiende las diferencias territoriales y culturales. La seguridad humana une a los gobiernos, las organizaciones internacionales y regionales y a la sociedad civil en un esfuerzo mancomunado para respetar, en conjunto y, de manera plena, los propósitos y los principios de la Carta de las Naciones Unidas sobre la base del respeto por la soberanía estatal.

    7.3.14. En suma, el concepto de seguridad humana es mucho más amplio, comprehensivo y profundo que el concepto clásico de seguridad individual y reactivo. Abarca un conjunto de aspectos importantes para llevar una vida plena y satisfactoria, libre de necesidades y, al mismo tiempo, libre de discriminaciones, de estigmatizaciones que facilita relacionarse con las demás personas, con la comunidad y con los demás Estados en términos constructivos y respetuosos.

    7.4. El concepto de seguridad en el contexto de la reincorporación

    7.4.1. A partir de lo expuesto, se puede comprender cómo una aproximación tradicional ante las situaciones de inseguridad que rodean a la población firmante del Acuerdo de Paz resulta insuficiente. Esta situación es particularmente grave cuando se tiene en cuenta, como señaló el Documento CONPES 3931 de 2018 en su diagnóstico, que entre los principales obstáculos con los que se ha encontrado la implementación del instrumento está la débil articulación y planificación entre los actores involucrados[336]. En esta línea, otro impedimento que se ha presentado es la dificultad en la reconstrucción del tejido social[337].

    7.4.2. La integralidad en las soluciones implica, pues, una coordinación de los diferentes actores que intervienen en el proceso de reincorporación. Esto involucra también a la sociedad civil. En ese sentido, es importante que el Estado, además de preocuparse por reaccionar cuando se dé una situación de inseguridad, busque la manera de asegurar unos mínimos que permitan materializar el concepto de protección desde una perspectiva preventiva. Esto implica una presencia estatal importante, oportuna y eficaz que facilite, por ejemplo, el acceso a la tierra, a la vivienda, a la salud, a la educación, al saneamiento básico, al trabajo.

    7.4.3. También se hace necesario adelantar procesos que ayuden a que las comunidades resignifiquen el rol de la población firmante en los entornos sociales. Aunque estos procesos pueden resultar demandantes en un primer momento, generan frutos al largo plazo, como es la propuesta que trae el concepto de “seguridad humana”. Vincular a la comunidad fortalece el tejido social y ayuda a promover la construcción colectiva de entornos que promueven el bienestar. A este respecto, no hay que olvidar que la Política de Reincorporación que diseñó el Acuerdo de Paz y han desarrollado normas constitucionales y legales hace énfasis tanto en lo individual como en lo colectivo.

    7.4.4. Como se mostrará más adelante, el Acuerdo Final de Paz y, especialmente, las normas que desarrollaron sus contenidos no solo están inspirados en un enfoque de seguridad humana, sino que se encargaron de establecer un conjunto de principios, medidas y enfoques que deben ser observadas de manera integral para evitar que la población signataria del instrumento quede en una situación de vulnerabilidad.

    7.4.5. Se trata, precisamente, de que estas personas puedan estar en condición de tomar sus propias decisiones y de responder frente a los desafíos que les impone el contexto. En pocas palabras, la vulnerabilidad a la que se refirió el economista A.S. y que inspiró el Documento CONPES 3931 de 2018 solo se puede superar por medio de una comprensión de seguridad como la que se ha expuesto hasta este momento, en la medida en que permite que las personas se asocien y configuren su propio destino desde la solidaridad y la colaboración.

    7.4.6. Así mismo, hay que recordar que la sensación de inseguridad no sólo surge ante una situación de guerra, sino que se presenta en la vida cotidiana. El Estado debe abogar por que los firmantes del acuerdo no teman por su supervivencia en ningún sentido.

    7.5. El componente de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz es integral, guarda relación con el concepto de seguridad humana e implica que el proceso de reincorporación de quienes suscribieron el instrumento deba ser mirado desde un ángulo preventivo e integral

    7.5.1. Lo expuesto líneas atrás permite a la Sala concluir que el componente de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz es comprehensivo, guarda relación con el concepto de seguridad humana e implica que el proceso de reincorporación de quienes suscribieron el instrumento deba ser mirado desde un ángulo preventivo e integral. Además, supone, como se verá más adelante, que los alcances de este componente también se encuentran determinados, entre otros aspectos, por principios y enfoques consignados en el Acuerdo Final de Paz, incorporados por las normas que desarrollaron sus contenidos.

    7.5.2. En este sentido debe destacarse la relevancia que tiene en la materialización del componente de garantía de seguridad –establecido para amparar los derechos a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz–, la implementación estatal y gubernamental del componente de reincorporación a la vida civil.

    7.5.3. Párrafos atrás se señaló que, entre los retos iniciales del tránsito hacia la paz está el de cumplir con el programa de desmovilización, desarme y reintegración (DDR)[338]. En relación con este aspecto, debe tomarse nota de que la reincorporación constituye el paso a seguir para afianzar la seguridad y la estabilidad en contextos de posconflicto y sin el cual no sería factible alcanzar la paz.

    7.5.4. En la sentencia C-554 de 2017[339], esta Corte puso énfasis en la diferencia existente entre el concepto de reintegración y el de reincorporación. Advirtió esta Corporación que mientras el “enfoque de reintegración[340] se ocupa, en particular, de la ejecución de programas individuales de carácter productivo con la finalidad de alcanzar en el corto plazo la consecución de fuentes de ingreso y empleo para los desmovilizados, la reincorporación prevista en el Acuerdo Final de Paz “tiene un carácter integral para garantizar la reinserción de los miembros de las extintas FARC-EP, de acuerdo a sus intereses, en los ámbitos político, económico, social y de seguridad, y por lo tanto implica el desarrollo de proyectos no solo individuales sino también colectivos, que involucran a la comunidad en procura de construir canales democráticos y recomponer el tejido social”[341].

    7.5.5. La celeridad en el cumplimiento de las medidas destinadas a la implementación del componente de reincorporación es una condición indispensable para lograr la consolidación de la paz sin poner en riesgo o amenaza la vida e integridad de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en este proceso. Esto no solo ha sido reconocido por la doctrina y por las instancias internacionales, sino que la propia Corte Constitucional ha dado cuenta de ello en sus pronunciamientos[342]. Así, más allá de remover las armas de manos de quienes fueran en el pasado combatientes y retirar a estas personas de las estructuras militares, lo que se encuentra en juego aquí es su genuina recepción y acogida política, social, económica y cultural en la vida civil[343].

    7.5.6. Este tránsito resulta de importancia decisiva para el fin del conflicto. Incluso hay quienes sostienen que se trata de un requisito sine qua non para implementar el Acuerdo Final de Paz en su conjunto, pues “supone el esfuerzo por romper, de forma directa, el ciclo de violencia”[344]. De ahí que los esfuerzos de carácter administrativo, logístico y financiero deban tener un propósito coordinado, organizado, integral y corresponsable que evite duplicación de tareas, prevenga la dilución de responsabilidad y apunte a dar la mejor recepción posible a quienes en otro tiempo se levantaron en armas contra el Estado y con la suscripción del Acuerdo Final de Paz convinieron transitar hacia la vida civil.

    7.5.7. En otras palabras, el efectivo acatamiento de las medidas de orden constitucional, legal y reglamentario dictadas con ocasión de la firma del Acuerdo Final de Paz le abre el camino a quienes lo suscribieron para identificar y materializar su proyecto de vida[345], así como les permite disponer de los recursos suficientes con el fin de mantenerse en la senda de la legalidad[346] y les brinda, además, la oportunidad de participar, de manera activa, en el ejercicio y el control del poder político, tanto como en la configuración de la vida democrática[347].

    7.5.8. En el sentido antes anotado, la jurisprudencia de esta Corte ha destacado que:

    Las condiciones para la reincorporación […], guardan relación con aquellas medidas que buscan facilitar la implementación adecuada de los beneficios económicos y sociales y la sostenibilidad del proceso de reincorporación. Constituyen, entonces, un apoyo instrumental que resulta indispensable para la materialización de los beneficios de reincorporación. Tales condiciones aparecen contenidas en los artículos 10, 16, 18, 19, 20, 21, 22, y 23 del Decreto Ley 899 de 2017, los cuales, a su vez, son un desarrollo del Acuerdo Final, concretamente, en los puntos 3.2.2.7 (sobre garantías para una reincorporación económica y social sostenible), 3.2.2.8 (relacionado con otros recursos para proyectos de reincorporación económica ), y 3.3 (que trata de las obligaciones de los excomandantes guerrilleros e integrantes de los órganos directivos de la nueva fuerza política que surja del tránsito de las FARC-EP a la legalidad, para garantizar la correcta ejecución y la estabilidad del Acuerdo Final de Paz)[348].

    7.5.9. Esta Corporación también ha calificado la reincorporación como un componente dirigido a prevenir que la sociedad vuelva a caer en el círculo vicioso de la violencia y de la guerra y también como un medio para otorgarle a las víctimas del conflicto garantías de no repetición, en el sentido de evitar que tengan que verse nuevamente enfrentadas a hechos lesivos y abusos contra sus derechos humanos. De este modo, ha dejado claro que el Estado tiene el deber de:

    “estructurar un modelo de justicia transicional dentro del cual se garanticen los derechos de las víctimas a la verdad, a la justicia y a la reparación, pero que a su vez permita la reintegración económica de los miembros de grupos armados a la sociedad, pues de lo contrario será imposible que logren reincorporarse a la comunidad. En virtud de esta situación, gran parte de la eficacia del proceso de justicia transicional depende de la estructuración de programas que le permitan, a quien deja las armas, realizar una actividad económica lícita para obtener recursos económicos necesarios para subsistir e impedir que reincida en la comisión de delitos para la obtención de un provecho ilícito”[349].

    7.5.10. Además de promover la reconciliación, generar espacios para facilitar la convivencia, al igual que la reconstrucción del tejido social, la reincorporación contribuye a cumplir con la consolidación de la paz, en el sentido en que permite hacer claridad sobre la fragilidad de los escenarios y la necesidad de incluir una mirada territorial y local –con enfoque diferencial, étnico y de género–, que construya desde las necesidades propias de quienes están comprometidos/as con la vuelta a la vida civil y les brinde oportunidades de participar activamente en la configuración de los espacios decisivos para el desarrollo de sus proyectos vitales.

    7.5.11. Como lo trajeron a colación varios de los intervinientes en sede de revisión, el proceso de implementación del Acuerdo de Paz enfrenta grandes desafíos y se caracteriza por un alto nivel de complejidad. Observar las experiencias comparadas permite constatar “la existencia de una proporción considerable –cerca del 75%– de procesos de construcción de paz en el mundo que no lograron la concreción de los compromisos contemplados en los Acuerdos de Paz”[350], lo que implicó el retorno a la guerra, incluso con una “intensificación de la violencia”[351].

    7.5.12. Lo expuesto permite concluir que garantizar la salvaguarda de la vida e integridad personal de las y de los firmantes del Acuerdo Final de Paz no solo es urgente, dado los niveles de riesgo que enfrentan, sino que exige partir de un concepto de seguridad más robusto e integral relacionado con la debida materialización del componente de reincorporación a la vida política, social y/o económica, siendo necesario que el Estado les brinde a quienes se encuentran en ese proceso unas condiciones básicas de seguridad en términos humanos, integral y preventiva, antes que solo reactiva e individual.

    7.5.13. Es de especial importancia que las autoridades comprometidas con el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las normas que desarrollaron los componentes del Acuerdo Final de Paz adopten medidas e implementen acciones que tengan en cuenta las distintas amenazas y experiencias de las personas en su diversidad, de las comunidades y de los territorios. En ese sentido, los procesos de reincorporación política, social y/o económica, tanto como la garantía de seguridad de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz deben ser adelantados tomando en consideración que, tanto la institucionalidad, como los avances en el proceso de reconstrucción de relaciones familiares, sociales y comunitarias, se efectúe considerando los principios de reconciliación, tolerancia y no estigmatización, así como tomando en cuenta la aplicación de enfoques de género y diferenciales.

    7.6. Los principios y enfoques que deben tomarse en cuenta a la hora de materializar efectivamente el componente de reincorporación política, social y económica y de realizar, de manera eficaz, la garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, de sus familias y de las personas que integran el recién creado partido político Comunes.

    7.6.1. Entre los principios y enfoques que enriquecen la comprensión, contribuyen a la efectiva materialización del componente de reincorporación política, social y/o económica e influyen de manera decisiva en la efectiva materialización de la garantía de seguridad de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz se encuentran principios como a) los de reconciliación, tolerancia y no estigmatización; b) los denominados enfoques de derechos humanos[352], de género[353], diferencial[354], multidimensional[355], territorial[356] y étnico[357].

    7.6.2. Si bien es cierto que estos principios y enfoques quedaron fijados en el Acuerdo Final de Paz como criterios hermenéuticos, también fueron incorporados en las normas que desarrollaron el contenido del Acuerdo Final de Paz en el nivel constitucional, como en el legal y reglamentario y, por ende, deben ser tomados en cuenta al momento de aplicar estas disposiciones.

    7.6.3. De ahí su importancia a la hora de fijar los alcances de las obligaciones estatales en la materia. Dicho, en otros términos, estos lineamientos fueron previstos en los diferentes componentes del Acuerdo Final de Paz y deben ser aplicados al momento de interpretar o fijar el alcance de los preceptos que desarrollaron normativamente sus contenidos, sea en el nivel constitucional, legal o reglamentario[358].

    i. El papel del lenguaje y el discurso en relación con la posibilidad de hacer efectivos los principios de reconciliación, tolerancia y no estigmatización

    7.6.4. En líneas anteriores quedó expuesto cómo el Decreto 895 de 2017 que creó –con carácter vinculante– el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política puso especial énfasis en que el objeto de ese sistema está relacionado con la obligación de “contribuir a crear y garantizar una cultura de convivencia, tolerancia y solidaridad que dignifique el ejercicio de la política y brinde garantías para prevenir cualquier forma de estigmatización y persecución”[359]. En ese sentido, se estableció que debían tomarse las medidas para diseñar, hacer seguimiento, coordinar sectorialmente y promover en los territorios, como a nivel nacional, la protección y la seguridad.

    7.6.5. El Documento CONPES 3931 de 2018 –al que se hizo referencia atrás–, destacó entre las principales dificultades que presenta la reincorporación y también la garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz, de sus familias y de las personas integrantes del nuevo partido Comunes, la de su reinserción en las comunidades que les dan acogida. Precisamente, en relación con ese aspecto subrayó la importancia de trabajar temas vinculados con “la convivencia, la no estigmatización y la atención a las comunidades de manera conjunta con la población en proceso de reincorporación a la vida civil en el marco de una política de reincorporación de largo plazo”[360].

    7.6.6. Lo expuesto concuerda con la jurisprudencia desarrollada por esta Corte Constitucional en relación con el derecho a la paz como un derecho, deber y fin constitucional que constituye un eje transversal y fundamental en el ordenamiento[361]. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que una sociedad solo puede existir si sus miembros se obligan entre sí a respetar los derechos humanos[362]. En el sentido indicado, debe tomarse en cuenta lo señalado por el Documento CONPES 3931, según el cual “la presencia de grupos armados al margen de la ley, las amenazas y atentados contra líderes sociales y exintegrantes de las FARC-EP dificulta la consolidación de la paz territorial, erosiona la confianza en las garantías del proceso y constituye una limitación para el tránsito a la vida civil por parte de quienes dejaron las armas”[363]. Ahora, en este lugar considera la Sala necesario tomar en cuenta el papel del lenguaje y del discurso en relación con la posibilidad de hacer efectivos los principios de reconciliación, tolerancia y no estigmatización.

    7.6.7. Muchas veces se considera que usar el lenguaje no constituye una “acción”. Por el contrario, suele afirmarse que “las palabras son vacías”, sobre todo cuando se les compara con el actuar de las personas. No obstante, cuando las personas se valen de las palabras para expresarse, esas palabras no sólo dicen, sino que también hacen. Además, la comunicación en los diferentes niveles de interacción social humana no está restringida exclusivamente a lo que significan las palabras en las secuencias discursivas de las frases, sino que, por lo general, están acompañadas de gestos corporales que refuerzan, contradicen o invalidan lo que se dice. Pero no son solo los gestos los únicos elementos que complementan el discurso de las personas cuando hablan, sino también otros elementos del contexto.

    7.6.8. En el marco de la implementación del Acuerdo Final de Paz, donde se espera que diferentes autoridades estatales ejecuten un conjunto de acciones para que lo pactado se haga realidad, es de gran importancia reconocer que el lenguaje también juega un papel central. Puede que el lenguaje impacte la realidad de manera distinta a las acciones concretas y no las suplante, pero la potencia del discurso no debe ser subestimada. Si se tiene en cuenta que el Acuerdo de Paz tiene principios rectores como el respeto, la buena fe, la voluntad política y la participación, el discurso de que se valen las autoridades estatales para comunicar cumple un rol fundamental en los procesos de reinserción en la vida civil. Esto se debe a que el Acuerdo también contempla la dimensión simbólica y social de la población firmante.

    7.6.9. En el sentido anotado, la retórica empleada por los funcionarios y las funcionarias del Estado, tanto los que están a cargo de la responsabilidad directa de implementar los componentes del Acuerdo Final de Paz desarrollados por normas jurídicamente vinculantes, como aquellos que ejercen como autoridades en los distintos ámbitos estatales, debe ser asertiva y constructiva, concordante con la obligaciones jurídicas existentes y con el compromiso de honrar de buena fe y de manera integral el Acuerdo Final de Paz, como lo dispuso el Acto Legislativo 02 de 2017 y la sentencia C-630 de 2017[364].

    7.6.10. Desde la perspectiva anotada, el lenguaje configura mundos y no aparece desligado de las personas que lo “hablan, escriben o gesticulan quienes contribuyen por medio de su hablar, escribir y gesticular a llenar de contenidos no solo las normas jurídicas en una sociedad determinada”[365], sino también la forma como estas deben ser interpretadas y aplicadas por las autoridades competentes de velar por su oportuno y eficaz cumplimiento. Por medio del lenguaje “se comunican ideas, concepciones de mundo, valores y normas, pero también se contribuye a definir y a perpetuar en el tiempo estas ideas, cosmovisiones, valores y normas” [366].

    7.6.11. Con todo, el lenguaje también es un instrumento que abre o cierra fronteras, que facilita el ejercicio de la tolerancia o lo dificulta. “Siendo el lenguaje, como lo es, uno de los principales instrumentos de comunicación y reflejando –como refleja– los hábitos, concepciones y valores imperantes en un medio social determinado, las situaciones de inclusión o exclusión también se proyectan en el lenguaje jurídico” [367] y, específicamente, en el lenguaje usado por las autoridades estatales encargadas de aplicar las normas, de ahí que su discurso deba ser coherente o concordante con las obligaciones que están encargadas/os de cumplir.

    7.6.12. De no ser ello así, esto es, cuando una cosa dicen las normas y otra es la que se ve reflejada en el discurso de las autoridades estatales encargadas de hacerlas realidad en la práctica, se generan ambivalencias y contradicciones que terminan por tener efectos estigmatizantes y discriminatorios que debilitan la confianza en las instituciones y generan, de facto, un terreno fértil para exclusiones, incumplimientos y reacciones de tipo agresivo que, en lugar de ponerle fin a la violencia, la reproducen, esta vez, en su versión simbólica que muy prontamente podría terminar por convertirse en amenaza para la seguridad y protección de las personas.

    7.6.13. Sobre las implicaciones del uso del lenguaje señaladas anteriormente, es perentorio reconocer que el Acuerdo Final de Paz impone una realidad social diferente en la cual las denominaciones de las cosas son resignificadas sustancialmente, no para ocultar la verdad –que siempre está detrás de los hechos ocurridos–, sino para facilitar la transición y hacer más tolerante e incluyente el proceso de reincorporación.

    7.6.14. En virtud de la firma de un Acuerdo de Paz las personas se comprometen a dejar las armas y a avanzar hacia la vida civil. En ese sentido, dejan de ser combatientes. Por ello, tal vez una de las primeras señales en orden a una reincorporación tolerante, respetuosa e incluyente sea resignificar la manera como se nombra a estas personas. De manera similar el colectivo agrupado con el término FARC-EP, con la firma del Acuerdo Fina de Paz se convierte en partido político Comunes. En virtud de esa resignificación acordada socialmente, es de esperarse que los términos usados por los representantes del Estado no sigan siendo los que se usaban antes de la firma del Acuerdo.

    7.6.15. En ese sentido, adquiere total relevancia que las autoridades estatales avancen con el ejemplo y hagan un esfuerzo por dejar atrás términos que, dada la firma del Acuerdo Final de Paz, ya no son significativos y comiencen a usar expresiones que caracterizan la situación actual de manera más apropiada y concordante con las obligaciones que se desprenden de los desarrollos normativos vinculantes y de la obligación de cumplir, de manera integral, los lineamientos que se desprenden del instrumento, acorde con el principio de buena fe.

    7.6.16. Desde luego, por medio de esa resignificación no se modifica el trasfondo fáctico, ni se cambian los hechos históricos sobre los que existe un imperativo de verdad que se encuentra en proceso de ser esclarecida. Lo que el lenguaje como articulador de la realidad social se encarga de hacer es de abrir un espacio para que la misma realidad social se transforme y, en el caso de un país inmerso en un conflicto armado de confrontación y odios, pueda aspirar a un espacio de convivencia pacífica, incluyente y tolerante.

    7.6.17. Siendo este el objetivo principal, la resignificación por medio del carácter performativo de los actos de habla usados por los representantes del Estado es una estrategia para transformar una realidad enmarcada por la violencia en una apuesta por la paz. El Acuerdo Final de Paz es entonces una manifestación colectiva que da un nuevo significado a ciertos términos para facilitar el proceso de transformación. En ese sentido, debe prevenir la Sala a las autoridades acerca de un uso del lenguaje que siga anclado en las denominaciones del pasado y que no haga el esfuerzo explícito por apostarle al nuevo sentido de las palabras con la honda repercusión que tienen en el tránsito de la población signataria hacia la vida civil.

    7.6.18. Adquirir esta claridad también permite ver que un uso positivo del lenguaje por parte de las autoridades estatales puede tener una dimensión “preventiva” –se destaca–. Con esto la Sala hace referencia a que, en medio de un contexto en el que la información se mueve a gran velocidad, es necesario concentrar los esfuerzos en evitar los procesos de estigmatización. No hay que olvidar que estos procesos llevan a que ciertas personas queden marginalizadas.

    7.6.19. La no estigmatización, así como el discurso asertivo, constructivo y empático se pueden ver como parte de las obligaciones atribuidas a las autoridades gubernamentales y estatales relacionadas con cumplir de buena fe el Acuerdo Final de Paz y las normas vinculantes de desarrollo. Más allá de que en el pasado la población firmante del Acuerdo Final de Paz haya tenido parte en actividades delictivas (y sobre las cuales tiene que responder, ofrecer verdad, reparación y garantías de no repetición), las autoridades deben ver su individualidad como algo que va más allá de esa criminalidad y que no se puede someter a ella. En ese sentido, la no estigmatización es uno de los elementos que posibilitan la credibilidad de los procesos, la reconciliación y la tolerancia. Otro elemento que se puede alimentar a través del discurso estatal es la confianza entre los diferentes miembros de la sociedad. El respeto por las otras personas sólo se traduce en respeto a su integridad física cuando se han salvaguardado los canales de diálogo entre individuos diversos.

    7.6.20. Dicho lo anterior, vale la pena tener en cuenta que, ahí donde existe la posibilidad de escuchar palabras de fácil comprensión, tolerantes, asertivas y que no refuerzan imaginarios sociales y culturales de estigmatización, el discurso estatal se convierte en uno de los principales elementos para promover y asegurar que se pueda hacer de la palabra un medio constructivo que estimula la acción y facilita cumplir de buena fe con lo pactado.

    7.6.21. Lo contrario, vale decir, el uso de un lenguaje no asertivo y discordante por parte de las autoridades que tienen a su cargo cumplir las obligaciones derivadas de las normas que desarrollaron los contenidos del Acuerdo Final de Paz, termina por resquebrajar de manera profunda los pilares sobre los que se cimentó este instrumento e incide negativamente en la posibilidad de que se cumplan de manera efectiva estas normas, hasta el punto de que puede terminar por vaciarlas de contenido, con graves consecuencias para la justicia transicional y la superación efectiva del conflicto. Esto último hace más factible el riesgo de una posible repetición.

    ii. Los componentes de reincorporación política, social y económica y de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz a la luz de los enfoques de derechos humanos, de género y diferencial, multidimensional, territorial, participativo y étnico

    a) El enfoque de derechos humanos

    7.6.22. El enfoque de derechos humanos contemplado en el Acuerdo Final de Paz tiene unas implicaciones hermenéuticas claras a la hora de fijar el sentido y alcance de las obligaciones estatales en la materialización de los componentes de reincorporación de las personas firmantes del Acuerdo de Paz y el previsto para ofrecerles garantía de seguridad, estrechamente conexos entre sí.

    7.6.23. En ese sentido, la aplicación de este enfoque implica ampliar el horizonte de comprensión e impone efectuar una mirada integradora de diferentes aspectos relacionados con afianzar las condiciones para que estas personas cuenten con la posibilidad real y efectiva de i) intervenir en la configuración de su propio proyecto de vida; ii) ejercer libremente sus derechos en el ámbito político, económico, social, cultural y medioambiental y iii) cultivar sus vínculos con un colectivo más amplio compuesto por sus familias y las comunidades en las que buscan desarrollar su existencia. Los mencionados aspectos de este enfoque integral de derechos humanos han sido reconocidos por la Organización de Naciones Unidas en la guía operacional sobre Desarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) de la siguiente manera[368]:

    i) Reincorporación económica: supone la creación de oportunidades económicas para que los excombatientes puedan desarrollar su vida civil y, en particular, un estilo de vida alternativo a la violencia. Lo anterior supone, entre otros, la creación de empleos, la generación de ingresos y la capacitación.

    ii) Reincorporación social y psicológica: Abarca la adopción de medidas a) de atención psicosocial y física; b) orientadas a la reconciliación y la construcción de confianza ; c) el fortalecimiento del capital social y la aceptación; d) la promoción de espacios que permitan el fortalecimiento de los lazos con las familias y otros seres cercanos –teniendo presente que en la guerra, los combatientes forman un verdadero sentido de comunidad–; v) el aprendizaje y capacitación sobre herramientas prácticas de la vida civil como la solución pacífica de las conflictos, la paternidad o la maternidad o el comportamiento apropiado en el sitio de trabajo y vi) la implementación de medidas de reasentamiento o retorno, para facilitar el acceso a la vivienda.

    iii) Reincorporación política: Representa la adopción de medidas que permitan la participación el involucramiento de excombatientes no sólo en las decisiones relacionadas con el posconflicto sino también en la construcción y diseño de políticas nacionales, regionales y comunitarias. Supone la amplificación de las voces de los destinatarios del programa en la sociedad.

    iv) Reincorporación comunitaria: Supone la adopción de medidas y la creación de espacios que permitan a) el fortalecimiento de la relación entre los excombatientes y las comunidades receptoras, b) faciliten la inclusión en diferentes sectores sociales, c) minimizar la percepción de que los excombatientes están siendo ‘premiados’, c) involucrar a las comunidades también en los procesos de reincorporación, d) garantizar la seguridad de los destinatarios del programa y e) promover la reconciliación, la recuperación y el desarrollo. Tal y como ha sido reconocido por el Relator de las Naciones Unidas para la Verdad, la Justicia, la Reparación y la No Repetición, ‘el éxito final de los programas de desarme, desmovilización y reintegración depende de la voluntad de las comunidades de reintegrar a los combatientes que regresan’; de ahí que este punto sea especialmente relevante.

    7.6.24. A propósito de lo anterior, es importante tomar nota de que en Colombia por disposición Constitucional directa –artículos 1º[369], 2º[370], 4º[371], 5º[372], 13[373] y 93[374] C.P., entre otros–, el enfoque integral de los derechos humanos tiene aplicación en toda política de Estado, por lo que la reincorporación política, social y/o económica de la población firmante del Acuerdo Final de Paz y, de paso, la garantía del componente de seguridad de estas personas, sus familias, los colectivos y las comunidades en las que desarrollarán su existencia no podría considerarse, en manera alguna, al margen de la aplicación de dicho enfoque.

    7.6.25. A lo expuesto se suma un aspecto principal y es que centrarse en la necesidad de realizar toda la gama de derechos amplía la comprensión de seguridad, dejando de marcar el acento en el elemento más restrictivo de presencia militar y policiva y abona el terreno para partir más bien de una comprensión de seguridad centrada en la persona, más amplia, integral, compleja y abarcadora.

    7.6.26. Sobre este extremo, es importante reiterar que la óptica integral de derechos humanos se encuentra prevista en el propio Acuerdo de Paz y ha sido destacada por la Corte Constitucional. Esta Corporación ha subrayado que el proceso de reincorporación política, social y o económica i) “se fundamenta en el reconocimiento de la libertad individual y del libre ejercicio de los derechos individuales de cada una de las personas destinatarias del programa”[375] y ii) “es un escenario en el que se materializan los derechos de la población signataria del Acuerdo Final de Paz a ‘un mínimo vital, representado en el acceso a bienes y servicios básicos, así como su recuperación económica y la creación de medios de vida que reduzcan el riesgo de reincidencia en la criminalidad”[376].

    7.6.27. En tal virtud, a las autoridades estatales les corresponde asegurar el respeto de estos derechos, así como prevenir que sean quebrantados, acudiendo a medidas y a acciones concretas, dirigidas a enfrentar riesgos reales o inminentes de vulneración[377]. Igualmente, cuando se presenta el desconocimiento grave de estos derechos –lo que abarca también las infracciones al Derecho Internacional Humanitario –DIH–, las autoridades estatales tienen la obligación de investigar, juzgar y sancionar[378] y deben asegurar que se disponga de los recursos suficientes para reparar a quienes han sido vulnerados en sus derechos[379], adoptando las medidas y realizando las acciones indispensables para evitar que esta situación vuelva a repetirse[380].

    7.6.28. Como se verá en lo que sigue, más detalladamente, el modelo de reincorporación política, social y/o económica previsto en el Acuerdo Final de Paz e indispensable para afianzar las garantías de seguridad de la población signataria del instrumento, fue desarrollado normativamente en concordancia con este enfoque integral de derechos.

    7.6.29. Es así como según lo dispuesto en el Decreto Ley 899 de 2017 y la Resolución 4309 de 2019, proferida por la Agencia de Reincorporación y de Normalización (ARN), no solo se determinó quiénes podían formar parte del proceso de reincorporación social y económica, a saber, las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz acreditadas por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP), sino que se previó que le correspondía a la ARN tramitar y registrar los recursos pertinentes para que esta población ingrese a la ruta de reincorporación.

    7.6.30. Un papel central en el proceso de reincorporación adquiere el contenido del Documento CONPES 3931 de 2018 cuyo propósito fue, entre otros aspectos, establecer qué acciones deben desarrollarse para a) fortalecer los procesos de articulación y planificación relativos a la reincorporación de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz y sus familias; b) promover la reincorporación comunitaria en el territorio, dirigida a fortalecer el tejido social, la convivencia y la reconciliación; c) generar las condiciones para acceder a instrumentos y recursos indispensables con el fin de estabilizar la proyección económica de la población signataria del Acuerdo Final de Paz, sus familias y colectivos conforme a sus intereses, necesidades y potencialidades y d) ofrecer condiciones para el acceso y atención de los derechos fundamentales de estas personas[381].

    7.6.31. El mencionado documento CONPES 3931 de 2018 contiene así la Política Nacional para la Reincorporación Social y Económica de los Exintegrantes de las FARC-EP y adoptó los siguientes principios orientadores que deben estar presentes, de manera transversal, en cada una de las etapas y de los componentes de la reincorporación de las personas del Acuerdo Final de Paz, entre ellos, los que se mencionan a continuación: i) integralidad[382]; ii) materialización e institucionalización del enfoque diferencial[383] y iii) corresponsabilidad y presencia del Estado[384].

    7.6.32. En el documento referido se reconoció que para la población signataria del Acuerdo Final de Paz podrían presentarse dificultades relativas a su relacionamiento con las comunidades, tanto como con la institucionalidad en los territorios, en atención a los riesgos y amenazas que se ciernen sobre ella, sus comunidades y organizaciones sociales en las zonas de reincorporación.

    7.6.33. Se resaltó que esa situación dificultaba la consolidación de la paz territorial y erosionaba la confianza, limitando el tránsito a la vida civil de estas personas, lo que imponía a las autoridades estatales, en todos los niveles, el deber de cumplir con sus obligaciones y compromisos en materia de reincorporación. Entre estos, los siguientes deberes ya mencionados en la parte inicial de esta providencia y los que, como se vio líneas atrás, fueron incorporados por el ordenamiento en diferentes normas de carácter legal y reglamentario o ya estaban previstas en el ordenamiento vigente, habiendo sido incluso objeto de pronunciamiento por la jurisprudencia constitucional[385]:

    i) Brindar seguridad al nuevo movimiento político, sus dirigentes y militantes, con la obligación concreta de crear un Sistema Integral para el Ejercicio de la Política[386].

    ii) Garantizar la implementación de medidas necesarias para intensificar efectiva e integralmente las acciones contra organizaciones criminales que atenten contra personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de paz[387].

    iii) Aplicar las normas de persecución penal contra organizaciones y conductas criminales que causen daños a las personas mencionadas en el punto anterior[388].

    iv) Observar las normas de DIH para proteger a la población[389].

    v) Garantizar un proceso de formación en materia de autoprotección para la seguridad orientado a los excombatientes[390].

    vi) Adoptar medidas de seguridad con un enfoque diferencial y territorial, con la participación de la Sociedad Civil incluyendo a excombatientes[391].

    vii) Desmantelar a las organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de paz, incluyendo organizaciones criminales que hayan sido denominadas sucesoras del paramilitarismo[392].

    viii) Ejecutar el Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección orientado a salvaguardar la vida y seguridad de las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las extintas FARC-EP a la actividad política legal, sus actividades y sedes, a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil, así como a las familias de todos los anteriores de acuerdo con el nivel de riesgo[393].

    ix) Identificar y valorar periódicamente el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados[394].

    x) Respetar la presunción de riesgo extraordinario en ex integrantes de las extintas FARC-EP firmantes del Acuerdo Final de Paz[395].

    xi) Obligación de la Agencia para Reincorporación y Normalización de prestar asesoría sobre el manejo de situaciones de riesgo asociados a su seguridad personal por su condición de desmovilizado y firmante del Acuerdo Final de Paz[396].

    7.6.34. Se señaló, asimismo, que, con el objetivo de asegurar una igualdad efectiva resultaba imprescindible tomar medidas de orden afirmativo que respondieran “a los impactos desproporcionados que ha tenido el conflicto armado en las mujeres, en particular la violencia sexual”. De ahí que fuera imperativo adelantar acciones de carácter diferenciado para asegurar el acceso a los planes y programas previstos, garantizando la presencia activa de las mujeres, sus organizaciones y su representación equitativa en los diferentes espacios de participación. En ese sentido, quedó establecido que el enfoque de género debería ser entendido y aplicado de manera transversal en la implementación de las normas de distintos niveles que tienen por objeto implementar los componentes del Acuerdo.

    7.6.35. El aspecto mencionado resulta muy importante a la hora de comprender la estrecha relación existente entre la realización estatal del componente de reincorporación política, social y económica de la población signatarias del Acuerdo Final de Paz y la debida materialización del componente de garantía de seguridad en su favor, dado el nivel de riesgos y amenazas que se ciernen sobre estas personas con necesidades diversas y específicas. Tal es el caso de las niñas, adolescentes y mujeres.

    b) El enfoque de género

    7.6.36. Por lo general, se reconoce que las situaciones de guerra o de conflicto armado afectan de manera distinta a los hombres y a las mujeres[397]. Si eso es cierto, y al respecto existen amplias coincidencias, también lo es que una comprensión realista, que permita superar la situación de conflicto de manera adecuada, debe admitir la importancia que reviste que las mujeres tengan un rol protagonista y participativo en la implementación de los distintos componentes del Acuerdo Final de Paz, en particular, el relacionado con la reincorporación política, social y económica, así como con la garantía de seguridad de las personas firmantes.

    7.6.37. Al margen de las conquistas obtenidas en el terreno normativo en relación con la protección de los derechos de las mujeres, adolescentes y niñas –que son múltiples y de gran relevancia–, resulta indispensable reconocer que la violencia contra ellas es estructural, incluso precede al conflicto, se agudiza durante el mismo y se mantiene aún después de firmado el Acuerdo de Paz, hasta el punto que las transformaciones que la suscripción de este instrumento podría ofrecer, si no se apoyan en una perspectiva que ponga su foco en la violencia de género y la hagan visible, contribuyen más bien a reforzarla, dados los esquemas mentales, culturales e institucionales predominantes.

    7.6.38. A las barreras económicas, psicológicas –miedo, estigma, pérdida de la propia estima– se unen las de orden burocrático e institucional que suelen dificultar o impedir la activa participación de las mujeres, adolescentes y niñas en la implementación de los componentes del Acuerdo Final de Paz y, particularmente, en los de reincorporación política, social y/o económica que repercute de manera considerable en la materialización del componente de seguridad.

    7.6.39. El enfoque de género permite ver que la reincorporación debe ser sensible a la situación de desventaja histórica y violencia generalizada contra las mujeres, adolescentes y niñas; que deben adoptarse suficientes salvaguardas para protegerlas –en especial a aquellas que han sido víctimas de violencia de género– y procurar los medios económicos y de solidaridad para que ellas puedan recuperar su autoestima y reintegrarse efectivamente en el tejido social y, si así lo desean, cumplir también un papel activo en la vida comunitaria, institucional y política, para lo cual resulta imprescindible comenzar por brindarles los medios y las oportunidades para que puedan participar efectivamente en los distintos ámbitos relevantes para su existencia.

    7.6.40. Ahora bien, resulta preciso admitir que no es lo mismo ofrecer a los hombres oportunidades laborales y/o educacionales que brindárselas a las mujeres. Las tasas de inserción laboral y/o escolarización femenina, así como la remuneración son muy inferiores a la de los hombres, entre otras cosas, porque si no se adoptan medidas afirmativas, que contribuyan a aligerar la carga de las mujeres, cualquier política en ese sentido se quedará escrita en el papel.

    7.6.41. El enfoque de género hace factible sacar a la luz algunos de los principales aspectos relacionados con la necesidad de adoptar correctivos que favorezcan la materialización efectiva de los derechos de las mujeres, adolescentes y niñas. En vista de la posición subordinada y, poco relevante, que suele conferirse en la práctica a lo femenino, las mujeres, adolescentes y niñas tienen escaso protagonismo en orden a participar activamente en los planes y programas que harán efectiva su reincorporación a la vida política, social y/o económica y, de no mediar la urgente y debida aplicación del enfoque de género, terminará por predominar una visión impregnada por el ambiente machista y patriarcal hegemónico que también afecta de manera profunda la debida materialización de la garantía de protección a la que ellas tienen derecho.

    7.6.42. En particular, debe tenerse presente que las mujeres suelen estar subrepresentadas en las instituciones y que ello puede replicarse, si no se toman los correctivos del caso, en aquellas políticas dirigidas a implementar los distintos componentes del Acuerdo Final de Paz[398]. Al déficit de representación femenina en las instituciones, se añade la ausencia de relevancia que, por lo general, se confiere a los enfoques diferenciados, tanto como a las políticas afirmativas y, en consecuencia, la inexistencia de mecanismos para implementar una política en la que tenga presencia la visión de las mujeres, adolescentes y niñas. Para no hablar de la revictimización a la que suelen verse abocadas aquellas que han sido víctimas de violencia sexual, abusos sexuales, prostitución forzada, abortos y embarazos no deseados.

    7.6.43. Precisamente ante esta realidad inocultable, el Acuerdo Final de Paz subrayó la importancia del enfoque de género y resaltó la necesidad de tomar en cuenta los riesgos específicos que enfrentan las mujeres, adolescentes y niñas, que amenazan su vida, libertad, integridad y seguridad[399]. Así, por ejemplo, en el punto 1.3.2.1 párrafo 3 se hizo referencia a la adopción de un enfoque diferencial y de género, que tenga en cuenta los requerimientos en salud para las mujeres de acuerdo con su ciclo vital y medidas especiales para mujeres gestantes y los niños y niñas, en la prevención, promoción y atención en salud.

    7.6.44. En el punto 2.3.2 relativo a la promoción de la participación electoral se habla de promover un ejercicio ampliamente participativo de diagnóstico con enfoque de género, de los obstáculos que enfrentan estas poblaciones en el ejercicio del derecho al voto y adoptar las medidas correspondientes.

    7.6.45. El punto 2.3.7 se pronuncia acerca de la promoción de la participación política y ciudadana de la mujer en el marco del Acuerdo Final de Paz. Allí se enfatiza que el Gobierno Nacional y las extintas FARC-EP rechazan cualquier forma de discriminación contra la mujer y reafirman que el aporte de las mujeres como sujetos políticos en la vida pública es vital para el fortalecimiento de la democracia y para el mantenimiento y el fomento de la paz. Además, en la implementación de todo lo acordado en el punto 2 del Acuerdo Final se dispone que se garantizará el enfoque de género, y se diseñarán y adoptarán las medidas afirmativas necesarias para fortalecer la participación y liderazgo de la mujer y, particularmente, para promover el cumplimiento de los anteriores propósitos.

    7.6.46. En el punto 3.4.7.4.3 que alude al Cuerpo de Seguridad y Protección se convino que el protocolo de seguridad y protección determinará el sistema operativo y conformación de los esquemas de protección –que observarán un enfoque de género– a los cuales estarán integrados los enlaces del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las extintas FARC-EP a la actividad legal, y los enlaces de la Policía Nacional.

    7.6.47. A propósito de lo señalado cabe mencionar, en este lugar, que el documento 3931 de 2018 emitido por Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) presentó una Política Nacional para la Reincorporación Social y Económica (PNRSE) de la población signataria del Acuerdo de Paz que resulta significativo para la aplicación del enfoque de género y diferencial –también el étnico y de discapacidad–, en los distintos componentes del Acuerdo Final de Paz.

    7.6.48. La concepción de este instrumento se fundamentó, precisamente, en el componente de reincorporación definido como “un proceso que [consideraría] los intereses de la comunidad de las extintas FARC-EP en proceso de reincorporación y sus familias, orientado al fortalecimiento del tejido social en los territorios, y al despliegue y el desarrollo de la actividad productiva y de la democracia local”. Este proceso tendría “en todos sus componentes un enfoque diferencial, con énfasis en los derechos de las mujeres”[400].

    7.6.49. Bajo ese marco, sostuvo el referido documento que la Política Nacional para la Reincorporación Social y Económica de la población signataria del Acuerdo Final de Paz sería de avanzada en concebir el enfoque de género como un aspecto transversal aplicable a todos sus componentes[401] y, al paso, en reconocer como ejes principales i) la igualdad de derechos entre hombres y mujeres; ii) la necesidad de adoptar medidas afirmativas que promuevan y materialicen esa igualdad, tanto como iii) la importancia de reconocer los impactos diferenciales del conflicto en la vida de las mujeres.

    7.6.50. Así, teniendo en cuenta la definición de reincorporación contemplada en el punto 3.2.2 del Acuerdo Final de Paz ya referida, el documento CONPES 3931 de 2018 contempló varias acciones para materializar estos enfoques desde distintos pilares.

    7.6.51. El primero, dirigido a fortalecer los procesos de articulación y planificación entre quienes se encuentran institucionalmente comprometidos con la reincorporación y las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz. En ese eje se incluyeron cuatro (4) acciones prioritarias: i) formar el personal de recursos humanos de las autoridades competentes, de modo que apliquen los enfoques de género y diferencial en el plan de acción de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN)[402]; ii) articular esfuerzos para que las autoridades estatales incorporen el enfoque de género y diferencial en la oferta de servicios institucionales para la reincorporación[403]; iii) definir lineamientos y orientaciones técnicas indispensables con enfoque de género y diferencial para flexibilizar la oferta institucional[404] y iv) diseñar y aplicar instrumentos de seguimiento y monitoreo que incluyan, entre otros, el enfoque de género y diferencial[405].

    7.6.52. El segundo es el relativo a la promoción de la reincorporación comunitaria en el territorio y se dirige a fortalecer el tejido social, la convivencia y la reconciliación. Contempla las siguientes cuatro acciones que forman parte del Sistema Nacional para la Reincorporación o deben adelantarse de manera coordinada con las entidades que forman parte de este Sistema y deben avanzar con enfoque de género, diferencial y étnico: i) establecer programas y proyectos encaminados a promover el trabajo conjunto entre las comunidades, la población signataria del Acuerdo Final de Paz e instituciones en las distintas dimensiones sociales, culturales, deportivas, productivas y económicas que contribuyan a restablecer el tejido social, de modo armónico con el territorio donde tiene lugar el proceso de reincorporación[406]; ii) diseñar e implementar la Estrategia de Reincorporación Comunitaria de modo que aporte a la convivencia y a la reconciliación en el territorio donde tenga lugar la reincorporación[407]; iii) promover e implementar estrategias para fortalecer la ciudadanía activa de las mujeres de la comunidad y las firmantes del Acuerdo Final de Paz, de modo que aumente su incidencia en el manejo de los asuntos públicos, la construcción de la paz, tanto como la promoción de las agendas de las mujeres a nivel territorial y nacional[408] y iv) facilitar escenarios de participación de las mujeres de la comunidad y de aquellas firmantes del Acuerdo Final de Paz en la implementación de estrategias de reconciliación convivencia pacífica, construcción de paz y ejercicios de no repetición[409].

    7.6.53. El tercero está relacionado con las condiciones para el acceso a mecanismos y recursos necesarios para la estabilización y proyección económica de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz y sus familias según sus intereses, necesidades y potencialidades y comprende las siguientes acciones: i) diseñar e implementar estrategias que impulsen la autonomía económica de las mujeres firmantes del Acuerdo Final de Paz y al mismo tiempo garanticen tanto el acceso a los recursos como el ejercicio del control y la administración de estos recursos[410]; ii) promover estrategias integrales para reducir las barreras que suelen enfrentar las mujeres relacionadas con las labores del cuidado, permitiendo el acceso a los demás componentes de la reincorporación[411].

    7.6.54. El cuarto es el relativo a las condiciones para el acceso y atención de los derechos fundamentales e integrales de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz y de sus familias y comprende las siguientes acciones i) diseñar un programa de acompañamiento psicosocial con enfoque de género, derechos de las mujeres, territorial y étnico que permita atender sus necesidades específicas y las de sus familias[412]; ii) promover el acceso y la permanencia de las mujeres firmantes del Acuerdo Final de Paz a la educación básica primaria, secundaria y a la formación para el trabajo o a la educación superior, generando condiciones para favorecer el acceso de las madres con hijos e hijas a cargo y jefas de hogar[413]; iii) desarrollar estrategias relacionadas con la promoción y prevención en materia de derechos sexuales y reproductivos que beneficien a las mujeres firmantes del Acuerdo Final de Paz[414]; iv) promover estrategias para prevenir, atender y sancionar las violencias contra las mujeres firmantes del Acuerdo Final de Paz[415]; v) implementar estrategias de seguridad y protección para las mujeres firmantes del Acuerdo Final de Paz, atendiendo sus particularidades y riesgos diferenciales[416]; vi) adelantar estrategias dirigidas a proteger, garantizar y evitar la vulneración de los derechos de las personas LGTBI firmantes del Acuerdo Final de Paz[417] y vii) construir y consultar de manera conjunta y participativa con las organizaciones y autoridades de los pueblos y grupos étnicos los instrumentos normativos para adoptar el programa especial de armonización para la reincorporación social y económica con enfoque diferencial, étnico y de género[418].

    7.6.55. Además de las estrategias reseñadas, se debe enfatizar en este lugar que las mujeres firmantes del Acuerdo Final de Paz cuentan con una Estrategia Integral para la Reincorporación cuyo propósito es orientar la acción estatal hacia el cumplimiento de sus derechos que es pionera en el mundo y comprende tres aspectos de intervención estrechamente relacionados entre sí: el personal, el colectivo y el comunitario. Las acciones relacionadas en los párrafos anteriores que fueron consignadas en el documento CONPES 3931 de 2018 pretenden hacer realidad estos aspectos, acentuando, principalmente, la aproximación con la configuración participativa de las dimensiones colectiva y comunitaria de la vida de las mujeres firmantes del instrumento.

    7.6.56. Esta participación de las mujeres excombatientes de las FARC resulta clave en el proceso de reincorporación y se encuentra avalada también por la Resolución 1325 de 2000 emitida por el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Dicho instrumento respalda la necesidad de aplicar el enfoque de género para promover espacios cada vez más participativos en la realización de los distintos componentes del Acuerdo Final de Paz, con especial atención por las necesidades específicas de las mujeres, adolescentes y niñas en todos los espacios, particularmente, en el ámbito local, garantizando la protección y el respeto por sus derechos humanos, en especial, en temas relacionados con el sistema electoral, la policía y el sistema judicial.

    7.6.57. A la par con lo anterior, también resulta importante enfatizar la pertinencia de aplicar un enfoque diferencial, de modo que se tomen en cuenta y, no se pasen por alto, las especificidades de la situación de las mujeres y de otras personas firmantes del Acuerdo Final de Paz como aquellas que pertenecen a minorías con preferencias sexuales divergentes. Los derechos de estas personas deben ser protegidos en el marco de sus relaciones con las autoridades estatales o a raíz del ejercicio de sus derechos ciudadanos o cuando deban acceder a la justicia.

    7.6.58. El enfoque de género significa también ejecutar y materializar las normas que desarrollaron los componentes del Acuerdo Final de Paz valiéndose de acciones afirmativas dirigidas a reconocer las circunstancias especiales de cada una de las personas concernidas, considerando su género, sexo u orientación[419].

    7.6.59. En ese sentido, resulta central que la pedagogía y sensibilización prevista también de manera transversal en el Acuerdo Final de Paz y en las normas que lo desarrollaron, faciliten generar estrategias y aplicar metodologías que rompan las barreras sociales existentes, permitan construir puentes de entendimiento y respeto mutuo y eviten la estigmatización sea por el género o la orientación política.

    c) El enfoque territorial y diferencial

    7.6.60. Por otro lado, los planes de formación también deben incorporar una lectura diferencial y territorial lo que resulta igualmente significativo para la materialización del componente de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz. Sobre este aspecto debe recordarse que en el marco del fin del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera se puso especial énfasis en que:

    las medidas de seguridad que se adopten deben tener un enfoque territorial y diferencial que consideren las diferentes amenazas, particularidades y experiencias de las personas en su diversidad, de las comunidades y los territorios, con el fin de poner en marcha los planes y programas de construcción de paz y dar garantías a la población, incluyendo al nuevo movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal y a sus integrantes en proceso de reincorporación a la vida civil, para así contribuir a una mayor gobernabilidad, legitimidad y el goce efectivo de los derechos y libertades de las ciudadanas y ciudadanos[420].

    7.6.61. Adicionalmente se estableció que el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política debía tener un enfoque territorial, diferencial y de género[421] e igualmente se previó fortalecer el programa de protección individual y colectiva de líderes y lideresas de organizaciones y movimientos sociales y defensores y defensoras de derechos humanos que se encuentren en situación de riesgo[422], al tiempo que se estableció que el programa de protección individual y colectiva tendría enfoque diferencial y de género[423].

    7.6.62. De igual modo, se hizo alusión a los Planes de acción participativos con enfoque territorial y poblacional[424]. Así, con base en la política y los análisis territoriales sobre el consumo de drogas ilícitas, el Programa promoverá el desarrollo de capacidades de las autoridades locales y las apoyará en la formulación y ejecución participativa de planes de acción departamentales y municipales frente al consumo, de acuerdo con las particularidades de los territorios y diferentes grupos poblacionales.

    d) El enfoque multidimensional

    7.6.63. De manera específica, en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz quedó establecido que el Gobierno fortalecería, concentraría y desplegaría su máxima capacidad institucional para prevenir, desarticular y neutralizar, con un enfoque multidimensional, cualquier posible fuente de violencia contra quienes ejercen la política, y tomará todas las medidas necesarias para asegurar que no resurjan grupos de tipo paramilitar.

    7.6.64. Así mismo, en el punto 3.4.4 sobre la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales y sus redes de apoyo, se lee que esa autoridad tendrá como base de funcionamiento la articulación de un enfoque investigativo multidimensional que se ocupe de toda la cadena criminal de las organizaciones y conductas objeto de su mandato, incluyendo las conductas criminales que afecten a mujeres, niñas, niños y adolescentes.

    7.6.65. En el punto 3.4.5 relativo a la Integración del Cuerpo Élite de la Policía Nacional quedó dicho que como garantía de una acción inmediata del Estado contra las organizaciones y conductas objeto del Acuerdo Final de Paz y su desmantelamiento, se integrará un Cuerpo Élite en la Policía Nacional con enfoque multidimensional. Las y los integrantes que conformen el Cuerpo Élite, serán seleccionados bajo un modelo especial que certifique altos estándares de idoneidad, transparencia y efectividad.

    7.6.66. En el punto 3.4.11.2 se hizo alusión a las medidas de acción para contener la penetración de las organizaciones y conductas criminales en el ejercicio de la política y se destaca la importancia de un enfoque multidimensional aplicado a la lucha contra ellas, que permita avanzar en la creación y sostenimiento de garantías de seguridad. Se señala que esto demanda la adopción de un conjunto de medidas que combatan la penetración de organizaciones criminales, incluyendo a aquellas que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo en la política[425].

    e) El enfoque étnico

    7.6.67. En este lugar cabe recordar que la Constitución de 1991 reconoció que Colombia es un país diverso y ordenó a todas las autoridades estatales garantizar y promover la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana (artículo 7º). Esa diversidad enriquece al país en muchos aspectos, sin embargo, la situación tratada en este caso muestra la importancia de atender las necesidades específicas de sus regiones y territorios. Este mandato debe tenerse presente a la hora de asegurar la efectividad del componente de garantía de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación e incide en que sus derechos a la vida, integridad personal, seguridad y paz puedan ser debidamente protegidos atendiendo no solo a su género, especificidad, situación y ubicación territorial sino también tomando en consideración su pertenencia étnica.

    7.6.68. Debe tenerse presente que el Acuerdo Final de Paz puso énfasis en que la ejecución de sus contenidos debía dar prioridad a “los territorios más afectados por el conflicto, la miseria y el abandono, a través de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, como instrumentos de reconciliación en el que todos sus actores trabajan en la construcción del bien supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento”[426].

    7.6.69. En el punto 6.2.2 relativo a los principios, se lee que “la interpretación e implementación de todos los componentes del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y D. en Colombia con un enfoque étnico, incluye los contemplados en el ordenamiento jurídico del marco internacional, constitucional, jurisprudencial y legal”, especialmente el principio de no regresividad, reconocido en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales[427].

    7.6.70. Además se dispuso que en la interpretación e implementación del Acuerdo Final de Paz con enfoque étnico se debían aplicar, entre otros, los siguientes principios: i) libre determinación; ii) autonomía y gobierno propio; iii) participación, iv) consulta y consentimiento previo libre e informado; v) identidad e integridad social, económica y cultural; vi) reconocimiento de derechos sobre sus tierras, territorios y recursos, lo que impone reconocer a) sus prácticas territoriales ancestrales; b) su derecho a la restitución y fortalecimiento de su territorialidad; c) los mecanismos vigentes para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente. En fin, el Acuerdo Final de Paz subrayó la necesidad de que en relación con todos estos aspectos se aplicara “un enfoque trasversal étnico, de género, mujer, familia y generación” y destacó que, en manera alguna, “la implementación de los acuerdos irá en detrimento de los derechos de los pueblos étnicos”.

    7.6.71. Lo anterior cobra especial relevancia cuando se tiene en cuenta que, según la Misión de Verificación de la Organización de Naciones Unidas, los asesinatos de la población signataria del Acuerdo Final de Paz se concentran especialmente en aquellos municipios en los que la presencia integral del Estado es frágil. Por ello las autoridades deben velar por fortalecer el componente de garantía de protección con las particularidades y especificidades propias de cada territorio, cuyos problemas no pueden ser generalizados, ni homogeneizados, como lo reconoció el Acuerdo Final de Paz y las normas del ordenamiento que desarrollaron mediante normas jurídicamente vinculantes sus contenidos. El gobierno central, departamental y municipal debe apoyar con recursos y con herramientas operativas, conceptuales, pedagógicas y de sensibilización y debe, además, escuchar las voces de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación, así como la de las comunidades y las de la sociedad civil.

    iii. Balance: el componente de garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido político Comunes no solo exige la presencia policiva y militar, sino que, al mismo tiempo, debe ser entendido a la luz del concepto de seguridad humana, esto es, en un sentido preventivo, comprehensivo e integral

    7.6.72. Lo expuesto líneas atrás permite confirmar que existe una relación estrecha entre los distintos componentes del Acuerdo Final de Paz de modo que el cumplimiento de uno de estos no puede verse en un sentido desarticulado o separado de todos los demás, hasta el punto de que el incumplimiento de uno de ellos incide en la posibilidad de materializar los otros.

    7.6.73. Aun cuando es claro que el asunto que ocupa la atención de la Sala en la presente ocasión atañe específicamente a verificar el cumplimiento de las garantías de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y quienes integran el nuevo partido político Comunes, esta Corporación dado el impacto que esto tiene en la posibilidad de realizar sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz, no puede perder de vista y debe considerar la relación de dependencia condicionada y global que tienen entre sí los diferentes componentes del instrumento.

    7.6.74. En consecuencia, aunque debe reiterarse nuevamente que en esta decisión solo se está verificando el componente de garantía de seguridad de la población firmante del Acuerdo Final, no cabe duda de que de la realización de este componente depende la buena marcha de todos los demás, esto es, si falla la materialización de las garantías de seguridad para la población signataria del instrumento, se desencadena un efecto dominó en la posibilidad de realizar todos los otros componentes que fueron concebidos con una visión integral. Ahora bien, esta situación de dependencia recíproca también se aplica en el sentido contrario, vale decir, la materialización incompleta o tardía de otros componentes incide negativamente en la posibilidad de realizar el componente previsto en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz y las normas que con carácter vinculante desarrollaron su contenido.

    7.6.75. En pocas palabras, el Acuerdo Final de Paz fue concebido de manera integral lo que impone reconocer que sus distintos componentes se encuentran en una relación de interdependencia condicionada. Por consiguiente, sería difícil e incluso imposible cumplir los fines y objetivos del componente previsto en el punto 3.4 si se presenta una falta de implementación o implementación defectuosa de otro de los componentes del instrumento.

    7.6.76. De esta manera, interpretar el Acuerdo Final de Paz acorde con su espíritu y teleología significa comprender la interdependencia de sus distintos componentes que deben ser materializados de manera integral y, además, por el camino que señala cumplir con los derechos humanos, tanto como observar los enfoques diferenciales -de género, territorial, multidimensional, étnico- y principios previstos en el Acuerdo Final de Paz e incorporados en las normas vigentes.

    7.6.77. Reconociendo la magnitud de los desafíos, esta Sala debe resaltar que la firma del Acuerdo Final de Paz no solo generó un compromiso para las partes, sino que tiene dos características que deben ser puestas de presente, aun en el escenario político propio de su negociación. De una parte, se trata de un acuerdo para finalizar una guerra de más de 50 años en la que el país perdió vidas valiosas y oportunidades significativas de desarrollo y, de otra, los compromisos inmediatos más notorios están en relación de asimetría –se destaca–.

    7.6.78. La consecuencia del primer aspecto es darle a Colombia la oportunidad de la paz con todo lo que la puesta en marcha de ese proceso le brinda a cualquier sociedad. Acerca del segundo aspecto, la firma de Acuerdo Final de Paz supone, por un lado, la entrega de las armas para que pasen a ser monopolio del Estado y, por el otro, la garantía de protección a la población firmante para que pueda reincorporarse a la vida civil en los territorios donde habita y lo haga de manera integral, en el sentido de la seguridad humana a la que se hizo referencia en líneas anteriores.

    7.6.79. Sin embargo, en este compromiso de las partes hay una asimetría irremediable que se traduce en que mientras la dejación de armas es inmediata, la garantía de seguridad para la reincorporación tiene una duración difícil de definir en el tiempo. Esto implica que una de las partes debe confiar en que la otra cumplirá de buena fe con su compromiso en el tiempo de manera oportuna y eficaz.

    7.6.80. Esta situación de asimetría significa que la exigencia de garantizar la seguridad a las personas signatarias del Acuerdo Final de Paz plantea un escenario extraordinario en los compromisos del Estado lo que pone de presente el grado de rigor que reviste el análisis de posibles incumplimientos, dado por la urgencia de honrar el compromiso con la paz como política estatal y por la asimetría que inevitablemente se presentó al momento de suscribir el Acuerdo Final que debe ser balanceada de manera acorde con la teleología y espíritu que se desprende del instrumento y con las obligaciones que quedaron establecidas en las normas legales y constitucionales que desarrollaron sus contenidos con carácter vinculante.

    8. Caso concreto

    8.1. Presentación de los asuntos objeto de estudio

    8.1.1. En esta ocasión la Sala debe pronunciarse sobre las acciones de tutela acumuladas presentadas por personas firmantes del Acuerdo Final de Paz que se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil y pertenecen al nuevo partido Comunes. En todos los expedientes, las y los accionantes solicitan a la Unidad Nacional de Protección que adopte, entregue efectivamente o no descomplete las medidas de protección conferidas y, en algunos casos, que inicie nuevos estudios para determinar el nivel de riesgo, dada la amenaza extraordinaria que se cierne sobre la población signataria del Acuerdo Final de Paz, que afecta de manera particularmente grave a quienes integran el nuevo partido político Comunes.

    8.1.2. Es de anotar que quienes presentaron las acciones de tutela lo hicieron no solo en su condición de excombatientes de las FARC-EP y firmantes del Acuerdo Final de Paz, sino como personas que ejercen un liderazgo social relacionado con la protección de derechos humanos, con la implementación del instrumento o con su papel como integrantes del nuevo partido político Comunes y aduciendo que, en todos los casos, se han presentado amenazas graves contra su vida e integridad personal.

    8.1.3. Sin perjuicio de que las medidas han sido concedidas, advirtieron que los esquemas de seguridad se han visto descompletados o disminuidos sin mediar justificación alguna y que, pese a los graves peligros que enfrentan y que aumentan con cada día que pasa, la Unidad Nacional de Protección se ha abstenido de actuar oportunamente, hasta el punto de que solo reacciona por las órdenes que emiten los jueces de tutela.

    8.1.4. En los escritos se llamó la atención sobre la falta de actuación diligente, oportuna y eficaz de la Unidad Nacional de Protección y se echó de menos una actuación oficiosa que haga efectiva la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de los accionantes y de las accionantes. Se trajo a colación, asimismo, cómo la falta de garantías de protección afecta el diario vivir de la población signataria del instrumento, poniendo en grave riesgo el goce efectivo de sus derechos fundamentales, al punto que varios de ellos y de ellas se han visto en la necesidad de desplazarse de los territorios y las comunidades que los han acogido y en los que habían comenzado a hacer efectivo su proceso de reincorporación a la vida civil, realizando esfuerzos para darle un nuevo significado a sus vidas y poner en marcha sus proyectos de existencia y de subsistencia económica.

    8.1.5. En todos los casos, se señaló la necesidad de que el Gobierno nacional aplicara sus medidas y adelantara sus acciones sobre la base de un concepto más amplio de seguridad, tomando en cuenta que, tanto ellos y ellas como la mayoría de la población signataria del Acuerdo Final de Paz se encuentra en territorios donde la presencia estatal es débil o inexistente y en donde, por eso mismo, suelen predominar las actividades ilícitas –como por ejemplo los cultivos ilícitos–. Precisamente, en esos lugares del territorio nacional se necesita ofrecer oportunidades para que las personas en tránsito hacia la vida civil puedan tener un desarrollo que haga posible generar proyectos productivos alternativos. Que la presencia de las autoridades estatales en los territorios se dirija a materializar, efectivamente, el Estado social de derecho.

    8.1.6. Las accionantes y los accionantes en su conjunto solicitaron que se declarara el estado de cosas inconstitucional con el objeto de que las autoridades judiciales ordenaran: i) cumplir de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final de Paz; ii) establecer planes para prevenir y combatir la estigmatización contra personas que ejercen la defensa de los derechos humanos o liderazgo social y comunal, así como contra las personas signatarias del Acuerdo de Paz; iii) subsanar los hechos que motivaron la presentación de las acciones de tutela; iv) adoptar una política pública de prevención y protección de las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz; v) tomar medidas para solucionar las carencias presupuestales, vi) diseñar e implementar una política pública para el desmantelamiento de grupos armados ilegales; vii) convocar a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para que se implemente esta política y se considere la posibilidad de avanzar en la implementación del Decreto 660 de 2018 y viii) conminar a las autoridades involucradas a aumentar el nivel de coordinación en el cumplimiento de sus obligaciones.

    8.2. Análisis previo

    8.2.1. Antes de pronunciarse sobre los asuntos concretos y de establecer si en los casos bajo revisión se cumplen los criterios para declarar el estado de cosas inconstitucional, la Sala analizará las actuaciones de las autoridades comprometidas con la efectiva materialización del componente de garantía de seguridad previsto en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz a la luz de los siguientes interrogantes:

    i) ¿Ha existido una correspondencia de la actuación institucional con la normativa constitucional y legal expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz? ¿Cuál ha sido su impacto en la asignación y ejecución de recursos, así como en la implementación articulada, coordinada e integral del componente de garantías de seguridad para la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil?

    ii) ¿Cuál ha sido la concordancia entre la ejecución institucional y la implementación de las garantías de protección de la población en proceso de reincorporación entendidas en un sentido reactivo e individual y al tiempo desde un concepto de seguridad humana de corte preventivo, colectivo e integral?

    iii) ¿Se le ha restado importancia a la relación de dependencia condicionada existente entre la implementación del componente de garantías de seguridad para la población signataria del Acuerdo Final de Paz y la ejecución articulada, coordinada e integral de los demás componentes del instrumento? ¿Tal situación podría desconocer la garantía de integralidad y de no regresividad?

    iv) ¿Qué ventajas tendría que en la implementación del componente de seguridad previsto en el Acuerdo Final de Paz las autoridades acompañen sus acciones de un lenguaje respetuoso, asertivo, tolerante que genere confianza e impida reproducir escenarios de odio y estigmatización?

    v) ¿Qué relevancia se les ha dado a los enfoques diferenciales incorporados en el Acuerdo Final de Paz y desarrollados por normas constitucionales y legales (el de derechos humanos, el de género, el étnico, el territorial y el multidimensional) en la materialización del componente de garantías de seguridad de la población firmante?

    vi) ¿Cuál ha sido el papel del Sistema de Alertas Tempranas y la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas CIPRAT en la implementación de las garantías de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil?

    vii) ¿Cuál ha sido el desempeño de la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación en la implementación de las garantías de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil?

    8.2.2. Por último y en atención a la importancia que reviste para la decisión que se adoptará en el presente asunto, la Sala hará una exposición completa de la intervención realizada por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) de la Jurisdicción Especial para la Paz.

    8.2.3. Aun cuando cabe resaltar que cada uno de los aspectos mencionados guarda inescindible relación con los demás, la respuesta a los interrogantes formulados se hace por separado para facilitar su comprensión y análisis. Sin embargo, es importante para la Sala enfatizar que se trata de aspectos estrechamente relacionados entre sí que deben entenderse como un todo integral y comprehensivo. Los posibles incumplimientos serán evaluados de conformidad con las respuestas obtenidas a la luz de las preguntas planteadas que se sustentan en los criterios desarrollados de modo amplio en las consideraciones generales de la presente sentencia.

    i. ¿Ha existido correspondencia de la actuación institucional con la normativa constitucional y legal expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz? ¿Cuál ha sido su impacto en la asignación y ejecución de recursos, así como en la implementación articulada, coordinada e integral del componente de garantías de seguridad para la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil?

    8.2.4. En su respuesta al auto de pruebas 132, proferido por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, el 23 de marzo de 2021 el Gobierno nacional, luego de mencionar cuáles son las funciones de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y de indicar que se encuentran previstas en el artículo 29 del Decreto 1784 de 2019, destacó que, aun cuando, en efecto, esas funciones no habilitan a la mencionada autoridad para adelantar directamente acciones de seguridad, sí la facultan para articular y coordinar a las autoridades competentes, con el objeto de que se realicen las tareas que corresponden.

    8.2.5. Enseguida expuso lo relativo al desarrollo de la tarea de articulación adelantadas por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Sobre este aspecto, relacionó las actividades desplegadas por la Mesa de coordinación interinstitucional para la seguridad de las personas en reincorporación. Recordó que la mencionada Mesa es convocada por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, a fin de articular distintas autoridades a las que corresponde adelantar “acciones para la seguridad, prevención y protección de los excombatientes”. Mencionó las siguientes –negrillas añadidas–:

    i) La Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, impulsa la definición, ejecución y seguimiento del esquema de seguridad y su articulación, en el contexto de la política Paz con Legalidad.

    ii) La Subdirección Especializada de Seguridad y Protección de la Unidad Nacional de Protección UNP, desarrolla el Programa de Protección Especializada de Seguridad y Protección, en virtud del cual la Unidad Nacional de Protección, dentro del ámbito de sus competencias, incluye como población objeto de protección, a las y los integrantes del partido político F., sus actividades y sedes, a las y los antiguos integrantes de las FARC-EP que se reincorporen a la vida civil, así como a las familias de todos los anteriores.

    iii) La Mesa Técnica de Seguridad y Protección. Instancia conjunta entre el Gobierno Nacional y el Partido Farc [–hoy Comunes–] para impulsar el programa de protección a las personas en reincorporación y decidir sobre las medidas de protección en casos particulares, conforme con lo previsto en el Decreto 299 de 2017.

    iv) El Ministerio de Defensa, a través de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, dirige los dispositivos de seguridad en los AETCR y sus alrededores, así como las acciones de la fuerza pública en el territorio nacional y de las unidades especiales de seguridad para las personas en reincorporación.

    v) El Comando Conjunto Estratégico de Transición CCOEr, de la Dirección de Implementación y Estabilización (DIMES) del Ejército Nacional, que coordina y articula las líneas estratégicas de transición de las Fuerzas Militares en temas inherentes al Sector Defensa relacionados con la terminación del conflicto y la construcción de la paz.

    vi) La Unidad Policial para la Edificación de la Paz de la Policía Nacional (UNIPEP) que direcciona, articula y operacionaliza las acciones correspondientes a las líneas de gestión del servicio de policía para la ejecución de los compromisos y responsabilidades misionales y complementarias relacionadas con el cese al fuego y de hostilidades bilateral y definitivo, y la implementación del Acuerdo Final de Paz.

    vii) La Unidad Especial de Investigación (UEI) de la Fiscalía General de la Nación, que investiga los homicidios, tentativas de homicidio, desapariciones forzadas y amenazas contra personas en proceso de reincorporación y aporta al desmantelamiento de organizaciones criminales que atentan en contra de la implementación del Acuerdo Final de Paz.

    viii) El Cuerpo Elite de la DIJIN de la Policía Nacional, que apoya la investigación de amenazas y homicidios en contra de personas en proceso de reincorporación en conjunto con la DEI de la Fiscalía General de la Nación.

    ix) La Agencia Nacional para la Reincorporación y la Normalización ARN, que adelanta una Estrategia de Seguridad y Gestión del riesgo de la población en proceso de reincorporación, en la que articula con otras autoridades la prevención de los riesgos, apoya la gestión ante situaciones de inminencia con el fin de prevenir y mitigar las vulnerabilidades frente a los riesgos de la población objeto de atención y fortalece las capacidades individuales y colectivas de la población objeto para la prevención y mitigación de los riesgos de reincidencia y victimización.

    x) El Ministerio del Interior, fortalece la implementación de la gestión preventiva del riesgo de violaciones a los derechos humanos de las personas en reincorporación, para lo cual busca mejorar el nivel de respuesta de los actores institucionales y comunitarios y articular acciones emprendidas entre los diferentes niveles de gobierno. Así mismo preside la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas CIPRAT, y la Comisión de Garantías Electorales en la que se vinculan acciones de seguridad para el partido F. [hoy Comunes].

    xi) La Oficina del Alto Comisionado para la paz, como instancia de coordinación con el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.

    xii) La Defensoría del Pueblo, que desarrolla el sistema de alertas tempranas en particular las referidas a la población en reincorporación, entidad que por solicitud del Gobierno Nacional acompaña permanentemente la Mesa Técnica Seguridad y Protección.

    xiii) La Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas CIPRAT, presidida por el Ministerio del Interior, que coordina e impulsa la respuesta oportuna de las entidades públicas frente a las alertas emitidas por la Defensoría del Pueblo, incluidas las que refieren a personas en proceso de reincorporación.

    xiv) La Consejería para la Seguridad Nacional, que acompaña las sesiones de la mesa de coordinación interinstitucional, desde el ámbito de sus funciones.

    xv) Autoridades locales, en lo que hace al ámbito de sus competencias respecto de los planes de prevención y de seguridad y convivencia en sus territorios y la condición de primeros respondientes en seguridad y atención humanitaria.

    8.2.6. Con todo, a continuación, mostrará la Sala los motivos por los cuales puede sostenerse que en relación con el asunto que se examina se presenta una clara falta de correspondencia entre la actuación institucional y la normativa constitucional y legal expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz que ha incidido negativamente en las asignación y ejecución de recursos para materializar el componente previsto en el instrumento, tanto como en la posibilidad de que las instituciones creadas para implementarlo trabajen de manera articulada, integral y coordinada. Antes se ofrecerá una breve explicación en punto a la importancia de examinar la correspondencia de la actuación institucional con la normativa expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz.

    a) Importancia de la correspondencia de la actuación institucional con la normativa expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz y sus repercusiones en la asignación y ejecución de recursos, así como en la posibilidad del trabajo articulado y coordinado en la implementación del componente de garantías de seguridad previsto en el punto 3.4 del instrumento

    8.2.7. ¿Por qué es importante examinar la correspondencia de la actuación institucional con la normativa expedida en desarrollo del Acuerdo Final de Paz a efectos de establecer la implementación del componente de garantías de seguridad y su impacto sobre el trabajo coordinado y articulado de las instituciones, así como en la asignación y ejecución de recursos?

    8.2.8. El componente de garantías de seguridad para la población signataria del Acuerdo Final de Paz es uno de los aspectos más sensibles, acerca del cual se llevaron a cabo extensas y profundas discusiones en La Habana, con el fin de adoptar las medidas indispensables para honrar la confianza de quienes estaban dispuestos a abandonar las armas para transitar a la vida civil con la certeza de que su vida e integridad, así como la de sus familias y de quienes integrarían el nuevo partido o movimiento político serían salvaguardadas.

    8.2.9. Las instituciones creadas en desarrollo de ese componente por normas que son vinculantes y continúan vigentes, porque no han sido derogadas, marcaron especial énfasis en la participación del nuevo movimiento político, de la sociedad civil y de la comunidad internacional en las nuevas instancias a las que también debían concurrir representantes del Estado del mayor rango como un medio para generar confianza. Tal es el caso de la Instancia de A.N. y de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.

    8.2.10. Otro aspecto sumamente significativo fue la necesidad de implementar una política pública de seguridad y protección y, en ese horizonte, expedir un Plan Estratégico de Seguridad y Protección y fortalecer en sus alcances a la Mesa Técnica de Seguridad y Protección que, como se sabe, representa el principal espacio de encuentro entre las autoridades gubernamentales con los delegados y las delegadas de las antiguas FARC-EP cuyo principal propósito radica en coordinar, identificar, desarrollar y hacer seguimiento a todas las medidas de seguridad y protección materiales e inmateriales.

    8.2.11. Aun cuando en la sesión técnica convocada por la Corte Constitucional y celebrada el 13 de septiembre de 2013, el Gobierno puso especial empeño por mostrar el nivel de coordinación y articulación existente entre las distintas dependencias estatales y el cabal funcionamiento de las instituciones creadas por el Acuerdo Final de Paz y las normas que desarrollaron con carácter vinculante sus contenidos[428], lo cierto tiene que ver con que, solo cuando fueron expedidas las órdenes perentorias emitidas por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) en el 2020[429] se comenzaron realmente a poner en funcionamiento las instancias previstas en el Acuerdo Final para materializar el componente de garantías de seguridad previsto en el punto 3.4 y se dispusieron, así como se ejecutaron, recursos suficientes para fortalecer los esquemas de protección necesitados con apremiante urgencia.

    8.2.12. Ello se deriva de las respuestas ofrecidas por el Consejero para la Estabilización y la Consolidación, y también de las brindadas por el Ministro de Hacienda.

    8.2.13. El primero se refirió a la “recomendación”, “instrucción clara y expresa”, “orden perentoria” emitida por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) en el 2020 y sus dichos coinciden, efectivamente, con la realidad empírica, pues a partir de ese momento y, únicamente desde ese instante, se dio paso al Plan Estratégico de Seguridad y Protección que debió haber sido expedido desde el año 2017 y, en esa medida, solo hasta el año 2020 comenzó a activarse la actuación de otras autoridades como la Instancia de Alto Nivel y la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, aunque, dicho sea de paso, todavía no en el sentido previsto y según la teleología que inspira e informa al Acuerdo Final de Paz.

    8.2.14. A lo anterior se agrega que, poco más de tres años después de haber sido creadas las instancias, no se había expedido el Plan Estratégico de Seguridad y Protección, lo que implicó que a esa altura y, luego de transcurrido ese lapso, la actuación del Gobierno –como el propio Consejero para la Estabilización y Consolidación lo reconoció[430]–, se llevó a cabo con instituciones distintas a las previstas en el Acuerdo Final de Paz y, en ese sentido, se puede afirmar que existió una institucionalidad paralela que sirvió de marco a las acciones del Gobierno durante un largo tiempo con las consecuencias que más adelante se mencionarán.

    8.2.15. Aunque la existencia de una institucionalidad paralela no es algo que pueda calificarse como negativo, per se, la falta de activación de la institucionalidad derivada del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz ha contribuido a vaciar de contenido sus mandatos recogidos en normas vinculantes y a dejar de lado instancias en las que la participación del nuevo partido político, la sociedad civil y la comunidad internacional resulta crucial para generar, renovar y profundizar la confianza en la materialización de garantías de seguridad a favor de la población firmante en proceso de reincorporación.

    a.a) Consecuencias de la falta de correspondencia de la actuación institucional con la normativa expedida en desarrollo del Acuerdo Final de Paz en relación con la asignación y ejecución del presupuesto

    8.2.16. La Sala pudo constatar que solo a partir de la orden emitida por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) el Gobierno definió rubros presupuestarios suficientes y planes aprobados a las instituciones encargadas del Sistema Integral de Seguridad para la vigencia 2020.

    8.2.17. En ese momento el Gobierno nacional adoptó medidas para obtener recursos con destino al cuerpo de seguridad, indispensables para cubrir necesidades apremiantes en materia de garantías para la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación.

    8.2.18. De lo anterior se desprende una clara falta de voluntad política para implementar el componente previsto en el numeral 3.4 del Acuerdo Final de Paz desarrollado por normas constitucionales y legales que repercutió en que las medidas indispensables se adoptaron tarde, pese a la necesidad tan apremiante de conferir garantías de seguridad y protección a la vida e integridad de las personas signatarias del Acuerdo Final de Paz, así como a la preocupante cifra de asesinatos de firmantes del instrumento que desde el año 2017 aumentó vertiginosamente y solo ha mostrado un descenso durante el año 2021, lo que, cabe resaltar, resulta coincidente con las órdenes perentorias proferidas por la Jurisdicción Especial para la Paz en el 2020 y reiteradas en el 2021.

    8.2.19. La respuesta afirmativa ofrecida por el Ministro de Hacienda en el marco de la sesión técnica realizada el 13 de septiembre de 2021 sobre si el incremento en materia de seguridad que aumentó las asignaciones para la Unidad Nacional de Protección tuvo lugar gracias a la orden impartida por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR), no deja lugar a dudas:

    V. efectivamente ha habido una relación entre lo uno y lo otro. Aquí es muy importante tomar en consideración varias cosas. Uno es la asignación del monto del recurso en la asignación presupuestal y otro elemento complementario que hay que considerarlo y creo que, seguramente, como se pronunciará posteriormente la UNP, también puede hablar sobre la materia, la forma como la UNP privilegia o prioriza la asignación de los recursos y la forma como asigna los recursos. Efectivamente, luego de la presentación ante la JEP hubo un incremento de recursos del orden de un 18%. Recursos que fueron asignados con el objeto de atender las necesidades de esa Subdirección de Seguridad y Protección y que fue lo que dio lugar al número de cargos para la protección de estos excombatientes junto con sus elementos de protección. Esa fue la respuesta al mensaje y llamado por parte de la JEP. De allí en adelante, repito, ya la asignación del recurso le corresponde directamente a la entidad ejecutora del PGN y ellos, ya con base en análisis seguramente complementarios son quienes definen y asignan el recurso posteriormente. En la perspectiva de lo que fue la asignación general de recurso si existe esa correlación.

    8.2.20. El retraso injustificado relacionado con las asignaciones presupuestarias y la ejecución de estas, fueron confirmadas en el último informe elaborado por la Contraloría General de la República que se refiere puntalmente al pilar Garantías de Seguridad y lucha contra las organizaciones y conductas criminales de la siguiente manera[431]:

    Entre 2017 y 2020, este pilar registró una ejecución de $726.116 millones; durante la vigencia 2020 la ejecución fue de $378.171 millones, un 138 % más que en 2019. Para 2021, se proyecta una ejecución de $289.968 millones, es decir, un 23 % menos que en 2020.

    Las fuentes de financiación que soportan la ejecución del pilar, a marzo de 2021, provienen del PGN en 95 % y de la cooperación internacional en 5%[432].

    Durante el periodo 2017-2020, se ejecutó con el PGN un total de $670.606 millones. En 2021, se registran programados $289.967 millones un 23 % menos que en 2020. De los recursos del PGN ejecutados en 2020 $374.198 millones (99 %) corresponden a rubros de funcionamiento de la Unidad Nacional de Protección ($192.140 millones), la Policía Nacional ($166.507 millones), la Fiscalía General de la Nación ($14.092 millones), el Ministerio de Defensa Nacional ($1.456 millones), y el Departamento Administrativo de la Función Pública ($3 millones).

    Los recursos de inversión para la vigencia 2020 fueron de $2.389 millones, de los cuales $1.582 millones estuvieron a cargo de la Defensoría del Pueblo con el proyecto de inversión ‘Fortalecimiento del conocimiento y exigibilidad de los derechos de las víctimas del conflicto’.

    Así mismo, el Ministerio del Interior ejecutó $771 millones con el proyecto de inversión ‘Fortalecimiento a la implementación de la gestión preventiva del riesgo de violaciones a los derechos humanos en el territorio nacional’ y, el Departamento Administrativo de la Función Pública ejecutó $36 millones en el proyecto ‘Diseño de políticas y lineamientos en temas de función pública para el mejoramiento continuo de la administración pública’. Estos proyectos contribuyeron al pilar en términos de proceso.

    En cuanto la implementación de las estrategias del PMI [Plan Marco de Implementación], en este pilar se crearon una serie de instancias, instrumentos y acciones, teniendo en cuenta que uno de los principales retos del AF es garantizar la seguridad de los excombatientes y sus familias, de los líderes políticos y sociales, de los defensores de derechos humanos y de las comunidades en los territorios.

    Respecto de las metas trazadoras, sobre el Programa Integral de Seguridad y Protección, el Ministerio del Interior reporta en el [Sistema de Rendición Electrónica de la Cuenta e Informes] SIRECI un avance acumulado del 52 % a 2020, mientras que las metas de ‘Reducción significativa de Organizaciones criminales’ y ‘Reducción significativa de casos de amenaza, hostigamiento y asesinato de integrantes de organizaciones sociales’, no cuentan con información por parte de la entidad responsable en el PMI, la Consejería Presidencial para la Seguridad. Adicionalmente, no tienen ficha técnica y según información de la [Oficina del Alto Comisionado para la Pez] OACP, está en proceso una solicitud de reasignación a la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación.

    Estas dos metas trazadoras, que no cuentan con información, han debido ser implementadas en 2017 en el marco de las responsabilidades del SISEP. Por lo tanto, se considera de la mayor importancia definir los responsables institucionales para desarrollar las acciones y generar los respectivos reportes, teniendo en cuenta que, a cuatro años del AF, no se cuenta con resultados visibles que permitan el balance sobre sus avances.

    En relación con las instancias e instrumentos, de una parte, la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, no ha adoptado la política pública y su plan de acción para el desmantelamiento de organizaciones criminales; y, de otra, el Plan Estratégico de Seguridad y Protección, instrumento fundamental, aún no ha concluido su formulación. Ello representa un importante rezago en el cumplimiento de los compromisos de garantías de seguridad, situación ya advertida en los informes anteriores de la CGR.

    8.2.21. En nota a pie de página, la Contraloría resaltó cómo a través del auto 026 del 26 de febrero de 2021, la Jurisdicción Especial para la Paz requirió al Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación a efectos de que coordinara las acciones necesarias con la Mesa Técnica de Seguridad y Protección y las autoridades que tengan responsabilidades directas para que se apruebe y adopte el Plan Estratégico de Seguridad y Protección.

    8.2.22. El análisis de la Contraloría da cuenta no solo de la tardanza en adoptar el Plan Estratégico de Seguridad y Protección, sino de la reticencia en cumplir la orden perentoria proferida por la SAR de la Jurisdicción Especial para la Paz, hasta el punto de que esa autoridad tuvo que requerir al Consejero para la Estabilización y la Consolidación con el fin de que diera cumplimiento a la orden dada por el Tribunal de Paz.

    8.2.23. El informe presentado por la Contraloría General de la República contiene, además, el siguiente cuadro ilustrativo[433]:

    Interfaz de usuario gráfica, Texto, Aplicación, Correo electrónicoDescripción generada automáticamente

    TablaDescripción generada automáticamente

    8.2.24. El documento citado también registró las acciones de protección para la población en riesgo reportadas por la Unidad Nacional de Protección que coinciden con aquellas referidas en el informe presentado por esa autoridad a la Corte Constitucional[434]:

    386 medidas de autoprotección y 30 esquemas de protección para los dirigentes del partido político Los Comunes. A marzo de 2021 reporta 212 y 24 respectivamente.

    En relación con la protección de excombatientes en reincorporación, líderes sociales y defensores de derechos humanos, se realizaron 11.494 solicitudes en 2020. La UNP reporta para la vigencia, 1.366 medidas de autoprotección y 5.035 esquemas de protección. A marzo de 2021, informó sobre 2.292 solicitudes, 487 medidas de autoprotección y 4.978 esquemas de protección vigentes.

    Fue necesaria la activación de 123 trámites de emergencia en 2020, por parte de la Subdirección Especializada, para otorgar medidas de seguridad a personas en reincorporación con nivel de riesgo inminente. En cuanto a la protección colectiva, fueron aprobadas 13 medidas para 8 organizaciones sociales, 4 AETCR y una sede política del partido Los Comunes, durante 2020. A marzo de 2021, un total de 25 organizaciones sociales y colectivos contaron con medidas de protección.

    8.2.25. El aludido informe se refirió, igualmente, a los obstáculos que reportó la UNP en el cumplimiento de las tareas encomendadas:

    i) el represamiento de solicitudes de protección; ii) el largo tiempo que transcurre entre las solicitudes, la aprobación y la puesta en marcha de las medidas; iii) la baja cobertura de estas, entendida como el reducido número de aprobaciones, frente a las solicitudes realizadas por la población en riesgo objeto de protección; iv) la falta de presupuesto; y v) la falta de personal y la necesidad urgente de realizar los nombramientos, para completar la planta que fue aprobada mediante el Decreto 301 de 2017 para la Subdirección Especializada de Protección.

    8.2.26. En relación con este aspecto, en nota a pie de página, la Contraloría General de la República llamó la atención, una vez más, acerca de que, con ocasión del represamiento de solicitudes de protección, la Jurisdicción Especial para la Paz ordenó a la UNP, mediante el auto AT-132-2020, “presentar un cronograma de programación para la realización de los estudios de riesgo pendientes, junto con las recomendaciones de seguridad y protección en favor de los exintegrantes de las FARC-EP ante el riesgo grave y urgente para su vida, integridad y seguridad”[435].

    8.2.27. En lo que concierne a la ejecución de los recursos, el informe de la Contraloría relacionó el reporte realizado por la Unidad Nacional de Protección así[436]:

    La ejecución de recursos hace referencia al presupuesto global de la entidad por valor de $1.1 billones para 2020, y de $1 billón para 2021. Para la Subdirección Especializada de Protección, fueron asignados $97.179 millones, (9.7 %) del presupuesto y para el Cuerpo de Seguridad y Protección[437], $95.028 millones (9.5 %) ejecutados en 2020.

    8.2.28. Finalmente, el siguiente cuadro elaborado por la Contraloría General de la República en el informe acá reseñado da cuenta de los homicidios contra excombatientes, líderes sociales y defensores de derechos humanos, sucedidos entre 2017 y marzo de 2021, en el que se observa una tendencia decreciente en 2019 con respecto a 2018, y el incremento de casos en 2020 con respecto a 2019.

    TablaDescripción generada automáticamente

    8.2.29. De la tabla transcrita se deriva que, en relación con mujeres en proceso de reincorporación, en el año 2017 no hubo asesinatos y que, en relación con hombres en proceso de reincorporación, durante ese año fueron asesinados 32 y 26 familiares.

    8.2.30. En el año 2018 no fueron asesinadas mujeres en proceso de reincorporación y el número de hombres en proceso de reincorporación asesinados ascendió a 61. Por su parte, el número de familiares asesinados fue de 12.

    8.2.31. En el año 2019 fueron asesinadas 2 mujeres en proceso de reincorporación y el número de hombres en proceso de reincorporación asesinados fue de 69, así como se presentó el asesinato de 18 familiares.

    8.2.32. En el año 2020 la cifra de mujeres en proceso de reincorporación asesinadas se elevó a 4 y la de hombres excombatientes asesinados llegó a 62 y 12 familiares asesinados.

    8.2.33. En el año 2021 la cifra de mujeres en proceso de reincorporación asesinadas bajó a 1 y de hombres en proceso de reincorporación asesinados descendió a 10. No fueron asesinados miembros de las familias de excombatientes en proceso de reincorporación a la vida civil.

    8.2.34. Lo expuesto líneas atrás permite a la Sala confirmar que de manera tardía y solo a partir de las órdenes perentorias emitidas por la Jurisdicción Especial para la Paz[438] se logró que el Gobierno definiera rubros presupuestarios y planes aprobados a las instituciones encargadas del Sistema Integral de Seguridad para la vigencia 2020. Únicamente hasta ese momento, esto es, luego de tres años de suscrito el Acuerdo Final de Paz, el Gobierno nacional adoptó medidas para obtener recursos con destino al cuerpo de seguridad indispensable para cubrir necesidades apremiantes en materia de garantías para la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación.

    8.2.35. El análisis de las cifras hace factible establecer que, luego de las órdenes impartidas por la Jurisdicción Especial para la Paz en el año 2020, se da un descenso en el número de asesinatos de personas excombatientes en proceso de reincorporación. Aunque no es factible determinar una relación de causa a efecto entre el aumento de los recursos para la Unidad Nacional de Protección por orden de la JEP y la disminución de asesinatos de personas en tránsito la vida civil, lo cierto es que sí se presenta una correlación entre estos dos aspectos.

    a.b) Consecuencias de la falta de correspondencia de la actuación institucional con los desarrollos normativos del Acuerdo Final de Paz en relación con el funcionamiento coordinado y articulado de las instancias previstas por el instrumento para materializar el componente previsto en el punto 3.4 y las normas que desarrollaron sus contenidos con carácter vinculante

    8.2.36. Al examinar los resultados presentados por el Gobierno nacional se encontró que antes de las órdenes impartidas por el Tribunal de Paz de la JEP, esto es, durante poco más de tres años, les dio prelación a instituciones no previstas en el Acuerdo Final de Paz, como lo reconoció el propio C. para la Estabilización y la Consolidación en la sesión técnica de septiembre 13 de 2021 ante la Corte Constitucional[439].

    8.2.37. En su respuesta a las preguntas formuladas por la Sala Plena en la sesión técnica del 13 de septiembre de 2021 a propósito de la posible presencia de una institucionalidad paralela, el Consejero para la Estabilización y la Consolidación reconoció que ante la inexistencia del Plan Estratégico de Seguridad y Protección tuvo que acudir a otras instancias para articular el trabajo relacionado con la materialización de las garantías de seguridad y protección de la población en proceso de reincorporación a la vida civil.

    8.2.38. En ese sentido sostuvo: “[a]hora, pudo haber habido alguna confusión –eso es posible– porque cuando llegamos al Gobierno no se había expedido el Plan Estratégico de Seguridad. Ante la circunstancia de que no se había expedido, pues no podíamos dejar de trabajar articuladamente en la seguridad y si existen actuaciones dentro de la colaboración entre poderes públicos y actuaciones dentro de la colaboración de entidades del mismo gobierno que anteceden a la expedición formal del Plan Estratégico” –se destaca–.

    8.2.39. Al respecto cabe insistir no solo en que el Plan Estratégico se puso en marcha luego de haber transcurrido más de tres años contados desde la Firma del Acuerdo Final de Paz, sino que ello tuvo lugar con ocasión de las órdenes perentorias proferidas por la Jurisdicción Especial para la Paz. Dicho en otras palabras, solo se presentaron avances concretos con ocasión del auto AI-008 de 2020 proferido por la Jurisdicción Especial para la Paz[440].

    8.2.40. No obstante, pese a la notificación de la orden judicial en julio de 2020, las discusiones tan solo fueron reanudadas el 11 de septiembre siguiente, esta vez sí “con el objetivo de cumplir la orden contenida en el precitado auto que solicitaba enviar en un término de 60 días los Lineamientos y el Plan de Acción de la Política pública y criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales”[441].

    8.2.41. Aun cuando la Subcomisión Técnica de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se reunió en distintas oportunidades y se presentaron algunos lineamientos de política, solo se llegó a consensos en relación con asuntos menores, “debido a la falta de presencia de las personas con capacidad de tomar decisiones, la carencia de propuestas desde varias entidades estatales y la intención desde las mismas de que la CNGS adoptase, sin una valoración o evaluación alguna, las políticas ya establecidas previamente por el Gobierno y las avalara como propias a pesar de las críticas realizadas por integrantes de la sociedad civil y delegados del Ministerio Publico a los resultados obtenidos” [442].

    8.2.42. De ahí que el documento enviado por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz a la Jurisdicción Especial para la Paz no refleje lo producido hasta el momento por la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad y, de este modo, sea insuficiente, pues incumple la orden proferida por la JEP mediante el auto AI-015 de 2021. A lo dicho se añade que tampoco se expidieron los Lineamientos y el Plan de Acción de la Política Pública y Criminal en la Comisión Nacional de Garantías –se destaca– los que han debido estar listos desde el año 2018 y que también fueron solicitados mediante el auto dictado por la Jurisdicción Especial para la Paz.

    8.2.43. Teniendo en cuenta lo expuesto, considera la Sala que la falta de correspondencia de la actuación institucional con la normativa constitucional y legal que desarrolló el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz impidió durante poco más de tres años contar con un instrumento de carácter integral y articulado que ofreciera herramientas adecuadas y eficaces para esclarecer los hechos y desmantelar las bandas criminales.

    8.2.44. Frente a este aspecto es importante resaltar, de nuevo, que las instancias creadas por el Acuerdo Final de Paz, recogidas luego por normas de diverso rango normativo, tuvieron el claro objetivo de que las máximas autoridades gubernamentales tomaran asiento en ellas e igualmente se garantizara que las y los integrantes del nuevo partido político y de otras entidades públicas, así como representantes de la sociedad civil y de la comunidad internacional participaran de manera activa en su desempeño. Empero esto no ocurrió. Tal es el caso de la Instancia de Alto Nivel creada por el artículo 6º del Decreto 895 de 2017 –se destaca–:

    Créase la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, cuyo objeto será la implementación del Sistema de Seguridad para el Ejercicio de la Política, la cual estará integrada, así:

  7. El Presidente de la República y/o su delegado.

  8. El Ministro del Interior.

  9. El Ministro de Defensa Nacional.

  10. El Ministro de Justicia y del Derecho

  11. El Comandante de las Fuerzas Militares.

  12. El Director de la Policía Nacional.

  13. El Consejero Presidencial para los Derechos Humanos

  14. El Director de la Unidad Nacional de Protección -UNP-.

  15. Participación permanente del nuevo movimiento político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.

    PARÁGRAFO 1°. Si el P. de la República, en uso de sus facultades constitucionales, decide asignar al Vicepresidente de la República la función de asistir como miembro de la Instancia de Alto Nivel, el Vicepresidente de la República presidirá la Instancia de Alto Nivel, en ausencia del Presidente de la República.

    PARÁGRAFO 2°. Se garantizará la participación de los partidos y movimientos políticos especialmente de aquellos que hayan sido afectados en su seguridad, de organizaciones de víctimas y de derechos humanos y de movimientos sociales, incluidos los de las mujeres.

    PARÁGRAFO 3°. Cuando se considere pertinente, podrá ser invitado a las sesiones de la instancia, un delegado de las organizaciones internacionales de derechos humanos con presencia en Colombia y otros delegados de entidades del Estado y órganos judiciales y de control, como el director del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo.

    8.2.45. En las consideraciones de la presente sentencia se expuso que la Instancia de Alto Nivel ocupa un lugar central en relación con la arquitectura general del Acuerdo Final de Paz y con la posibilidad de materializar de modo oportuno y eficaz el componente de garantía de seguridad previsto en el punto 3. Así lo dispuso el Decreto 895 de 2017, que no ha sido derogado.

    8.2.46. Sin embargo, lo que se extrae de la respuesta presentada por el Gobierno nacional y del material probatorio allegado es que la Instancia de Alto Nivel prevista como autoridad encargada de implementar el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política y, de esta manera, garantizar su funcionamiento, articulación y supervisión, fue prácticamente dejada de lado.

    8.2.47. Este aspecto cobra especial relevancia, toda vez que prescindir de la Instancia de A.N. ha significado, a un mismo tiempo, pasar por alto la participación del nuevo grupo político Comunes cuya presencia en esa instancia fue prevista como permanente[443].

    8.2.48. También ha supuesto desconocer la garantía de participación de “los partidos y movimientos políticos especialmente de aquellos que hayan sido afectados en su seguridad, de organizaciones de víctimas y de derechos humanos y de movimientos sociales, incluidos los de las mujeres”[444]. Finalmente, ha implicado hacer caso omiso de la posibilidad de invitar “a las sesiones de la instancia, un delegado de las organizaciones internacionales de derechos humanos con presencia en Colombia y otros delegados de entidades del Estado y órganos judiciales y de control, como el director del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo”[445].

    8.2.49. El escrito presentado por el Gobierno en varios de sus apartes se refiere a las normas que crearon el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP) y a la Instancia de Alto Nivel e, incluso, respecto del delegado Presidencial en esa Instancia puntualizó que, de acuerdo con el Decreto 2314 de 2018, fue designado el Alto Comisionado para la Paz.

    8.2.50. Con todo, al atribuir las labores propias de la Instancia de Alto Nivel a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización generó un déficit de participación que fue precisamente uno de los aspectos que con mayor cuidado quedó regulado en el artículo 6º del Decreto 895 de 2017, vaciando de contenido lo allí dispuesto. No puede perderse de vista que la Instancia de A.N. fue pensada, justamente, para coordinar los programas de protección con las entidades territoriales, así como para el seguimiento del fenómeno criminal y para facilitar la articulación entre instituciones estatales y las autoridades del Sistema Integral.

    8.2.51. De otro lado, como lo hicieron ver algunas de las intervenciones[446], el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política –así lo indica su nombre– debe funcionar de manera integral y no puede actuar de forma desagregada sin un plan de acción y articulación concreto, lo que presupone, igualmente, el adecuado funcionamiento de las dos autoridades de coordinación previstas en el ordenamiento para el efecto: la Instancia de Alto Nivel (IAN) y la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS), “bajo el marco del concepto y enfoque de seguridad humana instituido en el Acuerdo Final de Paz[447] –se destaca–.

    8.2.52. A lo anterior se agrega que la operatividad de las instancias previstas en el Acuerdo Final de Paz y desarrolladas normativamente no ha sido real, sino formal –se destaca–, toda vez que no ha existido un plan concreto que señale objetivos para ser realizados de manera coordinada, lo que impide verificar el logro de metas o efectuar seguimiento a los avances[448] y el que se presentó por parte del Gobierno no tomó en cuenta las propuestas realizadas por la sociedad civil y por la representación del nuevo partido Comunes en la CSIVI.

    8.2.53. En general puede confirmar la Sala que los diferentes componentes previstos en el Acuerdo Final de Paz y, en las normas vinculantes que les dan desarrollo a sus contenidos, han funcionado de modo desagregado y su necesaria articulación –como se previó en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz– es inexistente. De ello dio cuenta la Jurisdicción Especial para la Paz cuando dictó medidas cautelares para proteger la seguridad colectiva de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz y se verá con mayor detalle más adelante.

    8.2.54. Así, instituciones tan importantes como el Comité de Impulso a las Investigaciones y la Comisión de Seguimiento y Evaluación del SISEP todavía no han sido creadas. Bajo esa perspectiva, más que un sistema, “el SISEP se [ha] desarrollado como un conjunto desarticulado de programas, algunos sin funcionamiento real y que no poseen mayor comunicación entre ellos, pese que tengan un fin común en la construcción de garantías desde la perspectiva de seguridad humana”[449].

    8.2.55. De los informes allegados al expediente de la referencia se desprende que la Mesa Técnica de Seguridad y Protección en efecto ha funcionado, pues se ha reunido con una cierta frecuencia. No obstante, varias de las intervenciones llaman la atención acerca de que el trabajo de esta Mesa se ha concentrado en la aprobación de medidas de seguridad y se ha desaprovechado como espacio para identificar necesidades, recursos y determinar de modo más consensuado los componentes del Plan Estratégico de Seguridad y Protección.

    8.2.56. En relación con este aspecto es conteste la intervención del Instituto Kroc en la sesión técnica celebrada ante la Corte Constitucional el 13 de septiembre de 2021:

    La disposición referida a la creación de una Mesa Técnica de Seguridad y Protección por parte del Gobierno nacional la cual debe desarrollar, coordinar, hacer seguimiento, sugerencias respecto de la implementación del Plan estratégico que contemple la expedición de medidas materiales e inmateriales se encuentra en un nivel de implementación intermedio. Esto debido a que la Mesa Técnica de Seguridad fue creada por medio del Decreto 259 del 2017 con lo cual subió el estado de implementación de no iniciada a mínimo en marzo de 2017. Posteriormente, en abril de este año con la presentación del Plan Estratégico ante la Jurisdicción Especial para la Paz esta implementación de la disposición pasa a intermedia.

    Cabe resaltar que para pasar a un estado de implementación completo debe evidenciar ejecución efectiva y constante del Plan. Los reportes de seguimiento por parte de cada una de las entidades responsables de ejecutar las 8 líneas estratégicas establecidas. Además, se debe evidenciar el desarrollo de las funciones asignadas a la Mesa Técnica otorgadas por el Decreto 299 y por el Acuerdo Final. Según indicó el componente FARC de la Mesa Técnica el Plan Estratégico no había sido consensuado en el marco de la Mesa Técnica para su implementación.

    (…)

    Sobre las disposiciones asociadas a la Mesa Técnica de Seguridad y Protección así como algunas se encuentran ya completas como es el caso del Protocolo de Seguridad y Protección que fue aprobado por la mesa de negociación antes de la firma del Acuerdo Final, otras se encuentran en un nivel intermedio, como es la disposición anteriormente mencionada de la creación de la Mesa Técnica y otras están en un nivel mínimo de implementación y se refieren a funciones propias de la Mesa Técnica en el marco del Plan Estratégico como la identificación de necesidades en materia de recursos humanos, físicos y de presupuesto o la provisión de herramientas en materia de atención psicosocial.

    Haciendo un balance las disposiciones de la Mesa Técnica se han supeditado a la aprobación, seguimiento y evaluación de casos de protección material a excombatientes. Lo anterior debido a la sobresaturación de casos nuevos represados o por evaluar, ausencia del plan estratégico sobre el cual giran las demás funciones de esta instancia.

    Se destaca principalmente el trabajo conjunto entre los representantes del gobierno y los representantes de la población excombatiente, así las situaciones para atender las instrucciones de la jurisdicción para la Paz enfocados a dinamizar funciones propias de la Mesa Técnica como el desarrollo del plan estratégico.

    De igual forma se espera que con el plan estratégico presentado se fortalezcan y activen las demás funciones de la Mesa Técnica.

    8.2.57. Algo semejante acontece con la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad[450]. Esta institución resulta ser de la mayor importancia, no solo por el grado de representatividad que exhibe y la participación en ella de la sociedad civil, sino por las tareas que le fueron asignadas, esto es, diseñar, ejecutar y hacer seguimiento de la política de desmantelamiento integral de las organizaciones armadas que atentan contra personas defensoras de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos y las personas que participen en la implementación del Acuerdo Final de Paz.

    8.2.58. A propósito del papel encomendado a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad cabe resaltar que la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la exequibilidad de este componente[451], acentuó que se trataba de una instancia central para la implementación del Acuerdo Final de Paz y resaltó que, de su buen funcionamiento y desempeño, dependía directamente la realización del mismo –se destaca–, en la medida en que constituía el medio para brindar “garantías de seguridad, tanto para las personas que participaron en las hostilidades y que decidieron reintegrarse a la vida civil, como de aquellos que asumen la defensa de los derechos humanos en el contexto del posconflicto”[452].

    8.2.59. Es más, la Corte puso de relieve cómo “el éxito del posconflicto se relaciona en buena parte con la creación de instancias gubernamentales deliberativas, encargadas del diseño e implementación, de forma coordinada, para este caso, de una política criminal específica en contra de estas organizaciones que ponen en riesgo la ejecución de lo acordado”[453].

    8.2.60. La Corporación marcó especial énfasis en que el resultado de esta configuración articulada de esfuerzos estatales forma parte de una estrategia entendida como como “una política pública estatal, de largo aliento[454] –se destaca–, que permita articular los esfuerzos desplegados en el nivel nacional, con los ámbitos territoriales. Debe asimismo concentrarse en develar la existencia de patrones macro criminales y en la identificación de fuentes de financiación”[455].

    8.2.61. En criterio de la Corte, las dieciséis (16) funciones que le fueron asignadas a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad por el artículo 30 del Decreto Ley 154 de 2017 la configuran como un órgano con las siguientes características[456]: i) “gestor de una política pública criminal sectorizada”; ii) “evaluador de los resultados de la puesta en marcha de la misma”; iii) “asesor en: a) el diseño de estrategias de priorización para combatir eficazmente unas modalidades criminales”, b) “la creación de planes de acción, los cuales deben ser aprobados por el Gobierno Nacional, destinados a someter a la justicia a determinadas organizaciones delictivas” y iv) “articulador entre autoridades nacionales y territoriales en punto a la implementación de estrategias destinadas a combatir fenómenos criminales que atenten contra personas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final”.

    8.2.62. Para esta Corporación la particularidad de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad radica, asimismo, en ser una instancia en la que tienen asiento distintas entidades estatales que deben ser coordinadas y articuladas para el diseño y puesta en marcha de la política pública de seguridad, en cuyo diseño e implementación participa también la sociedad civil –se destaca–. La intervención de la sociedad civil tiene lugar “a través de tres expertos en la materia y de dos delegados de las Plataformas de Derechos Humanos”[457], cuya presencia le imprime a esta instancia “un carácter deliberativo e incluyente de la sociedad a través de las organizaciones sociales, de derechos humanos y de víctimas[458]” que en relación con este tema aportan su experticia, con la aplicación “del enfoque diferencial y territorial frente al desmantelamiento de las organizaciones”[459].

    8.2.63. Estos participantes pueden incluso haber sido o ser víctimas de las organizaciones criminales[460] que se busca desmantelar. Por ello, varios de los intervinientes[461] y esta misma Corte han puesto un énfasis especial en que la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad configura “un escenario privilegiado de diálogo entre las autoridades y la sociedad civil, en torno a la construcción de una política criminal eficaz en un escenario de posconflicto”[462].

    8.2.64. Escenario este que “exige la apertura de más espacios democráticos y participativos[463]. Así, el diseño de la política pública en esta materia no se restringe solo a tipificar delitos o prever el aumento de penas y la creación de nuevos procedimientos. Exige también “todo un conjunto de estrategias de coordinación que comprendan el fenómeno de las organizaciones armadas, específicamente de las sucesoras del paramilitarismo como lo señala el mismo Decreto”[464].

    8.2.65. Entre las tareas asignadas a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad se encuentra la posibilidad de efectuar “recomendaciones en materia de investigación penal, formular recomendaciones en materia de cambios legislativos y normativos, diseñar la estrategia de sometimiento y adoptar “reformas que contribuyan a eliminar los factores de riesgo de connivencia de agentes del Estado con grupos ilegales”[465].

    8.2.66. Como se deriva de lo expuesto, los elementos de análisis aportados permiten constatar una tardía e incompleta correspondencia de la actuación institucional con los desarrollos normativos constitucionales y legales del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz que no solo retrasó la asignación y ejecución de recursos indispensables para garantizar que la Unidad Nacional de Protección contara con las herramientas necesarias para ofrecer garantías de seguridad a la población firmante del Acuerdo Final de Paz, a sus familias y a quienes forman parte del nuevo partido político Comunes, sino que también ha impedido el pleno desarrollo de escenarios diseñados con el fin de facilitar la participación de la sociedad civil, de la CSIVI, de la comunidad internacional y de una gran variedad de autoridades del más alto rango en la deliberación sobre políticas públicas de desmantelamiento.

    8.2.67. En fin, se verificó que poco más de tres años después de haber sido creadas en el Acuerdo Final de Paz y desarrolladas normativamente las instancias previstas no se había expedido el Plan Estratégico de Seguridad y Protección, lo que implicó que a esa altura y, luego de transcurrido ese lapso, la actuación del Gobierno –como el propio Consejero para la Estabilización y Consolidación lo reconoció–, se llevó a cabo con instituciones distintas a las previstas en el Acuerdo Final de Paz y, en ese sentido, se puede afirmar que existió una institucionalidad paralela que sirvió de marco a las acciones del Gobierno durante un largo tiempo con las consecuencias mencionadas.

    8.2.68. El paralelismo de instituciones en este caso no tuvo como fin generar, renovar y profundizar la confianza de la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil acerca de que su vida, integridad personal, seguridad y paz serían salvaguardadas, sino debilitar la institucionalidad prevista en el Acuerdo Final de Paz y desarrollada por normas vinculantes que se encuentran vigentes porque no han sido derogadas.

    8.2.69. La ausencia de esa correspondencia entre la actuación institucional y la normatividad constitucional y legal que desarrolló el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz, lo mismo que la falta de voluntad de cumplir con esas normas trajo como consecuencia que ese componente, cuya importancia resulta trascendental para garantizar los derechos a la vida, integridad, seguridad y paz de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, exhiba un déficit de cumplimiento en la gran mayoría de sus disposiciones.

    8.2.70. Acorde con lo señalado por el Instituto Kroc, para el año 2021, esto es, cuatro años después de suscrito el instrumento, “la disposición asociada con la promoción de un Pacto Político Nacional entre distintos sectores de la sociedad, para que nunca más se haga uso de la violencia en la política, se [encontraba] en un nivel de implementación inicial”. En ese mismo nivel de implementación inicial se [encontraba para el año 2021] la disposición asociada con la creación de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS).

    8.2.71. Aun cuando el informe presentado por el Instituto Kroc puntualizó que el Gobierno expidió un documento que “incluye un plan de acción”, no obstante, agregó que para el año 2021 “ni los lineamientos, ni la política [habían] sido aprobados por la CNGS para su implementación”. Igual nivel de implementación inicial se aplica a la disposición asociada con la formulación y evaluación del Plan de acción permanente para combatir y desmantelar las organizaciones criminales por parte de la Comisión Nacional de Garantías de seguridad.

    8.2.72. Entretanto, en consonancia con lo dicho en el referido documento por el Instituto Kroc, la disposición asociada con la creación de un Sistema de Planeación, Información y Monitoreo Institucional se encuentra en un nivel de implementación no iniciado. Algo similar sucede con la disposición asociada con la creación de la Comisión de Seguimiento y Evaluación de Desempeño del Sistema Integral de Protección. Aunque el instituto advierte que de conformidad con lo aseverado por el Departamento Administrativo de la Presidencia existe una propuesta para la implementación de la mencionada Comisión de Seguimiento, durante el 2021 no hubo evidencia de su instalación ni de su puesta en marcha.

    8.2.73. Por su parte, según indicó el Instituto Kroc, para el año 2021 la disposición asociada con la creación del Comité de Impulso a las Investigaciones por delitos contra quienes ejercen política teniendo en cuenta a las mujeres y la población LGTBI se encontraba en un nivel de implementación mínimo. Igual sucedió con la disposición asociada con la creación del Programa de Protección Integral para las y los integrantes del nuevo movimiento o partido político que surja del tránsito de las FARC-EP a la actividad política legal.

    8.2.74. Respecto de la disposición asociada con la creación de la Mesa Técnica y el desarrollo de la implementación de un Plan Estratégico de Seguridad y Protección (PESP) que contemple medidas materiales e inmateriales, el Instituto Kroc indicó que para 2021 se encontraba en un nivel de implementación inicial. A su turno, precisó que la disposición asociada con la identificación de las necesidades en materia de recursos humanos, físicos y de presupuesto requeridos para la implementación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección –PESP– por parte de la Mesa Técnica, se encontraba para ese año en un nivel de implementación no iniciado. Sin embargo, advirtió que con la adopción del PESP su nivel de implementación cambiará a inicial.

    8.2.75. Destacó el Instituto Kroc que la disposición asociada con la implementación de un sistema de formación y entrenamiento de vinculación laboral y de seguridad para los y las integrantes del Cuerpo de Seguridad y Protección se encontraba para el año 2021 en un nivel de implementación mínimo.

    8.2.76. Sobre la disposición asociada con la provisión de herramientas en materia de atención psicosocial individual o colectivo y con enfoque de género para personas en proceso de reincorporación puso de presente que se encontraba, para 2021, en un nivel de implementación no iniciado. Empero, llamó la atención acerca de que, aun cuando para esa fecha no se conocían acciones o medidas ejecutadas destinadas a la atención psicosocial de estas personas, el Plan Estratégico de Seguridad y Protección –PESP–, presentado por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC), estableció una línea estratégica de seguridad humana integral, donde se contemplaron acciones enfocadas hacia el cumplimiento de este compromiso. De esta manera consideró que con esa información el nivel de implementación de esa disposición cambiará a uno.

    8.2.77. En lo que tiene que ver con la disposición asociada con la implementación de un proceso de formación en materia de autoprotección para la seguridad orientado a las personas en proceso de reincorporación mostró el informe presentado por el Instituto Kroc que, para el año 2021, se hallaba en un nivel de implementación mínimo. De igual modo advirtió que las cuatro (4) disposiciones asociadas con la creación e implementación del Programa Integral de Seguridad y Protección para las comunidades y organizaciones en los territorios –Programa Integral– se encontraba para el año 2021 en un nivel de implementación mínimo.

    8.2.78. A propósito de la disposición asociada con la creación de un nuevo Sistema de prevención y alerta para la reacción rápida, el Instituto Kroc señaló en su informe que esta se encontraba para el año 2021 en un nivel de implementación intermedio. A su vez informó que la disposición asociada con la organización y coordinación de medidas preventivas y de reacción rápida por parte del Gobierno nacional se hallaba en un nivel de implementación mínimo.

    8.2.79. Finalmente, sostuvo el documento presentado por el Instituto Kroc que para el año 2021 la disposición asociada con la creación de Comités Territoriales de Alerta para la Reacción Inmediata en los territorios se encontraba en un nivel de implementación intermedio.

    8.2.80. Como puede verse la mayor parte de las disposiciones asociadas con la implementación de componente de garantías de seguridad previstas en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz y en las normas de desarrollo se encuentran o no iniciadas o en un nivel inicial de implementación. Algunas disposiciones se encuentran en un nivel de implementación intermedio y solo cinco en un nivel de implementación completo[466], lo que sumado a los hallazgos hechos por la Sala Plena y, expuestos en varias de las intervenciones, permite concluir que tanto la falta de correspondencia de la actuación institucional como la ausencia de voluntad política han incidido en que para el año 2021, de veintiuna disposiciones asociadas con la ejecución del componente de garantías de seguridad previstas en el Acuerdo Final de Paz desarrolladas por normas constitucionales y legales, solo cinco se encuentren en un nivel de implementación completo y las demás, esto es, dieciséis hayan oscilado entre un nivel de implementación no iniciado y un nivel mínimo de ejecución.

    8.2.81. La tardía e incompleta correspondencia de la actuación institucional con la normativa que desarrolló el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz retrasó la asignación y ejecución de recursos indispensables para garantizar que la Unidad Nacional de Protección contara con las herramientas necesarias para ofrecer garantías de seguridad a la población firmante del Acuerdo Final de Paz, a sus familias y a quienes forman parte del nuevo partido político Comunes.

    8.2.82. Esta falta de correspondencia ha impedido asimismo el pleno desarrollo de escenarios diseñados con el fin de facilitar la participación de la sociedad civil, de la CSIVI, de la comunidad internacional y de una gran variedad de autoridades del más alto rango en la deliberación sobre políticas públicas de desmantelamiento. En esa medida, no han sido posibles pronunciamientos dirigidos a diagnosticar los problemas; determinar las localidades y territorios donde las amenazas y muertes se presentan con mayor frecuencia; identificar a los actores y cómplices de estas afrentas, las necesidades y carencias sociales, económicas, culturales e institucionales de la población afectada que requieren ser suplidas por medio de una presencia estatal activa e integral. De este modo también se ha terminado por ignorar lo que las propias comunidades están en condición de aportar por sí mismas.

    ii. ¿Cuál ha sido la concordancia entre la ejecución institucional y la implementación de las garantías de protección de la población en proceso de reincorporación a la vida civil entendidas en un sentido reactivo e individual y al tiempo desde un concepto de seguridad humana de corte preventivo, colectivo e integral?

    8.2.83. En su respuesta al auto de pruebas 132, proferido por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, el 23 de marzo de 2021 el Gobierno nacional sostuvo que brindar garantías de seguridad a exintegrantes de las FARC-EP “que están genuinamente comprometidos con la legalidad y la reincorporación”[467] y a sus familias e integrantes del partido político Comunes era una prioridad y desarrollo del deber constitucional de protección a los derechos a la vida, a la integridad, a la libertad y a la seguridad personal, así como de lo contemplado en el punto 3.4.7.4 del Acuerdo Final. Garantías estas que “el Estado considera presupuesto fundamental de la reincorporación a la vida civil en los términos de la política Paz con Legalidad”[468].

    8.2.84. En el documento de respuesta, el Gobierno nacional precisó que en el Plan Nacional de Desarrollo quedó consignado que “la principal amenaza a la seguridad son los espacios vacíos de institucionalidad o con precaria institucionalidad”[469] y, en el sentido antes indicado, subrayó que la circunstancia aludida sirve de punto de partida para direccionar la política pública hacia “el objetivo de construir Estado Social de Derecho y legitimidad democrática en territorios donde históricamente el aparato estatal no ha cumplido de forma adecuada su función” [470].

    8.2.85. También marcó énfasis en que superar “la violencia y la criminalidad va de la mano de la construcción de paz en los territorios y solo se conseguirá [si se parte de] una óptica diferente al tradicional despliegue de tropa y más tropa y de policía y más policía [471] –se destaca–.

    8.2.86. Igualmente puso de presente que, con ese fin, el Gobierno nacional ha fijado “una hoja de ruta en la Política de Defensa y Seguridad ‘Para la Legalidad, el Emprendimiento y la Equidad’, y en la ‘Política Marco de Convivencia y Seguridad Ciudadana’ que incluye una nueva visión multidimensional de la seguridad, enfocada en el control institucional del territorio y la disrupción del delito mediante la acción unificada del Estado en los territorios”[472]. Agregó que las Zonas Futuro se debían entender como herramientas para transitar hacia el control institucional del territorio.

    8.2.87. Informó asimismo que, desde el año 2016 a julio 31 del 2018, la Mesa de Coordinación sesionó 32 veces y, desde esa fecha a la actualidad, ha sesionado en 64 ocasiones en los niveles territorial, técnico y de alto nivel. Adicionalmente, expuso que, como resultado de la Mesa de Coordinación, a la fecha se han adoptado: a) 11 medidas de prevención; b) 10 medidas de protección; c) 21 medidas de seguridad y d) 10 medidas de apoyo a la judicialización.

    8.2.88. A su turno, señaló que la Mesa Técnica de Seguridad y Protección ha aprobado: a) 315 esquemas de protección de individuos, 28 para colectivos, 26 para ATCR y para 2 sedes y b) 653 medidas blandas.

    8.2.89. Ahora bien, un análisis de la respuesta ofrecida por el Gobierno permite confirmar que –pese a las dificultades enfrentadas, entre ellas, avanzar en medio de la pandemia– se han hecho esfuerzos por materializar el componente de garantía de seguridad para la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y quienes integran el nuevo partido Comunes. No obstante, como ya se indicó en el acápite anterior y se profundizará en el presente, las medidas adoptadas y las acciones adelantadas han tenido lugar predominantemente en cumplimiento de órdenes perentorias proferidas por la Jurisdicción Especial para la Paz.

    8.2.90. Lo que es más preocupante es que el riesgo de desmonte de las medidas continúa latente, como lo expusieron las y los accionantes en la sesión técnica convocada por la Corte Constitucional y celebrada el 13 de septiembre de 2021, hasta el punto de que en la actualidad la contratación de personal suficiente e idóneo para suministrar la protección se encuentra en vilo lo que confirma el déficit de garantías de protección para la población en proceso de reincorporación y, particularmente, las amenazas que enfrentan quienes integran el nuevo partido Comunes y/o asumen actividades de liderazgo en sus comunidades.

    8.2.91. Además, si, en efecto, en sus informes el Gobierno nacional sostiene que ha adelantado acciones sustentadas en un concepto de seguridad humana que va más allá de la tradicional idea de protección centrada en la reacción y en medidas individuales, lo cierto es que, cuando se toman en cuenta las ejecuciones efectivas, los resultados respecto de unas medidas, como de las otras, resulta deficitario, como se verá a continuación.

    8.2.92. En la sesión técnica convocada por la Corte Constitucional y celebrada el 13 de septiembre de 2021, el consejero para la Estabilización y la Consolidación puso de presente a la Sala Plena que las medidas de seguridad se extendían más allá de aquellas decretadas por la Unidad Nacional de Protección. De esta forma se mencionaron medidas relacionadas con la no estigmatización que, en criterio del gobierno, son implementadas por la Agencia de Reincorporación y Normalización. Se presentarían también medidas vinculadas a capacitaciones y trabajo en política con cuya materialización está igualmente comprometida la ARN. Existirían, además, otras medidas de seguridad dirigidas a la capacitación y al trabajo en política que corresponde implementar al Ministerio del Interior.

    8.2.93. Según los funcionarios, el Ejército y la Policía también están comprometidos con la puesta en práctica de medidas para asegurar la protección de la población en proceso de reinserción a la vida civil en los Antiguos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (AETCR)[473].

    8.2.94. En criterio de los funcionarios se han aplicado de igual manera otras medidas encaminadas a reforzar la protección. Tal sería el caso de la práctica asociada con “El Cartel de los más buscados” que ha adelantado el Ministerio de Defensa[474]. Simultáneamente, se habría proporcionado otras medidas a favor de la población en proceso de reincorporación relacionadas con actividades de inteligencia en la que se coordinan varias autoridades. A juicio de los funcionarios, todas las medidas mencionadas cubrirían en general a las personas excombatientes en proceso de reincorporación a la vida civil.

    8.2.95. Según explicó el Gobierno nacional, al margen de estas medidas, existen otras que son las proporcionadas por la Unidad Nacional de Protección que pueden ser colectivas o individuales. Las colectivas se implementan en los Antiguos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación y las individuales relacionadas con automóviles, chalecos y esquemas de seguridad se conceden a quienes tienen un riesgo específico, bien porque ejercen política o por otros motivos que aumentan el riesgo para su vida.

    8.2.96. La sesión técnica convocada por la Corte Constitucional y celebrada el 13 de septiembre de 2021 permitió a la Sala Plena llegar a varias conclusiones.

    8.2.97. En primer lugar, que, si bien la cifra de asesinatos de signatarios del Acuerdo Final de Paz en tránsito hacia la vida civil no se encuentra unificada, asciende a un número aproximado de 300 y que este hecho por sí solo, al margen de las discrepancias en el monto total de personas asesinadas, resulta de gran gravedad, porque mina la confianza que depositaron quienes abandonaron la lucha armada –sin capitular, ni rendirse–, y a cambio como mínimo esperaban hacer su tránsito hacia la reincorporación con la certeza de que su vida, integridad, seguridad y paz serían garantizadas.

    8.2.98. Cada asesinato representa un desafío en la preservación de la confianza, en la posibilidad de revertir la asimetría que se presentó con la suscripción del Acuerdo Final de Paz y de aplicar la justicia integral de transición cuyos principios de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición se ven también seriamente desafiados con esos asesinatos. En su intervención, la vicepresidenta de la Jurisdicción Especial para la Paz resumió de la siguiente manera la forma en que esa situación de inseguridad afecta a las personas que comparecen ante la JEP:

    …los y las comparecientes que pertenecieron a las FARC-EP experimentan –directamente o en sus familiares— amenazas, muertes violentas, desplazamientos forzados, intentos de reclutamiento, vigilancia ilegítima, intervenciones abruptas en sus procesos de reincorporación, estigmatizaciones, vinculaciones infundadas con grupos actualmente armados, capturas arbitrarias y algunas problemáticas relacionadas con su seguridad jurídica. Las amenazas o violaciones a sus derechos, que se reflejan en estos problemas, provienen de acciones de grupos delictivos en armas y de agentes estatales, pero estas se ven propiciadas o reforzadas por omisiones atribuibles al Estado.

    8.2.99. Adicionalmente mencionó los desafíos que han enfrentado los órganos de la JEP, el Sistema Autónomo de Asesoría y Defensa (SAAD) de comparecientes, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad en el cumplimiento de sus funciones.

    8.2.100. Sobre este aspecto destacó, entre otros, las siguientes: restricciones para circular por el territorio nacional; amenazas contra la vida o la integridad de funcionarios e integrantes del SAAD; seguimiento o vigilancia a cargo de grupos ilegales; obstáculos para la localización de comparecientes que deben moverse de sus sitios de residencia y limitaciones en la recepción de aportes a la verdad. Además, señaló que el origen de estos retos se corresponde con el que desencadena las amenazas y desconocimientos de los derechos de los comparecientes. Así, en la medida en que estos motivos se mantengan y no desaparezcan o se mitiguen de modo suficiente, la probabilidad de que estén en riesgo los derechos de las víctimas a la reparación y a las garantías de no repetición continuará creciendo.

    8.2.101. En ese sentido, comparar lo que haya podido suceder con otros procesos de paz en Colombia, como lo propuso el Consejero para la Estabilización y la Consolidación en la sesión técnica convocada por la Corte Constitucional y realizada el 13 de septiembre de 2021[475], resulta inadecuado, pues el Acuerdo Final de Paz firmado entre el Estado colombiano y las FARC-EP como altas partes contratantes está cimentado en la necesidad de luchar contra la impunidad y obtener verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición sobre la base de un régimen exigente de condicionalidades. Velar por el estricto cumplimiento de dicho régimen corresponde a la Jurisdicción Especial para la Paz.

    8.2.102. De esta manera, el componente previsto en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz desarrollado por normas con carácter vinculante que están vigentes, porque no han sido derogadas, también constituye una piedra de toque para la legitimidad y existencia de todo el Sistema Integral, esto es, tanto de la Jurisdicción Especial para la Paz, como de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, al igual que de la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas.

    8.2.103. Analizado el material probatorio, es claro para la Sala que el Gobierno nacional y, más concretamente, la Unidad Nacional de Protección ha obtenido logros. Esto se refleja en que entre las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil que disponen de esquemas de seguridad proporcionados por la UNP, no se han presentado asesinatos, lo que permite concluir que tales esquemas tienen un efecto disuasivo que redunda en la protección y la seguridad de la población firmante.

    8.2.104. Siendo ello así, lo que resulta alarmante es que la voluntad política de reforzar los esquemas de protección con recursos y personal capacitado y suficiente no se haya presentado sino hasta el momento en que la Jurisdicción Especial para la Paz dictó medidas perentorias al respecto, como quedó demostrado en el anterior acápite.

    8.2.105. Lo más grave –y lo dejan claro las alegaciones de las y los demandantes en los expedientes de la referencia– es la tendencia de la Unidad Nacional de Protección bien sea a demorar la entrega de los esquemas ordenados –alegando congestión– o a retirar los concedidos o a descompletarlos. Lo anterior coincide con las quejas reiteradas de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil frente al exiguo nivel de protección que se les confiere.

    8.2.106. La exposición realizada por las autoridades gubernamentales dejó claro a esta Corte que los esfuerzos para proporcionar seguridad a la población firmante del Acuerdo Final de Paz en tránsito hacia la vida civil comenzaron a visibilizarse de manera clara a partir de las órdenes perentorias emitidas por la Jurisdicción Especial para la Paz, situación que, como se verá de inmediato, aún persiste.

    8.2.107. La Sección de Primera Instancia para Casos con Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz, mediante auto 067 de noviembre de 2021 ordenó al Gobierno nacional adoptar medidas para proteger a la población firmante del Acuerdo Final de Paz y a sus familias frente a riesgos y vulneraciones efectivas y en esa medida dispuso que la Agencia para la Reincorporación y la Normalización debía adoptar en el término de 15 días hábiles y, con el apoyo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, debía presentar una estrategia y un plan de acción de acompañamiento para las familias de los reincorporados que hayan tenido que abandonar los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación, ETCR, y de los ex combatientes asesinados.

    8.2.108. En la decisión traída a colación el Tribunal para la Paz ordenó, además, que la agencia gubernamental informe en el mismo plazo la situación de escolaridad de los hijos e hijas de los y las excombatientes de las FARC. De otra parte, se ordenó a la ARN tomar acciones para proteger a las familias de los excombatientes asesinados; garantizar el pago del seguro de vida por la muerte a sus beneficiarios y el pago de los gastos funerarios. Así mismo, la agencia tendrá que desembolsar temporalmente el ingreso básico que reciben los excombatientes asesinados a sus hijos e hijas hasta que se presente una estrategia para la protección efectiva.

    8.2.109. En fin, por un lado, las reclamaciones de las y los accionantes dan constancia de que existe una falta de voluntad política por continuar con los esfuerzos presupuestarios, de contratación de personal capacitado y de que, por mucho que el discurso institucional insista en el cumplimiento a cabalidad de lo pactado, no se han logrado detener los asesinatos, los desplazamientos, las amenazas, los hostigamientos y las estigmatizaciones que se ciernen sobre la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y quienes forman parte del partido político Comunes.

    8.2.110. Por otro lado, como se trajo a colación en las consideraciones de la presente sentencia, el componente de garantías de seguridad previsto en el numeral 3.4 del Acuerdo Final de Paz se centra en la seguridad humana e implica preservar los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de la población firmante del instrumento en proceso de reincorporación, no solo en un sentido reactivo e individual sino preventivo, comprehensivo, colectivo e integral, especialmente en los municipios en los que la presencia estatal ha sido débil.

    8.2.111. Es cierto y, la Sala no lo desconoce, que el trabajo adelantado por la Agencia para la Reincorporación y la Normalización ha obtenido logros relativos a los proyectos productivos individuales o colectivos y con los desarrollos en los municipios PDET. Los avances también han sido reconocidos por la Misión de Verificación de la ONU y por la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la OEA, Misión esta última que al ilustrar la situación de contexto del posconflicto en Colombia precisó[476]:

    En esta primera parte quisiéramos también como Misión que está [desde hace] dieciocho (18) años en el territorio resaltar los grandes esfuerzos y muchos avances alcanzados por la Agencia de Reincorporación y Normalización.

    Posiblemente no existe en Colombia, ni a nivel internacional, una institución cuyos funcionarios conozcan mejor los grandes desafíos de procesos complejos que tienen múltiples aristas. La más difícil quizá es la continuación de la violencia y del conflicto armado. Esta reincorporación se hace en medio de territorios complicados que, en muchos casos, como en el Catatumbo, bajo Cauca o Chocó están bajo dominio de grupos ilegales. Aun así, el esfuerzo de los reintegradores, los facilitadores y psicólogos es digno de rescatar.

    También me permito resaltar dos aspectos que han tenido durante estos años consecuencias positivas. La puesta en marcha de estrategias de corresponsabilidad y reincorporación comunitaria que atacan directamente la estigmatización en contra de los firmantes. Estas logran que se puedan adelantar mecanismos en los cuales las comunidades, las empresas y los firmantes puedan buscar no solo soluciones económicas, sino aportar a la desestigmatización, la reincorporación social y, obviamente, la reconciliación.

    Consideramos que priorizar esas políticas puede generar y seguir generando efectos positivos en favor de la seguridad jurídica y física de los firmantes. Estos aspectos han venido acelerándose en los PDET, específicamente en el pilar 8. Todo esto en el marco de la política de paz con legalidad. Sin embargo, consideramos también necesario un mayor involucramiento de autoridades locales. La necesidad que municipios PDET y en municipios no PDET se incluyan políticas e iniciativas que fortalezcan la reincorporación, la no estigmatización y la reconciliación.

    8.2.112. Con todo, existen aún zonas del territorio nacional que requieren una presencia estatal centrada no solo en la reacción policiva y militar que resulta a toda luz crucial, sino que debe tomar un matiz más preventivo y comprehensivo, esto es, a partir de un entendimiento de la seguridad humana integral, como la que se desprende del Acuerdo Final de Paz y de las normas que desarrollaron sus contenidos. Si bien la situación de inseguridad es alarmante en general para toda la población firmante del Acuerdo Final de Paz, impacta de modo más severo a las personas que se encuentran en territorios caracterizados por una débil presencia estatal.

    8.2.113. Particular atención merecen también las medidas de orden colectivo, precisamente dirigidas a fortalecer la seguridad de ciertos integrantes de la población con expresiones culturales determinadas para las que este tipo de medidas resultan relevantes. En la sentencia T-030 de 2016[477], esta Corte se pronunció sobre la situación que enfrenta el pueblo Nasa “cuya supervivencia física y cultural estaba siendo amenazada por el conflicto armado interno, para la fecha en que se profirió la sentencia[478].

    8.2.114. El pronunciamiento mencionado contiene una exposición relevante sobre el sentido de la seguridad personal e individual, pero también acerca de la necesidad de brindar a los pueblos indígenas seguridad colectiva. En ese sentido, puso especial énfasis en que el Estado debe avanzar con medidas positivas para asegurarse de que estos pueblos garanticen su supervivencia. Bajo esa perspectiva, “las políticas de seguridad deben trascender del plano formal, para ubicarse en un contexto en el que la efectividad [de los derechos fundamentales de estas poblaciones se asegure] “no solo individualmente, sino también como pueblo”[479].

    8.2.115. Por tanto, es importante que las acciones dirigidas a conferir protección a la población en tránsito a la vida civil tomen nota no solo de la dimensión individual y reactiva de las medidas, sino que consideren también de una noción de seguridad colectiva, más comprehensiva e integral “a partir de la concepción de las necesidades especiales del grupo, para evitar su desaparición física y cultural”[480]. Lo anterior implica tener en cuenta medidas novedosas que observen el mandato previsto en el artículo 7º constitucional que ordena proteger y promover la diversidad cultural de la nación colombiana y adopten fórmulas en las que se preserve la identidad de los pueblos indígenas, sin dejar de lado sus peculiaridades[481] y se creen canales de comunicación idóneos, como, por ejemplo, las emisoras comunitarias. Este instrumento puede jugar un papel primordial en materia de garantías de seguridad.

    8.2.116. Aun cuando está fuera de duda que la presencia de la Policía y del Ejército contribuye a garantizar la protección de la vida e integridad personal de la población signataria del Acuerdo Final de Paz que realizan su proceso de reincorporación en aquellas zonas del territorio nacional en las que la presencia estatal es más débil, son precisamente estos municipios los más requeridos de protección en términos de seguridad humana, preventiva, colectiva, comprehensiva e integral y los que más necesitados están de que ello suceda recorriendo el camino que señala el respeto por los derechos humanos y la aplicación de los enfoques diferencial, de género, territorial, étnico y multidimensional, como quedó expuesto en las consideraciones de la presente sentencia.

    8.2.117. Lo anterior es tanto más importante cuando se toma nota de que con la suscripción del Acuerdo Final de Paz los territorios abandonados por las antiguas FARC-EP no fueron recuperados por las autoridades y su presencia en esa parte del Estado suele ser más reactiva, policiva y militar, situación que permanece hasta el día de hoy. Por otro lado, debe tomarse en cuenta que la gran mayoría de los asesinatos afectan a la población signataria que se encuentra ubicada precisamente en esos lugares del territorio nacional.

    8.2.118. La violencia ejercida contra la población firmante del Acuerdo Final de Paz no solo es grave porque implica el desconocimiento de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz, sino por cuanto repercute negativamente “en el proceso de reincorporación en sí mismo”. Al respecto la intervención de Dejusticia resaltó cómo a raíz del proceso de dejación de armas –se mantienen las notas a pie de página en el texto citado–:

    [S]e crearon las Zonas Veredales Transitorias de Normalización (ZVTN) y los Puntos Transitorios de Normalización, que a partir del 15 de agosto de 2017 se transformaron en los que conocemos hoy como los Antiguos Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (AETCR)[482]. Estos espacios constan de 24 asentamientos inicialmente catalogados como ‘temporales’, que en extensión no superan las 440 hectáreas[483]. De los 13.194 excombatientes, acreditados por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, para diciembre de 2018, 3.532 personas habitaban en estos espacios[484], esto implica que alrededor del 26% de los excombatientes escogieron la ruta de articulación colectiva y, de acuerdo con la Fundación Ideas para la Paz (FIP), ‘un porcentaje significativo de excombatientes mantienen conexión con los ETCR, que se han convertido en puntos de encuentro y articulación’[485]. Además, como lo señala la FIP, deben tenerse en cuenta las denominadas Nuevas Áreas de Reincorporación (NAR) o Áreas de Reincorporación Grupal (ARG) que se encuentran en aumento y donde habitarían entre 1.500 y 1.800 personas en proceso de reincorporación[486].

    8.2.119. Arriba se subrayó, cómo los hechos en los escritos de tutela en los expedientes de la referencia dan cuenta de los problemas de seguridad a los que se enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil. Así, varios de quienes solicitaron la protección de sus derechos vía tutela se encuentran ubicados en la NAR Tallambí, del municipio de Cumbal, en Nariño, territorio en el que se presentan enfrentamientos entre los grupos armados del ELN y “O.S., lo que les ha impedido dar continuidad a los proyectos productivos iniciados, situación que también afecta y, de la que no se escapan, quienes se encuentran ubicados en el municipio de Tumaco.

    8.2.120. A esta crítica situación de seguridad personal que ha conducido a la necesidad de reubicación de la población en proceso de reincorporación con grave impacto para los lazos sociales, familiares y para el desarrollo del proyecto de vida y productivo propuesto[487], se suman los desplazamientos que han tenido lugar hasta el punto de que, según información disponible, “existen al menos once (11) procesos más de reubicación en espera de concretarse, de los cuales ocho (8) de ellos deben realizarse por ausencia de garantías de seguridad en los territorios[488].

    8.2.121. La importancia de este aspecto queda fuera de duda cuando se toma en cuenta la estrecha relación existente entre la reincorporación colectiva y las garantías de seguridad. En otras palabras, si para la población signataria del Acuerdo Final de Paz se encuentra vedado tejer relaciones comunitarias fuertes y estables, también se disminuye en grado sumo la posibilidad de contar con mecanismos colectivos que le hagan factible enfrentar situaciones de riesgo y de vulnerabilidad. Al respecto es muy ilustrativa la intervención de Dejusticia ante la Corte Constitucional cuando recuerda que –se mantienen las notas a pie de página en el texto citado–:

    [L]os aECTR no tienen definición normativa, lo que dificulta la garantía de sus derechos a la tierra, a vivienda, a servicios públicos esenciales, y pone en entredicho la sostenibilidad del proceso en el mediano plazo[489]. Además, varios de estos territorios tienen deficitarias condiciones en términos de conectividad física y virtual (de acuerdo con información pública de la ARN ninguno de los 24 aETCR a 31 de mayo de 2021 contaba con conectividad[490]), especialmente por el mal estado de las carreteras terciarias y por la ausencia de cobertura de internet e incluso telefónica en la zona, condiciones que inciden en sus deficitarias condiciones de seguridad. Las consecuencias de esta situación se pueden apreciar a través de ejemplos. En el aETCR de Carrizal, municipio de Remedios en el Nordeste Antioqueño donde en invierno los caminos de herradura son casi intransitables. En este lugar no hay cobertura de ningún operador de telefonía móvil, los puntos en donde se logra la recepción de señal de celular están por fuera del perímetro urbano de Carrizal[491].

    Los homicidios y las amenazas crean un estado de zozobra que mina la seguridad de los excombatientes en el Estado; así mismo, el desplazamiento de estas personas de los espacios colectivos de reincorporación implica el desarraigo de sus planes de vida, de vínculos familiares o comunitarios, de las relaciones ya establecidas con las poblaciones con las que conviven y la interrupción de los proyectos productivos que han emprendido para vincularse de manera efectiva a la vida civil.

    8.2.122. La población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación no solo enfrenta riesgos para su seguridad personal. El proceso de reincorporación en sí mismo implica grandes desafíos entre los que se cuenta el aspecto social y el político. Debe tenerse en cuenta que durante los años de conflicto armado esta población estuvo expuesta a un nivel extremo de deshumanización de la guerra con secuelas profundas y traumas difíciles de superar que han terminado por dificultar “su capacidad de respuesta en las relaciones sociales debido a los entornos peligrosos en los que han vivido”[492].

    8.2.123. De este modo, el retorno a la normalidad se plantea en un ambiente extremadamente difícil y hostil en el que la población en proceso de reincorporación suele ser estigmatizada “como perpetrador[a] de atrocidades o [es vista] como carga de la sociedad[493]. A lo anterior se agrega la ausencia de una red social y, en ocasiones, también familiar que les brinde apoyo y la necesidad de adquirir las habilidades que les permitan conseguir un empleo estable para poder vivir una vida en condiciones de dignidad de una manera totalmente nueva[494].

    8.2.124. Pese a estas necesidades, las oportunidades de generación de ingresos y la limitada absorción de mano de obra disponible constituye un reto inmenso. De ahí la necesidad de que el Estado apoye de manera integral su proceso de reincorporación a la vida civil teniendo en cuenta el contexto y las especificidades de los desafíos que enfrenta la población firmante del instrumento[495].

    8.2.125. Respecto de este preocupante panorama es cierto que las autoridades gubernamentales dieron a conocer que las garantías de seguridad se aplican a todas las personas en proceso de reincorporación, esto es, que cubren a un poco más de trece mil (13.000) excombatientes y que son medidas de diferente orden. El Consejero para la Estabilización y la Consolidación precisó que más de nueve mil seiscientos (9.600) excombatientes se encontraban ubicados en 590 municipios. Según el funcionario, para llegar a estos territorios se ha implementado un plan de acompañamiento por parte de la Policía Nacional, aunque también se han desarrollado procesos comunitarios, estos últimos con la idea de avanzar en la construcción del tejido social y evitar la estigmatización.

    8.2.126. Acorde con lo expuesto por los funcionarios gubernamentales, a los espacios territoriales se incorporaron “seis mil ochocientas (6.800) personas en el marco de los procesos de acreditación, así como en el tema de la dejación de armas que fue la fase inicial antes de la ruta de reincorporación”[496]. En la ruta de reincorporación se encuentran el día de hoy dos mil cuatrocientas (2.400) personas quienes, según lo sostenido por el Gobierno, reciben plenas garantías de seguridad[497].

    8.2.127. Tal como lo explicó a la Corte Constitucional el director de la Unidad Nacional de Protección la ruta individual de protección se inicia con el grupo de analistas del nuevo partido Comunes en el marco de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección. El funcionario puntualizó ante la Sala Plena en la sesión técnica del 13 de septiembre de 2021 que, de las personas asesinadas, a 28 se les había iniciado ruta de protección, de las cuales 2 habían abandonado sus esquemas. 12 de ellas tenían medidas asignadas y 12 tenían ruta.

    8.2.128. De todas maneras, resulta importante que el Gobierno nacional mantenga las medidas adoptadas y no las retire o descomplete –deber que se desprende de normas constitucionales y legales vigentes– cuyo imperioso cumplimiento le fue instado al Gobierno nacional por parte de la Jurisdicción Especial para la Paz mediante el auto SAR AT-057-2020 del 29 de abril de 2020.

    8.2.129. Es imperioso que el Gobierno nacional, además de preocuparse por reaccionar cuando se dé una situación de inseguridad en los territorios más alejados y sin una presencia estatal robusta, busque la manera de garantizar unos mínimos que permitan materializar el concepto de protección desde una perspectiva preventiva, comprehensiva, colectiva e integral. Esto implica una presencia estatal importante, oportuna y eficaz que asegure, por ejemplo, el acceso a la tierra, a la vivienda, a la salud, a la educación, al trabajo, a la libre expresión artística y cultural y, al paso, preserve la identidad de los grupos étnicos en línea con el mandato derivado del artículo 7º superior. Sobre todo, la efectiva presencia del Estado en los lugares donde la situación de inseguridad es más apremiante.

    8.2.130. La Sala considera que mantener los esfuerzos realizados en relación con la reincorporación económica y llevarla a los municipios más afectados por la falta de presencia estatal desde el punto de vista de la seguridad humana integral contribuye a aumentar la protección de quienes se encuentran en tránsito a la vida civil y disminuye su situación de vulnerabilidad que es preocupante.

    8.2.131. Como lo han indicado las Misiones internacionales de Verificación y de Apoyo en relación con la implementación del Acuerdo Final de Paz los proyectos productivos han funcionado bien y en la actualidad cerca de 53% de las personas firmantes se encuentran asociadas a estos proyectos. Desde luego lo anterior no es óbice para ver que todavía resulta apremiante tomar medidas para facilitar el acceso a la tierra y a la vivienda digna. Esto es tanto más importante, cuanto se considera la proveniencia y la raigambre rural de la población signataria del instrumento.

    8.2.132. Si bien el Acuerdo Final de Paz no previó entrega de tierras para excombatientes, este aspecto adquiere una especial relevancia, pues resulta urgente mantener y profundizar ese proceso que posibilita el arraigo de las personas y les permite desarrollar sus propios proyectos disminuyendo su vulnerabilidad. Otro aspecto de suma relevancia tiene que ver con el acceso a la vivienda digna. Sin un techo bajo el cual vivir la reincorporación a la vida civil, económica, social y cultural de la población firmante se torna muy difícil y desestimulante.

    8.2.133. También se hace necesario avanzar procesos que ayuden a que las comunidades resignifiquen el rol de la población firmante en los entornos sociales. Aunque estos procesos pueden resultar demandantes en un primer momento, generan frutos al largo plazo, de acuerdo con lo señalado por el concepto de “seguridad humana”. Vincular a la comunidad fortalece el tejido social y ayuda a promover la construcción colectiva de entornos que promueven el bienestar y permiten formar un sentido crítico y encausar las discrepancias propias de sociedades diversas de manera positiva, sin acudir a la violencia.

    8.2.134. El Estado debe dirigir todos los esfuerzos que estén a su alcance para fortalecer el componente de prevención centrado en la seguridad humana integral con las particularidades y especificidades propias de cada territorio, cuyos problemas no pueden ser generalizados, ni homogeneizados, como lo reconoció el Acuerdo de Paz y las normas del ordenamiento que desarrollaron sus contenidos. Los gobiernos central, departamental y municipal deben apoyar con recursos y con herramientas operativas, conceptuales, pedagógicas y de sensibilización y deben, además, escuchar las voces de la población signataria del instrumento en proceso de reincorporación, así como la de las comunidades y las de la sociedad civil.

    8.2.135. Ahora, en esta sentencia se ha mencionado varias veces que los asesinatos, las amenazas de muerte, los desplazamientos, los hostigamientos y las estigmatizaciones contra la población signataria del Acuerdo Final de Paz, sus familias y las personas que integran el nuevo partido político Comunes no solo han aumentado desde la firma del Acuerdo Final de Paz, sino que –pese a que denotaron un descenso durante el año 2021– no se detienen. Esto lo confirman los números, hasta el punto de que la Unidad de Investigación y Acusación de la Jurisdicción Especial para la Paz (UIA) advirtió que “si se continúa con la misma tendencia se podría llegar a la cifra de 1.600 crímenes al finalizar el año 2024”[498].

    8.2.136. Es indispensable reiterar en este lugar que, como lo confirman tanto las autoridades como los intervinientes y la Misión de Verificación de Naciones Unidas, la Misión de Apoyo al Proceso de Paz de la OEA e incluso el Gobierno nacional, los mayores índices de violencia contra los antiguos miembros de las FARC-EP se concentran en los departamentos o territorios donde se registra una “clara ausencia del Estado” –se destaca–. Lo anterior, pese a que desde la negociación en La Habana se previó dicho riesgo y se consagró el compromiso Estatal de ejercer su soberanía sobre estos territorios. Acerca de dicha problemática, el presidente de la JEP concluyó lo que se cita a continuación –se destaca–[499]:

    [E]l Acuerdo Final identificó 16 zonas –compuestas por 170 municipios, en su mayoría rurales– especialmente conflictivas que merecían la concentración del Estado para evitar que fueran tomadas por otros grupos armados, y para atender las causas materiales estructurales que facilitaron la existencia del conflicto y, en particular, la inequitativa distribución y acceso a la tierra. Estas son las regiones donde se deben adelantar los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET), que a su vez constituyen las 16 circunscripciones especiales para la paz. No obstante, los procesos de atención integral planeados para estas zonas se han adelantado de manera lenta, lo cual unido a otros factores ha comenzado a socavar la confianza de las comunidades y abierto espacio a la proliferación de agentes violentos.

    8.2.137. Ello concuerda también con el informe público elaborado por el representante especial del S. General de la ONU el 26 de marzo de 2021[500], quien destacó que la población firmante del Acuerdo Final de Paz continúa obligada a realizar traslados por motivos de seguridad. En ese sentido informó que tres “de los excombatientes asesinados recientemente se habían visto obligados a abandonar los lugares en los que estaban llevando a cabo su proceso de reincorporación debido a las amenazas, y uno de ellos fue asesinado tras abandonar C. después de dos intentos de asesinato y el asesinato de dos de sus hermanos”[501]. De igual forma hizo notar que en “Antioquia, decenas de excombatientes huyeron recientemente de los municipios de El Bagre e Ituango por motivos de seguridad”[502].

    8.2.138. Aun cuando reconoció que las autoridades continúan prestando apoyo en algunos de estos casos y han facilitado que las personas puedan salir de las zonas de peligro, también advirtió que “la hoja de ruta de evacuación anunciada [en el año 2020] por el Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación aún no se ha implementado”[503]. Agregó, que las amenazas se han extendido a las familias de la población signataria del Acuerdo Final de Paz y afectan, particularmente, a sus parejas e hijos. Adicionalmente, dio a conocer que:

    Más de 9.600 excombatientes (incluidas aproximadamente 2.200 mujeres) viven fuera de los antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación, entre otras en unas 70 nuevas áreas de reincorporación, de las que 20 requieren atención urgente, ya que están ubicadas en municipios con un nivel elevado de pobreza, enfrentan serios problemas de seguridad y tienen un acceso limitado a los beneficios de la reincorporación. En enero, la Procuraduría General emitió una directiva sobre reincorporación en que se señala, entre otras cuestiones, que los excombatientes que viven fuera de los antiguos espacios territoriales de capacitación y reincorporación requieren soluciones específicas.

    (…)

    Los avances logrados en los 12 proyectos piloto del Programa Integral de Seguridad y Protección para las Comunidades y Organizaciones en los Territorios siguen siendo limitados. En una reunión celebrada con el Ministerio del Interior, representantes de la sociedad civil pidieron que el Programa se implemente plenamente y solicitaron que también se lleven a cabo seis pilotos regionales adicionales y dos pilotos nacionales para plataformas de la sociedad civil.

    (…)

    Ahora que el Acuerdo Final se adentra en su quinto año de implementación, el diálogo a nivel político y técnico entre las partes es esencial para superar conjuntamente los desafíos. Las partes han abordado varias cuestiones en el marco de los mecanismos diseñados por el Acuerdo Final, así como en otros foros con el apoyo de las Naciones Unidas.

    8.2.139. Visto lo anterior, la Corte encuentra que la indispensable concordancia entre la ejecución institucional y la implementación de las garantías de seguridad de la población en proceso de reincorporación en un sentido reactivo e individual y, al tiempo, centrado en un concepto de seguridad humana de corte preventivo, colectivo e integral no se presenta de manera satisfactoria. En esto tiene que ver el aspecto analizado detalladamente en el acápite anterior sobre la falta de correspondencia de las actuaciones institucionales con los desarrollos normativos constitucionales y legales del punto 3.4 del instrumento.

    8.2.140. De esa falta de correspondencia se derivó, por una parte, la presencia de una institucionalidad paralela que vació de contenido las instituciones previstas para implementar de manera completa, integral, coordinada y articulada las garantías de protección de la población en proceso de reincorporación a la vida civil que trajo las consecuencias negativas ya mencionadas. Tal situación también ha impedido entender un aspecto crucial que es la relación existente entre la necesidad de implementar las garantías de seguridad previstas en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz y los demás componentes previstos en el instrumento de una manera integral y articulada.

    8.2.141. Es por ello por lo que la insistencia acerca de la urgencia de poner en marcha en conjunto y de manera integral todos los componentes del Acuerdo Final de Paz no es algo que pueda tildarse de insustancial. Pese a que hasta marzo de 2021 el 47 % de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil se encontraban acreditadas para participar en proyectos individuales o colectivos, también es cierto que “más de la mitad de los firmantes de la paz no han recibido estos beneficios”[504].

    8.2.142. De ahí la premura en promover y asegurar la implementación oportuna, eficaz y célere de todos los componentes del Acuerdo Final de Paz, en particular el acceso a la tierra. Sin “la certeza de un lugar donde vivir y el riesgo inminente y masivo en contra de su vida e integridad personal, miles [de personas signatarias del instrumento en proceso de reincorporación a la vida civil] enfrentan un estado de cosas que afectan sus decisiones productivas y construcción de oportunidades en condiciones dignas de vida” [505].

    8.2.143. Sin perjuicio de que en la presente decisión la Sala fue llamada a pronunciarse sobre la implementación del componente previsto en el numeral 3.4 del Acuerdo Final de Paz relativo a las garantías de seguridad a favor de la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil, los cierto es que ninguno de los componentes del instrumento se puede ver de manera aislada o no articulada. Esto resalta más claramente cuando se considera, por ejemplo, la política de sustitución de cultivos[506].

    8.2.144. Para ilustrar sobre este extremo, vale la pena traer a colación la respuesta de las personas delegadas del componente FARC –hoy Comunes– ante la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación (CSIVI). En el escrito se advirtió que, según lo dispuesto en el punto 4 del Acuerdo Final de Paz se emitió el Decreto 896 de 2017 dirigido a estructurar mecanismos para optimizar el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) y también se dictó el Decreto 362 de 2018 que reglamentó “las instancias de ejecución, coordinación y gestión del programa”. No obstante, y a pesar de que en el Acuerdo Final de Paz se propuso un:

    cambio integral en la transformación estructural del campo, con procesos de tratamiento distinto y diferenciado, asegurando un enfoque general de derechos humanos y salud pública, con procesos participativos, sobre todo en las zonas donde existe más afectación de cultivos de uso ilícito y por consiguiente, pobreza, marginación y violencia al interior de las familias que habitan dichas zonas, notamos con gran preocupación el retroceso que ha tenido la implementación de este programa… [sustituido por] una visión que criminaliza a los cultivadores, al punto, que se advirtió por parte del Componente Farc Tránsito a Comunes, la persistencia de la violencia, toda vez que entre noviembre 2016 y junio de 2020 se registraron 75 asesinatos en 12 departamentos y, el seguimiento de prensa que se realizó desde CEPDIPO [Centro de Pensamiento y Diálogo Político] ha registrado 86 homicidios entre líderes de sustitución, campesinos inscritos al PNIS y campesinos cercanos a los procesos y núcleos de implementación del programa que se encontraban en los lugares donde ocurrieron hechos de violencia contra líderes de sustitución y 2 feminicidios de lideresas sociales.

    8.2.145. Enseguida se destacó que existía un desconocimiento masivo y generalizado de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación, como de las personas integrantes de sus familias, líderes y lideresas sociales, defensores/as de derechos humanos, integrantes del partido político que se creó con el tránsito hacia la legalidad, sus familias y, en general, todas las personas que participan en la implementación del instrumento.

    8.2.146. Este problema muestra que precisamente las economías que operan en la ilegalidad tampoco están interesadas en que la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación continúe con la política de sustitución de cultivos. Estas personas –incluso varios de los accionantes en las tutelas de la referencia–, se encuentran amenazadas y/o han sido asesinadas, entre otros motivos, porque se mantienen en una actividad que no le interesa preservar a las economías ilícitas.

    8.2.147. La pregunta que surge es ¿cómo ante esta circunstancia la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación se puede liberar de las economías ilícitas? o ¿cómo puede enfrentar la violencia que despierta el mantenerse dentro de la legalidad? La respuesta a estos interrogantes pasa por comprender que la reincorporación, las garantías de seguridad para la población firmante y la implementación integral de todos los componentes del Acuerdo Final de Paz están inescindiblemente unidas.

    8.2.148. Igual acontece con la plena realización del Sistema Integral de Justicia, Verdad, Reparación y Garantías de No Repetición. El buen funcionamiento de este sistema depende, en una muy buena parte, de que no se asesine ni se amenace a quienes tras deponer las armas comparecen ante la Jurisdicción Especial para la Paz, o hacen acto de presencia ante la Comisión de la Verdad o ante la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas para ofrecer verdad, reparación y garantías de no repetición.

    8.2.149. En el sentido antes anotado, cabe traer a colación el detallado documento presentado por la Jurisdicción Especial para la Paz con ocasión de la sesión técnica convocada por la Corte Constitucional y celebrada el 13 de septiembre de 2021 en el que quedaron registradas las dificultades que han enfrentado los órganos de la JEP, el Sistema Autónomo de Asesoría y Defensa (SAAD) de comparecientes, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad en el cumplimiento de sus funciones. Como se explicó en el mencionado escrito:

    Estas han consistido en restricciones para circular por el territorio nacional, en amenazas contra la vida o la integridad de funcionarios e integrantes del SAAD, en seguimientos o vigilancias a cargo de grupos ilegales, en obstáculos para la localización de comparecientes que deben moverse de sus sitios de residencia, y en limitaciones en la recepción de aportes a la verdad. Las causas de estas dificultades coinciden precisamente con las que amenazan o violan los derechos de los comparecientes. Si estas persisten, puesto que no desaparecen ni se mitigan con suficiencia, probablemente estén en riesgo además los derechos de las víctimas a la reparación y a la garantía de no repetición.

    (…)

    Las cifras sobre muertes violentas reflejan una dimensión alarmante, pero no agotan el panorama de violencia en su contra. Las salas y secciones de la JEP, así como la Unidad de Investigación y Acusación, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad refieren cifras y casos en los cuales comparecientes ex integrantes de las FARC-EP reciben amenazas de muerte, que luego en ocasiones se materializan, o simplemente son asesinados antes o después de hacer aportes al Sistema transicional. Hay otro tipo de violencias, consistentes por ejemplo en amenazas, desplazamientos forzados, hostigamientos sobre procesos de reincorporación, intentos de reclutamiento, entre otros. Según un informe del 4 de marzo de 2021, del Sistema de Monitoreo de Riesgos de la UIA, las cifras son las siguientes: 40 amenazas, 22 tentativas de homicidio, 15 hechos de desplazamiento forzado, 8 secuestros, 2 actos de tortura, 1 de terrorismo y 1 de confinamiento. Estos números deben combinarse con los datos sobre el número de estudios de riesgo y de medidas de protección que ha dispuesto la Unidad de Investigación y Acusación frente a estos comparecientes. En el tiempo que lleva de funcionamiento, la Unidad de Investigación y Acusación ha concluido que en 35 casos existe un riesgo extraordinario, y en 11 casos un riesgo ordinario para la seguridad de estos comparecientes”.

    8.2.150. Queda clara, pues, la relación de dependencia condicionada que existe entre la posibilidad de materializar la tarea confiada al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición y la necesidad de dar efectivo cumplimiento al componente de garantías de seguridad a favor de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación que comparece ante el SIVJRNR.

    8.2.151. Esa integralidad con que debe llevarse a cabo la implementación de todos los componentes del Acuerdo Final de Paz también incluye la obligación de las autoridades, en su conjunto, de crear un ambiente discursivo, respetuoso y empático que no incite al odio o promueva de manera directa o velada actuaciones que deslegitimen esas instancias. En la presente sentencia la Sala ha mostrado algunas pautas que permiten entender la importancia que reviste el que las autoridades que tienen en sus manos el cumplimiento de las obligaciones contempladas en las normas que constitucional y legalmente desarrollaron el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz se valgan de un lenguaje asertivo y respetuoso en la construcción de un ambiente con esas características y los beneficios que se podrían conseguir para la implementación integral del Acuerdo Final de Paz si se pone en práctica.

    8.2.152. Entretanto, una visión desarticulada o desagregada del componente de garantía de seguridad separada de los demás componentes que configuran el Acuerdo Final de Paz no contribuye a evitar los asesinatos y amenazas de muerte. Ello tampoco se logra dejando de lado o restándole importancia a las instituciones previstas por el Acuerdo Final que fueron incorporadas mediante normas que desarrollaron sus contenidos con carácter vinculante.

    8.2.153. Además, el examen de los elementos de convicción muestra la urgencia de la presencia estatal no solo desde el punto de vista militar y de policía, sino como realización integral del Estado social de derecho para enfrentar los inmensos retos que se derivan de la implementación articulada del Acuerdo Final de Paz, tan estrechamente ligada a la posibilidad de asegurar a sus signatarias y signatarios –quienes hicieron dejación de armas–, que pueden confiar en que su tránsito hacia la vida civil será llevado a cabo sin la zozobra que producen los asesinatos, amenazas de muerte, despojos, desplazamientos, hostigamientos y estigmatizaciones que, lastimosamente, han tenido que padecer y aun enfrentan.

    8.2.154. Sin embargo, un análisis del material probatorio disponible permite a la Corte Constitucional concluir que las obligaciones adquiridas por el Estado relacionadas con la garantía de protección como componente que se centra en la seguridad humana e implica preservar los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación que deben entenderse no solo en un sentido reactivo e individual, sino preventivo, colectivo e integral, no han sido cumplidas a cabalidad.

    8.2.155. Hacer poco o no hacer la totalidad de lo debido, considerando los hechos violatorios de derechos humanos y fundamentales tan importantes en este contexto como la vida, la integridad personal, la seguridad y la paz, termina siendo un incumplimiento. Si los deberes adquiridos se hubieren observado a cabalidad, muchos de los lamentables sucesos padecidos por la población firmante en los últimos años podrían haber sido evitados.

    iv) ¿Se le ha restado importancia a la relación de dependencia condicionada existente entre la implementación del componente de garantías de seguridad para la población signataria del Acuerdo Final de Paz y la ejecución articulada, coordinada e integral de los demás componentes del instrumento? ¿Tal situación podría desconocer la garantía de no regresividad?

    8.2.156. En las consideraciones de la presente sentencia se hizo mención a cómo esta Corte Constitucional, mediante la sentencia C-630 de 2017[507], dejó claro que el Acuerdo Final de Paz impuso el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades allí consignados, a efectos de lo cual las autoridades estatales gozarían de un margen de apreciación que las autoriza a elegir los medios más apropiados para ese fin, en el marco de lo convenido, bajo el principio de no regresividad. Igualmente, la Corte hizo hincapié en que debía respetarse la teleología del Acuerdo Final de Paz y velar porque su interpretación y aplicación guarden coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, objetivos, compromisos, espíritu y principios del Acuerdo Final.

    8.2.157. Sobre el principio de progresividad (no regresividad), debe recordarse que en la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) en el caso C.P. y otros vs. Guatemala, la Corte de San José sostuvo por primera vez que un Estado es responsable por desconocer la obligación de progresividad contenida en el artículo 26 de la Convención Americana[508]. Sobre este extremo reiteró que existían dos clases de obligaciones derivadas de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) protegidos por la mencionada norma: las de exigibilidad inmediata y las de realización progresiva.

    8.2.158. En relación con estas últimas recordó algo de suma importancia para el tema que ocupa la atención de la Sala, y es que aun cuando es cierto que el desarrollo de los derechos, especialmente, tratándose de exigencias relacionadas con la materialización de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales (DESCA) no podrá obtenerse en un breve lapso, ello está lejos de significar que los Estados puedan abstenerse de realizar acciones dirigidas a garantizar el pleno goce de estos derechos. Desde esa óptica, la realización progresiva de estos derechos resulta incompatible con la inactividad estatal.

    8.2.159. El alto tribunal consideró, asimismo, que los Estados deben adoptar medidas de protección y asumir una posición especial de garante cuando existen condiciones particulares que podrían significar una discriminación de facto al tener un impacto diferenciado sobre grupos de la población en especial situación de vulnerabilidad. En Colombia se podría pensar en condiciones como, por ejemplo, el género, la raza, la pertenencia étnica, la condición de vulnerabilidad por la pobreza y abandono estatal crónicos, por su circunstancia de persona desmovilizada en al marco del Acuerdo Final de Paz o por el riesgo de reclutamiento forzado.

    8.2.160. Los elementos de prueba incorporados al expediente permiten concluir que la implementación de las obligaciones contempladas en las normas constitucionales y legales que dieron desarrollo al componente de garantías de seguridad para la población signataria del Acuerdo Final de Paz ha sido deficiente y no ha podido evitar el asesinato, las amenazas de muerte, el desplazamiento, los hostigamientos, las estigmatizaciones que se ciernen todos los días sobre quienes, sin rendirse ni capitular, dejaron sus armas con la confianza en que, luego de deponerlas, podrían transitar hacia la vida civil, como mínimo, libres de amenazas y de zozobra.

    8.2.161. En varios de los escritos allegados quedó documentado que aun cuando desde la firma del Acuerdo Final de Paz “más de 13.000 excombatientes dejaron las armas y el 94.1 % han cumplido de manera satisfactoria”[509], los asesinatos contra la población signataria del Acuerdo Final de Paz no cesan. Cada seis días muere asesinada una persona en proceso de reincorporación a la vida civil.

    8.2.162. Las líneas que anteceden dan muestra de que existe una falta de correspondencia de las actuaciones institucionales con los desarrollos normativos del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz que ha impedido cumplir con la teleología del Acuerdo Final y ha imposibilitado ver la importancia de entender sus componentes como parte de un sistema integral en el que la realización de cada uno de ellos está condicionalmente supeditado a la implementación y buen funcionamiento de todos los demás.

    8.2.163. Afrontar la situación que en la actualidad padece la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y las personas que integran el nuevo partido político Comunes para que no sea demasiado tarde implica realizar los ajustes indispensables, de modo que se restablezca la coherencia e integralidad con la política de Estado que impregna la teleología del Acuerdo Final de Paz e inspira las normas que desarrollaron sus contenidos. Justo en ese sentido se pronunció esta Corte en la sentencia C-630 de 2017 cuando revisó la constitucionalidad del Acto Legislativo 02 de 2017.

    8.2.164. En aquella ocasión resaltó la Corporación que las instituciones estatales y el Gobierno nacional tenían una doble obligación. De un lado, “cumplir de buena fe con lo establecido en el Acuerdo Final” y, de otro, velar porque sus actuaciones y los desarrollos normativos del Acuerdo Final, tanto como su interpretación y aplicación, guarden coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, objetivos, compromisos, espíritu y principios del Acuerdo Final –se destaca–. Esta Corte Constitucional entendió que cumplir con esta obligación revestía la mayor importancia, dada la relación de articulación condicionada que existe entre cada uno de los componentes del Acuerdo Final de Paz y la imperiosa necesidad de implementarlos conjuntamente a la mayor brevedad posible[510].

    8.2.165. Lo anterior es tanto más urgente cuanto se considera la persistencia de factores estructurales como el aislamiento geográfico, la carencia e informalidad en la tenencia de la tierra, los conflictos con la autoridad ambiental, conflictos por el cambio en el uso del suelo, la inseguridad alimentaria de la población campesina e indígena, las persistentes condiciones de vulnerabilidad de amplios sectores de la población y los limitados avances de las instituciones estatales encargadas de la implementación de los puntos uno –reforma rural integral– y cuatro –solución al problema de las drogas– del Acuerdo Final de Paz, conforme lo sostuvo recientemente la Defensoría del Pueblo, luego de aludir a las constantes amenazas contra las vidas e integridad personal de la población signataria del instrumento en proceso de reincorporación[511].

    8.2.166. Por ello encuentra la Sala –y así lo destacó en las consideraciones de la presente sentencia–, que con el fin de materializar las obligaciones derivadas de las normas que desarrollaron el componente de garantías de seguridad del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz, resulta forzoso tomar en cuenta un concepto de prevención y protección integral centrado en la seguridad humana, pues es esta concepción la que impregna el instrumento y quedó también incorporada en las normas que desarrollaron sus contenidos.

    8.2.167. De lo expuesto se sigue que las ejecuciones del Gobierno nacional han sido regresivas porque no se han adecuado al marco normativo e institucional (teleología) que fue concertado en el Acuerdo Final de Paz y ello terminó por restarle importancia a la relación de dependencia condicionada entre la implementación del componente de garantías de seguridad para la población signataria y la ejecución articulada, coordinada e integral de los demás componentes del instrumento, acorde con el espíritu que la impregna e informa.

    8.2.168. Como ya quedó dicho, la sentencia C-630 de 2017[512] sostuvo que el principio de integralidad implicaba que las autoridades debían tener como referencia de validez el mismo Acuerdo Final de Paz, por lo que no era admisible proferir medidas que no tuvieran como finalidad materializar lo convenido.

    8.2.169. Cabe resaltar que acorde con el principio de progresividad y no regresividad, se encuentra prohibido todo tipo de retroceso en la protección alcanzada, por lo que las autoridades, dentro del ámbito de sus atribuciones y con el objeto de cumplir de buena fe con lo acordado, podrán expedir medidas diferentes siempre que se hagan en el marco de lo acordado, preservando sus contenidos, compromisos, principios y espíritu, propendiendo por mejorar lo dispuesto para el cumplimiento del acuerdo, lo que como ha podido mostrarse en detalle, no ha ocurrido.

    iii) ¿Qué ventajas tendría que en la implementación del componente de seguridad previsto en el Acuerdo Final de Paz las autoridades acompañen sus acciones de un lenguaje respetuoso, asertivo, tolerante que genere confianza e impida reproducir escenarios de odio y estigmatización?

    8.2.170. La estigmatización es un fenómeno que existía previo a los asesinatos y amenazas de muerte contra la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación y tiende a mantenerse con mayor virulencia en la actualidad como una práctica que suele relacionarse con intentos por deslegitimar al Acuerdo de Paz, justificar la violencia contra sus signatarios y desprestigiar a las instituciones que forman parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición.

    8.2.171. Tanto es ello así que el presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz en respuesta al auto 132 dictado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional adujo entre los motivos por los cuales esta Corporación debía declarar el estado de cosas inconstitucional[513] i) la estigmatización oficial frecuente de los desmovilizados y excarcelados y ii) los ataques de las autoridades a la JEP, a su independencia y a su aptitud para ofrecer una justicia integral –se destaca–.

    8.2.172. Como se indicó en las consideraciones de esta sentencia, cuando las personas se valen de las palabras para expresarse, esas palabras no sólo dicen, sino que además hacen. La comunicación en los diferentes niveles de interacción social humana no está restringida exclusivamente a lo que significan las palabras en las secuencias discursivas de las frases, sino que, por lo general, están acompañadas de gestos corporales que refuerzan, contradicen o invalidan lo que se dice.

    8.2.173. El lenguaje también es un instrumento que abre o cierra fronteras, que facilita el ejercicio del respeto o lo dificulta, específicamente, el lenguaje usado por las autoridades encargadas de aplicar las normas, de ahí que su discurso deba ser coherente o concordante con los deberes que están encargadas/os de cumplir.

    8.2.174. Esto adquiere especial relevancia en el marco de la implementación del Acuerdo Final de Paz, donde se espera que diferentes autoridades ejecuten un conjunto de acciones para que lo pactado se haga realidad y lo mínimo que de ello se puede esperar es que se use un discurso que respete tanto a la población firmante, como a las instituciones y autoridades que componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición, a saber, la Comisión de la Verdad, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y la Jurisdicción Especial para la Paz.

    8.2.175. Cuando una cosa dicen las normas y otra es la que se ve reflejada en el discurso o en las actitudes de las autoridades encargadas de hacerlas realidad en la práctica, se generan ambivalencias y contradicciones que terminan por tener efectos estigmatizantes y discriminatorios que debilitan la confianza en las instituciones y generan, de facto, un terreno fértil para exclusiones, incumplimientos y reacciones de tipo agresivo que, en lugar de ponerle fin a la violencia, la reproducen, esta vez, en su versión simbólica que muy prontamente podría terminar por convertirse en amenaza para la seguridad y protección de las personas. Puede que el lenguaje impacte la realidad de manera distinta a las acciones concretas y no las suplante, pero la potencia del discurso no debe ser subestimada.

    8.2.176. Además, si se tiene en consideración que el Acuerdo Final de Paz tiene una teleología inspirada por principios rectores como el respeto, la buena fe, la voluntad política y la participación, el discurso de que se valen las autoridades en el marco de las tareas encaminadas a fijar el alcance de sus componentes y/o aplicar sus contenidos desarrollados por normas con carácter vinculante, cumple un rol fundamental.

    8.2.177. En el sentido anotado, la retórica empleada por los funcionarios y las funcionarias del Estado, tanto quienes están a cargo de la responsabilidad directa de implementar los componentes del Acuerdo Final de Paz, como aquellos que ejercen como autoridades en los distintos ámbitos estatales debe ser asertiva y constructiva, concordante con la obligaciones jurídicas existentes y con el compromiso de honrar de buena fe y de manera integral el Acuerdo Final de Paz, como lo dispuso el Acto Legislativo 01 de 2017 y la sentencia C-630 de 2017[514].

    8.2.178. Así, la no estigmatización y el discurso asertivo, constructivo y empático se pueden ver como parte de los deberes relacionados con la materialización de las normas que desarrollaron el componente en el punto 3.4. del Acuerdo Final de Paz. Más allá de que en el pasado la población firmante del Acuerdo Final de Paz haya participado en actividades delictivas (y sobre las cuales tiene que responder, ofrecer verdad, reparación y garantías de no repetición), la suscripción de este instrumento implica que las autoridades deben ver la individualidad de la población signataria como algo que va más allá de esa criminalidad y que no se puede reducir a ella.

    8.2.179. En ese sentido, la no estigmatización es uno de los elementos que posibilitan la credibilidad de los procesos, la reconciliación y la tolerancia. Otro elemento que se puede promover a través del discurso asertivo de las autoridades es la confianza entre los diferentes miembros de la sociedad y en las instituciones.

    8.2.180. Para facilitar este proceso, el discurso de quienes tienen a su cargo materializar las obligaciones que se desprenden de las normas que desarrollaron los contenidos del Acuerdo Final de Paz cumple múltiples funciones. En primer lugar, enfocado de la manera correcta y en el momento oportuno, genera visibilidad positiva. Esto significa que insta a la sociedad a que rodee a la población firmante, la proteja y dialogue con ella. Esto facilita que la misma comunidad acoja a esta población y le facilita ejercer la sana convivencia, pues permite contemplarla desde una nueva perspectiva.

    8.2.181. En ese mismo sentido, hace factible generar escenarios para comprender cómo funciona el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición, cuáles son las autoridades que lo componen y de qué manera su trabajo incesante ha contribuido y continuará aportando para transitar hacia el fin del conflicto y el logro de una paz estable y duradera que, con todo y lo esquiva que parece, significa la esperanza de derrotar la violencia y privilegiar escenarios donde el peso de las palabras, y no el tronar de las armas o la barbarie y deshumanización de la guerra, sea el que predomine en la búsqueda por la justicia, la memoria, la verdad y la dignificación de las víctimas y de la sociedad en su conjunto.

    8.2.182. En segundo lugar, valida a la población signataria del Acuerdo Final de Paz ante la comunidad en un rol diferente del que había ejercido en el pasado. En este sentido, las autoridades estatales no relegan esa tarea ni a la población firmante, ni a las personas que se vinculen con ella, sino que asumen un papel activo. Relacionarse con la población signataria del Acuerdo Final de Paz desde lo político y no desde lo bélico permite ver que, como personas individualmente consideradas, son polifacéticas. Su pasado no es lo único que las define o determina. Por el contrario, tienen otros atributos que, en vez de aislarlas de la comunidad, las acerca a ella. Al fin y al cabo, uno de los elementos que facilitan la empatía y el diálogo es el reconocer que las demás personas no son un otro absoluto, sino que comparten experiencias con otros miembros de la sociedad.

    8.2.183. Validar a las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz significa a un mismo tiempo validar a las instituciones ante las cuales ellas están dispuestas a aportar verdad, admitir responsabilidad y otorgar garantías de no repetición. Este reconocimiento es indispensable y de llegar a faltar, se hace muy difícil y, tal vez imposible, avanzar sobre el camino de la justicia transicional.

    8.2.184. En tercer lugar, ayuda de manera positiva a la población firmante del Acuerdo Final de Paz en la construcción de la imagen que tiene de sí misma –se destaca–. Al fin y al cabo, no hay que olvidar que la manera en que nos percibimos también depende de la forma en que las otras personas nos ven. Una percepción positiva de sí mismo conduce a construir lazos de confianza sin los cuales ninguna sociedad, ni sus instituciones pueden funcionar y menos estar en condición de superar el círculo de violencia generado por la pérdida de autoestima, el miedo y la desconfianza en sí mismos y en las demás personas.

    8.2.185. En cuarto lugar, el lenguaje que usen las autoridades a cargo del cumplimiento de las normas que desarrollan legislativa y constitucionalmente los contenidos del Acuerdo Final de Paz establece un puente con la población firmante en proceso de reincorporación a la vida civil –se destaca–. Hace que el Acuerdo no sea algo “del pasado”, sino que está renovando y reiterando el compromiso del ordenamiento jurídico en su conjunto, así como el de las autoridades estatales con la paz como proyecto político, social y económico. Este puente resulta beneficioso para el conjunto, pues un discurso vinculante, que hace énfasis en la tolerancia, en la inclusión y en el respeto de buena fe a los principios que informan el Acuerdo Final de Paz demuestra coherencia y voluntad política –se destaca–

    8.2.186. Este último aspecto hace evidente la responsabilidad que tienen las autoridades estatales cuando envían mensajes a la sociedad. Sin importar si están hablando de la población firmante del Acuerdo de Paz de forma directa o indirecta, o se refieren a las instituciones que conforman el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición, las palabras impactan en la manera en que las personas las perciben. Esto no se refiere únicamente a los elementos explícitos que contenga cada mensaje. También es importante elegir el momento oportuno, el contexto adecuado, el medio que se va a usar para transmitir las ideas, el tono y la forma, entre otros –se destaca–.

    8.2.187. Dicho lo anterior, en criterio de esta Corte vale la pena insistir en que, ahí donde existe la posibilidad de escuchar en las palabras de quienes tienen a su cargo la aplicación de las normas legales y constitucionales que desarrollan los contenidos del Acuerdo Final de Paz y fijan su sentido y alcance, frases de fácil comprensión, tolerantes, asertivas, constructivas, empáticas y que no refuerzan imaginarios sociales y culturales de estigmatización y odio, el discurso y la actitud que lo acompaña se convierten en principales elementos para promover y asegurar que se pueda hacer de la palabra y de la actitud un medio constructivo que estimula la acción y facilita cumplir de buena fe con lo pactado en el Acuerdo Final de Paz.

    8.2.188. En virtud de lo expuesto en precedencia, en la parte resolutiva de esta sentencia la Corte hará un llamado a las autoridades para que las acciones relacionadas con la protección de las personas en proceso de reincorporación a la vida civil y las referencias a las instituciones que forman parte del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición estén acompañadas de un lenguaje concordante con las obligaciones que se desprenden del ordenamiento jurídico, coherente, desposeído de rencor y generador de confianza para que las dificultades intrínsecas que se derivan de los exigentes compromisos del Acuerdo Final de Paz no sean motivo de temor, sino oportunidades para construir una paz duradera.

    8.2.189. En precedencia se mencionó que la condición en la que se encuentra la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación la convierte en sujeto de especial protección constitucional que merece un trato diferenciado no solo por su condición vulnerable sino, específicamente, para equilibrar la situación de asimetría generada a raíz de la suscripción del Acuerdo Final de Paz. Lo anterior, podría cristalizar en las siguientes acciones así:

    i) La relación constructiva de la población signataria con las comunidades sobre la base de canales de diálogo y participación efectiva.

    ii) La necesidad de destruir estereotipos basados en conceptos históricos que se quieren superar o resignificar, pues para construir un país incluyente, los estereotipos que estigmatizan y discriminan deben ser modificados o resignificados.

    iii) La importancia de visibilizar las historias de quienes participaron en el conflicto armado o fueron víctimas de este con una amplia difusión en medios públicos, en presentaciones cortas, pero con mensajes claros y contundentes. Es imposible ponerse en la situación de otras personas, cuando se desconoce qué las motivó a actuar de esa forma y qué asimetrías se presentan.

    iv) La posibilidad de que las víctimas –quienes sufrieron horrores– y de los victimarios y victimarias –que también los padecieron– cuenten con espacios propicios para generar la capacidad de comprender y de entender cómo, en ocasiones, la asimetría que sobreviene con la suscripción de un Acuerdo de Paz se mantiene aún después de la firma del instrumento y cómo las contribuciones a la verdad, a la reparación y las garantías de no repetición serán más significativas no tanto si exigen que las otras personas piensen y sientan como ellas mismas, sino más bien abriendo una ventana jurídica y social con el fin de comprender la diversidad de contextos y sus implicaciones, para luego sí estar en capacidad de ponerse en el lugar de los otros, de las otras.

    v) Si bien deben verse de manera muy positiva los esfuerzos de las víctimas y de los victimarios que logran reaccionar de manera asertiva, empática y constructiva en las distintas etapas que deben recorrerse en el tránsito hacia la consolidación de la justicia transicional, lo cierto es que eso no siempre se consigue de manera automática, ni inmediata. Por ello es necesario tomar en cuenta la necesidad de apoyo para que las dinámicas previstas consigan el propósito para el que fueron diseñadas y ser cuidadosos con el lenguaje y las expectativas. Es muy importante que los actos de encuentro sean genuinos y permitan aplicar mecanismos de diálogo y acercamiento.

    vi) Es igualmente importante que la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación pueda contar con los apoyos suficientes que le faciliten superar las secuelas que quedaron en sus vidas luego de abandonar la lucha armada, que no son fáciles de sanar ni de enfrentar, como también les asiste ese derecho a las víctimas, quienes constituyen el centro de todo el Sistema Integral. Se enfatiza sobre la necesidad de abrir una ventana jurídica y social a fin de comprender la diversidad de contextos y sus implicaciones, para luego sí estar en condición de ponerse en el lugar de los otros, de las otras.

    8.2.190. Solo de esa forma se podrán honrar los compromisos con el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición de manera significativa. Con ese fin, se necesita aprender a procesar la propia situación; se requiere aprender a mirar el mundo de maneras diversas, para darle a los pensamientos y a las emociones el significado que se perdió con el horror y la deshumanización de la guerra. Insiste la Corte: ello no sucede de manera automática y exige un acompañamiento efectivo del Estado, tanto a las víctimas que son el corazón del Sistema Integral, como a la población firmante del Acuerdo Final de Paz que dejó las armas y ahora transita hacia la vida civil con la confianza de que, como mínimo, su vida e integridad personal serán respetadas.

    8.2.191. El éxito en cada uno de estos aspectos es lo que permitirá la superación del estigma: no solo el de los victimarios (en este caso de la población en proceso de reincorporación), sino también el de las víctimas. Al final de un proceso restaurativo exitoso todas estas personas deberían poder ser consideradas simplemente como integrantes de la ciudadanía. Lo anterior teniendo en cuenta que el proceso de reincorporación no es eterno y que lo que busca la justicia transicional es que quienes estuvieron alzados en armas y, las depusieron para integrarse a la vida civil, puedan ser considerados como ciudadanos y ciudadanas, al igual que todas las personas que hacen parte del proceso transicional[515].

    v) ¿Qué relevancia se les ha dado a los enfoques diferenciales incorporados en el Acuerdo Final de Paz y desarrollados por normas constitucionales y legales (el de derechos humanos, el de género, el étnico, el territorial y el multidimensional) en la materialización del componente de garantías de seguridad de la población firmante?

    8.2.192. Aun cuando en la sesión técnica convocada por la Corte Constitucional y celebrada el 13 de septiembre de 2021 la Sala Plena preguntó concretamente acerca de si junto a las medidas de carácter individual y colectivo brindadas por la Unidad Nacional de Protección se han adoptado otras con enfoque territorial, de género o étnico distintas a estas, el Gobierno nacional no respondió el interrogante y se limitó a brindar una información de carácter general que pasó por alto la insistencia de la Sala Plena en la manera cómo se ha dado aplicación a dichos enfoques al momento de materializar las garantías de seguridad para la población signataria en tránsito hacia la vida civil[516].

    8.2.193. De otra parte, la intervención de la Coordinación Colombia Europa – Estado Unidos –CCEEU– Plataforma de derechos humanos que reúne a 285 organizaciones de derechos humanos a nivel nacional, el Colectivo de Abogados “J.A.R.–.–, el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos –CSPP– y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento –CODHES–[517], trajo a colación que:

    [l]as condiciones de seguridad alarmantemente violentas, no solo son predicables de los excombatientes de las FARC-EP en actual proceso de reincorporación, sino que son padecidas por comunidades campesinas, mujeres, colectivos políticos de identidad alternativa a la tradicional. Un análisis interseccional de las características de los tutelantes en el proceso que aquí se convoca, da cuenta que en su subjetividad confluyen condiciones de vulnerabilidad como la campesina al evidenciarse su arraigo en las zonas rurales, su identidad política vinculada al partido político surgido del Acuerdo Final y su condición de mujeres.

    8.2.194. Aunque una de las características más significativas del Acuerdo Final de Paz radica precisamente en haber incorporado estos principios y enfoques transversales y las normas que desarrollaron sus contenidos también los tuvieron presentes, los resultados en esta materia son deficitarios, pues los avances realizados han sido tardíos y formales, específicamente, en lo que tiene que ver con la materialización de las garantías de seguridad de la población signataria, sus familias y las personas que integran el nuevo partido Comunes.

    8.2.195. En el informe público presentado por el representante del Secretario del Consejo de Seguridad de la Organización de Naciones Unidas el 26 de marzo de 2021, se expuso lo siguiente:

    A pesar de las dificultades para implementar las disposiciones sobre género del Acuerdo Final, en particular las relacionadas con las garantías de seguridad y la reincorporación de las excombatientes, ha habido avances positivos en la colaboración de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer con diversas entidades gubernamentales y autoridades locales, en particular en torno a las garantías de seguridad para las lideresas y las defensoras de los derechos humanos, incluida la labor para identificar oportunidades de empoderamiento económico.

    Las lideresas sociales y las defensoras de los derechos humanos siguen enfrentando riesgos para la seguridad. En diciembre, la Instancia Especial de Género informó de que (sic.) 10 de sus 16 miembros carecían de las condiciones de seguridad y protección necesarias para ejercer su liderazgo. Tras la decisión del Gobierno de aumentar su protección, se realizaron análisis de riesgos y se solicitaron esquemas de protección para las integrantes de la Instancia Especial que carecían de esquemas de protección.

    La violencia de género es un flagelo persistente que socava la reincorporación de las excombatientes, la valiosa labor de las lideresas sociales y las defensoras de los derechos humanos y la dignidad de las mujeres colombianas en general. A pesar de los esfuerzos institucionales, la conciliación entre víctimas y agresores sigue siendo una práctica habitual entre las autoridades locales, lo que dificulta el acceso de las víctimas a una asistencia integral, incluido el acceso a la justicia, y normaliza la violencia en sus comunidades.

    Las personas lesbianas, gais, bisexuales, transgénero e intersexuales siguen teniendo dificultades para acceder a servicios relacionados con la violencia sexual y de género debido a la estigmatización y la discriminación.

    (…)

    Es alentador que excombatientes de origen étnico estén trabajando de la mano con autoridades y comunidades indígenas. En febrero, una cooperativa de 437 excombatientes (incluidas 86 mujeres) llegó a un acuerdo con el resguardo indígena de Tacueyó (Cauca) para trabajar conjuntamente en un plan de desarrollo local a largo plazo. Asimismo, en la nueva área de reincorporación en el resguardo de Cañamomo Loma Prieta, 12 excombatientes y 7 víctimas están trabajando juntos en un proyecto de piscicultura.

    Lamentablemente, las comunidades étnicas siguen enfrentando graves problemas de seguridad en varias regiones, incluidos actos de violencia contra excombatientes indígenas y afrocolombianos y contra autoridades étnicas, especialmente guardias que cumplen funciones esenciales de seguridad en sus territorios. En el departamento de Chocó, las amenazas de actores armados ilegales también han causado el confinamiento de 9.352 personas y el desplazamiento forzado de otros 486 civiles, según la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas. El pueblo indígena emberá se ve especialmente afectado, entre otras cosas por el uso continuo de minas antipersonal en sus territorios. En el vecino municipio de Murindó (Antioquia), las autoridades emberás reportaron el confinamiento de 2.107 personas y el desplazamiento de 140 personas.

    8.2.196. En las consideraciones de la presente sentencia se hizo una completa referencia a la importancia que adquieren los enfoques transversales en la materialización del componente de garantías de seguridad a favor de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación, entendido este como algo integral que se centra en el concepto de seguridad humana.

    8.2.197. Sin embargo, es claro que con la sola mención o enunciación de estos enfoques no se consiguen los objetivos que se proponen con su aplicación. Para ello resulta indispensable adoptar medidas y acciones concretas que los lleven a la práctica –se destaca–. A lo expuesto se agrega que la protección colectiva es también escasa no existiendo un fortalecimiento organizativo sino medidas principalmente individuales para grupos de personas[518].

    8.2.198. En el sentido antes anotado, queda todavía mucho camino que recorrer, pues los resultados, en criterio de esta Corte, son insuficientes, toda vez que no solo tienden a ser meramente formales, sino que se han comenzado a aplicar de manera tardía.

    vi) ¿Cuál ha sido el papel del Sistema de Alertas Tempranas y la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Temprana (CIPRAT) en la implementación de las garantías de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil?

    8.2.199. En lo relativo al Sistema de Alertas Tempranas, fortalecido mediante el Decreto 2124 de 2017, se observa que constituye una herramienta significativa para advertir de las amenazas que enfrentan distintas poblaciones. Es más, al margen de sus limitaciones, el Comité Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas y los Comités Territoriales de prevención se han convertido en instrumentos valiosos.

    8.2.200. En atención a la grave situación de seguridad que enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación debe tenerse en cuenta lo que mencionó la Corte en las consideraciones anteriores de esta sentencia y es que en estos casos las medidas deben ofrecerse de manera oportuna, precisamente, en virtud del riesgo extraordinario que se enfrenta, lo que implica no solo la presunción del riesgo, sino la inversión de la carga de la prueba y tener en cuenta el contexto de violencia que afecta a las personas beneficiarias de las garantías de seguridad.

    8.2.201. No puede suceder que pese a existir informes de riesgo e innumerables advertencias sobre la crítica situación de seguridad que enfrentan las personas firmantes de la paz, las autoridades estatales sean incapaces de brindar la protección indispensable en forma eficaz y oportuna.

    8.2.202. A propósito de lo expuesto cabe traer a colación el informe realizado por la Contraloría General de la República que se pronunció sobre este aspecto con fundamento en los datos suministrados por la Defensoría del Pueblo[519]:

    En cuanto al Sistema de Alertas Tempranas, entre 2017 y 2019 la Defensoría del Pueblo reportó la emisión de 127 alertas tempranas. Durante la vigencia 2020 y hasta marzo de 2021, la entidad emitió 62 alertas, advirtiendo los escenarios de riesgo de posibles violaciones a los derechos humanos e infracciones al DIH; realizó 36 informes de seguimiento, al tiempo que brindó acompañamiento en espacios derivados del AF.

    Se registra como avance, la priorización de la población excombatiente como grupo afectado por las dinámicas de riesgo en el territorio, lo cual va a permitir realizar revisiones periódicas de las causas e impactos de situaciones de violencia, sobre las personas en reincorporación y sus familias.

    8.2.203. De igual manera, el informe elaborado por la Contraloría General de la República dio cuenta del reporte efectuado por el Ministerio del Interior sobre acciones realizadas por intermedio de la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Temprana (CIPRAT) relacionadas con lo coordinación de medidas de respuesta rápida por parte de las entidades. En ese sentido, puso de presente:

    la realización de 129 talleres regionales de seguimiento, y la capacitación y asistencia técnica a las entidades territoriales en la gestión para el cumplimiento de las recomendaciones de las alertas tempranas.

    8.2.204. Pese a lo anterior, advirtió que, si se consideraba “la situación de riesgo y de inseguridad que persiste en varias regiones del país”, resultaba preciso destacar que aún existían “obstáculos relacionados con la capacidad, tanto en el nivel nacional a través de la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas (CIPRAT), como en el nivel regional a través de las entidades territoriales, para lograr la coordinación interinstitucional que permita la reacción oportuna y la decisión de acciones que respondan de manera efectiva a las situaciones de riesgo que han sido advertidas”.

    8.2.205. La conclusión a la que llega el informe de la Contraloría General de la República resulta de la mayor relevancia si se considera que aun cuando los asesinatos, las amenazas de muerte, los desplazamientos, los hostigamientos y las estigmatizaciones afectan, de una manera u otra, a toda la población signataria en proceso de reincorporación a la vida civil, existen zonas del territorio nacional que denotan un mayor grado de afectación.

    8.2.206. Dicho en pocas palabras, aunque el problema existe, suele concentrarse con mayor agudeza en aquellos municipios y departamentos en los que la presencia estatal es más débil, por ejemplo, en Nariño, Cauca y Valle del C.. Esto resulta relevante en el sentido de que la materialización del componente de garantías de seguridad ganaría en eficacia si se concentra en aquellas zonas del territorio nacional donde los niveles de violencia son mayores.

    vii) ¿Cuál ha sido el desempeño de Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación en la implementación de las garantías de seguridad de la población signataria del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil?

    8.2.207. Como se indicó en la parte considerativa de la presente sentencia, de acuerdo con lo previsto por el Decreto Ley 898 de 2017, a la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación (UEI) se le atribuyó la tarea de implementar y diseñar un modelo investigativo dirigido a desmantelar organizaciones criminales[520] que afectan la implementación del Acuerdo Final de Paz, en un proceso escalonado a partir de: i) los avances investigativos en hechos delictivos priorizados individualmente, ii) la identificación y caracterización integral de organizaciones criminales (militar, financiera y política) en un proceso de sostenibilidad investigativa, y iii) la consolidación a través de la judicialización estratégica para contribuir con el desmantelamiento de la organización criminal.

    8.2.208. La UEI está conformada por equipos de trabajo de orden territorial y regional que se concentran en esclarecer hechos priorizados individualmente, elaborar la caracterización de territorios y generar impactos estratégicos contra las organizaciones criminales que victimizan a las poblaciones en estos territorios. Estas autoridades desarrollan su actividad de modo articulado con la Fiscalía General de la Nación, por medio de sus distintas delegadas.

    8.2.209. En el informe elaborado por el representante especial del S. General de la ONU y, puesto en conocimiento público el 26 de marzo de 2021, se hizo un recuento de la actividad de la Unidad Especial de Investigación y el funcionario sostuvo que para esa fecha la UIE investigaba[521]:

    245 homicidios, 15 desapariciones y 42 tentativas de homicidio contra excombatientes. Respecto de familiares se investigan 50 homicidios, 1 desaparición y 5 tentativas, registrando avances investigativos respecto de 37 hechos (66.1 %). A 31 de marzo de diciembre 2020, se registra que 307 personas están vinculadas como presuntos responsables en esas investigaciones, de las cuales la UEI ha expedido 238 órdenes de captura, y se han materializado 135; 50 de esas órdenes de captura corresponden a determinadores; de estos, 17 han sido capturados. Para el 31 de diciembre de 2020, en 34 afectaciones contra personas en reincorporación, en ejecución de penas se ha logrado sentencia condenatoria en contra de 32 personas y 1 a través de principio de oportunidad.

    8.2.210. El Instituto Kroc registró en su informe presentado ante la Corte Constitucional con ocasión del auto 132 de 2021 que la disposición asociada con la creación de la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales y sus redes de apoyo (UEI) se encuentra en un nivel de implementación completo.

    8.2.211. El informe de la Contraloría General de la República también se pronunció sobre las ejecutorias de la UIE que registró en el siguiente cuadro[522]:

    Interfaz de usuario gráficaDescripción generada automáticamente

    8.2.212. Según el informe presentado por la Contraloría General de la República, la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación reportó, en lo relativo a amenazas contra personas en proceso de reincorporación a la vida civil, en total:

    298 víctimas con avances investigativos en 43 casos (14.43 %) y el archivo de 32 por imposibilidad de encontrar sujeto activo. Igualmente, en relación con las organizaciones y conductas criminales, registra avances con la realización de 732 imputaciones (en 128 casos) y 546 acusaciones (en 85 casos) sobre 353 casos priorizados[523]. En cuanto al desmantelamiento efectivo de organizaciones criminales, la Policía Nacional informa la identificación de 53 organizaciones criminales entre 2018 y marzo de 2021, 3 de las cuales se han logrado desmantelar, a través del Cuerpo Élite.

    8.2.213. Ahora bien, antes de abordar aspectos metodológicos relacionados con el énfasis que la UIE marca en su labor investigativa, debe la Sala referirse a un asunto que quedó formulado en la respuesta ofrecida por la Fiscalía General de la Nación con ocasión del auto 132 de 2021 en el sentido de que, pese a la situación de riesgo extraordinario que enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y quienes integran el nuevo partido Comunes, esta autoridad les exige acreditar la amenaza con grado de certeza –se destaca–.

    8.2.214. Justamente, uno de los elementos de la amenaza o riesgo es su grado de incertidumbre. La mayoría de las veces quien está siendo víctima de amenazas, o se encuentra ante una situación de riesgo, no cuenta con “medios objetivos” para demostrar “con grado de certeza” que su vida o integridad personal se encuentran en peligro.

    8.2.215. Exigir ese grado de certeza, como informa que lo hace la Fiscalía General de la Nación, implica desconocer la presunción de riesgo extraordinario, invertir la carga de la prueba y atribuírsela a la víctima, quien se ve en la necesidad de acreditar el hecho del riesgo o la amenaza, lo que supone una revictimización, en la medida en que con esa comprobación puede agravar el riesgo en el que, por el solo hecho de haber suscrito el Acuerdo Final de Paz, se encuentra la población signataria y que se confirma cuando se analiza la cifra de personas que han sido objeto de amenazas o efectivamente asesinadas.

    8.2.216. Brevemente, en estos casos la circunstancia misma de ser firmante del Acuerdo Final de Paz supone, de suyo, una amenaza o riesgo que, conforme a lo dispuesto en el punto 3 del Acuerdo Final de Paz y las normas que desarrollan sus contenidos y que permanecen vigentes por lo que resultan vinculantes, debe presumirse como extraordinario –se destaca–. Esta presunción tiene que ser desvirtuada por las autoridades, quienes no pueden escudarse en la inexistencia de una prueba con grado de certeza para invertir la carga de la prueba y ante la dificultad de acreditarla, sostener la inexistencia de peligro.

    8.2.217. Lo anterior contradice una de las principales previsiones convenidas en el Acuerdo Final de Paz (punto 3.4) e incorporada al ordenamiento jurídico, a saber, la presunción de riesgo extraordinario que acompaña el proceso de reincorporación de las personas firmantes del instrumento y sus familias, así como las y los integrantes del nuevo partido Comunes. Desconoce igualmente la jurisprudencia de la Corte Constitucional que en este aspecto ha sido reiterativa[524].

    8.2.218. Dicho esto, es de anotar que, si los esfuerzos de indagación realizados por la Fiscalía General de la Nación como institución a la que corresponde la investigación criminal suelen ser reconocidos, lo cierto es que respecto de los asesinatos y amenazas de muerte contra la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación lastimosamente los resultados no son los esperados. Tanto es ello así, que en la actualidad se presentan escasos avances en relación con i) la captura de responsables y determinadores y ii) el desmantelamiento de organizaciones criminales. Prueba de lo anterior es el reducido número de sentencias condenatorias obtenidas[525].

    8.2.219. La Sala considera que es importante tomar nota de que este lastimoso fenómeno de asesinatos, desplazamientos y amenazas de muerte de personas en tránsito hacia la vida civil se presenta “en un contexto en el que la mayoría de otras formas de violencia disminuyeron”[526] gracias, precisamente, al tránsito que estas personas hicieron de la guerra a la vida civil.

    8.2.220. Por ello sería de la mayor relevancia centrarse en la especificidad del fenómeno, pues de este modo las autoridades encargadas de investigar los móviles y determinadores de estos crímenes y amenazas podrían observar con mayor claridad la aterradora similitud que tiene el fenómeno de la violencia contra la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación civil con el “genocidio de fuerzas políticas como la Unión Patriótica”[527].

    8.2.221. Es cierto que hoy el contexto es diferente, pero bajo ese foco podría verse con mayor claridad la gravedad de la situación, “en la medida que se compromete la viabilidad política del proyecto de quienes han honrado su palabra con el Acuerdo y el país”[528]. En fin, esta aproximación facilitaría comprender que se trata de una violencia “selectiva, focalizada y de índole política que no se explica por móviles personales o expresiones de la delincuencia común”[529].

    8.2.222. Así, pese a que la Fiscalía ha insistido en una investigación caso a caso[530], podría ser más acorde con el propósito buscado por la mencionada Unidad –que no es otro distinto al de desmantelar “organizaciones criminales que amenazan la construcción de paz”[531]–, aplicar una metodología que le permita enfrentar los retos que representan los fenómenos masivos de criminalidad con los que tiene que lidiar. En ese sentido podría verse como apropiado privilegiar “la investigación de casos por agrupación”[532].

    8.2.223. Un razonamiento de este estilo ha sido usado por la Fiscalía para comprender mejor el fenómeno de criminalidad valiéndose del concepto de “macro criminalidad”. En esa medida, el fenómeno de la violencia que caracteriza el asesinato de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación también se podría analizar a partir de los elementos comunes de la pertenencia política de estas personas. De esta forma, se evitaría caer en interpretaciones que dejen de lado la dimensión política de los crímenes cometidos contra las personas signatarias del instrumento.

    8.2.224. La metodología descrita permitiría materializar las garantías de no repetición, pues no solo daría paso a una mejor comprensión del problema, sino haría posible dar explicaciones más atinadas y luchar de modo más eficaz contra ese tipo de violencia a gran escala[533]. Privilegiar este punto de partida para la indagación traería varias ventajas, además de la oportunidad de desmantelar las organizaciones criminales.

    8.2.225. Entre otros aspectos, haría factible: i) localizar el desarrollo de las investigaciones bajo criterios que hacen posible determinar si el delito forma parte de un plan criminal y en qué medida significa un paso para obtener los resultados buscados por la organización; ii) comprender cómo funcionan las estructuras criminales involucradas, así como su manera de operar en los distintos aspectos de la vida social y iii) usar de modo eficiente los recursos humanos, logísticos y tecnológicos para la investigación de este tipo de crímenes.

    8.2.226. Adicionalmente, facilitaría: i) entender al sujeto activo como responsable de actos ejecutados en virtud de su pertenencia a una organización criminal; ii) analizar los hechos como expresión de los patrones de violencia desplegados por la organización para desarrollar un plan criminal e iii) identificar el daño que se produce en tanto factor que tiene implicaciones en una colectividad específica y cuya realización busca obtener un resultado criminal “más allá de los efectos inmediatos, entendidos como daños individuales del delito mismo”[534].

    8.2.227. Al aspecto mencionado, que la Sala considera de especial importancia, se agregan otros dos que serán desarrollados a continuación. El primero busca resaltar que, pese a los avances realizados en materia investigativa en casos individuales, la presencia territorial de los funcionarios y las funcionarias de la UEI es muy reducida.

    8.2.228. Según la respuesta brindada a Human Rights Watch por la Fiscalía General de la Nación, la Unidad Especial de Investigación está integrada por 24 Fiscales, 16 analistas, 47 investigadores del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI)[535]. Lo anterior se convierte en un serio obstáculo para avanzar en las indagaciones con la celeridad y eficacia exigidas, más cuando –pese a que según el Acuerdo Final de Paz se concibió como una autoridad autónoma– su función en la práctica consiste en apoyar a los Fiscales locales.

    8.2.229. Ahora bien, las preguntas de la Sala Plena en la sesión técnica convocada por la Corte Constitucional y celebrada el 13 de septiembre de 2021 y las intervenciones efectuadas en ese marco mostraron la importancia de la investigación judicial para la materialización del componente de garantías de seguridad de las personas en tránsito hacia la vida civil, pues este aspecto se relaciona estrechamente con la lucha contra la impunidad y también permite asegurar la no repetición.

    8.2.230. Cuando los asuntos quedan sin ser esclarecidos y no llevan a capturas o a una judicialización efectiva, se afecta la confianza de la población firmante en lo convenido y se desincentiva su participación y la de las comunidades en la construcción de la paz[536]. En la sesión técnica aludida quedó expuesto cómo la impunidad predominante suele estar asociada a la dificultad de contar con elementos materiales de convicción en el propio lugar de los hechos[537].

    8.2.231. Si bien la Unidad Especial de Investigación ha mantenido su presencia en los territorios pese, incluso, a las restricciones derivadas de la pandemia, la labor ha enfrentado grandes retos, principalmente, cuando se considera que su actividad central tiene que ver con desarticular y desmantelar organizaciones criminales bajo aplicación de estándares de derecho penal internacional[538].

    8.2.232. Un aspecto importante para tener en cuenta se relaciona con la necesidad de identificar patrones macro criminales y la disrupción de economías ilícitas[539]. En este campo el propósito principal está asociado con aplicar métodos que permitan identificar la situación cuando se presume que, tras las conductas punibles, se encuentran grupos armados organizados[540].

    8.2.233. Aunque las Misiones de Apoyo y Verificación han constatado avances en la persecución de activos, resulta preciso profundizar esos logros y conseguir que tenga lugar una operación judicial internacional expedita, en vista de la transnacionalización de las actividades ilegales de los grupos armados[541].

    8.2.234. Las intervenciones efectuadas en la sesión técnica celebrada el 13 de septiembre de 2021 coincidieron en subrayar la necesidad de un trabajo conjunto entre el Gobierno nacional y las autoridades judiciales para impulsar el esclarecimiento judicial de las conductas.

    8.2.235. Este trabajo debe tener en cuenta otras autoridades además de la Fiscalía General de la Nación, entre ellas, la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura. Esta última autoridad debe brindar recomendaciones relacionadas, por ejemplo, con la apertura de circuitos[542]. Así, el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo pueden contribuir fortaleciendo la presencia de procuradores judiciales y defensores públicos en lugares en los que más se los requiere. Enfrentar ese desafío resulta transcendental para evitar que los procesos se cierren por falta de actores procesales o por el vencimiento de términos[543].

    8.2.236. De lo anterior se sigue, que la presencia estatal en el territorio, específicamente en aquellos municipios en los que esta ha sido fragmentaria o inexistente debe ser inminente. Así se expresó en la sesión técnica convocada por la Corte Constitucional[544]:

    La llegada conjunta del Estado en todas sus acepciones deben ser el común denominador, el fortalecimiento de las casas de justicia, sistemas locales, fortalecimiento de la acción comunal, fortalecimiento de las comisarías de familia, entre otros, son acciones que favorecen la confianza legítima en el Estado y, aparte, son una afrenta a esos ilegales que van más allá de la acción militar.

    8.2.237. En fin, a partir de todo lo expuesto hasta este lugar, resulta relevante insistir en el carácter integral de los compromisos estatales en relación con la implementación en su conjunto del Acuerdo de Paz, sin lo cual se dificulta y obstaculiza seriamente poder materializar los componentes de reincorporación y de garantías de seguridad para la población firmante, sus familias y las personas que integran el nuevo partido Comunes.

    8.2.238. De este modo, debe existir el compromiso del Estado y del Gobierno nacional de cumplir con los contenidos acordados que han sido objeto de incorporación en normas jurídicas y que se relacionan, precisamente, con la posibilidad de disponer de las asignaciones presupuestarias indispensables para materializar de manera integral los componentes previstos en el Acuerdo Final de Paz.

    8.3. Medidas cautelares proferidas por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) de la Jurisdicción Especial para la Paz

    8.3.1. Particular importancia para los asuntos que se resuelven revisten las medidas cautelares proferidas por la Jurisdicción Especial para la Paz. En su intervención ante la Corte Constitucional, la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) de la JEP hizo un recuento completo de estas.

    8.3.2. Un examen detenido de las actuaciones realizadas por la SAR no solo confirma una situación de incumplimiento sostenido en el tiempo que es contrario a lo dispuesto en la Constitución, sino que en virtud de los principios de colaboración armónica y de economía procesal se impone a esta Corte solicitarle a la SAR que haga seguimiento de las medidas adoptadas, contando, de ser necesario, con el apoyo que le preste la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP y, si lo considera indispensable, que adopte medidas complementarias e informe a la Corte Constitucional respecto del oportuno y debido cumplimiento de todas las decisiones emitidas.

    8.3.3. A continuación, la Corte hará un recuento de las medidas adoptadas que permiten hacer visible el trabajo adelantado por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) de la JEP en sus actuaciones.

    8.3.4. La Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz avocó, mediante el auto SAR AT-057-2020 del 29 de abril, “el trámite de medidas cautelares colectivas de tipo integral preventivo con el fin de proteger, entre otros, los derechos fundamentales del grupo de excombatientes de las FARC-EP comparecientes ante la JEP, en situación de riesgo por las violencias que los afectan, y que para el día de la expedición del Auto ascendían a 193 personas suscriptoras del Acuerdo Final y sujetos de especial protección constitucional dada su vulnerabilidad”[545].

    8.3.5. El objetivo de estas medidas fue el de brindar protección a los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad de “las y los excombatientes en proceso de reincorporación, garantizar a las víctimas del conflicto armado interno los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación en el marco del desarrollo normativo e institucional del Sistema Integral de Garantías de Seguridad, puntos 2.1.2 y 3.4 del Acuerdo Final y la implementación de las garantías de no repetición que obligan a los componentes del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y no Repetición (SIVJRNR)”.

    8.3.6. El estudio de las distintas intervenciones que tuvieron lugar en el marco de la actuación –bien por medio de autos o de audiencias regionales–, le permitieron a la SAR verificar la situación de inseguridad y riesgo que enfrenta la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil y la falta de garantías en el cumplimento e implementación del instrumento[546] –se destaca–.

    8.3.7. Es importante resaltar que la SAR no solo subrayó la necesidad específica de brindar protección a los hombres y mujeres comparecientes firmantes del Acuerdo Final de Paz, sino también a quienes comparecen como integrantes de la fuerza pública. En relación con estos dos grupos de comparecientes forzosos a la JEP insistió en que se encuentran “expuestos a graves riesgos de seguridad[547] –se destaca–.

    8.3.8. El auto que avocó el trámite de medidas cautelares proferido por la SAR también ordenó vincular a otras autoridades con funciones en materia de garantías de seguridad integral, en particular, las relacionadas “con el fortalecimiento del Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO); las medidas de prevención, no estigmatización y reconciliación y convivencia y las que afectan el proceso de reincorporación territorial, con enfoque étnico y de género en los territorios donde se asientan los excombatientes en proceso de reincorporación”[548].

    8.3.9. En el referido auto, la SAR advirtió que era necesario tomar medidas en relación con la importancia de gestionar recursos para cubrir 683 nuevas plazas para escoltas y 40 analistas de estudios de riesgo, según lo dispuesto en el plan de contingencia aprobado por la Mesa Técnica de Seguridad y Protección –se destaca–, en atención a lo ordenado por la Sección. Sobre este extremo, advirtió que era imperioso adelantar procesos de nombramiento con el objeto tanto de descongestionar, como de adoptar e implementar “las medidas de protección solicitadas por la población de excombatientes, y que llegaron a sumar 1.363 solicitudes represadas a septiembre del 2020 por falta de recursos humanos y administrativos” –se desataca–.

    8.3.10. En el sentido anotado resaltó que mediante “Auto AI-008-2020, del 29 de julio de 2020, vinculó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que definiera los rubros presupuestarios y los planes aprobados a las instituciones encargadas de implementar el Sistema Integral de Seguridad para la vigencia 2020, así como las disposiciones legales que lo vinculan con la implementación del Plan Marco de Implementación del Acuerdo de Paz (PMI) y los respectivos CONPES, lo cual permitió que la UNP obtuviera para la vigencia 2020, más de ($13.500.000) con destino al cuerpo de seguridad faltante para cubrir necesidades”.

    8.3.11. Además, puso de presente que la SAR vinculó a la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección SESP teniendo en cuenta el grado de responsabilidad que le corresponde asumir a esta autoridad en lo relacionado con “el cumplimiento del plan de acción que para la descongestión de las 825 solicitudes de protección y estudios de riesgo remitieron a la Sección, así como las necesidades de contratación, respecto a la sostenibilidad financiera de la planta administrativa y operativa que se requiere para sostener el plan de descongestión a diciembre de 2021”[549]”. Sobre este punto, sostuvo que, a la fecha, la SAR ha vinculado en total a 30 entidades estatales con compromisos en materia de seguridad integral frente a esta población[550]. Tras un recuento exhaustivo y minucioso de las actuaciones adelantadas la SAR puso de presente que la información recaudada –se destaca–:

    tanto de fuentes estatales como de organizaciones no gubernamentales y de víctimas, permitió corroborar las situaciones de riesgo grave que enfrenta la colectividad, el incremento de muertes violentas, tentativas de homicidio, amenazas y desplazamiento, situaciones de las que no escapan quienes están ubicados en los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR) y mucho menos aquellos situados en algunas de las 93 Nuevas Áreas de Reincorporación (NAR) que se ubican en 17 departamentos del país, pues se estableció que un alto número de muertes ocurren fuera de los ETCR y se relacionan con las NAR, áreas con limitaciones en materia de seguridad por no contar con reconocimiento legal, lo cual afecta los dispositivos de seguridad que brinda la fuerza pública y otras autoridades en los territorios como lo informaron, entre otras entidades, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio del Interior y el Comando Estratégico de las Fuerzas Armadas.

    8.3.12. A lo anterior añadió que también le fue suministrada información relevante por parte de los representantes judiciales del Partido FARC –hoy Comunes– quienes se pronunciaron “sobre los hechos de violencia, las amenazas y la inseguridad relacionada con la insuficiente implementación de las garantías de seguridad a cargo de las entidades y programas relacionados en el SISEP, entre los cuales se encuentran las respuestas y anexos al Auto AT-057-2020”.

    8.3.13. Aseveró que, a partir de la información allegada por las autoridades directamente relacionadas con las garantías de seguridad, así como con la coordinación, el funcionamiento y la implementación del Sistema Integral de Seguridad y Protección de la población firmante del Acuerdo Final de Paz pudo comprobar lo siguiente –se mantienen las notas a pie de página en el texto citado; negrillas en el texto transcrito–:

    Sobre la Comisión Nacional de Garantías, se constató que no funcionaba adecuadamente, ni se había aprobado la política pública señalada para enfrentar la criminalidad que le corresponde diseñar, aprobar e implementar: los Lineamientos y el Plan de Acción de la Política pública y criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales que establece el artículo 1 del Decreto 154 de 2017, en lo relacionado con el Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la Política. Dichos lineamientos y Plan de Acciones solo vinieron a aprobarse en marzo de 2021 producto las órdenes y la reiteración de las decisiones de la Sección para que su cumplimiento.

    Con relación a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, a quien le corresponde la coordinación y la articulación del Sistema de Garantías de Seguridad, y como presidente de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, gestionar la formulación y aprobación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección, sobre el particular en el informe presentado por el Consejero Presidencial adjunto en respuesta al cuestionario ordenado por la SAR en el Auto AT-087-2020, indicó[551]:

    ‘En el marco del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP), la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) tiene responsabilidades directas que ha asumido, como es presidir la Mesa Técnica de Seguridad y Protección (MTSP), el desarrollo del Programa Especializado de Seguridad y Protección para excombatientes de las Farc, integrantes del partido F. y sus familiares; así como el apoyo a la formulación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección (PESP) y la conformación y funcionamiento del Cuerpo de Seguridad y Protección como parte de la estructura de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección (SESP) de la Unidad Nacional de Protección (UNP). En concordancia con estas responsabilidades, desde la MTSP se estudian los casos de riesgo de la población objeto y se asignan las medidas de protecciones pertinentes, además de cumplir las otras funciones de la Mesa, tal como las contempla el decreto 299 de 2017’.

    Asimismo, en el documento ‘Paz con Legalidad’, del presidente de la República (2018-2022), que presenta las líneas de la estrategia de la administración en relación con el “Sistema Integral de Seguridad, señala que ‘se requiere de la mayor integralidad de la política de seguridad’ y de ‘quienes están en proceso de reincorporación a la vida civil’, entre otros, se identificaron los siguientes puntos críticos a superar:

    ‘Se encuentran pendientes de ejecución o en distintos niveles de avance: la organización de la Unidad Especial de Investigación, la Implementación del Sistema Informativo del SISEP y su coordinación con el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto SIIPO; y como puntos críticos tenemos la definición del Plan de Acción Permanente Contra Organizaciones Criminales PAPCOC; la definición y adopción del Plan Estratégico de Seguridad y Protección de la FARC y del Plan integral de protección; crear la Comisión de Seguimiento y Evaluación del SISEP y concluir con la Fiscalía la creación del Comité de Impulso de Investigaciones; instancias previstas en el decreto ley 895’.

    Por otra parte, como quedó expuesto en la respuesta de la Procuraduría, el alarmante incremento de hechos victimizantes contra excombatientes la llevó a emitir la Directiva General 001 del 2020, en la cual hizo un llamado a las entidades involucradas para que fortalecieran las medidas de prevención, protección y seguridad y para que se crearan las instancias y programas establecidos en el punto 3.4 del Acuerdo Final. Asimismo, en el informe de la Misión de Verificación, en las manifestaciones del partido político FARC, así como en los resultados obtenidos de la verificación del indicador respectivo SIIPO, el Plan Estratégico no reporta acción alguna, pues para entonces no había sido aprobado por la Mesa y, por ende, no había entrado en funcionamiento a pesar de que se realizaron reuniones para su discusión, como quedó expresado en el informe del Consejero Presidencial. Además de la evaluación de otro grupo de información, incluido el indicador del SIIPO, la SAR verificó que el Plan Estratégico de Seguridad y Protección no se encontraba formulado, adoptado ni implementado.

    8.3.14. La SAR informó, igualmente, que en la audiencia territorial noroccidental celebrada el 21 de julio de 2020 en la que participaron representantes de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación, tanto como la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección (SESP) se trajeron a colación los obstáculos que se presentaban en relación con la posibilidad de llevar a cabo las tareas asignadas debido, principalmente, “a la escasez de personal para realizar los análisis de riesgo y dar respuesta a las más de 400 solicitudes de esquemas de protección pendientes, pues sólo contaban con cinco (5) analistas que tenían a su cargo la recolección de información en el lugar de domicilio del solicitante, que ascendían a un promedio de 288,55 días hábiles para realizar las evaluaciones de riesgo”.

    8.3.15. Respecto de las tareas asignadas a la Unidad Nacional de Protección precisó que, a partir de analizar la información obtenida en ese aspecto y, particularmente, con relación a las solicitudes, el trámite y adopción de las medidas de protección, llegó a las siguientes conclusiones: i) la UNP que es la autoridad encargada de brindar los esquemas de protección y seguridad, no cuenta con el Cuerpo de Seguridad y Protección (escoltas) exigidos para soportar las medidas de protección aprobadas, adoptadas y en proceso de implementación; ii) hay un claro y enorme retraso en implementar las medidas de seguridad. Para sustentar esta conclusión puntualizó que de ello no solo dan cuenta los informes presentados por la Procuraduría Delegada, la Misión de Verificación, la información aportada por el Partido FARC, sino también “las sentencias de tutela de la justicia ordinaria que insistentemente ordenaron a la UNP implementar medidas de seguridad individual y colectiva”. En relación con este último aspecto recalcó que algunas de las mencionadas providencias “a pesar de haber sido aprobadas no se habían implementado”. Sentencias que –recalcó–, “son objeto del trámite de la acción constitucional que nos convoca a presentar este escrito”; iii) algunos de los excombatientes víctimas de homicidio solicitaron a la UNP medidas de protección, y en el transcurso del trámite varios de ellos perdieron la vida sin que se les hubiera garantizado la seguridad requerida.

    8.3.16. Del mismo modo, agregó que también se tomaron en cuenta las observaciones realizadas por la Misión de Verificación de la ONU, especialmente, en el informe presentado el 30 de junio de 2020. Hizo hincapié que en el documento mencionado se dejó claro cómo “a la luz de la creciente vulnerabilidad de las y los excombatientes fuera de los antiguos espacios territoriales y “los asesinatos que han continuado durante la pandemia, vuelve a poner de manifiesto que es urgente adoptar medidas inmediatas y concretas para hacer frente a este problema”.

    8.3.17. Por otra parte, precisó que con el fin de adoptar las medidas contempladas en los Autos AI-008-2020, AT-132-2020, AI-004-2021, AI-015-2021 y AT-016-2021, “se consideró la información de las entidades, los resultados que arrojaron la mesa técnica con los voceros y directivos del partido FARC, las 3 audiencias territoriales y la nacional, así como las respuestas emitidas por las entidades estatales y contrastadas en el dialogo surtido entre las autoridades y la magistratura en la audiencia nacional celebrada el 25 de noviembre de 2020”.

    8.3.18. La SAR consideró pertinente destacar que también ordenó la práctica de cuatro (4) audiencias territoriales virtuales en las siguientes regiones[552]: Noroccidente; Oriente; Sur; Suroccidente –Pacífico–[553]. Al respecto, puso de presente que, a partir de las mencionadas audiencias, obtuvo “información de gran relevancia para las decisiones de seguimiento y los requerimientos que mediante el Auto SAR AI 004- 2021 de enero 21 y la adopción de otras medidas que se emitieron mediante los Autos SAR AI 015-2021, AI-016-2021, del 26 de febrero de 2021”.

    8.3.19. Enseguida hizo un recuento de las medidas de carácter urgente adoptadas, enfatizando que, inicialmente, estas se encaminaron a reforzar el Sistema Integral de Seguridad y Protección y a obtener su buen funcionamiento. En tal virtud, se dictaron órdenes al Alto Comisionado para la Paz, al A.C.P. para la Estabilización y la Consolidación, y al director de la Unidad Nacional de Protección, en el siguiente sentido:

    1) Al Alto Comisionado para la Paz, i) convocar la Instancia de Alto Nivel del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (SISEP), a fin de que se reglamentara y se pusiera en pleno funcionamiento el Programa de Protección Integral para los excombatientes; ii) convocar la Comisión de Nacional de Garantías, para que remitiera los lineamientos y el plan de acción de la política pública y criminal en materia de desmantelamiento de las organizaciones o conductas criminales.

    2) Al C.P. para la Estabilización y la Consolidación, para que en su calidad de presidente de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección convocara dicha instancia para: i) definir las medidas de protección que correspondan a las solicitudes que se encuentran con estudio de análisis de riesgo, pendientes de aprobación; ii) identificar y gestionar los recursos humanos, físicos y de presupuesto requeridos para la formulación e implementación eficaz del Plan Estratégico de Seguridad y Protección que debe adoptar la UNP; iii) diseñar y aprobar un plan de acción para completar la planta del personal administrativo de la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección, en los términos aprobados por el Decreto 301 de 2017, y destinar la planta de personal para los fines previstos en el artículo 2 del citado decreto.

    3) A la Unidad Nacional de Protección en coordinación con la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, la adopción e implementación efectiva del Plan Estratégico de Seguridad y Protección.

    8.3.20. La SAR agregó que, posteriormente[554], ordenó convocar a la Mesa Técnica de Seguridad y Protección. Lo anterior, con el propósito de que las diferentes autoridades que tienen asiento allí definieran “un plan de acción, cronogramas y necesidades requeridas para cumplir con las medidas de seguridad aprobadas que tenían pendientes de implementar, programara los estudios de riesgo de las solicitudes de protección y adoptara las medidas administrativas y presupuestales que garantizaran el nombramiento de la planta completa de agentes escolta del Cuerpo de Seguridad y Protección”.

    8.3.21. Aunado a lo anterior puntualizó que, en vista de la necesidad de disponer de mayores recursos financieros, también ordenó vincular al Departamento Nacional de Planeación (DNP) y al Departamento Administrativo de la Función Pública, “para que participaran con efectividad en la Mesa Técnica de Seguridad y Protección donde se definirían las órdenes impartidas en el marco del principio de coordinación y colaboración armónica”. Informó que las órdenes emitidas hicieron factible

    adicionar el presupuesto de la Subdirección Especializada para la contratación de las 683 personas que se requieren para la protección de los excombatientes en situación de riesgo extraordinario, que entre 2018 y septiembre de 2020 llegaron a más de 1363 solicitudes represadas en el proceso interno de la tramitación que, requerían un promedio de 288.5 días para resolver las solicitudes como lo expresó la UNP al reponer el auto AI-008 que le ordenó tramitar las solicitudes, adoptar e implementar las medidas aprobadas con carácter inmediato, ante lo cual manifestaron la imposibilidad de cumplir lo ordenado por no contar con los recursos suficientes. La situación evidenció que el sistema de garantías de seguridad material se encontraba en una crisis de enormes proporciones que le impedía cumplir con la misión de proteger la vida de la población en riesgo

    8.3.22. Finalmente, la SAR se pronunció sobre los resultados de las órdenes proferidas, destacando los siguientes:

  16. La aprobación de los Lineamientos y el Plan de Acción de la Política Pública y Criminal en materia de desmantelamiento de organizaciones y conductas criminales que establece el artículo 1° del Decreto Ley 154 de 2017, que contiene: principios, enfoques, sujetos de los lineamientos de la política pública en materia de desmantelamiento de organizaciones y conductas criminales y su respectivo plan de acción, del cual advierte que, ‘está clasificado como reservado por su contenido, como quiera que está relacionado con la defensa y seguridad nacional, así como la seguridad pública, conforme a lo señalado en el artículo 19 de la Ley 1712 de 2014’. En este momento la Sección está a la espera del pronunciamiento sobre los aspectos sustanciales de estos dos documentos por parte de los intervinientes ante la Comisión Nacional de Garantías, en atención al interés por ellos expresado, el Partido de los Comunes y la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz.

  17. La aprobación del Plan Estratégico de Seguridad y Protección (PESP) de Personas en Reincorporación, luego de un trabajo constante de llamamiento a la articulación y a mostrar avances dirigido a los participantes de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, y muy especialmente al Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, dado que pasados más de cuatro años de firmado el Acuerdo de Paz no se había aprobado, ni puesto en funcionamiento. La Sección está a la espera del pronunciamiento sobre los aspectos sustanciales de este por parte de la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, los representantes judiciales del Partido Comunes y la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI). Auto SAR 056-2021 del 26 de abril, junto con el Auto SAR AI-004-2021 y el requerimiento perentorio Auto SAR AT 026 -2021.

  18. La remisión, por parte de Consejero Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, del Plan Estratégico de Seguridad y Protección a las distintas entidades que deben participar en su implementación, para la correspondiente inclusión en los planes de acción de cada una de ellas. Así mismo, la orden a las entidades departamentales y municipales de reportarle las medidas, planes y acciones que están desarrollando en materia de seguridad y protección de personas en reincorporación y las que planean adelantar en el marco del PESP; y a las entidades nacionales y territoriales responsables de actualizar la información sobre las acciones adelantadas, sus avances y resultados cada tres (3) meses, con corte a 15 de marzo, 15 de junio, 15 de septiembre y 15 de diciembre de cada año, al igual que los ajustes a las estrategias o sus elementos que se produzcan como resultado de su evaluación y pertinencia.

  19. La adopción del Plan Estratégico de Seguridad y Protección de Personas en Reincorporación por parte de la Unidad Nacional de Protección, mediante Resolución No. 0409 del 5 de abril de 2021. Esta entidad avanza en los ajustes al Plan Estratégico Institucional (PEI); al Plan de Acción Institucional (PAI) vigencia 2021; el desglose de las acciones que desarrollará en las líneas estratégicas que por ley le competen; y la definición de los indicadores, metas y presupuesto necesario para su desarrollo.

  20. La definición parcial de medidas protección correspondientes a las solicitudes que ya tienen estudio de análisis de riesgo y que están pendientes de aprobación parcial, porque a la fecha persiste el represamiento tanto de los estudios de nivel de riesgo como de la determinación de medidas de protección y su implementación. La orden en este sentido se dio el 29 de julio de 2020 mediante Auto AI-008-2020, y de acuerdo con los informes de la Unidad Nacional de Protección, los resultados, entre otros, son los siguientes:

    5.1. Contratación de 303 personas de protección y 83 en proceso de contratación, de las 686 vacantes que se requieren conforme al plan de acción aprobado.

    5.2 La designación de 42 analistas para la ejecución de evaluaciones de riesgo.

    5.3 A corte 31 de marzo de 2021, el plan de descongestión de las 796 solicitudes de protección correspondientes a los años 2018-2020, presenta el siguiente estado: 110 pendientes de analizar, 41 devoluciones, 106 por asignar orden de trabajo, 20 por reasignar orden de trabajo, 376 con orden de trabajo activa, 132 casos presentados a la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, y 11 órdenes de trabajo unificadas. Priorización de 94 solicitudes de protección con orden de trabajo activa, distribuidas así: 23 del Cauca, 16 del Meta, 22 de Antioquia y 23 de Bogotá. Medidas adicionales de protección. A la fecha del informe (10 de diciembre de 2020), se había avanzado en la entrega de 204 chalecos de protección balística, 172 medios de comunicación, 71 botones de pánico, 20 apoyos de trasteo y 100 apoyos de reubicación.

  21. A través de los reportes de monitoreo de riesgos de seguridad y de los informes que la Unidad de Investigación y Acusación de la JEP a solicitud de la Sección en cumplimiento del Auto 004-2021, se han producido alertas sobre casos concretos en los cuales hay excombatientes de las FARC-EP que son aportantes de verdad en la Jurisdicción Especial para la Paz o que tienen un rol importante en la implementación del Acuerdo de Paz, lo que ha permitido ordenar a las autoridades competentes las medidas idóneas para mitigar los factores de riesgo. Así mismo, los análisis de contexto dan cuenta de patrones fácticos en hechos vinculados con sus liderazgos, que se replican en los territorios y con relación a las organizaciones armadas que participan en la muerte con violencia de los excombatientes. La previsión de muerte violenta de los excombatientes que proyecta hacia el 2024 de continuar la tendencia un aproximado de 1600 homicidios.

  22. Las órdenes impartidas a la Unidad Especial de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, en espera de su ejecución, conforme al Auto SAR AI 015-2021, del 26 de febrero, para que:

    i) Realice las investigaciones sobre las denuncias por amenazas en las cuales sean víctimas personas reincorporadas de las FARC o sus familias.

    ii) Adopte medidas inmediatas para la protección de los reincorporados que denuncien amenazas, de manera articulada con la Unidad Nacional de Protección.

    iii) Esclarezca los autores intelectuales o determinadores de los delitos de homicidio, desaparición forzada, desplazamiento forzado y amenazas cometidos en contra de reincorporados de las FARC – EP o sus familias. En desarrollo de esta solicitud remitir a esta Sección y a la Procuraduría General de la Nación informes bimensuales sobre los avances en el esclarecimiento de los autores intelectuales o determinadores.

    iv) Contemple en su sistema de información una variable que permita establecer cuáles de las víctimas en los procesos por homicidio, desaparición forzada, desplazamiento forzado y amenazas en contra de reincorporados de las FARC – EP o sus familias, tienen un apoderado y adopte medidas para ampliar su participación en los procesos.

    v) Informe sobre las investigaciones internas que se haya realizado en relación con los 19 casos de personas que fueron asesinadas a pesar de haber ellas denunciado previamente las amenazas de que eran víctimas.

    vi) Se deberá remitir a esta Sección y a la Procuraduría General de la Nación informes bimestrales sobre la presente solicitud en los próximos seis (06) meses.

    La orden al Ministerio de Defensa para que brinde apoyo a la Fiscalía General de la Nación al momento de acudir al lugar de los hechos denunciados por los reincorporados de las FARC – EP.

  23. Las órdenes emitidas a la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior con base en los requerimientos previos de los Autos SAR AT-115-2021, AT -128-2021 y AT- 116-2021 que concluyeron con las que se ordenaron mediante el Auto SAR AI-016-2021, del 26 de febrero, en el siguiente sentido:

    8.1. La orden a la Defensoría del Pueblo para que refuerce el sistema de alertas y la interacción con otras entidades para el seguimiento a) realizar las acciones necesarias para diseñar y ejecutar un plan de fortalecimiento de la Delegada para la prevención de riesgos de violaciones a los Derechos Humanos el Derecho Internacional Humanitario y Sistema de Alertas Tempranas, que le permita contar con los recursos logísticos, de personal y financieros para el desarrollo de sus actividades; b) definir mecanismos que permitan mejorar el proceso de seguimiento de las recomendaciones planteadas en la alertas tempranas y de inminencia, especialmente aquellas que tienen que ver con la seguridad de los excombatientes; c) bajo una coordinación definida, articular a las dependencias internas de la entidad, con el objetivo de abordar acciones conjuntas de protección a la seguridad humana de los excombatientes, incluyendo la gestión ante la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) en relación con lo de su competencias directas y como coordinador del Sistema Integral de Atención a Víctimas (SNARIV); d) realizar una evaluación de las alertas expedidas relacionadas con la seguridad de los excombatientes, con el fin de determinar el nivel de cumplimiento de las mismas, estableciendo en cuáles de ellas se advierte incumplimiento de las funciones constituciones y legales de las obligadas; e) de acuerdo con el análisis precitado, emprender las acciones judiciales o disciplinarias que considere oportunas, para lograr la concreción de las recomendaciones y determinar la responsabilidades a que haya lugar, por parte de las autoridades competentes.

    8.2. La orden al Ministerio del Interior, en su calidad de secretaría técnica de la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas para la Reacción Rápida (CIPRAT), en concurso con las entidades que hacen parte de la misma:

    a) diseñar e implementar un conjunto de indicadores de seguimiento, en el plazo de los dos meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, para la evaluación periódica de sus actividades y gestiones como respuesta institucional a las situaciones de riesgo advertidas, en los términos planteados en el Decreto 2124 de 2017; b) realizar, en el término de dos meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, una evaluación de la totalidad de las alertas emitidas, en la cuales se hayan consignado recomendaciones para superar el grave riesgo de excombatientes, así como de los compromisos asumidos por las distintas entidades del nivel nacional o territorial, pormenorizando el estado del cumplimiento, y señalando las acciones pendientes de materializar; c) una vez terminada la evaluación de las acciones para conjurar las alertas, en el mes inmediatamente siguiente, debe remitir a las autoridades penales y disciplinarias, los casos en los cuales advierta incumplimiento de las funciones legales por parte de las autoridades concernidas, para que se realicen las investigaciones correspondientes. A fin de hacer el seguimiento al cumplimiento de las órdenes, el Ministerio del Interior, enviará informes mensuales.

    8.3. La orden a la Comisión Intersectorial para la Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas para la Reacción Rápida (CIPRAT), para que en el término de dos meses realice una evaluación interna, a partir de la cual adopte las decisiones que le permitan cumplir con las tareas legales que les han sido asignadas; entre otras, atender las observaciones planteadas por las entidades del Ministerio Público, para convertirse en un espacio de construcción e implementación de estrategias coordinadas, con plazos, indicadores, mecanismos de verificación específicos para la mitigación de los riesgos concretos advertidos en las alertas tempranas. El resultado de la evaluación y las decisiones tomadas serán presentados a la SAR por escrito, el día siguiente al vencimiento del término de dos meses contados a partir de la ejecutoria de esta providencia.

    8.4. La exhortación a la Procuraduría General de la Nación, para que dé continuidad a las tareas del Equipo Técnico constituido con la Defensoría del Pueblo, a fin de evaluar la atención brindada por las autoridades competentes, a las alertas del Sistema de Alertas Tempranas y a los compromisos adquiridos en la CIPRAT; tomando a continuación, de acuerdo con sus competencias como Ministerio Público, las decisiones necesarias para lograr el cumplimiento de las autoridades obligadas. Para el seguimiento de esta decisión se solicita a la Procuraduría General de la Nación el envío de informes de avance bimensuales por el término de seis meses.

  24. La información obtenida de la Mesa Técnica y de las cuatro audiencias de construcción dialógica que la Sección celebró sobre el contexto sociopolítico regional desde las voces de la población destinataria de las medidas; las acciones y respuestas institucionales; la profundización en los riesgos y afectaciones que emergieron de las dinámicas conflictivas en cada región o los rasgos comunes que identificaron la situación de riesgo de forma general; así como los aportes de expertos en las temáticas que en cada audiencia, los distintos tipos de asentamientos territoriales rurales y urbanos, sus proyectos productivos, políticos y culturales; las prácticas de estigmatización y las políticas de prevención; y las condiciones y garantías de seguridad que afectan la reincorporación, la reconciliación y la construcción de paz, junto a los actos de reparación simbólica a las familias de las víctimas realizada en cada una de las audiencias. Todo ello en el marco del proceso de implementación de las garantías de seguridad relacionadas con los puntos 2.1.2.1 y 3.4.7 del Acuerdo Final.

    8.3.23. Por último, puntualizó que la información incorporada al expediente se encontraba a disposición de la Corte Constitucional y sería remitida en caso de que la Corporación lo estimara pertinente para los fines del principio de colaboración armónica entre las entidades judiciales.

    8.3.24. Como ya se advirtió, el examen detenido de las actuaciones realizadas por la Sección de Primera Instancia para casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) no solo confirma una situación de incumplimiento sostenido en el tiempo de las obligaciones derivadas de las normas que desarrollaron con carácter vinculante los contenidos del Acuerdo Final de Paz en materia de garantías de seguridad para quienes suscribieron el instrumento y se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil, que es contraria a lo dispuesto en la Constitución, sino que en aplicación del principio de colaboración armónica, para evitar duplicidad de actuaciones, así como para hacer efectivo el principio de economía procesal se impone a la Corporación solicitarle a la SAR que suministre información periódica sobre el seguimiento a las medidas adoptadas en el auto SAR AT-057-2020 del 29 de abril de 2020.

    8.4. Resolución de los casos concretos

    8.4.1. La Sala considera que en los expedientes de la referencia se presentó una vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad, a la seguridad y a la paz de las y los accionantes por lo que confirmará los fallos de instancia y dictará órdenes para restablecer los derechos vulnerados así:

    Expediente T-7.987.084

    8.4.2. Las accionantes N.A.O.A. y D.P.C. y los accionantes H.P.R.L., J.A.R.M., T.I.E.E., R.P.D. y F.G.H., se encuentran en proceso de reincorporación y efectúan su tránsito a la vida civil en la Nueva Área de Reincorporación (NAR) de Tallambí, en el municipio de Cumbal (Nariño).

    8.4.3. Manifestaron que en los dos años anteriores a la presentación de la acción de tutela se comprobó la existencia de riesgos colectivos para quienes como firmantes del Acuerdo Final de Paz habitan el mencionado territorio. La magnitud del riesgo detectado radica en la presencia en el lugar del grupo armado autodenominado “O.S. y del ELN, así como en las confrontaciones armadas que son frecuentes, afectando espacios por los que tienen que transitar las personas en proceso de reincorporación.

    8.4.4. Pese a que el estudio realizado por la Unidad Nacional de Protección arrojó un riesgo extraordinario y las medidas de seguridad colectivas fueron aprobadas a favor del NAR de Tallambí, hasta el momento de la presentación de la tutela las medidas no habían sido implementadas, de ahí que el riesgo para la seguridad de los accionantes y de las accionantes aumente y se profundice.

    8.4.5. La Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto resolvió, mediante sentencia proferida el 21 de abril de 2020, conferir el amparo invocado. En criterio del a quo, la Unidad Nacional de Protección ha sido negligente en el cumplimiento de sus obligaciones, tanto más si se considera que la mencionada autoridad ha continuado en ejercicio de sus funciones durante la pandemia.

    8.4.6. La Sala confirmará, por los motivos expuestos en la presente providencia, la decisión proferida por el a quo, esto es, concederá la protección de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de las accionantes y de los accionantes con fundamento en las razones expuestas en la presente sentencia y ordenará a la Unidad Nacional de Protección que mantenga las medidas colectivas aprobadas en favor de la Nueva Área de Reincorporación de Tallambí en el municipio de Cumbal (Nariño). Además, teniendo en cuenta que los esquemas de seguridad datan de los años 2018 y 2019, la Unidad Nacional de Protección deberá realizar un nuevo análisis sobre las necesidades actuales y tipo de protección requerido (recursos físicos y humanos) para los colectivos firmantes del Acuerdo Final de Paz allí establecidos, sin que las medidas concedidas sean descompletadas o suspendidas, mientras que adelanta el nuevo estudio.

    Expediente T- 7.987.142

    8.4.7. El señor R.P.D. es firmante del Acuerdo Final de Paz y en el momento de instaurar la acción de tutela se desempeñaba como presidente de la Junta de Acción Comunal del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación (ETCR) ubicado en Tumaco (Nariño) en el que realizan su tránsito a la vida civil 90 excombatientes de la Columna Móvil D.A. y del Frente 29 de las antiguas FARC-EP.

    8.4.8. Expuso en su escrito que la situación de orden público ha afectado de manera considerable al puerto de Tumaco (Nariño), pues allí se encuentran activos varios grupos al margen de la ley que pretenden consolidar su dominio en relación con las rutas del narcotráfico. Manifestó que, en vista de la situación, acudió a la Unidad Nacional de Protección, autoridad que por Resolución MT – 220 de 2018 dispuso la concesión de un esquema de seguridad colectivo.

    8.4.9. Sin embargo, puso de presente que la protección otorgada ha funcionado de manera irregular, pues el esquema de seguridad fue descompletado lo que reviste especial gravedad, en el sentido de que se trata de salvaguardar la vida de cerca de 90 excombatientes que enfrentan una situación de riesgo extraordinario.

    8.4.10. Indicó, asimismo, que presentó mediante correo electrónico una solicitud a la Unidad Nacional de Protección para que corrigiera la situación irregular con el esquema de seguridad brindado, pero precisó que la autoridad demandada le informó que su solicitud debía ser tramitada por la dependencia que la UNP tiene prevista para ese propósito.

    8.4.11. En vista de lo expuesto, consideró que sus derechos fundamentales estaban siendo desconocidos por la UNP quien incumplió su deber legal de brindar protección a la población excombatiente que se encuentra en el ETCR La Variante de Tumaco (Nariño).

    8.4.12. La Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Pasto resolvió tutelar los derechos a la vida y a la integridad personal del accionante y de todas las personas que integran el ETCR de La Variante en Tumaco (Nariño) que consideró fueron desconocidos por la Unidad Nacional de Protección al no hacer efectiva la protección conferida, excusándose en el hecho de no contar con personal disponible en la zona y en la emergencia sanitaria por el Covid-19.

    8.4.13. Para el a quo la población excombatiente que habita el ETCR La Variante enfrenta un riesgo extraordinario, por la presencia en el territorio donde está ubicado, de grupos residuales y/o bandas delincuenciales dedicadas al narcotráfico que se disputan el dominio de esa zona para ejecutar sus actividades delincuenciales. Teniendo en cuenta que la actividad de esos grupos al margen de la ley no ha cesado en época de pandemia, la vida, integridad y la seguridad de la población excombatiente que habita en ese lugar están expuestas a un riesgo extraordinario.

    8.4.14. En vista de lo anterior, ordenó a la Unidad Nacional de Protección que coordinara con las entidades administrativas competentes para materializar de manera completa las medidas de protección colectivas que se adoptaron en favor del ETCR La Variante.

    8.4.15. La Sala confirmará, por los motivos expuestos en la presente providencia, la decisión proferida por el a quo, esto es, concederá la protección de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz del accionante, con fundamento en las razones expuestas en la presente sentencia y ordenará a la Unidad Nacional de Protección que mantenga las medidas colectivas aprobadas en favor del Espacio Territorial de Capacitación y Reincorporación La Variante, ubicado en Tumaco (Nariño). Además, teniendo en cuenta que los esquemas de seguridad datan de los años 2018 y 2019, la Unidad Nacional de Protección deberá realizar un nuevo análisis sobre las necesidades actuales y tipo de protección requerido (recursos físicos y humanos) para los colectivos firmantes del Acuerdo Final de Paz allí establecidos sin que las medidas adoptadas sean descompletadas ni suspendidas, mientras que adelanta el nuevo estudio.

    Expediente T-8.009.306

    8.4.16. El señor F.G.H. expresó en su escrito de tutela que firmó el Acuerdo Final de Paz y al momento de presentar la acción constitucional ejercía como líder del antiguo ETCR A.B., situado en Charras (Guaviare), ocupando también cargos en distintas organizaciones sociales de Guaviare, M., Arauca y Vichada. Expresó asimismo que ha integrado el Consejo Político Departamental del partido Comunes encontrándose al frente del cargo de consejero de finanzas y de política y ha participado en el L.O.L. del mismo partido.

    8.4.17. Advirtió que tanto él como su familia están expuestos a un riesgo extraordinario a raíz de su liderazgo en la implementación del Acuerdo Final de Paz y en la reincorporación y por causa de su trabajo político con el partido Comunes. Por ese motivo, acudió a la Unidad Nacional de Protección y solicitó medidas de seguridad y protección.

    8.4.18. De igual manera indicó que puso en conocimiento de su situación a la Fiscalía General de la Nación en julio de 2018 y acudió a la Defensoría del Pueblo, al Ministerio del Interior, a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Especificó que en el 2019 el Defensor del Pueblo Regional Guaviare solicitó ante la Unidad Nacional de Protección la adopción de medidas urgentes en su favor.

    8.4.19. Indicó que en marzo de 2020 puso en conocimiento de la Unidad Nacional de Protección algunas situaciones que hacían imperiosa la implementación del esquema de seguridad aprobado, pero agregó que, al momento de interponer la acción constitucional, el esquema de protección no había sido asignado. Por ese motivo acudió al juez de tutela para solicitar la protección de sus derechos fundamentales.

    8.4.20. La Sección Cuarta, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca tuteló, mediante sentencia del 18 de junio de 2020, los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y a la seguridad del accionante. En consecuencia, ordenó a la Unidad Nacional de Protección implementar medidas de seguridad acordes con la situación particular que enfrenta el accionante.

    8.4.21. La Sala confirmará, por los motivos expuestos en la presente providencia, la decisión proferida por el a quo, esto es, concederá la protección de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz del accionante, con fundamento en las razones expuestas en la presente sentencia y ordenará a la Unidad Nacional de Protección que mantenga las medidas aprobadas en favor del señor F.G.H.. Teniendo en cuenta que en este caso la solicitud de protección fue hecha en los años 2018, 2019 y 2020, la Unidad Nacional de Protección deberá efectuar un nuevo análisis del esquema de protección concedido al accionante frente a las necesidades actuales y tipo de protección requerido (recursos físicos y humanos), sin que las medidas existentes sean desmejoradas ni suspendidas, mientras que adelanta el nuevo estudio.

    Expediente T-8.143.584

    8.4.22. El señor E.d.C.R.S. solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz que consideró fueron vulnerados por la falta de concreción de las medidas efectivas de protección y reincorporaciones atribuibles a las autoridades accionadas. En apoyo de su solicitud esgrimió la sistematicidad de los ataques y la consecuente falta de garantías que afectan a las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz y a las personas integrantes del nuevo partido Comunes.

    8.4.23. Manifestó que era sobreviviente del partido Unión Patriótica y firmante del Acuerdo Final de Paz y en el momento de presentar la tutela se encontraba en proceso de reincorporación a la vida civil. Explicó que estaba comprometido con tareas relacionadas con la búsqueda de la paz; que fue negociador en La Habana y asesor del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito durante año y medio en el Meta e igualmente fue candidato a la Asamblea Departamental del Norte de Santander en las elecciones regionales.

    8.4.24. Informó que en el momento de interponer la tutela trabajaba como promotor de derechos humanos en el departamento de Norte de Santander en un convenio del nuevo partido Comunes con la Organización de Naciones Unidas. Manifestó que su familia ha sido víctima de ataques. Su hermano fue desaparecido forzosamente por la Fuerza Pública y su hermana fue asesinada por los paramilitares y destacó que en virtud de la actividad política que despliega y, por su liderazgo social, ha recibido amenazas. Por ese motivo acudió ante la Unidad Nacional de Protección para que efectuara un estudio de nivel de riesgo y le concedieron un esquema de seguridad con cuatro escoltas. Así mismo, le asignaron una camioneta nivel cuatro y, otra, nivel tres.

    8.4.25. Especificó que el esquema de protección brindado es colectivo, esto es, cubre también a su familia en primero y segundo nivel de consanguinidad. Aseguró que en los últimos meses antes de presentar la acción de tutela se incrementó su nivel de riesgo por la sistematicidad de los crímenes contra militantes del partido Comunes y puso de presente que ha sido víctima de seguimientos por parte del GAULA, lo que permite ver el grado de hostigamientos que ha recibido y el plan criminal contra su vida.

    8.4.26. Por los motivos expresados, acudió ante la Unidad Nacional de Protección para que le realizaran un estudio de riesgo, pero en el momento de presentación de la acción de tutela su solicitud se encontraba en “estudio de analista”, debido a que, según lo expuesto por la Subdirección Especializada de la UNP, esa autoridad no disponía de personal ni escoltas suficientes.

    8.4.27. Destacó que en el mes de febrero de 2019 la UNP ordenó, mediante resolución, recoger el arma de apoyo de su esquema de seguridad, luego de lo cual renunció uno de los hombres a cargo de su esquema de seguridad. Informó que el 7 de julio de 2019 solicitó ante el director y el subdirector de la UNP un nuevo estudio de nivel de riesgo, puesto que la amenaza en el departamento de Norte de Santander es mayor que en el departamento del Meta.

    8.4.28. Pese a lo anterior, la UNP no concedió la protección solicitada por lo que reiteró su solicitud. Sin embargo, en el momento de presentar la tutela la Unidad Nacional de Protección no había adoptado ninguna decisión y había dejado sin atender la situación de riesgo extremo que enfrenta.

    8.4.29. La Sala Civil -Familia- del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta concedió la protección de los derechos fundamentales a la vida, integridad personal y seguridad del accionante y ordenó a la Unidad Nacional de Protección que emitiera un acto administrativo que resolviera la solicitud presentada por el señor R. relativa a la implementación de un esquema de protección completo sin que ello implique de manera alguna una modificación o disminución de la protección ya conferida.

    8.4.30. La Sala confirmará, por los motivos expuestos en la presente providencia, la decisión proferida por el a quo, esto es, concederá la protección de los derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz del accionante, con fundamento en las razones expuestas en la presente sentencia y ordenará a la Unidad Nacional de Protección, teniendo en cuenta que las solicitudes hechas corresponden a los años 2019 y comienzos de 2020, que efectúe un nuevo análisis sobre las necesidades actuales y tipo de protección requerido (recursos físicos y humanos), sin que las medidas concedidas sean descompletadas o suspendidas, mientras que adelanta el nuevo estudio.

    8.5. Resolución de los problemas jurídicos

    8.5.1. El análisis de los hechos en los asuntos de la referencia permitió a la Sala confirmar que las accionantes y los accionantes, efectivamente, se hallaban ante un riesgo extraordinario por su liderazgo civil y político. Dos son, además, mujeres y enfrentan riesgos de género específicos.

    8.5.2. Todas estas personas residen en lugares del territorio nacional con una presencia estatal débil en zonas en las que grupos al margen de la ley se disputan el domino de los territorios. Tal sucede con quienes habitan el NAR de Tallambí o el ETCR La Variante en Tumaco (Nariño) o ETCR A.B. de Charras (Guaviare). Algunas comparecen ante el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de No Repetición.

    8.5.3. En casos como los mencionados encontró la Corte que debió aplicarse con total rigor la presunción del riesgo y la inversión de la carga de la prueba e igualmente se imponía actuar de manera célere sin dilatar injustificadamente la entrega de la protección y, una vez conferida, mantenerla sin descompletarla o disminuirla. En todos los asuntos, sin excepción, evidenció la Sala que efectivamente la Unidad Nacional de Protección no obró de manera oficiosa para garantizar el amparo de los derechos cuya protección fue invocada por las accionantes y los accionantes.

    8.5.4. Dicho en otras palabras, la Unidad Nacional de Protección descompletó y debilitó los esquemas de seguridad de personas que efectúan su tránsito a la vida civil en zonas en las que la situación de orden público es muy grave y la presencia estatal débil, por lo que el riesgo que enfrentan no requería un estudio, pues dadas las condiciones que enfrentan es claro que se trataba de un riesgo extraordinario que debió haberse presumido, como lo han dispuesto normas vigentes que desarrollaron el punto 3.4. del Acuerdo Final de Paz.

    8.5.5. Al respecto insiste la Sala en que el Gobierno nacional debe disponer de la asignación presupuestal suficiente para garantizar que las personas firmantes del Acuerdo Final que ejercen actividades de liderazgo político o social y comparecen ante el SIVJRNR, así como quienes ejercen la defensa técnica en su representación, puedan disponer de los esquemas de seguridad exigidos para el nivel de riesgo extraordinario que enfrentan lo que incluye, como no podría ser de otra manera, los viáticos necesarios para sus escoltas.

    8.5.6. Mientras subsistan los motivos que dieron lugar a conceder los esquemas de seguridad el Gobierno nacional está obligado a mantenerlos y a no modificarlos ni descompletarlos o retirarlos.

    8.5.7. De otra parte, el análisis probatorio permitió a la Sala concluir que, en efecto, se presentó una falta de correspondencia de la actuación institucional con la normativa expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz que se tradujo en la existencia de una institucionalidad paralela que terminó por vaciar de contenido disposiciones vinculantes muy importantes y repercutió en la ausencia de planes para prevenir y combatir la estigmatización contra la población signataria del Acuerdo Final de Paz; la falta de una política pública de desmantelamiento de grupos armados ilegales y la inactividad de autoridades tan importantes como la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, la Instancia de Alto Nivel, la Mesa Técnica de Seguridad y Protección, entre otras muchas.

    8.5.8. Lo anterior no solo implicó desconocer los principios de integralidad y de no regresividad, sino supuso un incumplimiento múltiple y extendido en el tiempo (de cuatro a cinco años) de diversas disposiciones (entre estas dieciséis de veintiuna se hallaban para 2021 en un nivel no iniciado o mínimo de cumplimiento, según el informe presentado por el Instituto Kroc ante la Corte[555]) cuya observancia resultaba indispensable para la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad, a la seguridad y a la paz de las y los accionantes en los expedientes de la referencia y de toda la población signataria del Acuerdo Final de Paz en tránsito a la vida civil.

    8.5.9. La tardía e incompleta correspondencia de la actuación institucional con la normativa que desarrolló constitucional y legalmente el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz retrasó la asignación y ejecución de recursos indispensables para garantizar que la Unidad Nacional de Protección contara con las herramientas necesarias para ofrecer garantías de seguridad a la población firmante del Acuerdo Final de Paz, a sus familias y a quienes forman parte del nuevo partido político Comunes. Además, es de anotar que los recursos se asignaron y ejecutaron por órdenes perentorias de la la Sección de Primera Instancia para los casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del Tribunal para la Paz (SAR) de la Jurisdicción Especial para la Paz en el auto SAR AT-057-2020 del 29 de abril de 2020 y que, según las últimas decisiones proferidas por esta autoridad, continúa siendo así, lo que denota una falta de voluntad política para cumplir con normas vinculantes de protección a la población en proceso de reincorporación a la vida civil.

    8.5.10. La falta de correspondencia de la actuación institucional con la normatividad constitucional y legal que desarrolló el punto 4.3 del Acuerdo Final de Paz también ha impedido el pleno desarrollo de escenarios diseñados con el fin de facilitar la participación de la sociedad civil, de la CSIVI, de la comunidad internacional y de una gran variedad de autoridades del más alto rango en la deliberación sobre políticas públicas de desmantelamiento. En tal sentido ha dificultado que estas instancias efectúen pronunciamientos dirigidos a diagnosticar los problemas; determinar las localidades y territorios donde las amenazas y muertes se presentan con mayor frecuencia; identificar a los actores y cómplices de estas afrentas, las necesidades y carencias sociales, económicas, culturales e institucionales de la población afectada que requieren ser suplidas por medio de una presencia estatal activa e integral, desde luego y ha ignorado lo que las propias comunidades están en condición de aportar por sí mismas.

    8.5.11. Teniendo en cuenta lo anterior, encontró la Sala que las ejecuciones del Gobierno nacional denotan un nivel bajo de implementación y han sido regresivas no solo por los reiterados incumplimientos y por la falta de voluntad política de las autoridades para ejecutar sus obligaciones de manera concordante con las normas legales y constitucionales que desarrollaron el componente previsto en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz, sino porque tampoco se han adecuado al marco normativo e institucional (teleología) que fue concertado en el Acuerdo Final de Paz y ello ha terminado por restarle importancia a la relación de dependencia condicionada que existe entre la implementación del componente de garantías de seguridad para la población signataria y la ejecución articulada, coordinada e integral de los demás componentes del instrumento, acorde con el espíritu que lo impregna e informa.

    8.5.12. Resuelto lo anterior, enseguida verificará la Sala si en el asunto que se examina se cumplen los criterios para declarar el Estado de Cosas Inconstitucional, como lo exigieron las y los accionantes.

    8.6. Alcance del estado de cosas inconstitucional

    i. Criterios para su declaración

    8.6.1. La primera vez que esta Corporación se pronunció sobre el estado de cosas inconstitucional (ECI), lo hizo por medio de la sentencia SU-559 de 1997[556], ante la omisión de dos municipios en afiliar a los docentes a su cargo al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a pesar de que se les hacían los descuentos para pensiones y prestaciones sociales previstos en la ley. En la providencia, la Corte se refirió a este fenómeno como estado de cosas “contrario a la Constitución” y precisó su razón de ser, relacionándolo con tres aspectos principales:

    (i) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113).

    (ii) El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede evitar la excesiva utilización de la acción de tutela. Los recursos con que cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos.

    (iii) Ahora bien, si el estado de cosas que como tal no se compadece con la Constitución Política, tiene relación directa con la violación de derechos fundamentales, verificada en un proceso de tutela por parte de la Corte Constitucional, a la notificación de la regularidad existente podrá acompañarse un requerimiento específico o genérico dirigido a las autoridades en el sentido de realizar una acción o de abstenerse de hacerlo[557].

    8.6.2. Posteriormente, en la sentencia T-153 de 1998[558], la Corte verificó la situación de desconocimiento continuo de los derechos de sindicados y procesados detenidos en las distintas cárceles del país, al cual denominó estado de cosas inconstitucional en el sistema penitenciario[559]. Sobre este extremo, la Corte manifestó que, ante tales circunstancias, estaba compelida a llamar “la atención sobre el estado de cosas inconstitucional que se presenta en el sistema penitenciario colombiano y que exige la toma de medidas por parte de las distintas ramas y órganos del poder, con miras a poner solución al estado de cosas que se advierte reina en las cárceles colombianas”[560]. Así mismo, la Corporación estableció dos de las características propias de la naturaleza del estado de cosas inconstitucional:

    (i) Vulneración de los derechos fundamentales que tengan un carácter general.

    (ii) Cuyas causas sean de naturaleza estructural es decir que, por lo regular, no se originan de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su solución exige la acción mancomunada de distintas entidades[561].

    8.6.3. Así y todo, criterios adicionales relacionados con el fenómeno del estado de cosas inconstitucional fueron integrados, paulatinamente, mediante subsiguientes pronunciamientos jurisprudenciales:

    (i) El estado de cosas inconstitucional no es una institución jurídica, sino una constatación fáctica. El juez constitucional debe declararlo cuando lo evidencia, pero la presencia o ausencia de un estado de cosas inconstitucional no es requisito para dictar órdenes complejas o estructurales[562].

    (ii) El estado de cosas inconstitucional ha sido descrito recientemente como el evento en que “el texto constitucional carece de efectividad en el plano de la realidad, tornándose meramente formal”, y en que “las autoridades, aún al actuar en el marco de sus competencias legales, tejen su actividad al margen de los derechos humanos y de sus obligaciones constitucionales, en relación con su respeto y garantía”[563].

    8.6.4. Posteriormente, la Corporación, en las sentencias T-606[564] y T-607[565] de 1998, encontró un estado de cosas inconstitucional debido a la falta de un sistema de seguridad social en salud para los sindicados y reclusos.

    8.6.5. Finalmente, la Corte analizó los requisitos para la declaratoria del estado de cosas inconstitucional, en la sentencia T-025 de 2004, la cual se convirtió en el pronunciamiento paradigmático sobre los criterios que, de presentarse, la llevarían a concluir que existe un estado de cosas inconstitucional, entre ellos: i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas[566]; ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos[567]; iii) la adopción de prácticas inconstitucionales, en este caso la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado[568]; iv) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos[569]; v) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante[570] y vi) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial[571].

    ii. Línea de tiempo y seguimiento

    8.6.6. A continuación, se registra la línea de tiempo en materia de estado de cosas inconstitucional, distinguiendo cuáles asuntos están pendientes de fallo y las respectivas Salas de Seguimiento.

    8.6.7. Con fundamento en los criterios expuestos, la Sala examinará si en el asunto que se revisa se cumplen los criterios previstos por la jurisprudencia constitucional para declarar el Estado de Cosas Inconstitucional. Previamente, resulta indispensable precisar que, tal como se indica en la sentencia T-302 de 2017[572], los referidos criterios no son taxativos sino meramente indicativos –se destaca–:

    Estos seis factores son indicativos de un estado de cosas inconstitucional, no son requisitos o criterios taxativos. Como toda decisión judicial, este tipo de sentencias han valorado y tenido en cuenta las específicas condiciones fácticas de cada caso. El juez de tutela tiene el deber de valorar los factores identificados por la jurisprudencia en cada proceso, a la luz de los hechos que se le presentan. Por supuesto, no es necesario probar simultáneamente que se verifican los seis factores para poder identificar un estado de cosas inconstitucional. En un determinado caso pueden concurrir algunas de forma clara, grave y evidente, pero no todas las circunstancias allí señaladas. Incluso el juez de tutela puede llegar a identificar otro tipo de circunstancias relevantes para establecer la existencia de un estado de cosas inconstitucional, que en los casos hasta ahora estudiados no se ha manifestado.

    8.6.8. En el presente asunto los criterios se examinarán partiendo de los incumplimientos verificados precedentemente, así como de la urgencia de honrar el compromiso con la paz luego de 50 años de conflicto armado interno con las FARC-EP. De igual modo se tomará nota de la asimetría que inevitablemente se presentó al momento de suscripción del Acuerdo Final que debe ser balanceada de manera acorde con la teleología y el espíritu que se desprende del instrumento y con las obligaciones establecidas en las normas legales y constitucionales que desarrollaron sus contenidos con carácter vinculante.

    8.7. Análisis sobre si en el caso concreto se cumplen los criterios establecidos por la Corte Constitucional para declarar el Estado de Cosas Inconstitucional

    8.7.1. La mayoría de los intervinientes estuvieron de acuerdo con las accionantes y los accionantes en el sentido de que en el presente asunto la Corte Constitucional debía declarar el estado de cosas inconstitucional (ECI). La Universidad de La Sabana manifestó que en caso de que la Corte declare el ECI debía hacerlo en relación con las pretensiones planteadas en las acciones de tutela y procurando respetar el principio de separación de poderes. Por su parte, la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado solicitó a esta Corte que no se declare el estado de cosas inconstitucional.

    8.7.2. Enseguida, la Sala responderá algunos de los argumentos de la Agencia y, de paso, mostrará cuáles son los motivos que tiene para declarar el ECI en el presente asunto.

    8.7.3. Con todo, antes se pronunciará acerca de algunas consideraciones previas hechas por la Agencia en relación con las cuales la Corte debe manifestar su discrepancia.

    8.7.4. En primer lugar, sostuvo la Agencia que las peticiones planteadas por los accionantes, encaminadas a que se declare el estado de cosas inconstitucional, lo que buscan es que se emita “un conjunto global de órdenes que tienen como propósito no sólo cumplir lo establecido en el Acuerdo Final, sino que va más allá hasta buscar la modificación de aspectos concretos de lo acordado en La Habana en relación con la seguridad y protección de los excombatientes”.

    8.7.5. Frente a la anterior afirmación, la Corte expresa su desacuerdo, pues precisamente el argumento central de las accionantes y de los accionantes –secundado por la mayoría de las organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil intervinientes en sede de revisión y por la Jurisdicción Especial para la Paz–, fue precisamente que se cumpla lo previsto en el Acuerdo Final de Paz, igual que lo incorporado en las normas que desarrollaron sus contenidos.

    8.7.6. Tanto es ello así, que el masivo desconocimiento de los derechos de la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación se hizo consistir, precisamente, en la implementación desagregada y desarticulada del Acuerdo Final de Paz y de las normas que desarrollaron sus contenidos que, en su conjunto, configuran lo que la Corte Constitucional en la sentencia C-631 de 2017 denominó una política de Estado.

    8.7.7. Además, si se revisan las peticiones de las acciones de tutela transcritas en el auto 132 proferido por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional el 23 de marzo de 2021, lo que solicitaron las accionantes y los accionantes fue, entre otros aspectos, i) cumplir de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final de Paz; ii) establecer planes para prevenir y combatir la estigmatización contra personas que ejercen la defensa de los derechos humanos o liderazgo social y comunal, así como contra las personas signatarias del Acuerdo de Paz; iii) subsanar los hechos que motivaron la presentación de las acciones de tutela; iv) adoptar una política pública de prevención y protección de las y los firmantes; v) tomar medidas para solucionar las carencias presupuestales, vi) diseñar e implementar una política pública para el desmantelamiento de grupos armados ilegales; vii) convocar a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para que se implemente esta política y se considere la posibilidad de avanzar en la implementación del Decreto 660 de 2018 y viii) conminar a las autoridades involucradas a aumentar el nivel de coordinación.

    8.7.8. En consecuencia, no encuentra la Sala una sola pretensión que le permita a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado señalar que lo que buscaron las accionantes y los accionantes en las tutelas de la referencia fue la modificación del Acuerdo de Paz. Todo lo contrario, las pretensiones señaladas tienen como objeto que se haga efectivo el cumplimiento de las normas que materializaron lo acordado entre el Gobierno nacional y la población firmante.

    8.7.9. Más adelante, en su documento, la Agencia sostuvo que “la gravedad de los hechos que pudieron haber sufrido los peticionarios no obedeció a la dificultad en la implementación de lo acordado”, sino que radicó en las “condiciones concretas que, si bien pudieron afectar a un número plural de personas firmantes del Acuerdo, no implican per se, que le sean exclusivas y que ese sea su origen”.

    8.7.10. En relación con esa afirmación, la Corte considera necesario precisar que, como se mostró en la parte considerativa de la presente sentencia, la situación de riesgo extraordinario que enfrenta la población signataria del Acuerdo Final de Paz, sus familias y las personas que integran el nuevo partido Comunes es un hecho sobre el que no existe duda alguna.

    8.7.11. Incluso el Gobierno nacional lo reconoció en su respuesta presentada en sede de revisión. Además, como pudo mostrarse en esta providencia, los hechos de violencia y amenaza enfrentados por la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación se deben, en gran parte, a la falta de implementación coordinada e integral de los contenidos del Acuerdo Final de Paz desarrollados por normas legales, con fuerza de ley o reglamentarias. Es de anotar, asimismo, que las personas signatarias del instrumento habitan lugares del territorio nacional con una débil presencia estatal, cruzado por todo tipo de violencias y esas violencias impactan con mayor rigor a quienes se encuentran transitando hacia la vida civil, de ahí el sentido de sus exigencias.

    8.7.12. Para la Agencia, la gravedad de los hechos enfrentados por las y los accionantes no justifica que se fundamenten en ellos para solicitar la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional o guarden relación con una solicitud en ese sentido.

    8.7.13. Contrario a lo que afirma la Agencia, esta Corte pudo comprobar que el número de muertes y amenazas de muerte y de desplazamiento ha crecido de manera exponencial desde la firma del Acuerdo Final de Paz. Esto resulta motivo justificante suficiente para considerar que es necesario tomar medidas estructurales para evitar un desconocimiento masivo de derechos, si se considera el impacto especialmente profundo y negativo que una situación así tiene luego de la firma de un Acuerdo de Paz.

    8.7.14. Las previsiones adoptadas por el Estado no deben darse exclusivamente en el ámbito de la cuantificación del riesgo. Se deben adoptar las medias de protección correspondientes y llevarlas efectivamente a cabo. Todo lo anterior presupone entender que en el contexto de implementación del Acuerdo Final de Paz existe un compromiso adicional, consistente justamente en el vacío que el Estado debe llenar para que se normalice la situación de vulnerabilidad en que se encuentran las personas que firmaron su compromiso de retornar a la vida civil.

    8.7.15. Con fundamento en lo dicho, es claro para la Sala que también debe rechazar la afirmación realizada por la Agencia en el sentido de considerar que las acciones presentadas en los expedientes de la referencia no se encuentran relacionadas con “los aspectos concretos ligados a la implementación de los Acuerdos de La Habana”. Por el contrario, se trata de “situaciones concretas que estos ciudadanos han vivido y que se han ido corrigiendo, en casos extremos, con el apoyo de las distintas autoridades judiciales o administrativas encargadas”.

    8.7.16. Tampoco concuerda la Sala con la Agencia cuando pretende reducir las obligaciones derivadas del Acuerdo y de las normas que lo incorporaron al concepto reactivo e individual de seguridad, descartando la noción de seguridad humana que sirve de marco conceptual al Acuerdo Final de Paz. Para la Agencia el hecho de cumplir de manera integral con la materialización de los componentes del Acuerdo Final de Paz significa modificar lo pactado en el sentido de considerar que se trata de obligaciones de resultado y no de medio. El hecho de que las autoridades estatales deban cumplir con las obligaciones en la medida de las posibilidades jurídicas o fácticas y que no exista responsabilidad objetiva no significa trasmutar el alcance de la obligación que no es otro diferente a la implementación integral de todos los componentes del Acuerdo Final de Paz que están relacionados entre sí de una manera inescindible y condicionada.

    8.7.17. En criterio de esta Corte, la Agencia hace caso omiso del carácter indivisible y condicionalmente interconectado que se presenta entre los distintos componentes que, de manera integral, forman parte del Acuerdo Final de Paz. Por eso, precisamente, resulta incorrecta su afirmación según la cual tratar “las obligaciones de seguridad derivadas del Acuerdo bajo una lógica de gestión de resultados derivaría en el establecimiento de un estándar de imposible cumplimiento que desconoce directamente lo estipulado en La Habana”.

    8.7.18. La obligación de materializar las garantías de seguridad en favor de la población firmante es ciertamente de medio y no genera responsabilidad objetiva, pero, dado el contexto en el que se aplica, debe cumplirse de manera urgente, oportuna y eficaz. Precisamente, porque solo de esa forma puede honrarse la buena fe depositada por quienes depusieron sus armas a cambio de la confianza de que su vida e integridad personal y la posibilidad de reincorporarse de manera integral al tejido social estarían aseguradas. En caso contrario, el Acuerdo carecería para la población firmante de todo sentido.

    8.7.19. Adicionalmente, hay que considerar que el concepto de seguridad humana que permea el marco conceptual del Acuerdo Final de Paz es un aspecto meramente accesorio o incluso que aplicarlo implicaría una reforma al texto del instrumento –como lo sostuvo la Agencia–, supone desconocer el espíritu que informa el Acuerdo y vulnerar las normas que desarrollaron ese contenido, como se expuso en las consideraciones de la presente sentencia.

    8.7.20. Ahora bien, la Agencia analizó cada uno de los criterios que según lo previsto por la jurisprudencia constitucional deben cumplirse para declarar el estado de cosas inconstitucional y concluyó que ninguno se cumple. A continuación, la Sala hará mención independiente de cada uno de ellos, expondrán los argumentos de la Agencia y los responderá uno a uno.

    i. Que exista una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas

    8.7.21. En relación con la existencia de una vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas, la Agencia consideró que no se cumplía y aseveró que la prueba de ello se encontraba en los datos que, aportados por las organizaciones y autoridades intervinientes, formaban parte del expediente.

    8.7.22. Luego de efectuar las referencias del caso, advirtió que, si bien en algunos elementos podrían haberse dado avances más significativos, esto no impedía constatar que, “en algunos aspectos, las garantías se han ejecutado de un 30% a un 90 % y que sólo en dos sectores existen objetivos cuya evaluación no se ha iniciado”. En criterio de la Agencia, de esto no se sigue que haya “existido una omisión prolongada en su cumplimiento como lo exige el estándar de análisis del ECI propuesta por la Corte Constitucional en su jurisprudencia”.

    8.7.23. A propósito de lo formulado por la Agencia frente a esta primera exigencia, considera la Corte indispensable insistir nuevamente en que la firma del Acuerdo Final de Paz no solo generó un compromiso vinculante para las partes, sino que tiene dos características que deben ser puestas de presente, aun en el escenario político propio de su negociación. De una parte, se trata de un acuerdo para finalizar una guerra de más de 50 años en la que el país perdió vidas valiosas y oportunidades significativas de desarrollo y, de otra, los compromisos inmediatos más notorios están en relación de asimetría que fue ilustrada en líneas anteriores –se destaca–. Estos dos aspectos generan unas consecuencias importantes.

    8.7.24. En primer lugar, que Colombia no pierda la oportunidad de la paz y los beneficios que de ahí se derivan para cualquier sociedad. En segundo término, que el Estado recupere el monopolio de las armas. Con todo, debe insistirse en este lugar lo dicho en precedencia y es que en este compromiso de las partes hay una asimetría irremediable que se traduce en que mientras la dejación de armas es inmediata, la garantía de seguridad para la reincorporación tiene una duración difícil de definir en el tiempo –se destaca–. Esto implica que una de las partes debe confiar en que la otra cumplirá de buena fe con su compromiso en el tiempo de manera oportuna y eficaz.

    8.7.25. Esta situación de asimetría significa que el problema de garantizar la seguridad a las personas signatarias del Acuerdo Final de Paz plantea un escenario extraordinario en los compromisos del Estado. De ahí que tanto el alcance del concepto de masividad de las violaciones, como el de la omisión prolongada en el tiempo previsto por la jurisprudencia para declarar el estado de cosas inconstitucional, deba ser fijado desde una perspectiva concordante con los principios de confianza y reciprocidad exigidos en este específico contexto y ser interpretados de manera que se logre equilibrar la asimetría que surge al momento de la suscripción del Acuerdo.

    8.7.26. Como se mostró en las consideraciones de la presente sentencia, la seguridad no consiste solamente en la protección de la vida e integridad de la población firmante, sino tiene que ver con la creación de lazos institucionales, civiles, sociales, culturales y territoriales que le permita a la población firmante ser parte real del tejido social y comunitario. De ahí que lo que suceda en materia de seguridad con cada una de las personas que suscribió el Tratado Final de Paz y sus derechos afecte indefectible y profundamente a todas las demás, al margen de la masividad de las conductas vulneradoras de sus derechos fundamentales.

    ii. Que se presente una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos

    8.7.27. En relación con el segundo criterio previsto por la jurisprudencia constitucional para declarar un estado de cosas inconstitucional, esto es, que exista una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos, encontró la Agencia que no se cumplía, especialmente, si se tomaba en cuenta “que existen avances en la implementación de los componentes de seguridad del Acuerdo”. A su juicio, de los documentos aportados por las autoridades y por las organizaciones intervinientes puede concluirse claramente la no configuración de este requisito.

    8.7.28. Frente a esta conclusión resulta preciso recordar que, pese al discurso gubernamental que afirma todo lo contrario, el componente de garantías de seguridad de la población en tránsito a la vida civil exhibe un claro déficit de cumplimiento. Tanto es ello así que varios de los intervinientes y, en particular, el Instituto Kroc comprobaron que tan solo cinco de las veintiuna disposiciones relacionadas con la ejecución de las obligaciones derivadas de las normas que desarrollaron el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz han tenido una ejecución completa y las demás denotan un nivel de implementación no iniciado o mínimo. Eso sin nombrar el paralelismo institucional y la falta de voluntad política para propiciar el funcionamiento de instancias clave en la óptima materialización de ese componente.

    8.7.29. Además, otra manera de incumplir con los compromisos adquiridos en el Acuerdo Final de Paz que reviste especial gravedad, dada la especificidad de la situación de asimetría que se presenta en este contexto, es, justamente, la de activar las medidas administrativas requeridas para garantizar la seguridad en su dimensión básica, pero no en su dimensión ampliada –se destaca–. En ese caso, el incumplimiento se da claramente por vía de omisión y, el concepto de permanencia en el tiempo de esta omisión debe relativizarse en virtud de la especificidad de la situación y de la primacía que se le debe dar a los principios de buena fe y reciprocidad.

    8.7.30. Cabe en este lugar traer a colación lo referido por el presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz cuando, a propósito de la manera como se desarrolla en el derecho internacional la relación entre la protección de los derechos humanos con el derecho a la paz, recordó la existencia del jus post bellum. Sobre ese aspecto, precisó que al finalizar un conflicto armado no internacional surgen obligaciones para los actores no estatales y para el Estado que debe garantizar los derechos de las víctimas y proteger a los antiguos combatientes. Destacó, asimismo, la necesidad de generar en las personas que abandonan las armas las condiciones indispensables que les permita confiar en la reincorporación, lo que incluye, como mínimo, que el Estado les asegure la protección de sus derechos a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz –se destaca–.

    8.7.31. Así las cosas, la noción de seguridad que subyace al deber de prevención y protección estatal, por las exigencias que impone el cumplimiento de los compromisos acordados exige que no se limite, como quizá bien puede hacerse en condiciones ordinarias, a la mera seguridad básica de la vida o integridad de las personas, sino que deba contemplarse bajo una óptica más amplia, dirigida a mantener la confianza en la reincorporación integral en los términos que inspiraron e informaron el Acuerdo Final de Paz y las normas que desarrollaron sus contenidos.

    8.7.32. En este orden, las omisiones en materia de seguridad no pueden justificarse indicando como razón que la población firmante suele habitar en zonas donde la situación de orden público es grave y la presencia estatal precaria. Todo lo contrario, la circunstancia extraordinaria que se deriva del adecuado cumplimiento de los compromisos adquiridos por las autoridades con la firma del Acuerdo Final de Paz se convierte en una obligación y, a la vez, en una oportunidad para que el Estado asuma su soberanía, ejerza control y pueda desplegar la totalidad de sus compromisos como Estado social de derecho en el territorio nacional y más concretamente en aquellos territorios en los que su presencia es más débil. Por tanto, la implementación del Acuerdo Final de Paz exige la toma de medidas administrativas, institucionales, jurídicas y presupuestales de gran importancia, dada la excepcionalidad del asunto que no es otro que la consolidación de una paz duradera y con garantías de no repetición en Colombia.

    8.7.33. La Corte advierte con preocupación que el componente de seguridad se analice y aplique tan sólo en términos de medición de riesgo, acciones preventivas individuales, esquemas de seguridad con personas, armamentos y vehículos, etc. y no en términos de estrategias para consolidar la integración al tejido social, así como la participación ciudadana, disminuyendo temores, superando la estigmatización y afianzando credibilidad. Es notorio que en los diferentes informes presentados por las entidades gubernamentales este aspecto brilla por su casi total ausencia y la escasa presentación que se hace se limita a señalar el número de actividades que se han realizado, las reuniones efectuadas y los informes presentados.

    8.7.34. Desde la perspectiva antes anotada, la Corte considera que el requisito consistente en que se presente una prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos, se cumple en el presente asunto, dados los alcances que deben dársele a este criterio si se considera el escenario de la firma del Acuerdo de Paz y de tránsito hacia la efectiva e integral reincorporación de la población signataria que no da espera y debe darse en términos que preserven la confianza depositada, honre los principios de buena fe y reciprocidad y facilite equilibrar la asimetría que se presenta.

    8.7.35. A propósito de lo expuesto, cabe traer a colación la intervención del Presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz quien advierte que “cuando se habla de una ‘prolongada omisión en el cumplimiento de deberes en un proceso de paz, los tiempos naturalmente se deben acortar”. Sobre este punto, precisó que han pasado cinco años desde la firma del Acuerdo Final y “la ausencia de una implementación integral de todas las medidas que confluyen en la seguridad de los ex integrantes de las FARC-EP puede considerarse un incumplimiento prolongado de los deberes de las diferentes autoridades del Estado”[573].

    iii. Que se hayan adoptado prácticas inconstitucionales como la incorporación de la acción de tutela en tanto parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado.

    8.7.36. En relación con el tercer requisito fijado por la jurisprudencia constitucional para declarar el estado de cosas inconstitucional, a saber, que se hayan adoptado prácticas inconstitucionales como la incorporación de la acción de tutela en tanto parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado, sostuvo la Agencia que no se presentaba una práctica inconstitucional que hubiere dado lugar a que la ONU o cualquier entidad tuvieran que acudir a la acción de tutela como mecanismo para solicitar la protección del derecho a la seguridad.

    8.7.37. Con el fin de ilustrar el punto, trajo a colación que, de acuerdo con las cifras presentadas por el CINEP, “20 fallos de tutela en 2020, en relación con 800 solicitudes represadas difícilmente permitirían concluir que la tutela es un prerrequisito para acceder al mecanismo de protección de los excombatientes”.

    8.7.38. A propósito de este aspecto, relacionado con la recurrencia generalizada a la acción de tutela resulta preciso advertir que su alcance no está determinado ni se puede equiparar únicamente a la presentación de un número altísimo de acciones de tutela. Su configuración también puede estar relacionada con otro tipo de prácticas generalizadas, que no resultan acordes con la Constitución. En este punto resulta preciso destacar que ha habido alrededor de ochocientas (800) solicitudes de protección de parte de la población desmovilizada, circunstancia que en sí misma resulta inconstitucional, pues el deber de velar por la vida y los derechos de las personas es una obligación constitucional de las autoridades públicas, más aún en el caso de quienes tras la desmovilización se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil, obligación que no depende de los requerimientos o solicitudes de la ciudadanía, sino que debe darse de oficio y de manera permanente.

    8.7.39. Es decir, la sola necesidad de tener que acudir a solicitar protección personal, como práctica generalizada, ya resulta inconstitucional. Los ciudadanos, todos, deben ser protegidos sin necesidad de demanda personalizada en tal sentido. Más aun los desmovilizados sobre cuyo riesgo las autoridades están advertidas, amén del compromiso expreso derivado del AF, por lo que la respectiva protección debe dispensarse sin necesidad de solicitud, y menos aún, de solicitud con trámite extremadamente dilatado en el tiempo.

    8.7.40. Cabe recordar que el cumplimiento de esta obligación por parte de las autoridades vino a hacerse efectiva después del auto proferido de la Sección de Ausencia de Reconocimiento del Tribunal para la Paz de la JEP, y que el Plan Estratégico de Seguridad y Protección solo vino a expedirse en 2021 ante el requerimiento de la JEP, lo cual en sí mismo evidencia una práctica generalizada de desinterés gubernamental, prolongada en un tiempo inaceptable para los estándares exigidos para el cumplimiento de acuerdos de paz.

    8.7.41. No obstante la situación tan apremiante que enfrenta la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, efectivamente ha tenido que acudir a la tutela para solicitar que la Unidad Nacional de Protección UNP le confiera la protección y, de esa manera, salvaguardar sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz. Lo ha tenido que hacer bien sea para que se le conceda la protección o para que no se descomplete la protección concedida[574].

    8.7.42. Esta situación reviste una gravedad inusitada, precisamente, cuando se examina desde el escenario de posconflicto y teniendo en cuenta el deber que le cabe a las autoridades estatales y gubernamentales de honrar a cabalidad los principios de buena fe, reciprocidad que implicó la suscripción del Acuerdo Final de Paz. La firma de este instrumento atribuyó a las autoridades estatales unas obligaciones relacionadas con necesidad de brindar condiciones para la reincorporación efectiva e integral que también garantice a la población signataria las mínimas condiciones para llevar una existencia libre de necesidades, estigmatizaciones, humillaciones y violencia.

    8.7.43. Debe reiterar la Corte que, en este escenario, el hecho mismo de que una persona firmante del Acuerdo Final de Paz tenga que acudir a la tutela para obtener la protección que, en el marco de la aplicación de los principios de buena fe y reciprocidad el Estado se obligó a ofrecerle, a cambio de su compromiso de abandonar la lucha armada y reincorporase a la vida civil, ya resulta de por sí gravísima. Ante todo, si se considera la demora que ello supone en situaciones que deben ser enfrentadas de manera inmediata por el peligro que significan para las personas firmantes.

    8.7.44. Insiste la Sala: tener que acudir a la tutela, sean dos o tres o más las acciones presentadas, resulta gravísimo en un escenario como el de la firma de un Acuerdo de Paz, en el que la población firmante no capituló, ni se rindió y lo que espera es que el Estado honre su compromiso de facilitar su reincorporación a la vida política, social y/o económica de manera integral y de este modo se restablezca la asimetría inevitable que se presenta en relación con el cumplimiento de los compromisos de las partes.

    iv) Que no se hayan expedido todas las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración

    8.7.45. En relación con el cuarto requisito, es decir, que no se hayan expedido todas las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración, la Agencia manifestó que implementar el Acuerdo Final de Paz ha supuesto grandes esfuerzos para el país y que las obligaciones se han cumplido de buena fe, según las exigencias previstas. Al tiempo, “se han contestado todos y cada uno de los requerimientos que han hecho las autoridades judiciales y/o instancias de verificación correspondientes”.

    8.7.46. Puso de presente que, únicamente tratándose de la protección y seguridad de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación, “intervienen más de 15 autoridades e instancias en las que se deciden los mecanismos más adecuados de protección”. Igualmente, mencionó que el Gobierno nacional “ha apoyado la estructuración de 66 proyectos de ley (a abril de 2021), ha expedido en los últimos años Decretos, Resoluciones y ha adoptado Planes y Programas”.

    8.7.47. En particular, la Agencia consideró relevante tener en cuenta que, según las atribuciones conferidas por el Decreto 1784 de 2019, se expidió el Plan Estratégico de Seguridad y Protección, el 31 de marzo de 2021. Refirió que allí quedaron fijadas “las responsabilidades de cada una de las entidades en el ámbito de sus funciones y competencias”, así como se desglosaron “las acciones que desarrolla cada línea estratégica” y, además, se definieron “las correspondientes metas e indicadores y el presupuesto que las sustenta”. De igual manera, se previó el modo en que los postulados del plan debían integrarse a los correspondientes planes de acción institucionales y advirtió que ese proceso se encontraba en curso.

    8.7.48. En relación con lo afirmado por la Agencia, la Corte considera importante destacar que, entre los aspectos más preocupantes que arrojó el análisis de la información allegada al expediente se encuentra, precisamente, el relacionado con la falta de correspondencia de la actuación institucional con el desarrollo normativo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz.

    8.7.49. Tal situación ha llevado a que exista una institucionalidad paralela que sigue un camino distinto al señalado por la política de Estado en materia de paz y que las medidas necesarias para implementar esos contenidos presenten grandes demoras en ser emitidas. Atrás se señaló que esto no es incorrecto per se. No obstante, en el asunto que se examina implicó debilitar la actuación de autoridades de una importancia crucial para la materialización del componente de garantías de seguridad para la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, vaciar de contenido las normas que con carácter vinculante regulan la materia e impidió desconocer la necesaria relación de dependencia correlativa que existe entre todos los componentes del instrumento.

    8.7.50. De otra parte, el ejemplo que trae la Agencia para apoyar su argumento es poco acertado, en cuanto fue precisamente por orden de la Jurisdicción Especial para la Paz que el Gobierno nacional accedió a cumplir con la obligación de presentar el Plan Estratégico de Seguridad y Protección, el 31 de marzo de 2021. Además, lo hizo de manera unilateral sin tomar en cuenta los aportes de la sociedad civil.

    8.7.51. Por otro lado, considera la Sala relevante mencionar algunos de los aspectos señalados por la Procuradora delegada para el Seguimiento del Acuerdo de Paz en su respuesta al auto 132 proferido por la Sala Séptima de Revisión el 23 de marzo de 2021.

    8.7.52. La mencionada funcionaria manifestó que la Procuraduría General de la Nación integra el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia, y que dentro del seguimiento preventivo a dicho órgano, inició una actuación preventiva identificada con el número E-2021-149741.

    8.7.53. Adicionalmente puntualizó que en relación con la implementación del Acuerdo Final de Paz existían desafíos relacionados con los siguientes aspectos: i) el diagnóstico del funcionamiento de los Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia; ii) los procesos de comunicación y coordinación entre las diferentes instancias; iii) la participación en el diseño e implementación de la Política Pública de Reconciliación, Convivencia y no Estigmatización a cargo del Ministerio del Interior; iv) el proceso para modificar el reglamento interno del Consejo Nacional; v) la designación de los sectores en vacancia y vi) la implementación del plan de acción aprobado para las vigencias 2020 y 2021. Indicó que la Procuraduría, en calidad de Secretaría Técnica, emitió recomendaciones a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz sobre estas materias.

    8.7.54. Expresó que se elaboraron cinco informes territoriales en las subregiones PDET Chocó, Pacífico y Frontera Nariñense, Sur de Bolívar, Bajo Cauca y N.A. y Catatumbo, en los que se hizo un llamado a los entes territoriales para garantizar los recursos para la implementación de los planes de acción propuestos por los Consejos Territoriales de Paz, Reconciliación y Convivencia. La Procuraduría también señaló que resulta fundamental:

    - Contar con la caracterización y diagnóstico de los 529 Consejos Territoriales que a la fecha han sido apoyados técnicamente por la Oficina del Alto Comisionado para la Paz

    - Avanzar en el desarrollo de las actividades contempladas en el plan de acción 2020-2021 aprobado en la sesión plenaria del Consejo Nacional realizada el 27 de octubre de 2020

    - Convocar la sesión plenaria del Consejo Nacional, la cual no se cita desde octubre de 2020, pese a que el artículo 5 del Decreto Ley 885 del 2017 estipula que esta instancia se reunirá en pleno cada tres meses.

    8.7.55. Así mismo, informó que tratándose del Documento CONPES 3931 de 2018 y de la Ruta de Reincorporación “no se incluyen las acciones conducentes a la consolidación de los AETCR, tema fundamental para analizar la situación de violencia a la que se enfrenta esta población, y para la sostenibilidad de sus proyectos productivos. La falta de acceso a bienes y servicios, y principalmente a tierras y vivienda, en territorios seguros, que garanticen su permanencia, pone en riesgo su seguridad y, por lo tanto, la sostenibilidad de sus proyectos productivos–se destaca–.

    8.7.56. Aseguró que 2.537 personas acreditadas desvinculadas se encuentran en los ETCR y que en las llamadas Nuevas Áreas de Reincorporación no cuentan con reconocimiento formal y acceso a la oferta estatal de manera diferencial. En consecuencia, sostuvo que en la Directiva 004 de 2021 se hizo un llamado a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización a efectos de realizar

    una caracterización geográfica y socio-demográfica de las iniciativas colectivas de la población en proceso de reincorporación que se encuentra por fuera de los AETCR, con el fin de emitir lineamientos y orientaciones en el marco del Consejo Nacional de Reincorporación que permita direccionar las gestiones de la oferta del Estado a las necesidades identificadas y fortalecer los componentes colectivos de la reincorporación más allá de lo productivo; todo esto incorporando un enfoque diferencial y de género. Esta información resulta urgente para garantizar que se conozcan los vacíos en la garantía de derechos de la población objeto, y garantizar una oferta institucional integral, articulada y efectiva que responda a sus particularidades.

    8.7.57. La Procuradora delegada manifestó que también existen problemas en materia de acceso a servicios para la primera infancia y a tierras con fines productivos, por lo que informó que se habían iniciado actuaciones de vigilancia sobre el proceso de compras directas de predios privados y mejoras sobre predios baldíos. En este punto, resaltó que existen dificultades en materia de seguridad, lo que, en su criterio, genera que la población firmante del Acuerdo Final de Paz desista de la compra de los predios, razón por la cual, advirtió, que había llamado la atención a la Agencia para la Reincorporación y la Normalización, con el fin de que se ofrezca acompañamiento a los colectivos en el proceso de identificación de otros bienes rurales para facilitar la reubicación.

    8.7.58. Sobre el punto, informó que se han comprado 7 bienes para la consolidación de los AETCR y que se ha hecho seguimiento al proceso de división material de los inmuebles que serán adjudicados a los núcleos familiares de las personas en proceso de reincorporación.

    8.7.59. En relación con el acceso a vivienda resaltó que, con la expedición de la Resolución 094 de 2021 del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, se pretende dar acceso a subsidios de vivienda rural para el Programa de Paz y Reconciliación (PPR). Sin embargo, añadió que la normatividad i) solo aplica para las personas ubicadas en los AETCR; ii) no hay claridad sobre el presupuesto asignado; iii) se requiere fortalecer la asesoría para la adquisición de predios. Finalmente, advirtió que iv) existe una preocupación en materia de género porque “se establece que ‘el jefe de hogar’ será quien se registre para el acceso al subsidio”.

    8.7.60. La Procuraduría delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz puso de presente, asimismo, que, según lo explicado por la Agencia para la Reincorporación y para la Normalización, muchas personas en proceso de reincorporación no cuentan con ingresos formales y no tienen vida crediticia; se encuentran en lugares donde no hay proyectos de vivienda de interés social. Igualmente indicó que los entes territoriales no tienen los recursos necesarios para implementar políticas sobre la materia.

    8.7.61. Tratándose de este tema, destacó que no hay financiación de proyectos y que, en muchos casos, se depende de la cooperación internacional. Señaló que tampoco existe acompañamiento técnico, mecanismos de seguimiento ni estrategias de comercialización de los productos. Finalmente, se hizo énfasis en la necesidad de dar impulso al Sistema Nacional de Reincorporación.

    8.7.62. Por otra parte, la Procuraduría delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz expresó que en el Segundo Informe al Congreso sobre la implementación del Acuerdo de Paz se advirtió que las autoridades territoriales no tienen competencias en materia de atención a la población firmante del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil. A lo anterior añadió que las Mesas Técnicas de Reincorporación no cuentan con un marco normativo que respalde su funcionamiento y que el diálogo entre los líderes y lideresas con los Consejos Territoriales de Reincorporación es limitado, por lo que había sugerido revisar la ubicación geográfica de estas instancias.

    8.7.63. Aseveró que existen 91 iniciativas colectivas por fuera de los aETCR con precarias condiciones de habitabilidad, problemas de conectividad y limitaciones para adelantar las iniciativas productivas. Apuntó que con fundamento en información solicitada pudo establecerse que “sólo el 46% de las entidades territoriales municipales que contestaron, reconocían expresamente la existencia de estas iniciativas; el 68% habían incorporado los temas de reincorporación en su plan de desarrollo y el 27% había realizado acciones concretas de seguridad para estas personas. Sin embargo, el 16% de los municipios que sí reconocieron la existencia de NAR en sus territorios, no habían implementado temas de reincorporación en sus correspondientes planes de desarrollo”.

    8.7.64. Afirmó, asimismo, que se estaban realizando las acciones tendientes a actualizar los planes de prevención y protección para la vigencia 2021 y que la delegada ha insistido en la importancia de incluir disposiciones en favor de las personas en proceso de reincorporación.

    8.7.65. Sobre la importancia del diálogo con las comunidades e interlocución con las autoridades para el monitoreo a la implementación de acciones de prevención y protección, así como el enfoque territorial y de género, la Procuradora Delegada resaltó que existen instancias a nivel territorial para implementar la política de reincorporación como las Instancias Tripartitas de Seguridad y Protección, o los Consejos Territoriales que varían dependiendo del territorio, la voluntad de los entes y la situación de seguridad de las zonas.

    8.7.66. Expuso que por la pandemia se creó una barrera de participación de las personas en proceso de reincorporación y que, en muchos casos, su situación “se da a conocer a las entidades, más por la participación de la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN) que por la participación de esta población en las instancias existentes. En este sentido, “hay un alto nivel de desconfianza en la institucionalidad”, por lo que la Misión de Verificación y el Ministerio Público adelantan acciones para garantizar la participación de la población en diferentes instancias.

    8.7.67. En lo relativo a la aplicación de enfoques en materia de implementación de medidas de protección se resaltaron las 18 acciones de género del Documento CONPES 3931 y, en especial, la acción 4.26 que fue aprobada y cuya estrategia cuenta con las fases de alistamiento; articulación; adecuación y fortalecimiento institucional; entrenamiento y prevención; y seguimiento. Así mismo, señaló los esfuerzos de la Mesa Técnica de Género para que las entidades encargadas implementen las acciones necesarias, pues estas desconocen sus competencias y todo está siendo desarrollado por la Agencia para la Reincorporación y para la Normalización. A su vez, se refirió al Plan de Acción de la Subcomisión de Género de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección.

    8.7.68. Concluyó que es necesario reactivar las reuniones periódicas de la mesa ampliada y advirtió que se presenta desarticulación entre la dirección de la Unidad Nacional de Protección (UNP) y la Subdirección Especializada de Seguridad y Protección (SESP) en temas de género. Sobre este extremo resaltó que “las mujeres no se ven beneficiadas por los esquemas colectivos de seguridad, en cuanto a que no se reconoce el carácter político en las actividades que adelantan las mujeres”.

    8.7.69. En lo relativo al cumplimiento de las órdenes previstas en la Directiva 01 de 2020 proferida por la Procuraduría sobre los derechos de los y las excombatientes de las FARC-EP en proceso de reincorporación política, social y/o económica, indicó que se inició una actuación preventiva identificada con el No. E-2020-086670 que finalizó el 20 de diciembre de 2020 y dentro de la cual se realizó seguimiento periódico a los temas de garantías de seguridad, por lo que, entre otras cosas: i) fue informada de 74 alertas tempranas y se identificaron nueve recomendaciones; ii) la UNP ha remitido reportes trimestrales; iii) se tuvo conocimiento del Plan de Acción de la Subcomisión de Género de la Mesa Técnica de Seguridad y Protección y la elaboración de la ruta metodológica; iv) la Oficina del Alto Comisionado para la Paz informó que presentó la propuesta de implementación de la Comisión de Seguimiento y Evaluación al Desempeño del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política y se inició el proceso de estructuración y definición del Sistema de Planeación, Información y Monitoreo con carácter interinstitucional; v) la Oficina del Alto Comisionado para la Paz informó que la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en la vigencia 2020 sesionó en 49 ocasiones, distribuidas en sesiones plenarias (3), técnicas (21), territoriales (4) y temáticas (21) y se remitió el documento borrador de lineamientos de la política pública, vi) la Consejería para la Estabilización informó sobre el proceso en materia del Plan Estratégico de Seguridad y Protección que se remitió el 31 de marzo de 2021, vii) realizó seguimiento a la implementación de la Estrategia Nacional para la Prevención Temprana y Superación de la Estigmatización dirigida a las y los Exintegrantes de las FARC-EP del CONPES 3931 y a los Planes Integrales de Prevención y Protección.

    8.7.70. Lo expuesto por la Procuraduría delegada para el Seguimiento del Acuerdo de Paz confirma los hallazgos hechos por la Corte en el sentido de que, dado el contexto específico y la premura que exige la reincorporación a la vida civil de la población firmante del Acuerdo Final de Paz, sus familias y las personas integrantes del nuevo partido Comunes, en este caso puede concluirse que no se han expedido todas las medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de derechos fundamentales alegada.

    v) Que exista un problema social cuya solución comprometa la intervención de varias entidades, requiera la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exija un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional que requiera la intervención de la Corte Constitucional

    8.7.71. A propósito del requisito de que exista un problema social cuya solución comprometa la intervención de varias entidades, requiera la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exija un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional que demande la intervención de la Corte Constitucional, advirtió la Agencia que, aun cuando la implementación del Acuerdo “compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal importante”, tal circunstancia por sí sola no genera un “problema social que haga necesaria la declaratoria de ECI”.

    8.7.72. Subrayó que, pese a la complejidad del asunto, la respuesta institucional se ha hecho presente. Si bien es cierto admitió que la implementación “no avanza en la dirección deseada o con la velocidad ideal que las organizaciones intervinientes quisieran”, instó a la Corte Constitucional a tener en cuenta la magnitud del problema y los esfuerzos hechos por el Gobierno nacional “de garantizar la coherencia de la respuesta estatal, ante la compleja arquitectura institucional creada por el propio Acuerdo, a la que ha venido a adicionar la Jurisdicción Especial para la Paz al crear una nueva instancia de verificación y seguimiento del cumplimiento del componente de seguridad”.

    8.7.73. En el sentido señalado, la Agencia insistió en que “la complejidad existente no es producto del azar de los hechos o de las omisiones del Estado”, sino que tiene que ver con la manera como quedó estructurado el Acuerdo que exige “una respuesta integral y gradual a los problemas derivados de su celebración y causados como consecuencia del surgimiento de grupos de la disidencia y del narcotráfico”. Lo que las cifras se encargan de mostrar en este caso, “es el cumplimiento de buena fe y los esfuerzos que se han hecho para garantizar la seguridad de los excombatientes”.

    8.7.74. Frente a los argumentos desarrollados por la Agencia, encuentra la Corte que, en efecto, el Gobierno nacional y la totalidad del Estado enfrentan con la firma del Acuerdo Final de Paz retos gigantescos. No obstante, se trata de una situación de gran complejidad, que debe estar guiada, en todo momento, por los principios de buena fe y de reciprocidad en el cumplimiento de lo acordado.

    8.7.75. Si bien las obligaciones que surgen, como bien lo reconoció esta Corte en la sentencia C-630 de 2017, no son de resultado ni generan responsabilidad objetiva, en el caso de la protección de la vida e integridad de la población signataria exige una atención especial, oportuna y eficaz que no da espera. No da espera precisamente, porque –como ya se mencionó–, la preservación de la vida e integridad personal, seguridad y paz de quienes suscribieron el Acuerdo es requisito sine qua non para que se pueda dar el tránsito hacia una sociedad que maneje sus conflictos de manera no violenta. Únicamente así, resulta factible aplicar la justicia transicional y esperar verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición.

    8.7.76. De ahí que el asesinato de una sola de las personas que firmaron el Acuerdo tenga un efecto desproporcionado y exija la acción inmediata y coordinada de todo el Estado, pues es la única forma de equilibrar la asimetría que se presenta, de facto. Debe tenerse presente y no pasarse por alto que a cambio de la desmovilización y del desarme que ya tuvo lugar y se cumplió a cabalidad por parte de las personas que se comprometieron a reincorporarse al tejido social, lo mínimo que ellas esperan es poder hacer ese significativo tránsito de manera confiable y segura para sus vidas e integridad personal.

    8.7.77. A efectos de cumplir con ese fin, no es suficiente dotar a la población signataria del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación de escoltas, chalecos, botones de pánico y carros blindados. Es indispensable ofrecerle las condiciones que le permitan superar el grado de vulnerabilidad en el que se encuentra, para que pueda elegir su propio camino en conjunto con las comunidades en las que se encuentran ubicada, con las condiciones que le permita vivir una vida digna y elegir lo que tiene motivos para valorar. Esto quedó claro en el instrumento y en la normatividad que desarrolló sus contenidos.

    8.7.78. Solo de esta manera, podrá recuperarse un territorio vacío de Estado que, como el propio Gobierno nacional lo reconoció, necesita una presencia estatal y gubernamental distinta “a la del tradicional despliegue de tropa y más tropa y de policía y más policía”, porque requiere materializar el Estado social de derecho. Materializar el Estado social de derecho exige ofrecer acceso a tierras, a vivienda, a salud, a educación, a saneamiento básico, así como a posibilidades de desarrollo cultural y artístico y una nueva manera de conectarse con los territorios protegiendo la gran diversidad y riqueza que los caracteriza.

    8.7.79. Por ello, aunque el Gobierno muestre cifras de cumplimiento, éstas no se corresponden con la realidad, pues los asesinatos, desplazamientos, hostigamientos y estigmatizaciones persisten. Este es un reto impostergable que debe centrar toda la atención estatal y gubernamental. Lamentablemente esto no aparece reflejado en lo que sucede hoy en el país, así el Gobierno tenga resultados que mostrar, los cuales, si bien no son pocos, de ninguna manera pueden calificarse de suficientes, dadas las exigencias del contexto.

    8.7.80. En precedencia se mostró que durante poco más de tres años el Gobierno nacional concentró las tareas relacionadas con la implementación del Acuerdo Final de Paz en la Consejería Presidencial para la Estabilización y en la Consolidación, tanto como en la Agencia de Reincorporación y Normalización, dejando de lado instancias cuya importancia resulta crucial por el nivel de representatividad que suponen. En ese sentido, como ya se mencionó, la Sala encuentra que el aspecto de la correspondencia de la actuación institucional con la normatividad que desarrolló el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz se incumple.

    8.7.81. Además, el Gobierno nacional se ha valido, predominantemente, de una visión clásica de seguridad, reactiva e individualista e incluso en esa tarea los logros han mostrado ser insuficientes, como quedó visto líneas atrás. Lo cierto, en todo caso, es que del Acuerdo Final de Paz se deriva una concepción complementaria de protección sustentada en una idea de reincorporación integral que no puede ser desconocida en el marco de la implementación. Tal vez traer a colación las palabras de uno de los firmantes del instrumento cuando se pronunció sobre su experiencia en el AETCR de Agua Bonita en el municipio de La Montañita Caquetá, pueda ilustrar mejor lo que se quiere significar[575],

    Uno de los objetivos fundamentales que nos trazamos fue crear un modelo de sociedad donde todos lográramos entendernos y avanzar de manera mancomunada y nos planteamos desarrollar ese concepto de reincorporación integral que era sobre el cual no se hablaba mucho al comienzo y se quería desconocer en el marco de la implementación y que poco a poco fuimos imponiendo desde la práctica desde la realidad concreta hasta lograr que se hiciera ese reconocimiento.

    ¿En qué consiste ese concepto de reincorporación integral?

    En superar todos los agentes, todos los factores que de una u otra manera terminaron fracturando las relaciones que se dan al interior del territorio, terminaron afectando a las comunidades, a la naturaleza, a las relaciones que se dan dentro del territorio.

    Empezamos en Agua Bonita, poco a poco a hacer un piloto de comunidad que más allá de solucionar sus necesidades particulares como personas en proceso de reincorporación lograron comenzar a pensar ese concepto de territorio integral. Poder conocer todos los actores que existían allí, poder avanzar en la reincorporación significaba poder trabajar de la mano con las víctimas, con la institucionalidad, con la comunidad internacional que ha jugado un papel excelente en este ejercicio.

    Empezaron a crear dinámicas que se concretan en propuestas para ayudar a entender el territorio. El Caquetá tiene una visión ganadera que es nociva para el pie de monte amazónico.

    Empezaron a crear una especie de macro economías que de saberse manejar efectivamente pueden generar unas buenas relaciones y unas relaciones sociales al interior del territorio y pueden generar una mayor estabilidad y un mayor desarrollo de ese territorio.

    Desde esa lógica hemos empezado a compartir la experiencia y hemos empezado a aprender de las lecciones, desde los aportes, desde las observaciones que hacen muchos actores.

    Hemos tratado de dar todo un tejido social desde el cual sintamos que no solo se avanza en la reincorporación, sino que se avanza como territorio en dirección a la construcción de paz. Creemos que es un ejercicio que ha valido la pena, que nos ha llevado a ganar el reconocimiento. De hecho hoy estamos tomando parte en las jornadas de participación celebradas en el departamento del Caquetá…Esperamos seguir avanzando en la lógica de construir paz desde el territorio.

    8.7.82. Cuando se leen con cuidado las palabras citadas, se hace más visible la relación de interdependencia condicionada que existe entre todos los componentes previstos en el Acuerdo Final de Paz y se percibe claramente que su trasfondo conceptual se edificó a partir de un concepto de seguridad que complementa el clásico y se encamina a brindar soluciones integrales que le otorgan confianza a la población firmante en que contará con las condiciones para llevar una existencia libre de zozobra, asesinatos, desplazamientos, humillaciones, estigmatizaciones y amenazas.

    8.7.83. Esta integralidad de las soluciones implica una coordinación de los distintos actores, instituciones y autoridades que participan en el proceso de reincorporación y exigen tomar nota de los enfoques trasversales –de derechos humanos, de género, diferencial, multidimensional y étnico– cuya aplicación es la que facilita que las personas construyan tejido social en los territorios que habitan de la mano de las comunidades y proyecten sus expectativas de vida de manera constructiva, sin estigmatizaciones, libre de necesidades apremiantes y respetuosa de la diversidad humana cultural y territorial.

    8.7.84. Bajo ese horizonte de comprensión, considera la Corte que efectivamente en el asunto examinado se presenta un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional que requiere la intervención de la Corte Constitucional.

    8.7.85. En suma, la declaratoria del ECI hace evidente la necesidad de un compromiso más contundente, efectivo y real por parte del Gobierno nacional con los diferentes aspectos contenidos en el Acuerdo Final de Paz que no se reduzca a otorgar protección desde la idea clásica de seguridad, que como ya se indicó, si bien ha dado resultados en la práctica resulta a toda luz insuficiente.

    8.7.86. Algunas de las organizaciones han señalado, en particular el instituto K., que las mayores dificultades que tienen históricamente los procesos de paz ocurren durante los primeros cinco años después de la finalización del conflicto, tras los cuales es muy difícil que la confianza pueda tener el aliento suficiente para asumir la carga que se deriva para el Estado sacar adelante un proceso de paz. Si Colombia quiere superar la página de violencia que ha impedido su desarrollo como país, está en el momento justo para redoblar sus compromisos con lo pactado en el Acuerdo Final de Paz.

    8.7.87. Cuando se tienen en cuenta los motivos que dieron origen a las acciones de tutela en los expedientes de la referencia, se entiende que la vida e integridad de la población firmante del Acuerdo Final de Paz es lo mínimo que el Estado colombiano debe asegurarles para honrar sus compromisos sobre la base del principio de reciprocidad y buena fe. Cuando igualmente se considera que la población signataria del instrumento no fue derrotada ni se rindió y tampoco firmó capitulaciones, sino que se comprometió junto con el Estado a dejar las armas –que efectivamente depuso–, entonces, lo mínimo que puede esperar por parte del Estado es que, en su tránsito hacia una existencia alejada de las armas, su vida e integridad personal sean respetadas y que pueda reincorporarse de manera integral al tejido social.

    vi. Si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial

    8.7.88. Por último, frente al requisito según el cual, si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial, considera la Corte que, si bien todavía no se constata que todas las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz hayan acudido de manera masiva a la acción de tutela, de no tomarse las medidas oportunas, necesarias y eficaces no es extraño que tal situación se presente.

    8.7.89. Por eso no está de acuerdo con el punto de vista expresado por la Agencia en el sentido de que este último requerimiento permite constatar “la falencia argumentativa de quienes solicitan la declaratoria de ECI en este proceso y que hacen claro que el propósito de las tutelas incoadas no era otro que esa declaratoria y no la protección individualizada de los accionantes”.

    8.7.90. Para la Sala no existe duda de que los accionantes y las accionantes en sede de tutela al plantear sus pretensiones tienen muy claro que de la protección de sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz depende que el Acuerdo de Paz se implemente de manera integral y que, viceversa, el Acuerdo Final de Paz no podría implementarse de modo integral, si antes no se ofrece a sus firmantes la confianza y la seguridad para esperar que su incorporación a la vida social, política, económica y cultural podrá realizarse contando con las condiciones indispensables para vivir una vida digna, libre de zozobra, miedo, humillaciones, estigmatizaciones, amenazas y violencia.

    8.7.91. En vista de la especificidad de la situación que enfrentan las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil, sus familias y las personas integrantes del partido Comunes, el incumplimiento de las obligaciones previstas en el punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz, desarrollado por normas constitucionales y legales, ha sido grave, recurrente y en sí mismo evidencia una práctica generalizada de desinterés gubernamental, prologada en un tiempo inaceptable para los estándares exigidos para el cumplimiento de los acuerdos de paz por lo que esta debe entenderse como generalizada, irrazonable y desproporcionada. No solo afecta a las y a los accionantes en el expediente de la referencia sino a todas las personas que se comprometieron a dejar las armas y a transitar hacia la vida civil, a cambio de lo cual, el Estado debe ofrecerles debida, oportuna y eficaz protección basada en un concepto de seguridad humana preventiva e integral.

    8.8. Síntesis de la decisión

    8.8.1. En esta oportunidad la Corte se pronunció sobre las acciones de tutela acumuladas presentadas por personas firmantes del Acuerdo Final de Paz que se encuentran en proceso de reincorporación a la vida civil y pertenecen al nuevo partido Comunes. En todos los expedientes, las accionantes y los accionantes solicitaron a la Unidad Nacional de Protección que adopte, entregue efectivamente o no descomplete las medidas de protección conferidas y, en algunos casos, que inicie nuevos estudios para determinar el nivel de riesgo, dada la amenaza extraordinaria que se cierne sobre la población signataria del Acuerdo Final de Paz, que afecta de manera particularmente grave a quienes integran el nuevo partido político Comunes.

    8.8.2. Es de anotar que quienes presentaron las acciones de tutela lo hicieron no solo en su condición de excombatientes de las FARC-EP y firmantes del Acuerdo Final de Paz, sino como personas que ejercen un liderazgo social relacionado con la protección de derechos humanos, con la implementación del instrumento o con su papel como integrantes del nuevo partido político Comunes y aduciendo que, en todos los casos, se han presentado amenazas graves contra su vida e integridad personal o contra la vida e integridad personal de sus familiares.

    8.8.3. Al margen de que las medidas han sido concedidas, advirtieron que los esquemas de seguridad se han visto descompletados o disminuidos sin mediar justificación alguna y que, pese a los graves peligros que enfrentan y que persisten, la Unidad Nacional de Protección se ha abstenido de actuar oportunamente, hasta el punto de que solo reacciona por las órdenes que emiten los jueces de tutela.

    8.8.4. En los escritos se llamó la atención sobre la falta de actuación diligente, oportuna y eficaz de la Unidad Nacional de Protección y se echó de menos una actuación oficiosa que hiciera efectiva la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de los accionantes y de las accionantes.

    8.8.5. Se puso de presente, igualmente, cómo la falta de garantías de protección afecta el diario vivir de la población signataria del Acuerdo Final de Paz, poniendo en grave riesgo el goce efectivo de sus derechos fundamentales, al punto que varios de ellos y de ellas se han visto en la necesidad de desplazarse de los territorios y las comunidades que los han acogido y en los que habían comenzado a hacer efectivo su proceso de reincorporación a la vida civil, realizando esfuerzos para darle un nuevo significado a sus vidas y poner en marcha sus proyectos de existencia y de subsistencia económica.

    8.8.6. En todos los casos, se señaló la necesidad de que el Gobierno nacional aplicara sus medidas y adelantara sus acciones sobre la base de un concepto más amplio de seguridad, tomando en cuenta que la mayoría de la población signataria del Acuerdo Final de Paz se encuentra en territorios donde la presencia estatal es fragmentaria o inexistente y en donde, por eso mismo, suelen predominar las actividades ilícitas –como por ejemplo los cultivos de uso ilícito–. Precisamente, en esos lugares del territorio nacional se necesita ofrecer oportunidades para que las personas en tránsito hacia la vida civil puedan tener un desarrollo que haga factible generar proyectos productivos alternativos. Que la presencia de las autoridades estatales en los territorios se dirija a materializar, efectivamente, el Estado social de derecho.

    8.8.7. Las accionantes y los accionantes en su conjunto solicitaron que se declarara el estado de cosas inconstitucional con el objeto de que las autoridades judiciales ordenaran: cumplir de buena fe lo establecido en el Acuerdo Final de Paz; establecer planes para prevenir y combatir la estigmatización contra personas que ejercen la defensa de los derechos humanos o liderazgo social y comunal, así como contra las personas signatarias del Acuerdo de Paz; subsanar los hechos que motivaron la presentación de las acciones de tutela; adoptar una política pública de prevención y protección de las y los firmantes del Acuerdo Final de Paz; tomar medidas para solucionar las carencias presupuestales, diseñar e implementar una política pública para el desmantelamiento de grupos armados ilegales; convocar a la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad para que se implemente esta política y se considere la posibilidad de avanzar en la implementación del Decreto 660 de 2018 y conminar a las autoridades involucradas a aumentar el nivel de coordinación en el cumplimiento de sus obligaciones.

    8.8.8. Con fundamento en los hechos expuestos, la Sala se propuso resolver los siguientes problemas jurídicos. De una parte establecer si, en los casos concretos, ¿la Unidad Nacional de Protección presuntamente habría desconocido los derechos fundamentales a la vida, a la integridad, a la seguridad y a la paz de las y los accionantes en tanto no habría conferido efectivamente o habría descompletado, modificado o retirado injustificadamente los esquemas de seguridad inicialmente otorgados y no habría procedido de manera oficiosa a la protección de sus derechos fundamentales, desde una perspectiva preventiva, articulada, coordinada e integral, sino de manera reactiva a raíz de las órdenes que emiten los jueces de tutela?

    8.8.9. Además, con fundamento en las alegaciones presentadas por las y los demandantes la Sala Plena se propuso determinar si ¿presuntamente se presentó una falta de correspondencia de la actuación institucional con la normativa expedida en desarrollo del punto 3.4 del Acuerdo Final de Paz que habría llevado a incumplir de manera grave, recurrente y extendida en el tiempo las garantías de seguridad para la población en proceso de reincorporación a la vida civil, desconociendo sus derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz y pasando por alto, tanto la obligación de otorgar una protección centrada en el concepto de seguridad humana como en los principios de integralidad y de no regresividad?

    8.8.10. Con el fin de resolver los problemas jurídicos, la Sala consideró pertinente determinar, en primer lugar, cuáles son los alcances del componente de seguridad de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz en proceso de reincorporación a la vida civil y los compromisos estatales en relación con la implementación de ese componente. En segundo lugar, cuál es la relevancia y el alcance de la implementación estatal del componente de reincorporación en la debida protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad y a la paz de las personas firmantes del Acuerdo Final de Paz.

    8.8.11. La Sala se pronunció, entre otros aspectos, sobre los siguientes: i) la puesta en marcha de la institucionalidad prevista en el Acuerdo Final de Paz y desarrollada por normas constitucionales y legales para la seguridad de las personas reincorporadas ii) el concepto de seguridad humana (preventiva y colectiva) que complementa y profundiza el concepto de seguridad personal (reactivo e individual); iii) la importancia de que las autoridades acompañen sus acciones de un lenguaje respetuoso, asertivo, tolerante que genere confianza e impida reproducir escenarios de odio y estigmatización; iv) la relevancia de los enfoques diferenciales incorporados en el Acuerdo Final de Paz y desarrollados por normas constitucionales y legales (el de derechos humanos, el de género, el étnico, el territorial y el multidimensional) en la materialización del componente de garantías de seguridad de la población firmante.

    8.8.12. Además de lo anterior, la Sala explicó la importancia de analizar la correspondencia de la actuación institucional con la normativa expedida en desarrollo del Acuerdo Final de Paz. En tal sentido, recordó que la garantía de seguridad, ampliamente discutida en La Habana, está relacionada con la necesidad de honrar la confianza de quienes abandonaron las armas para transitar a la vida civil con la certeza de que, como mínimo, su vida e integridad, tanto como la de sus familias y la de las personas integrantes del nuevo partido político Comunes, serían salvaguardadas.

    8.8.13. Con ese fin las instituciones creadas en el numeral 3.4 del Acuerdo Final de Paz desarrolladas constitucional y legalmente enfatizaron la participación del nuevo movimiento político, de la sociedad civil, de la comunidad internacional y de los representantes del Estado del mayor rango para generar confianza. Tal es el caso de la Instancia de A.N. y de la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad.

    8.8.14. La Sala reconoció la magnitud de los desafíos, pero al mismo tiempo resaltó que la firma del Acuerdo Final de Paz no solo generó un compromiso vinculante para las partes, sino que tiene dos características que deben ser puestas de presente, aun en el escenario político propio de su negociación. De una parte, se trata de un acuerdo para finalizar una guerra de más de 50 años en la que el país perdió vidas valiosas y oportunidades significativas de desarrollo y, de otra, los compromisos inmediatos más notorios están en relación de asimetría.

    8.8.15. La consecuencia del primer aspecto es darle a Colombia la oportunidad de la paz con todo lo que la puesta en marcha de ese proceso le brinda a cualquier sociedad. Acerca del segundo aspecto, la firma de Acuerdo Final de Paz supone, por un lado, la entrega de las armas para que pasen a ser monopolio del Estado y, por el otro, la garantía de protección a la población firmante para que pueda reincorporarse a la vida civil en los territorios donde habita y lo haga de manera integral, en el sentido de la seguridad humana a la que se hizo referencia en la sentencia y que constituye uno de los lineamientos interpretativos del Acuerdo Final de Paz.

    8.8.16. Sin embargo, la Sala resaltó que en este compromiso de las partes había una asimetría irremediable que se traducía en que mientras la dejación de armas es inmediata, la garantía de seguridad para la reincorporación tenía una duración difícil de definir en el tiempo. Esto implica, en criterio de la Corte, que una de las partes debe confiar en que la otra cumplirá de buena fe con su compromiso en el tiempo de manera oportuna y eficaz.

    8.8.17. Esta situación de asimetría significa que la exigencia de garantizar la seguridad a las personas signatarias del Acuerdo Final de Paz plantea un escenario extraordinario en los compromisos del Estado lo que pone de presente el grado de rigor que reviste el cumplimiento de las exigencias que impone el ordenamiento, dado por la urgencia de honrar el compromiso con la paz como política estatal. Para la Corte, la asimetría que inevitablemente se presentó al momento de suscribir el Acuerdo Final debe ser balanceada de manera acorde con la teleología y espíritu que se desprende del instrumento y con las obligaciones que quedaron establecidas en las normas que desarrollaron sus contenidos con carácter vinculante.

    8.8.18. Desde la perspectiva señalada, el asesinato, el desplazamiento, los hostigamientos y las estigmatizaciones efectuadas contra firmantes del Acuerdo Final de Paz representa un desafío gigantesco no solo porque es inadmisible desde el punto de vista jurídico, por desconocer obligaciones estatales de abstención y de protección, sino porque estas personas hicieron dejación de las armas con el propósito de transitar hacia la vida civil y aguardan que, a cambio, podrán confiar en que sus vidas serán respetadas y contarán con condiciones dignas para reincorporarse en el tejido político, social y/o económico, sin la zozobra que implica enfrentar amenazas o riesgos contra la vida e integridad personal.

    8.8.19. Recordó la Corte que mediante la sentencia C-630 de 2017[576] la Corporación dejó claro que el Acuerdo de Paz impuso el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades allí consignados, a efectos de lo cual las autoridades gozarían de un margen de apreciación que las autoriza a elegir los medios más apropiados para ese objetivo, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad. No obstante, la Corte hizo hincapié en que debía respetarse la teleología del Acuerdo Final de Paz y velar porque su interpretación y aplicación guarden coherencia e integralidad con lo acordado, preservando los contenidos, objetivos, compromisos, espíritu y principios del Acuerdo Final.

    8.8.20. Bajo ese marco normativo, la Corte subrayó