Sentencia de Constitucionalidad nº 296/21 de Corte Constitucional, 3 de Septiembre de 2021

Ley 2014 de 2019[4]

Por medio de la cual se regulan las sanciones para condenados por corrupción y delitos contra la Administración pública, así como la cesión unilateral administrativa del contrato por actos de corrupción y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 2º. INHABILIDAD PARA CONTRATAR. Modifíquese el literal j) del numeral 1 del artículo 8º de la Ley 80 de 1993, el cual quedará así:

(…)

j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración pública, o de cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional.

Esta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria”.

La demanda fue admitida por el cargo único del presunto desconocimiento del principio de presunción de inocencia y, en particular, de los artículos 29 y 31 de la Constitución, 8.1, 8.2 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

Los accionantes señalan que la norma demandada “aplica una inhabilidad preventiva sin existir condena en firme”. En su criterio, hay una colisión entre los principios de presunción de inocencia y los de moralidad administrativa, idoneidad, probidad, imparcialidad y eficacia de las actividades estatales.

Los accionantes hacen también un análisis de los tipos de inhabilidades existentes en el ordenamiento jurídico colombiano y consideran que la inhabilidad contenida en la disposición demandada es de tipo preventivo al no exigir que la sentencia condenatoria esté en firme para su aplicación y argumentan que la norma desconoce el principio de presunción de inocencia y que, además, es irrazonable y desproporcionada.

En este punto, argumentan los accionantes que “no existe justificación constitucional para aplicar una inhabilidad en materia de contratación pública sin que exista sentencia ejecutoriada y en firme, teniendo en cuenta que todo régimen de inhabilidades e incompatibilidades excluye a ciertas categorías de personas del proceso de contratación, generando incapacidades especiales, impedimentos y prohibiciones de variada naturaleza, que en cierta medida afectan el derecho a la personalidad jurídica. Esa exclusión cuestionada en la demanda con relación a la Ley 2014 de 2019 a través de inhabilidades desconoce el principio de presunción de inocencia, pues no existe sentencia en firme y ejecutoriedad (sic)” [5].

En criterio de los demandantes, las inhabilidades derivadas de una condena o de una sanción disciplinaria constituyen también una sanción, que para ser aplicada requiere que la sentencia se encuentre ejecutoriada y en firme, de lo contrario hay una vulneración del derecho a la presunción de inocencia.

Durante el término de fijación en lista que venció el 14 de enero de 2021, se recibieron siete escritos, en el sentido que se relaciona a continuación:

INTERVENCIÓN

Inexequibilidad

Exequibilidad

Inhibición

De entidades públicas que participaron en la elaboración de la norma

Ministerio del Interior

X

Subsidiaria

Ministerio de Justicia y del Derecho

X

De entidades públicas y universidades invitadas

Departamento Administrativo de la Función Pública

X

Agencia Nacional de Contratación Pública Colombia Compra Eficiente

Subsidiaria

X

Universidad Externado de Colombia

X

Universidad Javeriana

X

De ciudadanos

Colegio de Abogados Penalistas[6]

X

Intervención de entidades públicas que participaron en la elaboración de la norma[7]

Ministerio del Interior. La entidad señala que para proteger el patrimonio público, la disposición consagra como requisito habilitante “que las personas no hayan sido declaradas judicialmente como responsables de delitos contra la administración pública o aquellas faltas consagradas en la Ley 1474 de 2011”.

En lo que se refiere específicamente a la vulneración del principio de presunción de inocencia “la naturaleza preventiva de la inhabilidad para contratar con el Estado surge solo a partir de la existencia de un pronunciamiento judicial en primera instancia”.

Frente a la medida contemplada en la norma demandada, menciona que persigue un fin constitucionalmente legítimo y es conducente para lograr la finalidad de la protección de la moralidad pública y la idoneidad de las personas que contratan con el Estado.

Finalmente, plantea que la demanda no satisface los atributos de claridad, especificidad y suficiencia porque el fundamento de los cargos es la interpretación que hacen los accionantes de las expresiones demandadas.

Ministerio de Justicia y del Derecho. El interviniente justifica la norma a partir del amplio margen de configuración legislativa del Congreso de la República para definir el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Argumenta que la inhabilidad se deriva de una condena proferida por un juez, que si bien no está ejecutoriada, proviene de un proceso judicial en el que se debatió la responsabilidad de la persona que se inhabilita y se concluyó su culpabilidad, aun cuando esté pendiente la impugnación de esta sentencia condenatoria.

Intervención de entidades públicas y universidades invitadas[8]

Departamento Administrativo de la Función Pública. Manifiesta que la presunción de inocencia no es un derecho absoluto y se citan ejemplos como la aplicación de las medidas de aseguramiento en el marco de los procesos penales, así como la suspensión del cargo en el marco de investigaciones disciplinarias. En este sentido recuerda que la presunción de inocencia es una presunción iuris tantum que bajo ciertas condiciones admite incluso la presunción de dolo y culpa.

De igual manera, menciona que la medida contemplada en la norma demandada persigue un fin constitucionalmente legítimo: la protección del patrimonio público. Por esta razón, el Congreso de la República en ejercicio de su facultad de configuración legislativa podía incorporar una inhabilidad preventiva para evitar que una persona sobre la cual “recaen serias o razonables evidencias de corrupción, pueda continuar en un proceso de contratación con el Estado y además pueda resultar favorecido con la adjudicación, en perjuicio del interés general, que está llamado a prevalecer frente el interés particular del afectado”.

Finalmente, concluye que la disposición contenida en el literal j) del numeral 1 del artículo 8º de la Ley 80 de 1993 constituye una limitación temporal de la capacidad para contratar con el Estado, y que las garantías propias del debido proceso penal se mantienen incólumes.

Agencia Nacional de Contratación Pública - Colombia Compra Eficiente. En criterio de la agencia, el cargo admitido adolece de certeza toda vez que no recae sobre una proposición jurídica real y existente sino sobre una deducción del actor sobre los efectos de la norma demandada. También adolece de especificidad toda vez que las razones que se dan en la demanda son vagas, indeterminadas, indirectas, abstractas, y no logran relacionar de manera concreta y directa las disposiciones que acusa como vulneradas. Afirma además que la demanda no cumple con el requisito de “pertinencia”[9] pues no logra configurar una mínima duda que dé lugar a su análisis de fondo.

La entidad interviniente defiende la constitucionalidad de la norma por la libertad de configuración legislativa en materia de inhabilidades e incompatibilidades. En relación con el cargo de la demanda, afirma en el escrito de intervención que “aunque la presunción de inocencia se aplica en el marco del proceso penal hasta la ejecutoria de la sentencia que decide la impugnación, esto no significa que el régimen de inhabilidades se regule con un criterio similar, máxime cuando este último-además de no tener naturaleza sancionadora- busca proteger la función pública y los valores superiores, los fines de la organización estatal y los principios de la función administrativa en materia de contratación estatal, por lo que se trata de una medida completamente independiente al trámite del proceso penal, la cual busca la prevalencia del interés general”.

La intervención concluye solicitando el rechazo del cargo presentado o en su defecto la declaratoria de exequibilidad de la norma demandada.

Universidad Externado de Colombia. La intervención hace énfasis en que el componente sancionatorio no es el único elemento de la Ley 2014 de 2019 e ilustra que todas las medidas anticorrupción consagradas en dicha ley complementan las disposiciones de carácter penal. En relación con la inhabilidad para contratar de la persona condenada en primera instancia, esta medida no constituye una sanción sino que tiene como objeto hacer un ajuste del régimen de inhabilidades para la contratación con el Estado, siendo una sanción temporal que depende de la decisión de la segunda instancia en el proceso penal para que cese su aplicación o se torne definitiva.

En criterio de la universidad, no existe ninguna vulneración del principio de presunción de inocencia y lo que existe son límites racionales y proporcionales a la capacidad para contratar con el Estado.

Universidad Javeriana. Señala que la norma demandada consagra en realidad una inhabilidad que no cumple una función sancionadora, sino que busca garantizar la aptitud del contratista para lo cual el legislador “consideró oportuno extender los efectos de manera preventiva a quienes cuentan con una sentencia condenatoria en trámite de impugnación, sin que la misma pueda ser leída, empero, como una pena ni como una medida de aseguramiento de competencia de un juez de control de garantías”.

Intervención Ciudadana[10]

Colegio de Abogados Penalistas[11]. El presidente del Colegio de Abogados Penalistas dice en su intervención que la inhabilidad prevista en el artículo demandado constituye una especie de condena anticipada “que no se ve afectada por el efecto de la apelación de la sentencia condenatoria en primera instancia”, con lo cual se genera un evidente conflicto con el principio de presunción de inocencia.

Menciona el ciudadano que la Corte Constitucional ha reconocido el principio de presunción de inocencia como un derecho fundamental que se desprende del derecho al debido proceso y es además una garantía fundamental según lo previsto en los tratados y convenios internacionales.

El interviniente advierte que los tres elementos previstos en la jurisprudencia constitucional en relación con el principio de presunción de inocencia señalan: “(i) que se trata de un derecho fundamental, (ii) que es una garantía cuyo alcance se extiende hasta el perfeccionamiento de la ejecutoria de la sentencia que declara la responsabilidad, y (iii) que es una garantía que debe ser aplicada tanto de las sanciones penales, como de las administrativas”[12].

De igual manera, analiza los efectos de la apelación de la sentencia condenatoria en la Ley 906 de 2004 y la Ley 600 de 2000 concluyendo que ambos estatutos jurídicos son respetuosos de la presunción de inocencia al suspender los efectos de la sentencia condenatoria hasta tanto no haya un fallo de segunda instancia y concluye que la pena accesoria debe tener los mismos efectos de la pena principal.

Finalmente resalta que la “disposición acusada pretende incorporar una pena accesoria a los delitos de la administración pública, la misma no puede generar efectos hasta tanto la presunción de inocencia no sea totalmente derrotada con una sentencia ejecutoriada en firme”.

El 26 de enero de 2021 la Procuradora General de la Nación manifestó encontrarse impedida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición demandada por haber intervenido en su expedición toda vez que, como consta en el Diario Oficial 51.182, en su condición de Ministra de Justicia y del Derecho suscribió la promulgación de la Ley 2014 de 2019.

La Corte Constitucional mediante Auto A-100A de 2021 aceptó su impedimento y, en consecuencia, el concepto lo rindió el Viceprocurador General, quien advirtió que en este caso operó el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, por cuanto en la Sentencia C-053 de 2021 se declaró la exequibilidad del inciso segundo del literal j) del numeral 1° del artículo 8° de la Ley 80 de 1993, modificado por el artículo 2° de la Ley 2014 de 2019, al estimar que no vulnera el principio de presunción de inocencia.

Así las cosas, al tratarse de la misma norma acusada y al existir identidad en el cargo planteado, que es la vulneración del principio de presunción de inocencia, el Viceprocurador concluyó que hay cosa juzgada y que la Corte debe estarse a lo resuelto en la Sentencia C-053 de 2021.

Competencia

De conformidad con el artículo 241-4 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para decidir esta demanda en cuanto se dirige contra el contenido material de una disposición contenida en una ley.

Asunto preliminar

De conformidad con el artículo 243 de la Constitución, es necesario determinar, como lo plantea el Viceprocurador, si en este caso operó el fenómeno de la cosa juzgada en relación con la Sentencia C-053 de 2021.

1. Marco jurídico aplicable a la cosa juzgada

   Los artículos 243 de la Constitución y 22 del Decreto 2067 de 1991 prevén que “los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. Por ello, cuando la cosa juzgada “se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto”[13]; estos fallos son “inmutables, vinculantes y definitivos”[14].

   Adicionalmente, la figura de la cosa juzgada impide que las autoridades puedan reproducir el contenido de las normas que fueron declaradas inexequibles por su contenido material. Dentro de los fundamentos de dicha figura se tienen, entre otros, la protección de la seguridad jurídica; la salvaguarda de la buena fe; la garantía de la autonomía judicial y la supremacía de la Constitución.

   Ahora, para que se verifique la existencia de una cosa juzgada, en la Sentencia C-744 de 2015 la Corporación indicó que debe corroborarse los siguientes tres elementos “(i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas razones significativas que de manera excepcional hagan procedente la revisión”.

   De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la cosa juzgada puede clasificarse en formal, material, absoluta o relativa[15]. Sin embargo, para lo que corresponde a este asunto, se analizarán la cosa juzgada formal y la material:

   La Corte Constitucional ha destacado que la cosa juzgada formal tiene lugar cuando “existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...”, o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que “... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado...””[16] (Negrilla fuera de texto).

   Por su parte, la cosa juzgada material sobreviene cuando ““(…) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas.”[17].

   En ese sentido, con la cosa juzgada material se configura cuando, en los términos de la Sentencia C-355 de 2009, “a pesar de que no se está ante un texto normativo formalmente idéntico, su contenido sustancial es igual”.

   Del mismo modo, entre otras, en la Sentencia C-383 de 2019 se indicó que los efectos de la cosa juzgada dependerán de la decisión que previamente adoptó la Corte. Por tanto, para lo que interesa a la Sala, señaló la mencionada providencia que “en los casos en los que la Corte ha declarado exequible cierta disposición (…) no puede suscitarse un nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de constitucionalidad; siempre que se trate de la misma problemática la demanda deberá rechazarse de plano o, en su defecto, (…) estarse a lo resuelto en el fallo anterior y declarar exequible la disposición demandada. (…)” (Negrilla fuera de texto).

2. Análisis de la cosa juzgada en el caso concreto

   La disposición objeto de estudio en esta sentencia es, en estricto sentido, el literal j) del artículo 8º de la Ley 80 de 1993 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Esta disposición ha sido modificada por las leyes 1150 de 2007, 1474 de 2011, 1778 de 2016 y 2014 de 2019, y ha sido objeto de control de constitucionalidad en las Sentencias C-630 de 2012 y C-353 de 2009, razón por la que es preciso examinar si se configura la cosa juzgada, en particular en relación con la Sentencia C-053 de 2021 como lo plantea el Viceprocurador General de la Nación.

   En cuanto a la identidad de objeto, como ya se dijo, es necesario verificar si las disposiciones demandadas han sido objeto de pronunciamiento previo. Al comparar el objeto de la Sentencia C-053 de 2021 con el de la demanda que en esta oportunidad se decide, se encuentra lo siguiente:

   C-053 de 2021

   D-13801

   Ley 80 de 1993. ARTÍCULO 8. De las Inhabilidades e Incompatibilidades para contratar:

   1. Son inhábiles para participar en licitaciones o concursos y para celebrar contratos con las entidades estatales:

   j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración Pública, o de cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional.

   Esta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria.

   Asimismo, la inhabilidad se extenderá a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en calidad de administradores, representantes legales, miembros de junta directiva o de socios controlantes, a sus matrices y a sus subordinadas, a los grupos empresariales a los que estas pertenezcan cuando la conducta delictiva haya sido parte de una política del grupo y a las sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de las sociedades anónimas abiertas.

   También se considerarán inhabilitadas para contratar, las personas jurídicas sobre las cuales se haya ordenado la suspensión de la personería jurídica en los términos de ley, o cuyos representantes legales, administradores de hecho o de derecho, miembros de junta directiva o sus socios controlantes, sus matrices, subordinadas y/o las sucursales de sociedades extranjeras, hayan sido beneficiados con la aplicación de un principio de oportunidad por cualquier delito contra la administración pública o el patrimonio del Estado.

   La inhabilidad prevista en este literal se extenderá de forma permanente a las sociedades de las que hagan parte dichas personas en las calidades presentadas en los incisos anteriores, y se aplicará de igual forma a las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos mencionados en este literal”.

   Ley 2014 de 2019. ARTÍCULO 2º. INHABILIDAD PARA CONTRATAR. Modifíquese el literal j) del numeral 1 del artículo 8º de la Ley 80 de 1993, el cual quedará así:

   j) Las personas naturales que hayan sido declaradas responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la Administración pública, o de cualquiera de los delitos o faltas contempladas por la Ley 1474 de 2011 y sus normas modificatorias o de cualquiera de las conductas delictivas contempladas por las convenciones o tratados de lucha contra la corrupción suscritos y ratificados por Colombia, así como las personas jurídicas que hayan sido declaradas responsables administrativamente por la conducta de soborno transnacional.

   Esta inhabilidad procederá preventivamente aún en los casos en los que esté pendiente la decisión sobre la impugnación de la sentencia condenatoria”.

   La Corte encuentra que se configura, prima facie, la identidad de objeto por cuanto en la decisión previa adoptada en la Sentencia C-053 de 2021 se estudió el mismo literal j) que se demanda en esta ocasión.

   En relación con la identidad de la causa petendi se observa que el cargo formulado en contra de la disposición demanda es equivalente, como se observa a continuación:

   C-053 de 2021

   D-13801

   [A]l disponer que la inhabilidad para contratar con el Estado opera, aun estando pendiente la decisión sobre la impugnación, quebranta de manera notoria el derecho a la presunción de inocencia, pues desconoce que solamente se es responsable hasta tanto se profiera una sentencia condenatoria que esté en firme, esto es, una providencia judicial respecto de la cual se hayan resuelto los recursos y esté debidamente ejecutoriada[18].

   (…)

   ¨[L]a inhabilidad demandada es inconstitucional porque está prohibiendo que una persona pueda contratar con el Estado, aun cuando la presunción de inocencia no ha sido desvirtuada por el titular de la acción penal mediante una sentencia ejecutoriada y en firme[19].

   La Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 29 la presunción de inocencia, como una de las garantías del derecho fundamental al debido proceso es más que suficiente para que se abra la discusión al respecto de la norma demandada en tanto que precisamente lo que está poniendo en entredicho es que una sentencia que aún no tiene fuerza ejecutoria, cobre plenos efectos.”[20].

   Como se puede apreciar, la formulación del cargo por vulneración del principio de presunción de inocencia es similar en la demanda objeto de esta sentencia y en la que se resolvió en la sentencia precitada.

   En efecto, en la Sentencia C-053 de 2021 los cargos se fundamentaron en la aparente contradicción de la norma demandada con el principio de presunción de inocencia[21] y, enconsecuencia, la Corte Constitucional debía resolver si “[l]a inhabilidad prevista por el inciso 2 de la sección (j) del artículo 8.1 de la Ley 80 de 1993 vulnera el principio de presunción de inocencia dispuesto por el artículo 29 de la Constitución Política”. En dicha oportunidad, luego de analizar el régimen de inhabilidades en materia contractual concluyó que la disposición es exequible pues no tiene carácter sancionatorio en cuanto no es una expresión del poder sancionatorio del Estado y, por tanto, no vulnera el referido principio. Resaltó la Corporación, que según la jurisprudencia constitucional, el comentado principio se circunscribe a la potestad sancionatoria o punitiva del Estado y no atañe al régimen de inhabilidades.

   Asimismo, advirtió la Corte que la norma demandada persigue fines constitucionalmente importantes relacionados con (i) garantizar los principios de la función administrativa y la celebración y la ejecución de los contratos estatales con contratistas idóneos, (ii) prevenir la corrupción, (iii) cumplir los compromisos internacionales en materia de transparencia y lucha contra la corrupción y, por último, (iv) implementar los ajustes necesarios para el ingreso de Colombia a la OCDE. Además de lo anterior, resaltó la Corporación que la inhabilidad surte efectos sin estar supeditada a la terminación definitiva de los procesos judiciales para evitar contingencias, disrupciones o interrupciones abruptas en la ejecución de los contratos.

   En lo que tiene que ver con la identidad del parámetro de control de constitucionalidad, las normas constitucionales de referencia son las mismas. Este Tribunal no observa nuevas razones significativas ni nuevos contextos desde la fecha de expedición de la primera sentencia, el 5 de marzo de 2021, que de manera excepcional hagan procedente una revisión de las decisiones adoptadas.

   Debe resaltarse que a pesar de que en la demanda que aquí se estudia se hace referencia, además de los artículos 29[22] y 31[23] de la Constitución, a los artículos 8.1[24], 8.2[25] y 25[26] de la Convención Americana de Derechos Humanos y 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, dichos referentes no varian la conclusión a la que se llegó en la Sentencia C-053 de 2021. En efecto, si bien estos preceptos son invocados en el concepto de violación de la presunción de inocencia, no tienen la entidad suficiente para configurar una acusación diferente. Por tanto, el cargo formulado, a pesar de fundamentarse adicionalmente en las citadas disposiciones de la convención americana y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se estructura sobre un único reproche de inconstitucionalidad, esto es, el desconocimiento del principio de presunción de inocencia. Este parámetro tiene identidad con el que fue estudiado en la Sentencia C-053 de 2021.

   Así las cosas, en el caso se evidencian los elementos que le permiten a la Corte declarar que respecto de los cargos formulados contra las expresiones demandadas del artículo 2 de la Ley 2014 de 2019 se configura cosa juzgada constitucional en relación con la Sentencia C-053 de 2021, como quiera que existe identidad de objeto, identidad de causa petendi e identidad de parámetro de control.

   Ahora, teniendo en cuenta de que se trata de una norma con texto normativo exactamente igual al que fue estudiado en la Sentencia C-053 de 2021, es decir, formalmente igual, encuentra la Corporación acreditada la cosa juzgada de tipo formal y habrá de estarse a lo resuelto en la mencionada providencia, con la precisión de que si bien en dicha providencia se hizo alusión a la sección j) del del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, se trata del literal j) del numeral 1 del artículo 8 de la Ley 80 de 1993, como lo denomina el artículo 2 de la Ley 2014 de 2019[27], disposición demandada en esta oportunidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,