Auto nº 646/22 de Corte Constitucional, 5 de Mayo de 2022
| Número de sentencia | 646/22 |
| Fecha | 05 Mayo 2022 |
| Número de expediente | CJU-1274 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 646/22
Referencia: expediente CJU-1274
Conflicto de jurisdicciones entre la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 18 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de marzo de 2018,[1] el señor S.F.T., a través de apoderada judicial, promovió una demanda ordinaria en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP).[2] El demandante pretendió que: (i) se ordene a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación que le fue reconocida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social mediante la Resolución No. 10161 del 1° de diciembre de 1988 y reliquidada por retiro definitivo del servicio por medio de la Resolución No. 7833 del 17 de septiembre de 1990, incluyendo los factores salariales devengados por en su último año de servicio comprendido entre el 1° de julio de 1988 y el 30 de junio de 1989; y (ii) se condene a la entidad demandada a pagar las diferencias resultantes de la reliquidación, las costas del proceso y los intereses de mora correspondientes.
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El demandante afirmó que: (i) “laboró como chofer o conductor de vehículos al servicio del Ministerio de Obras Públicas (…) entre el 1° de marzo de 1958 y el 30 de junio de 1989”; (ii) la Caja Nacional de Previsión social le reconoció pensión de jubilación mediante la Resolución No. 10161 de 1988 y se la reliquidó por retiro definitivo mediante la Resolución No. 007833 de 1990; (iii) la liquidación de la pensión se realizó tomando como base únicamente el sueldo y las horas extras devengados durante el último año de servicio, “cuando por ser beneficiario del régimen de transición consagrado en el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, la Caja ha debido incluir la totalidad de los factores percibidos en el mismo período”; y (iv) solicitó la reliquidación ante la UGPP, la cual fue negada mediante la Resolución No. RDP 022753 del 31 de mayo de 2017, decisión que después de ser apelada fue confirmada mediante la Resolución No. RDP 034536 del 4 de septiembre del mismo año.
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La demanda fue repartida inicialmente al Juzgado Único Laboral del Circuito de Garzón (Huila) que, mediante Auto del 20 de marzo de 2018,[3] resolvió rechazar la demanda por falta de competencia territorial y ordenó su remisión a los juzgados laborales del Circuito de Bogotá. En consecuencia, el asunto le correspondió al Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá, que admitió la demanda y después de tramitado el proceso correspondiente, puso fin a la primera instancia mediante sentencia de fondo del 6 de mayo de 2019, en la cual resolvió absolver a la entidad demandada de las pretensiones elevadas en su contra y declaró probadas las excepciones de cobro de lo no debido y la inexistencia de la obligación. Asimismo, remitió el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para su revisión en el grado jurisdiccional de consulta.[4]
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Por su parte, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, S.L., mediante providencia del 30 de noviembre de 2020, resolvió declarar la falta de jurisdicción dentro del asunto, en consecuencia, invalidó la sentencia proferida el 6 de mayo de 2019 por el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá junto con las demás actuaciones surtidas con posterioridad a la misma y remitió el expediente a la oficina judicial de reparto de los juzgados administrativos de Bogotá.[5] La autoridad judicial consideró que la naturaleza de la relación jurídica que unió al demandante con el Ministerio de Obras Públicas corresponde a la de empleado público, ya que se desempeñó en el cargo de “chofer V”, el cual de conformidad con el artículo 5 de Decreto 3135 de 1968 no corresponde a un trabajador de la construcción y sostenimiento de obras públicas. Como fundamento de su decisión citó además un caso que consideró similar estudiado por el Consejo de Estado,[6] y los artículos 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[7] y 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).[8]
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Una vez repartida la demanda, mediante Auto del 15 de julio de 2021, el Juzgado 18 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, Sección 2°, propuso conflicto de jurisdicción y remitió el asunto a la Corte Constitucional para que lo dirimiera.[9] Sostuvo que, contrario a lo señalado por el Tribunal, de los elementos presentes en el expediente se desprende que el demandante si ostentó la calidad de trabajador oficial, especialmente del Certificado de Información Laboral expedido por el Ministerio de Transporte y los certificados de factores salariales, por lo que de conformidad con el artículo 2.1 del CPTSS el asunto recae en la Jurisdicción Ordinaria Laboral.[10]
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[11] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[12] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[13] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[14]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor S.F.T. en contra de la UGPP (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá invocó los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968, 2.4 del CPTSS y 104.4 del CPACA. Por su parte, la Sección 2° del Juzgado 18 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá citó el artículo 2.1 del CPTSS (presupuesto normativo).
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La Corte Constitucional ha reiterado que, cuando no hay una norma especial que atribuya el conocimiento de un proceso a otra jurisdicción, opera una cláusula general o residual de competencia. Esta regla se deriva de lo establecido en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, según el cual, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. A su vez, el artículo 2.5 del del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS)[15] señala que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de las controversias relacionadas con “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no corresponda a otra autoridad.”
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Por su parte, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de las controversias relacionadas con la prestación del servicio de seguridad social, suscitadas entre los empleados públicos y las entidades estatales administradoras del respectivo régimen. Ello de conformidad con el inciso primero del artículo 104 del CPACA según el cual a la mencionada Jurisdicción le corresponde conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” Específicamente, el numeral 4 del mismo artículo señala que conocerá de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”
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Ahora bien, al respecto la Corte Constitucional estableció en el Auto 746 de 2021:[16]
“respecto de la jurisdicción para resolver las controversias relacionadas con la seguridad social se prevén dos reglas. Una especial, que exige la acreditación de dos factores concurrentes para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción contencioso-administrativa. Estos son: la calidad de empleado público del demandante y que una persona de derecho público administre el régimen que le aplica. Asimismo, una residual, según la cual, cuando la controversia involucra a un trabajador del sector privado o a un trabajador oficial, la competencia radica en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social.”[17]
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Bajo este entendido, a partir de las normas citadas y de la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura, esta Corporación ha señalado que la naturaleza de la vinculación del trabajador al momento de causar la prestación determina la jurisdicción competente para conocer la controversia respectiva; y, adicionalmente, debe analizarse la naturaleza de la entidad que administra el régimen de seguridad social aplicable al actor.[18] En relación con la naturaleza de la vinculación del trabajador, se destaca que los empleados públicos tienen una vinculación de origen legal y reglamentario, y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, entre otros; mientras que los trabajadores oficiales suscriben un contrato laboral con el Estado y se desempeñan en actividades que realizan o pueden desarrollar los particulares, como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras.[19]
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En conclusión, de acuerdo con los presupuestos normativos y jurisprudenciales reseñados se tiene que, por un lado, de conformidad con lo dispuesto en la cláusula general de competencia contenida en el artículo 2 del CPTSS, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de los procesos judiciales relacionados con la seguridad social de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado. Por otro lado, en atención a lo establecido en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, serán de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las demandas relacionadas con la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público.[20]
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En el caso bajo estudio, el señor S.F.T. pretendió la reliquidación de la pensión de jubilación que le fue reconocida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social mediante la Resolución No. 10161 del 1° de diciembre de 1988. Solicitud que fue negada por la UGPP mediante fue negada mediante la Resolución No. RDP 022753 del 31 de mayo de 2017 y la Resolución No. RDP 034536 del 4 de septiembre del mismo año.
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En principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones del demandante o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural, sin embargo, en este caso hay por lo menos tres elementos que nos llevan a concluir razonablemente que la competencia es de la Jurisdicción Ordinaria Laboral: (i) la pensión de jubilación del demandante fue reconocida Mediante la Resolución No. 10161 del 1° de diciembre de 1989 y en esa fecha, estaría vinculado al extinto Ministerio de Obras Públicas y Transporte en el cargo de “chofer o conductor de vehículos”; (ii) si bien por regla general las personas que prestan sus servicios a los ministerios son empleados públicos, excepcionalmente pueden ser trabajadores oficiales cuando desempeñan actividades relacionadas con la construcción y el sostenimiento de obras públicas,[21] funciones que podrían estar relacionadas con las labores encargadas a un conductor o chofer; y (iii) en el Certificado de información laboral que reposa en el expediente,[22] emitido por el Ministerio de Transporte el 28 de junio de 2007, se advierte que “el señor F. trabajó en el extinto Ministerio de Obras Públicas y Transporte en condición de trabajador oficial y no de empleado público (…)”.
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Así las cosas, es posible concluir que el señor F.T., prima facie estuvo vinculado al Ministerio de Obras Públicas y Transporte como trabajador oficial para el momento en que le fue reconocida la pensión de jubilación, respecto de la cual pretende su reliquidación en el asunto bajo estudio, situación que, de conformidad con la regla de decisión citada y expuesta por esta Corporación en el Auto 746 de 2021 (supra 11 y 12), activa la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral.
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En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá conocer de la demanda presentada por el señor S.F.T.. Teniendo en cuenta que la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá dejó sin efectos la sentencia de primera instancia al proponer su falta de jurisdicción en el asunto, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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“La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial para obtener una reliquidación pensional. Lo anterior, porque, si bien una persona de derecho público administra el régimen de seguridad social aplicable al demandante, éste no tuvo la calidad de empleado público al momento de causar la pensión. En esa medida, no se cumplen los requisitos exigidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”[23]
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Juzgado 18 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y DECLARAR que la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el señor S.F.T. en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1274 a la S.L. del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 18 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Acta de reparto. Documento digital “02ActaRepartoJuzgadoUnicoLaboralHuila”, P. 1.
[2] La demanda consta en el documento digital “01DemandaAnexos”, P.. 4-8.
[3] Documento digital “03AutoRemisorioJuzgadoUnicoLaboralHuila20180320.pdf”,
P.. 1-2.
[4] Documento digital “11AudienciaSentenciaPrimeraInstancia20190506”, P.. 2-3.
[5] Documento digital “20SentenciaSegundaInstanciaTribunalSuperiorBogota20201130”, P.. 1-5.
[6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, S.A.C.G.V.H.. Sentencia del 30 de abril de 2020. Radicado No. 41001-23-33-000-2013-00297-01.
[7] Modificado por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[8] Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.
[9] Documento digital “23AutoConflictoJurisdiccionCompetencia20210715”, P.. 1-5.
[10] El asunto fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico el 30 de julio de 2021. El 28 de enero de 2022 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 2 de febrero de 2022.
[11] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] Modificado por el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012).
[16] M.J.F.R.C..
[17] Auto 746 de 2021. M.J.F.R.C..
[18] Autos 433 y 537 de 2021. M.C.P.S..
[19] Artículo 5 del Decreto 3435 de 1968 y artículo 1 del Decreto 1848 de 1969.
[20] Esta conclusión se deriva de la reiteración de jurisprudencia consolidada por esta Corporación. En este caso, resulta especialmente pertinente la referencia al Auto 314 de 2021. M.G.S.O.D., cuya regla de decisión se reproduce en esta ocasión.
[21] Artículo 5 del Decreto 3435 de 1968 y artículo 1 del Decreto 1848 de 1969.
[22] Documento digital “39-Certificado de información laboral-Causante”.
[23] Auto 314 de 2021. M.G.S.O.D..
