Auto nº 199/22 de Corte Constitucional, 24 de Febrero de 2022

1. En el marco del proceso de contratación reglado de conformidad con la Ley 142 de 1994, la Empresa Colombiana de Gas – ECOGAS, entre los meses de julio y agosto de 2006, adjudicó la licitación de obra ECG-VID-009-06 al contratista N.M.D., quien cumplió con los requerimientos establecidos en los términos de referencia, toda vez que fue la oferta más favorable en términos técnicos, económicos y financieros para el proponente.[1]

2. ECOGAS suscribió el contrato ECG-028-06 con el contratista N.M.D., para la construcción de la trampa de envío de raspadores en la línea de 22’’ con barril de 26’’ ANSI 600 en el gasoducto Centro Oriente, en el tramo de B. en el PK 32 a la altura de la vereda B..[2] [3] Como parámetros del contrato, se establecieron los siguientes “i) Contratista: N.M.D.; ii) Valor del contrato: $432.785.304; iii) fecha de inicio: 18 de octubre de 2006; iv) fecha de terminación: 15 de febrero de 2007; v) placo inicial: 120 días calendario”.[4]

3. Seguros del Estado expidió la Póliza Cu-Part No. 069609540, por medio de la cual aseguró el cumplimiento del Contrato ECG-VID-028-06 suscrito por el contratista N.M.D. y ECOGAS.

4. El 2 de marzo de 2007, ECOGAS cedió todos sus activos, derechos y obligaciones a la sociedad Transportadora de Gas Internacional, anteriormente denominada como Transportadora de Gas del Interior S.A. E.S.P. (en adelante TGI S.A ESP) entre los cuales, se cedió el contrato ECG-028-06 celebrado con el contratista N.M.D..[5]

5. El contratista y la aseguradora aceptaron la subrogación de derechos y obligaciones del contrato ECG-028-06, realizada por ECOGAS a la sociedad Transportadora de Gas del Interior S.A. E.S.P.[6]

6. TGI S.A ESP, ante el estado de incumplimiento del contratista y al estimar que aquél no se encontraba en condiciones de cumplir con lo pactado, optó por la terminación del contrato ECG-VID-028-06 el 3 de junio de 2007. La decisión se le comunicó al contratista N.M.D. mediante oficio con número de radicado 101828 del 6 de junio de 2007. Así mismo, la decisión fue puesta en conocimiento de Seguros del Estado S.A., en procura de que diera cumplimiento a las garantías por la terminación de la obra.[7]

7. Con el propósito de surtir la etapa de arreglo directo establecida en el contrato, TGI S.A. ESP convocó al contratista a una reunión en las instalaciones de la empresa el 13 de septiembre de 2007, en la que no se llegó a ningún tipo de acuerdo.[8]

8. Al haberse agotado la vía de arreglo directo, sin que fuese posible resolver el conflicto por vía amigable, se constituyó Tribunal Arbitral ante la Cámara de Conciliación, Arbitraje y Amigable Composición de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, para resolver la controversia entre TGI S.A ESP y N.M.D. por el incumplimiento del contrato ECG-VID-028-066.[9]

9. El Tribunal Arbitral en Auto del 8 de julio de 2008 dispuso vincular a Seguros del Estado S.A., como llamado en garantía en virtud de la Póliza Cu-Part No.069609540 para garantizar el cumplimiento de las obligaciones del contratista N.M.D. en el contrato ECG-VID-028-06. El 4 de agosto de 2008, la sociedad Seguros del Estado S.A. fue notificada del proceso arbitral.[10]

10. Seguros del Estado S.A. se negó a someterse a la competencia del Tribunal Arbitral, alegando no ser suscriptor del pacto arbitral. Lo anterior fue aceptado por el Tribunal en Auto del 26 de agosto de 2008.[11]

11. El 21 de agosto de 2009 el Tribunal Arbitral profirió laudo arbitral, complementado el 14 de septiembre de 2009. El laudo declaró el incumplimiento contractual del contratista en el contrato ECG-VID-028-06. Así, condenó por valor de $316.959.830,55 pesos por (i) cláusula penal pecuniaria; (ii) intereses a la cláusula penal corridos hasta la fecha del laudo; (iii) restitución de los dineros del anticipo; (iv) intereses de los dineros de la restitución del anticipo hasta la fecha del laudo; (v) costas y (vi) agencias en derecho.[12] La decisión arbitral fue objeto de recurso de anulación ante el Tribunal Superior de Bucaramanga, que resolvió negar el recurso en providencia del 17 de junio de 2010.[13]

12. El 17 de mayo de 2011 TGI S.A E.S.P, mediante apoderado judicial, interpuso demanda ordinaria de responsabilidad civil contractual contra la empresa Seguros del Estado S.A., derivada del Contrato de Seguro Póliza Cu-Par No.069609540, por medio de la cual aseguró el cumplimiento del Contrato ECG-VID-028-06. La demandante planteó como pretensiones “(i) declarar que la sociedad SEGUROS DEL ESTADO S.A., está obligada a pagar a la parte demandante, hoy denominada como TRANSPORTADORA DE GAS INTERNACIONAL S.A. ESP (TGI SA E.S.P) la totalidad de la condena determinada en el laudo arbitral proferido contra el contratista N.M.D., el día 21 de agosto de 2009, y complementado el día 14 de septiembre de 20009, por el incumplimiento del contrato ECG-VID-028-06; (ii) declarar que SEGUROS DEL ESTADO S.A., está obligado a pagar a TRANSPORTADORA DE GAS INTERNACIONAL S.A. ESP (TGI SA ESP), el siniestro determinado por el incumplimiento del contrato ECG-VID-028-06, en virtud de la Póliza Cu-Part No. 069609540, por medio de la cual aseguró el cumplimiento del Contrato, de conformidad con las decisiones y condenas emitidas en el laudo arbitral proferido contra el contratista N.M.D., el día 2 de agosto de 2009, y complementado el día 14 de septiembre de 2009”;[14] y (iii) condenar a la demandada al pago de las sumas de dinero reconocidas en el laudo proferido el 21 de agosto de 2009 y las agencias en derecho.

13. Por reparto, la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Santander. En Auto del 2 de noviembre de 2011,[15] se admitió la demanda como una acción contractual de aquellas que trata el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo. En dicha providencia, se resolvió “2. T. como parte demandante a la sociedad Transportadora de Gas Internacional S.A. E.S.P. T.G.I S.A. E.S.P y como parte demanda a la empresa Seguros del Estado S.A.; 3. T. como contrato objeto de la demanda de la referencia al siguiente: Contrato ECG-VID-028-06, suscrito entre Ecopetrol S.A. y el señor N.M.D., y la póliza No.069609540 proferida por Seguros del Estado del Estado S.A. para garantizar el cumplimiento del Contrato ECG-VID-028-06”.[16]

14. En Auto del 14 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y concluyó que la jurisdicción competente para conocer del asunto es la jurisdicción ordinaria civil. Ello, por cuanto consideró que “el Estatuto contractual, en el inciso primero del artículo 75, al regular los aspectos atenientes a la solución de las controversias contractuales, preceptúa que la jurisdicción contencioso administrativa conoce de las controversias derivadas de contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento. En esa normativa, para determinar la calificación de un contrato estatal, los artículos 1 y 32, siguen el criterio subjetivo, esto es, que por lo menos una de las partes sea una entidad de las que el artículo 2° de la ley 80 de 1993 denomina estatales, dentro de las que se encuentran las sociedades de economía mixta, como lo es, Transportadora de Gas Internacional S.A. E.S.P.”[17]

    Con base en lo referido, señaló que “en el presente asunto no se discuten aspectos relacionados con un contrato estatal, pues lo pretendido por la parte actora se concreta en hacer efectiva la póliza CU Part N.069609540, que amparaba el cumplimiento del contrato ECG-VID-028-06, para lo cual solicita que SEGUROS DEL ESTADO S.A. como aseguradora pague a la Transportadora de Gas internacional S.A. E.S.P., la totalidad de la condena que ésta última asumió en virtud del laudo arbitral proferido contra el Contratista Néstor Mesa Duarte, el día 21 de agosto de 2009.”[18]. Así, sostuvo que un contrato de seguro no es un contrato estatal, y, en consecuencia, no resulta aplicable la previsión contenida en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 a cualquier controversia derivada de un contrato de diferente naturaleza, aunque en ella intervenga o participe, directa o indirectamente, una entidad estatal.[19]

    Por último, el Tribunal indicó que “el contrato de seguro sólo tendrá carácter de estatal cuando el asegurador o el tomador sea una entidad estatal; en los demás casos, estaremos ante un contrato de derecho privado y la competencia para conocer las controversias que se surjan del mismo será de la jurisdicción ordinaria. En virtud de la Ley 80 de 1993, el contrato de seguro no forma parque de aquél cuyo cumplimiento garantiza, con independencia de la fuente del contrato, por lo cual, se trata de un contrato autónomo, cuya naturaleza, estatal o privada, dependerá exclusivamente de que una entidad estatal sea o no parte del mismo”.[20] En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Santander, en Oficio No. 0015IMMS del 15 de enero de 2020, remitió el expediente de la referencia a la oficina de reparto de los juzgados civiles del circuito de Bucaramanga.[21]

15. El conocimiento del proceso le correspondió por reparto al Juzgado Once Civil del Circuito de B.. En auto del 17 de febrero de 2020, este juzgado planteó conflicto negativo de jurisdicción, al considerar que (i) el artículo 68 numeral 4 del Código Contencioso Administrativo,[22] definió las obligaciones a favor del Estado que prestan merito ejecutivo, dentro de las cuales se refiere claramente “a los seguros de cumplimiento suscritos para garantizar el de los contratos estatales y lo que busca, entre otras cosas, es otorgarle mérito ejecutivo a los documentos que incorporen obligaciones a favor de las entidades públicas”. Sobre esa base, sostuvo que “es claro que el siniestro en la póliza de cumplimiento para el contrato estatal está declarado en el laudo arbitral referido, que a su vez impone las condenas a cargo del contratista. De tal suerte que el demandante acude a la administración de justicia bajo la consideración de que los efectos del contrato estatal y del laudo arbitral que declaró el incumplimiento son vinculantes para la aseguradora con ocasión a la referida póliza, por lo que es del caso colegir que el contrato de seguro de cumplimiento de contratos estatales es a su vez, un contrato estatal”.[23]

    En esos términos, la autoridad judicial indicó que “estos contratos de seguro son especiales y diferentes de aquellos normales o corrientes de seguros que se rigen únicamente por el Código de Comercio, entre otras razones, porque la entidad estatal es quien determina los términos en que se celebra, el riesgo que ampara, la vigencia del contrato de seguro y de sus amparos, la cuantía de cada amparo y le imparte aprobación al contrato”. En consecuencia, las entidades estatales que hacen parte del contrato estatal sí toman parte del contrato de seguro y son beneficiarias de las estipulaciones pactadas.

16. El expediente fue remitido a esta Corporación el 02 de febrero de 2021 y el 9 de junio de 2021 fue repartido al Despacho del Magistrado ponente.[24]

17. Una vez revisados los archivos que fueron cargados en la plataforma digital SIICOR, el despacho advirtió que el expediente estaba incompleto, a pesar de que en la demanda se aportó copia de la póliza de cumplimiento Cu-Part No. 069609540. Por lo cual, mediante Auto del 26 de enero de 2022, se ordenó a al Tribunal Administrativo de Santander, al Juzgado 11 Civil del Circuito de B., a Seguros del Estado S.A., y a TGI para que, en el término de dos (2) días contados a partir del recibo del respectivo oficio, se remitiera copia del (i) Contrato de Seguro Póliza Cu-Par No.069609540, por medio de la cual se aseguró el cumplimiento del Contrato ECG-VID-028-06; y (ii) Copia del Contrato ECG-VID-028-06. Vencido el término probatorio, el Tribunal Administrativo de Santander manifestó que no es posible aportar la documentación requerida en razón a que el expediente de la referencia fue remitido de manera física a los juzgados civiles del circuito de Bucaramanga. El Juzgado 11 Civil del Circuito de B. señaló que no es posible aportar la documentación requerida en razón a que el expediente de la referencia fue remitido de manera física a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Por último, Seguros del Estado S.A. y TGI no allegaron comunicación alguna.

1. Competencia

   De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[25] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   18. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[26]

   19. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[27] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[28] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[29]

   19. En el asunto de la referencia, se satisfacen los anteriores supuestos así:

   (i) Presupuesto subjetivo: El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

   (i) Presupuesto objetivo: Existe una controversia en relación con la autoridad competente para conocer de la acción ordinaria de responsabilidad civil contractual promovida por La Transportadora de Gas Internacional S.A. E.S.P contra la empresa Seguros del Estado S.A., derivada del Contrato de Seguro Póliza Cu-Par No.069609540, por medio de la cual aseguró el cumplimiento del Contrato ECG-VID-028-06

   (i) Presupuesto normativo: Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. De una parte, el Tribunal Administrativo de Santander consideró que no es competente para conocer del asunto, ya que un contrato de seguro no es un contrato estatal, y, en consecuencia, no resulta aplicable la previsión contenida en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 a cualquier controversia derivada de un contrato de diferente naturaleza, aunque en ella intervenga o participe, directa o indirectamente, una entidad estatal. De otra, el Juzgado Once Civil del Circuito de B. señaló que la jurisdicción ordinaria civil no es la competente para conocer de la demanda, toda vez que el tipo de contrato de seguro objeto de la demanda es especial y diferente de aquellos normales o corrientes de seguros que se rigen únicamente por el Código de Comercio, entre otras razones, porque la entidad estatal es quien determina los términos en que se celebra, el riesgo que ampara, la vigencia del contrato de seguro y de sus amparos, la cuantía de cada amparo y le imparte aprobación al contrato. En consecuencia, estimó que la jurisdicción competente para conocer del asunto es la jurisdicción contencioso administrativa.

3. Precisión Preliminar

   20. Las disposiciones del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) son las que rigen el conflicto de jurisdicciones planteado ante esta Corporación, pues para la fecha de presentación de la demanda -17 de mayo de 2011- era la normativa vigente. Además, con fundamento en el artículo 308 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, -estatuto procesal vigente- se previó su aplicación “para las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia”. Así mismo, se precisó que aquellas demandas que estuvieran en curso, “seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.[30] De manera que, el estudio del caso objeto de decisión se hará de conformidad con las reglas establecidas en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984) y las demás normas que para el momento de la presentación de la demanda resultan aplicables.

       D.A. objeto de decisión y metodología

   21. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Once Civil del Circuito. Para ello, se referirá a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer demandas de responsabilidad contractual que reclamen el cumplimiento de contratos de seguro cuyo objeto sea el amparo de cumplimiento de un contrato estatal y, posteriormente, resolverá el caso concreto.

       Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer demandas de responsabilidad contractual que reclamen el cumplimiento de contratos de seguro cuyo objeto sea el amparo de cumplimiento de un contrato estatal.

   22. La Ley 80 de 1993 define el contrato estatal como “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”.[31] En esos términos, la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio eminentemente subjetivo, es decir, un criterio en virtud de la naturaleza de los sujetos u órganos que intervienen en la formación del vínculo contractual a efectos de determinar que los contratos podrán catalogarse como estatales, únicamente en la medida en que en uno de sus extremos se encuentre una entidad estatal.

   23. No obstante, la clasificación de un contrato como estatal no determina el régimen legal aplicable. Es decir, resulta posible que sean las normas de derecho privado las que regulen la relación contractual en la que una de las partes sea una entidad estatal, y, en todo caso, ello no resulta en la pérdida de la condición de contrato estatal. Inclusive, puede ocurrir que el régimen jurídico aplicable sea mixto, esto es, integrado tanto por normas de derecho público como de derecho privado. En ese sentido, es dable concluir que “[l]os contratos que celebra la administración unas veces son exclusivamente de derecho privado, porque el legislador no ha querido variar su régimen legal y autoriza que la administración concurra al contrato como cualquier particular; pero otras veces son de derecho público porque el legislador ha querido que el ente público concurra al contrato de un modo diferente a como concurriría cualquier particular”.[32]

   24. En el caso de los contratos de seguro cuyo objeto sea el de garantizar el cumplimiento de contratos estatales celebrados entre entidades públicas y particulares, se podría concluir, en principio, que este tipo de contratos no pueden ser considerados como un contrato estatal. Lo anterior, teniendo en cuenta el criterio subjetivo referido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pues la relación contractual, en estricto sentido, es entre dos particulares, es decir, el contratista en su condición de tomador y la respectiva aseguradora.

   25. Sin embargo, los contratos de seguro cuyo objeto es el de garantizar el cumplimiento de contratos estatales en los que haga parte de una entidad del Estado, también hacen parte de los contratos estatales referidos por la Ley 80 de 1993, ya que las pólizas de cumplimiento forman parte integral del contrato que garantizan. Por lo cual, el contrato estatal y el contrato otorgado para garantizar el cumplimiento del primero forman una unidad jurídica. Además, el análisis conceptual de los contratos de seguro debe responder a la misma lógica del régimen de contratación estatal, es decir, su finalidad es la de servir a intereses generales.

   26. En sentencia del 9 de marzo de 1996 de la Sección Tercera del Consejo de Estado,[33] que fue posteriormente reiterada en auto del 30 de enero de 2008, se hizo referencia a una serie de elementos que permiten profundizar en la naturaleza estatal de los contratos de cumplimiento en contratos estatales. Así, “en rigor jurídico, el fenómeno de la objeción del asegurador contra la reclamación del asegurado, pues prima sobre aquél la regulación legal conocida como la vía gubernativa, institución eminentemente administrativa, como que se trata de una "decisión previa", revestida de los privilegios de la ejecutoriedad y de la ejecución oficiosa; b) Frente a los riesgos del contrato administrativo, amparados por el de seguro que se le incorpora, el siniestro se configura legalmente mediante un acto administrativo que declare su ocurrencia; el solo aspecto fáctico no es suficiente para su estructuración; c) el riesgo asegurable lo fija unilateralmente la administración y no es el que voluntariamente quiera amparar el tomador; d) el plazo del amparo no depende de la libre voluntad del tomador; e) se contrata por una cuantía que la administración impone unilateralmente, sobre la que el contratista tampoco puede negociar; f) diversas cláusulas de la póliza son impuestas por la administración, sin que el tomador tenga opción de variarlas, ni discutirlas; g) el tomador celebra el contrato de seguro obligatorio, pues el contratista no tiene la opción de negociar con la administración si lo celebra o no ; h) ante el silencio de la administración y del contratista, por mandato legal se consideran incorporadas al contrato principal las cláusulas que obligan al contratista a constituir las garantías respectivas; i) la finalidad de la celebración del contrato de seguro es garantizar las prestaciones del contratista, que emanan de un contrato administrativo, por lo que uno y otro apuntan a un mismo propósito administrativo. En consecuencia, el contrato de seguro otorgado para garantizar un contrato administrativo, tiene el mismo carácter jurídico de éste, de donde se deduce que las controversias que se originen en él son de competencia de la jurisdicción contencioso – administrativa”[34] (Subraya por fuera de texto original)

   27. En la misma línea, dicha Corporación se refirió a la naturaleza jurídica de este tipo de contratos. Sobre el particular, ha señalado que “[e]l contrato de seguro es un contrato en virtud del cual, el tomador, obrando por cuenta propia o ajena, traslada a un asegurador los riesgos que puedan afectar uno o más elementos del patrimonio del asegurado. El asegurador asume el riesgo en virtud del contrato, obligándose condicionalmente a su cobertura mediante el pago de una indemnización. La garantía prestada se orienta a evitar que el asegurado resulte afectado por el daño originado en la concreción del riesgo. Así, aunque las garantías que afianzan los contratos del Estado que se gobiernan por el derecho privado no les son aplicables las normas del Estatuto de Contratación, en todo caso, las mismas terminan operando como salvaguarda del patrimonio público, en cabeza de la entidad estatal contratante, dado su carácter indemnizatorio a favor de la administración, acreedora y asegurada. La finalidad de las garantías contractuales se circunscribe únicamente a mantener la entidad patrimonialmente indemne frente a los daños que pueda causar el riesgo materializado, pero no exime al contratista de sus responsabilidades derivadas del contrato y de la ley, puesto que la prestación de la garantía no opera como un modo de extinción de sus obligaciones frente a la administración contratante ni como medio alternativo de cumplimiento, sino como una salvaguarda patrimonial para el Estado frente a la realización del riesgo.”[35] (Subraya por fuera de texto original)

   28. En esos términos, el Consejo de Estado señaló que la referida conclusión encuentra su fundamento en múltiples razones, dentro de las cuales se destacan, entre otras, las siguientes:

       Primero, el objeto de los contratos estatales y de aquellos que lo garantizan es el de servir a unos mismos intereses generales.

       Segundo, “el estatuto de contratación estatal también se ocupó de regular los aspectos generales y fundamentales de los contratos de seguro que se celebren para garantizar el cumplimiento de los contratos estatales, de lo cual se deduce que los mismos se encuentran sometidos a las disposiciones contenidas en el estatuto de contratación estatal, normatividad especial que, al menos, da lugar a la configuración de un régimen legal de carácter mixto que en modo alguno puede tildarse como integrado exclusivamente por normas de derecho privado, tal como lo reflejan el contenido del numeral 4 del artículo 5, el inciso final del artículo 18, el numeral 19 del artículo 25, el inciso 2 del artículo 41 y el inciso final del artículo 60 , todas esas disposiciones de la Ley 80, normas de orden público y, por ende, de obligatorio cumplimiento tanto para las entidades estatales contratantes como para los contratistas particulares, quienes no podrán negociar sobre su contenido ni eludir su observancia.”. En consecuencia, dicha regulación especial e imperativa de los aspectos básicos de los contratos de seguros que se celebran para garantizar el cumplimiento de los contratos estatales “forma parte esencial del principio de economía, el cual, a su turno, según los dictados de los artículo 1, 3, 23 y 25 del mismo estatuto de contratación estatal, es uno de los principios rectores que orientan e inspiran los contratos estatales, de lo cual fluye con claridad la integración e inescindibilidad que, por provisión legal, cabe predicar entre el correspondiente contrato de seguro de cumplimiento y el contrato estatal garantizado”

       Tercero, en los contratos especiales de seguros, el siniestro se constituye, entre otras vías, mediante la declaratoria de caducidad administrativa del respectivo contrato estatal cuyo cumplimiento se garantiza.[36]

   29. En suma, el contrato accesorio goza de la misma naturaleza jurídica del contrato de seguro. Si bien es cierto que un contrato de seguro está sometido al régimen del derecho privado, en virtud del objeto, de los fines, de los riesgos y los contenidos reglados por el Estado, se deduce que la naturaleza jurídica de dicho contrato es la de un contrato estatal. En ese sentido, cualquier controversia que surja con ocasión al riesgo protegido – el cumplimiento del contrato estatal – la jurisdicción competente es la jurisdicción contencioso administrativa.

   30. Sin embargo, el C.E.G.B. salvó el voto en la anterior providencia,[37] pues sostuvo que la jurisdicción contencioso administrativa carece de competencia para conocer del asunto. En ese sentido, expuso que la competencia de la jurisdicción contenciosa en materia de procesos ejecutivos contractuales, se circunscribe únicamente a los procesos de ejecución derivados de contratos estatales regidos por la Ley 80 de 1993. Por lo cual, cuando un contrato “suscrito por una entidad estatal regida por el derecho privado -es el caso de las universidades públicas, las empresas sociales del Estado, las empresas de SPD, etc.-. En este caso, dado que el art. 74 de la ley 80 no aplica, entonces la competencia para conocer de los procesos de ejecución no puede regirse por dicha norma, quedando asignada en la justicia ordinaria, a falta de norma especial que asigne la competencia a esta jurisdicción”. En suma, el C. disidente expuso sus argumentos basado en la especialidad de la norma aplicable, es decir, teniendo en cuenta que los contratos de seguro de cumplimiento no están asignados por normas especiales al juez contencioso administrativo, la norma general y residual de competencia prevalece.

   31. En esos términos, es preciso señalar que la Sala Plena comparte la postura mayoritaria del auto del 30 de enero de 2008, toda vez que, primero, el derecho de acción en los procesos ejecutivos en los cuales se pretenda hacer efectiva una garantía de cumplimiento de un contrato estatal está en cabeza de la entidad pública que suscribió el contrato amparado. Segundo, el objeto de la póliza de cumplimiento es un contrato estatal; en consecuencia, lo que se protege en últimas es el patrimonio del Estado y el interés general. De manera que, si bien es cierto que en los contratos de seguro la fuente de las obligaciones emana del derecho privado, en eventos específicos -como los descritos en esta providencia- y en atención al bien que se ampara, los contratos de seguro de cumplimiento varían su naturaleza jurídica a la de un contrato estatal.

   32. Con base en las consideraciones señaladas, el juez natural del contrato estatal será el juez que debe conocer las controversias que surjan con ocasión a la garantía de cumplimiento del contrato de seguro, independiente del régimen legal aplicable. Ello, de conformidad con el artículo 87 del del Código Contencioso Administrativo[38] y del artículo 75 de la Ley 80 de 1993.[39]

5. Caso Concreto

   33. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice:

       (i) La Transportadora de Gas Internacional, anteriormente denominada como Transportadora de Gas del Interior S.A. E.S.P, obró como subrogataria y beneficiaria de los derechos y obligaciones en los contratos que tenía la empresa industrial y comercial del Estado Empresa Colombiana de Gas – ECOGAS. Entre ellos, se cedió el Contrato ECG-VID-028-06 suscrito por el contratista N.M.D. y TGI.

       (ii) Seguros del Estado expidió la Póliza Cu-Part No. 069609540, por medio de la cual aseguró el cumplimiento del Contrato ECG-VID-028-06, para la Construcción de Trampa de envío de raspadores en la línea de 22’’ con barril de 26’’ ANSI 600 en el gasoducto Centroriente en el tramo de B. en el PK 32, suscrito por el contratista N.M.D. y TGI.

       (iii) Las partes de la relación contractual son (i) el contratista N.M.D. como tomador de la póliza; y (ii) Seguros del Estado como asegurador. La Transportadora de Gas Internacional T.G.I. E.S.P en estricto sentido no es parte dentro de la relación contractual, pero se entiende como interesado en los efectos económicos de la póliza.[40]

       (iv) La Ley 489 de 1998,[41] dispuso que las empresas industriales y comerciales del Estado integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional.[42] De conformidad con lo anterior, la participación accionaria del Estado en una sociedad no define su naturaleza jurídica, es decir, aun cuando la participación fuere inclusive del 1%, ello no determina si la sociedad es considerada como entidad pública o no. Por el contrario, la disposición referida prevé únicamente que las empresas industriales y comerciales del Estado harán parte de la rama ejecutiva.

       Ahora bien, el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, que fue modificado por la Ley 1107 de 2006, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está “instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”.[43] En este caso la demandante es una empresa de economía mixta, cuyo mayor accionista es el Grupo Energía Bogotá, con una participación del 99.9% con un N° de acciones de 145.396.370.[44]

       (v) El laudo arbitral del 21 de agosto de 2009, complementado el 14 de septiembre de 2009, declaró el incumplimiento contractual del contratista en el contrato ECG-VID-028-06. Por lo cual, condenó por valor de $316.959.830,55 pesos por (i) cláusula penal pecuniaria; (ii) intereses a la cláusula penal corridos hasta la fecha del laudo; (iii) restitución de los dineros del anticipo; (iv) intereses de los dineros de la restitución del anticipo hasta la fecha del laudo; (v) costas y (vi) agencias en derecho.

   34. Con base en las anteriores consideraciones, se tiene que el derecho de acción está en cabeza de la Transportadora de Gas Internacional T.G.I. E.S.P como beneficiario de la póliza de cumplimiento, en tanto que opera como salvaguarda del patrimonio público dado su carácter indemnizatorio a favor del Estado como acreedor y asegurado. En ese sentido, se entiende que la póliza de cumplimiento Cu-Part No. 069609540, suscrita para amparar el Contrato ECG-VID-028-06, es un contrato estatal, toda vez que cuando la entidad estatal acepta las estipulaciones del contrato de seguro y aprueba su contenido, surge una relación contractual entre aquella como beneficiaria y la aseguradora como obligada. Por lo tanto, las obligaciones pactadas son exigibles antes el juez natural de dicho contrato, esto es, el juez contencioso administrativo de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el antiguo artículo 87 del C.C.A. y el actual artículo 141 del C.P.A.C.A.

6. Regla de decisión

   35. Los contratos de seguro cuyo objeto es el de garantizar el cumplimiento de contratos estatales, en los que haga parte de una entidad del Estado, son considerados contratos estatales por el riesgo que amparan, es decir, el patrimonio público. En consecuencia, el juez del contrato estatal será el juez que deba conocer las controversias que surjan con ocasión a la póliza de cumplimiento, independiente del régimen legal aplicable. Ello, de conformidad con el artículo 87 del del Código Contencioso Administrativo y del artículo 75 de la Ley 80 de 1993.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,