Auto nº 477/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022

· La demanda

1. Y.M.C.V. formuló demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 44, 45 y 46 de la Ley 160 de 1994, por la presunta violación de los artículos 58, 61 y 64 de la Constitución.

2. A continuación, se citan las normas demandadas:

   “LEY 160 DE 1994

   (Agosto 3)

   Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA

   Artículo 44. Salvo las excepciones que se señalan en el artículo siguiente, los predios rurales no podrán fraccionarse por debajo de la extensión determinada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para el respectivo municipio o zona. En consecuencia, so pena de nulidad absoluta del acto o contrato, no podrá llevarse a cabo actuación o negocio alguno del cual resulte la división de un inmueble rural cuyas superficies sean inferiores a la señalada como Unidad Agrícola Familiar para el correspondiente municipio por el INCORA.

   Artículo 45. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior:

   1. Las donaciones que el propietario de un predio de mayor extensión haga con destino a habitaciones campesinas y pequeñas explotaciones anexas;

   2. Los actos o contratos por virtud de los cuales se constituyen propiedades de superficie menor a la señalada para un fin principal distinto a la explotación agrícola;

   3. Los que constituyan propiedades que por sus condiciones especiales sea el caso de considerar, a pesar de su reducida extensión, como "Unidades Agrícolas Familiares", conforme a la definición contenida en esta Ley;

   4. Las sentencias que declaren la prescripción adquisitiva de dominio por virtud de una posesión iniciada antes del 29 de diciembre de 1961, y las que reconozcan otro derecho igualmente nacido con anterioridad a dicha fecha.

   La existencia de cualquiera de las circunstancias constitutivas de excepción conforme a este artículo no podrá ser impugnada en relación con un contrato si en la respectiva escritura pública se dejó constancias de ellas, siempre que:

1. En el caso del literal b) se haya dado efectivamente al terreno en cuestión el destino que el contrato señala. 2.

2. En el caso del literal c), se haya efectuado la aclaración en la escritura respectiva, según el proyecto general de fraccionamiento en el cual se hubiere originado.

   Artículo 46. Si en las particiones hereditarias el valor de los bienes relictos y el número de asignatarios no permiten adjudicar tales bienes en las proporciones establecidas por la ley o el testamento, sin que de ello resulte la constitución de fundos inferiores a una (1) Unidad Agrícola Familiar, el Juez de la causa, previa audiencia de los interesados o de sus tutores o curadores, si fuere el caso, a la cual concurrirá el Agente del Ministerio Público, dispondrá si debe darse aplicación a lo previsto en el ordinal 1o. del artículo 1394 del Código Civil, con respecto del predio rústico de que se trata, o sí, por el contrario, éste debe mantenerse en indivisión por el término que el mismo Juez determine. A esta última decisión sólo habrá lugar cuando se trate de proteger a los herederos, legatarios o cónyuge sobreviviente del "de cujus" que hayan venido habitando el fundo en cuestión derivando de éste su sustento.

   Se ordenará que la providencia sobre indivisión se inscriba en el Registro de Instrumentos Públicos, y los comuneros no podrán ceder sus derechos proindiviso, sin previa autorización del Juez de la causa.

   El Juez podrá, previa audiencia de los interesados, a la cual concurrirá el Agente del Ministerio Público, poner fin a la indivisión cuando así lo solicite alguno de los comuneros y hayan cesado las circunstancias que llevaron a decretarla”.

3. El accionante indica que el artículo 58 Superior protege la propiedad y demás derechos reales, “bajo el régimen de la ley civil”, lo cual crea una conexión jurídica entre el precepto legal y los artículos 1374, 1394.1 y 2334 del Código Civil. Transcribe dichas normas, así como el artículo 406 del Código General del Proceso, que subrogó el artículo 2334 del Código Civil, y asevera que “todo lo anteriormente expresado posee conexión directa con el artículo vulnerado dado que se da pleno derecho que existe interdisciplinariedad jurídica entre los artículos de la ley civil y procesal que aterrizaran más adelante el fundamento de violación”.

4. En criterio del demandante, el artículo 62 de la Constitución muestra la preferencia de la voluntad del testador y de quien decide transferir bienes con propósitos de interés social, por lo cual no es posible alterar esas determinaciones cuando “el objeto de donación perezca”. Añade que esta norma constitucional tiene “la misma conexión jurídica con las leyes civiles y procesales anteriormente citadas”.

5. Afirma que el artículo 64 superior garantiza el acceso a la propiedad rural de forma individual o asociativa, lo cual también se encuentra en conexión con lo dispuesto por la ley civil y procesal.

6. Indica que el artículo 46 de la Ley 160 de 1994 se opone al artículo 1374 del Código Civil, dado que “busca mantener en indivisión aquel heredero, legatario o consignatario, yendo esto en contrario con lo consagrado en la Constitución frente a la garantía de la propiedad privada y los demás derechos adquiridos de esta con arreglos de la ley civil”.

7. A su juicio, igual ocurre con el artículo 44 de la Ley 160 de 1994, pues “este precepto legal obliga a estar en indivisión a cualquier coasignatario en indivisión, siempre y cuando, que si al momento de solicitar parcelación o subdivisión de la cosa en común, alguna, varias o todas las partes productos del desenglobe estén por debajo del metraje definido por la UAF en el municipio o en la zona donde se conlleve el proceso”.

8. Explica que, aunque el artículo 46 de la Ley 160 de 1994 se refiere a la transferencia de la propiedad por causa de muerte, en conexión con el artículo 1394 del Código Civil, existe falta de concordancia porque este último se refiere a especies que no admiten división.

9. Considera también que las normas demandadas están en contradicción con el artículo 406 del Código General del Proceso, porque obligan a los comuneros a permanecer en indivisión. Agrega que la indivisibilidad debe estar determinada por la naturaleza del bien y no por lo dispuesto por la ley.

10. Estima que los artículos 44 y 46 de la Ley 160 de 1994 “contrarían primeramente la ley y segundamente las voluntades de los sujetos de derecho frente las donaciones realizadas por interés social”, pues en caso que se quiera asignar una parte inferior a la unidad UAF se estaría “coaccionando a la propiedad motivo de donación a no prestar una función social”,

11. En relación con el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa (artículo 64 superior), el actor asevera que el artículo 44 de la Ley 160 de 1994 “únicamente está promocionando el acceso a la propiedad de tierras pero de una manera individual y no asociativa”, porque lleva a realizar adquisiciones pro indiviso, “negando la propiedad privada para cada uno de los comuneros” en terrenos de gran extensión, “lo cual limita de manera económica al acceso de propiedad agraria”.

12. Con base en lo anterior, afirma que los artículos 44 y 46 de la Ley 160 de 1996 niegan en forma directa el acceso y garantía de cualquier colombiano sobre la propiedad privada, porque, dada la imposibilidad de dividir, se debe proceder a la venta del bien.

13. Expone que las limitaciones descritas presentan un factor negativo para la actividad agrícola, dado que Colombia posee abundancia en esta materia. Agrega que la limitación de ingreso a la propiedad privada limita, a su vez, la función social y la productividad económica de los bienes.

14. Aduce que la función social de la propiedad privada agrícola se afecta por la infinidad de propietarios de bienes de poca extensión que no cubren las demandas comerciales; que “se limita a los propietarios a producir con un factor mínimo como lo es la tierra, haciendo así el acceso a este factor sea de adquisición o de arrendamiento a alto costo, conllevando el decrecimiento de economías de escala, y por último a tener predios con más de un propietario sin delimitación, deslinde o asignación territorial bajo el amparo de la ley, generándose incertidumbre y aumento de la inseguridad jurídica en temas de titularidad de tierras en el presente y con el paso del tiempo”.

15. Sostiene que los artículos 44 y 46 de la Ley 160 de 1994 no garantizan la propiedad privada y sus derechos conexos frente a la ley civil, que no permiten la preferencia de actos entre vivos o por causa de muerte en pro del interés social mediante donaciones; que no facilitan el acceso a la propiedad agraria, de manera individual o asociativa y que afectan el funcionamiento de la economía porque limitan un factor de producción.

16. Alega que las Unidades Agrícolas Familiares (UAF) han llevado a la creación de latifundios y a la concentración de la tierra, “generando un efecto rebote en la economía en el aumento del valor de tierras de manera sectorial limitando el acceso a la tierra”, Agrega que, en ese contexto, se ha generado inseguridad jurídica debido a la imposibilidad de efectuar desenglobes y adjudicaciones individuales ante catastro y oficinas de registro, lo cual ha aumentado el descontento social.

    · Inadmisión de la demanda

17. Por auto del 10 de febrero de 2022, el Magistrado J.F.R.C. inadmitió la demanda D-14639, tras considerar que no reunía los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

18. El magistrado R.C. encontró que carecía de claridad, por cuanto el actor presentó en forma confusa las disposiciones legales demandadas y las normas constitucionales que estimó vulneradas. Explicó que, si bien desde el inicio el accionante señaló como normas demandadas los artículos 44, 45 y 46 de la Ley 160 de 1994, a lo largo del mismo no aludió en absoluto al artículo 45 de dicha ley, y que igual sucedió frente a las normas constitucionales presuntamente infringidas, ya que, inicialmente el censor se refirió a los artículos 58, 61 y 64 de la Constitución, pero, luego, hizo alusión a los artículos 58, 62 y 64. Además, algunas expresiones de la demanda resultan “oscuras”, por ejemplo, “conexión jurídica” o “interdisciplinariedad” entre las normas demandadas y otras disposiciones legales o normas constitucionales.

19. Para el magistrado la demanda tampoco reunía el presupuesto de certeza, toda vez que los reparos de inconstitucionalidad se basan en una interpretación parcial tanto de las normas legales demandadas como de las normas constitucionales que se afirman infringidas. Expuso que el accionante solo se refirió a aspectos puntuales señalados en los artículos 44 y 46 de la Ley 160 de 1994, sin tener en cuenta de forma íntegra cada una de esas normas, ni el contexto al cual se encuentran adscritas.

    El magistrado agregó que la demanda atribuye a las disposiciones acusadas algunos efectos que no se derivan de una lectura desprevenida de las mismas. Por ejemplo, al afirmarse que los artículos 44 y 46 de la Ley 160 de 1994 suponen necesariamente la modificación de la voluntad de quienes decidan “transferir con propósitos de interés social” y que estas “limita[n] de manera económica al acceso de propiedad agraria”, lo cual no puede colegirse de las disposiciones demandadas.

20. Según el magistrado, el cargo de igual forma no observó la exigencia de pertinencia, pues está ampliamente basada en argumentos legales, ya que, según el ciudadano, las normas demandadas son contrarias a lo dispuesto por los artículos 1374, 1394.1 y 2334 del Código Civil, así como al artículo 406 del Código General del Proceso, en cuanto subrogó el artículo 2334 del Código Civil. Agregó el magistrado que la demanda se apoyó en apreciaciones subjetivas como las relativas a los efectos negativos de las disposiciones demandadas sobre la actividad agrícola, el aumento del valor de la tierra y el consecuente descontento social.

21. La carencia de especificidad se debió a que los argumentos planteados por el actor no permitieron establecer la manera en que se confrontan los preceptos demandados con las normas constitucionales invocadas. Precisó el magistrado que el actor no expuso por qué la imposibilidad de fraccionar predios por debajo de la extensión establecida para la Unidad Agrícola Familiar en una determinada zona (artículo 44 de la Ley 160 de 1994), teniendo en cuenta las excepciones previstas (artículo 45 de la Ley 160 de 1994), así como la aplicación de esa limitación en el caso de particiones hereditarias (artículo 46 de la Ley 160 de 1994), desconocía el derecho a la propiedad privada (artículo 58 Superior), contrariaba la prohibición constitucional de que el legislador varíe el destino de las donaciones con fines de interés social (artículo 62 Superior), ni por qué se oponía al deber del Estado de promover el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios para mejorar su ingreso y calidad de vida (artículo 64 Superior).

22. Finalmente el magistrado evidenció que la demanda tampoco cumplió con el presupuesto de suficiencia, en la medida que no se generó una duda mínima de inconstitucionalidad frente a las expresiones atacadas, al incumplirse os requisitos previamente referidos.

23. Con fundamento en lo anterior, el magistrado R.C. concedió al accionante el término de tres días a partir de la notificación del auto inadmisorio para que subsanara las deficiencias observadas, so pena de rechazo de la demanda. Igualmente puso de presente que, en constancia del 27 de enero de 2022, la Secretaría General de esta Corte advirtió que la demanda no cumplió con el requisito de presentación personal ni se allegó copia de la cédula de ciudadanía del demandante, de ahí que el actor debía anexar tal documento a su escrito de corrección de la demanda, dentro del término señalado para el efecto.

24. Según informe secretarial de la Corte Constitucional, el término de ejecutoria para corregir la demanda transcurrió durante los días martes 15, miércoles 16 y jueves 17 de febrero de 2022.

    · Rechazo de la demanda

25. En auto del 4 de marzo de 2022, el Magistrado J.F.R.C. rechazó la demanda D-14639, al constatar que el mencionado término de ejecutoria para corregir la demanda venció en silencio. De igual forma dispuso que se informara al censor que contra esa decisión de rechazo procedía recurso de súplica ante la Sala Plena de este Tribunal, dentro de los 3 días siguientes a la notificación de esa providencia.

26. Según informe secretarial de esta Corte, el término de ejecutoria para presentar recurso de súplica contra dicho auto de rechazo transcurrió durante los días miércoles 9, jueves 10 y viernes 11 de marzo de 2022.

    · Recurso de súplica

27. En escrito[1] allegado el día sábado 12 de marzo de 2022 a la Secretaría General de esta Corporación, el demandante presentó recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda, para solicitar “el estudio tanto formal como sustancial del presente escrito y de la demanda”.

28. El accionante sostiene que el “magistrado sustanciador se limitó a realizar un estudio formal de la demanda, mediante los cumplimientos estructurales de esta, por lo cual se dejó a un lado el contenido propio de la demanda y de la dimensión sustancial de esta.”

29. Frente a la carencia de claridad, el censor anota que “se entiende la claridad de la demanda al realizar la pregunta a esta corporación ¿Si, la limitación que dispone el artículo 44 de la ley 160 sobre que “…los predios rurales no podrán fraccionarse por debajo de la extensión determinada por el INCORA como Unidad Agrícola Familiar para el respectivo municipio o zona…”, lacera los derechos adquiridos por los propietarios, la función social y lo correspondiente sobre la propiedad privada como lo indica el artículo 58 Constitucional, de igual manera, si puede ir en contra vía entre actos Inter vivos o voluntades testamentarias que busca un impacto de interés social como lo dicta la norma superior en su artículo 62 y por ultimo si controvierte lo consagrado en su artículo 64 sobre la promoción estatal del acceso a la propiedad rural en sus diferentes matices?

    A lo cual podemos encontrar diferentes respuestas al problema jurídico establecido, ya que si vemos a la par el artículo 44 de la ley demanda y el artículo 58 de la norma superior, debemos entender primero que representa ese derecho de propiedad privada, que esta corporación en su momento definió este concepto como, “Puede definirse a la propiedad privada como el derecho real que se tiene por excelencia sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando a través de su uso se realicen las funciones sociales y ecológicas que le son propias”. Siendo vemos el derecho subjetivo de propiedad como aquella faculta de usar, gozar y disponer una cosa.”

30. Y, en cuanto a la inobservancia de pertinencia, especificidad y suficiencia, el ciudadano manifestó que “es evidente la existencia de la inconstitucionalidad y afectación que conlleva la norma demandada ya que como se indicó fehacientemente se puede dar respuesta al problema jurídico de manera afirmativa que si hay un conflicto frente a la norma superior.

    En temas de pertinencia, vale agregar que, si bien cierto la norma en su momento fue de gran ayuda en materia de política pública, pero la ley no es ajena al paso del tiempo, siendo así que las leyes se expiden basado su contexto histórico, y si vemos el momento en el cual se expidió las norma demanda fue de gran importancia las limitantes y sus disposiciones para la promoción del acceso a la tierra, pero como se indica las leyes son progresivas, pero los apartados demandados no lo son y no se adaptan a la actualidad que vivimos. Actualidad que se demarca con un mundo globalizado y una apertura económica donde los factores de producción de gran importancia y limitantes en estos factores afecta la economía nacional y del sector rural, se demarca una pertinencia jurídica, social y económica.

    En el carácter de especificidad, se habla del tema de bienes rústicos que son limitados a su división y que esto conlleva a lo ya enunciado en materia de conflictos constitucionales y además económicos como se habla en el escrito de demanda presentado a esta corporación.”

Competencia

31. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en el artículo 6º del Decreto Ley 2067 de 1991 y el artículo 50 del reglamento interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).

    Análisis en torno al recurso de súplica interpuesto

32. Corresponde a la Sala Plena establecer si el recurso de súplica reúne los presupuestos de procedibilidad, según las reglas jurisprudenciales fijadas al respecto. En caso de observarse cumplidos esos requisitos, se examinará si el auto de rechazo recurrido configuró algún yerro o arbitrariedad.

33. El artículo 6 inciso 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 establece que contra el auto de rechazo de una acción de inconstitucionalidad procede el recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corporación. Este recurso tiene por objeto permitirle al actor acceder a una revisión de la decisión tomada en virtud del auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad[2] y, así, garantizar en la mayor medida de lo posible el derecho a ejercer control del poder político.

34. Este recurso se rige por unas exigencias de procedencia. La primera es la oportunidad, es decir, debe presentarse durante el término de ejecutoria del auto -dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación por estado del auto que rechaza la demanda, sin que dicho término se afecte por el envió del correo electrónico que para el efecto envíe Secretaría General-, según el artículo 50 numeral 1 del Acuerdo 02 de 2015[3]. La segunda es la carga argumentativa y consiste en que el solicitante debe presentar argumentos que sustenten ante esta Corporación la posibilidad de revisar el rechazo de la demanda y, eventualmente, considerar su admisión; de lo contrario, se presentaría la misma demanda para que ésta sea estudiada nuevamente por el pleno de esta Corporación[4].

35. Descendiendo al asunto sub examine, la Sala considera que el recurso de súplica de la referencia debe rechazarse, dado que incumple el requisito de oportunidad, en la medida que se presentó de manera extemporánea. En efecto, por una parte, el magistrado sustanciador profirió el auto que rechazó la demanda el 4 de marzo de 2022, el cual se notificó por estado del 8 de marzo siguiente, por lo que el término de ejecutoria correspondió a los días miércoles 9, jueves 10 y viernes 11 del mismo mes y año. Y por otra, el suplicante interpuso el recurso el día sábado 12 de marzo de la misma anualidad, es decir, por fuera del término de ejecutoria del auto de rechazo.

36. Con fundamento en lo anterior, se dispondrá rechazar, por extemporáneo, el recurso de súplica presentado contra la decisión de rechazo adoptada en la providencia del 4 de marzo de 2022.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,