Auto nº 738/22 de Corte Constitucional, 9 de Junio de 2022

1. La señora N.J.F.D. fue vinculada a la Institución Prestadora de Servicio (I.P.S.) Indígena de los Cabildos Gran Cumbal, P., C. y M.,[1] mediante un contrato de prestación de servicios directamente con la I.P.S. y,[2] también, a través de una Cooperativa de Trabajo Asociado denominada Salud y Vida,[3] para desempeñar los cargos de psicóloga y coordinadora de atención al usuario; relación contractual que duró diez (10) años, un (1) mes y un (1) día. Las funciones desarrolladas por la señora N.J.F.D., como psicóloga, comprendían dar atención clínica y realizar acciones comunitarias en el programa de salud pública, y dar atención al usuario, remitir pacientes, remitir citas y realizar acciones comunitarias bajo el cargo de coordinadora de atención al usuario.[4]

2. El 10 de marzo de 2017, la señora N.J.F.D. presentó demanda ordinaria laboral ante los jueces laborales del circuito de Ipiales, por intermedio de apoderado, contra la IPS Indígena de los Cabildos Gran Cumbal, P., C. y M. en la que pretende que: i) se declare la existencia de una relación laboral regida por contrato de trabajo desde el 1 de abril de 2003 hasta el 30 de abril de 2014, entre esta y la demandada; y ii) condenar a la IPS Indígena de los Cabildos Gran Cumbal, P., C. y M. el pago de las prestaciones sociales, la sanción moratoria por el no pago de las cesantías y los intereses sobre las cesantías, indemnización por despido sin justa causa, la devolución de saldos de los pagos realizados como independiente a la seguridad social integral e indemnización por los perjuicios morales causados.[5]

3. La demanda le correspondió al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Ipiales el cual, mediante Auto del 24 de marzo de 2017, declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Nariño. Para sustentar su decisión afirmó que: i) la IPS Indígena de los Cabildos Gran Cumbal, P., C. y M. es una persona jurídica de naturaleza pública, acorde a lo establecido en los artículos 25 y 30 de la Ley 691 de 2001; y ii) las funciones desempeñadas por la señora N.J.F.D. son de servidora pública conforme al artículo 26 de la Ley 10 de 1990. En consecuencia, afirmó que por regla general los trabajadores de las entidades públicas de salud son empleados públicos, de carrera o de libre nombramiento y remoción, siendo una excepción los que desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de los servicios generales.[6] De esta manera afirmó que “el conocimiento del presente asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 4º y el Parágrafo del artículo 104 del C.P.A.C.A. – Ley 1437 de 2011 – vigente a la data de la presentación de la demanda.”[7]

4. El 5 de abril de 2017, el expediente fue repartido al Tribunal Administrativo de Nariño. Después de determinarse que el medio de control de nulidad y restablecimiento no ha caducado y realizar la adecuación de la demanda al medio de control respectivo, el Tribunal Administrativo de Nariño ordenó remitir el asunto a los juzgados del circuito de Pasto por falta de competencia en razón de la cuantía, mediante Auto No. 2019-785-SO del 15 de noviembre de 2019.[8]

5. El 3 de diciembre de 2019 el expediente fue repartido al Juzgado 7º Administrativo de Pasto, el cual admitió la demanda y dio trámite del proceso. Posteriormente, en auto del 6 de agosto de 2021, este juzgado declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. Para fundamentar su decisión, entre otros argumentos, sostuvo que el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala que esta jurisdicción solo conoce de controversias o litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones en las que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Seguidamente, sostuvo que el Consejo de Estado afirmó que las IPS indígenas no son entidades públicas,[9] por lo que el asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral según lo señalado en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Igualmente, afirmó que “solo son consideradas como tales [entidades públicas] única y exclusivamente para efectos de la contratación que de manera obligatoria deben efectuar las administradoras del régimen subsidiado con las IPS públicas.[10]

6. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2 de febrero siguiente.[11]

1. Competencia

   7. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[13]

   9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14]

      El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa.

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[15]

      Existe una controversia entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Ipiales y el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pasto, para resolver la demanda presentada por la señora N.J.F.D..

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[16]

      Tanto el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Ipiales como el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pasto, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera señaló que en virtud de lo dispuesto en los artículos 25, 26 y 30 de la Ley 691 de 2001, la competencia recaía en los jueces administrativos, habida cuenta de que el asunto comprende una controversia de una empleada pública. Por su parte, la segunda autoridad manifestó que el asunto comprende el reconocimiento de un contrato laboral por parte de una IPS que no es pública, lo cual se encuentra regulado en el artículo 2º del CPTSS, por lo que es un asunto de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Ipiales y el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pasto. En primer lugar, determinará la naturaleza jurídica de una IPS indígena. En segundo lugar, adecuará al caso concreto la regla de decisión fijada por esta Sala, en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda declarar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con una entidad de Derecho Público. En tercer lugar, resolverá el caso concreto.

       La naturaleza jurídica de una IPS indígena.

   11. Según lo señalado en el artículo 2º del Decreto 1088 de 1993, la naturaleza jurídica de las Asociaciones Tradicionales de Autoridades Indígenas son entidades de Derecho Público de carácter especial, las cuales cuentan con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Seguidamente, el artículo 3º Ibidem establece que dentro de los objetos de estas asociaciones podrán realizar diferentes actividades en procura de un desarrollo integral de sus comunidades. En consecuencia, el artículo señala en el literal b que tienen el objeto de “[f]omentar en sus comunidades proyectos de salud, educación y vivienda en coordinación con las respectivas autoridades nacionales, regionales o locales y con sujeción a las normas legales pertinentes.”[17]

   12. Al respecto, la Corte Constitucional en Sentencia C-508 de 1997 determinó que el cabildo indígena es una entidad atípica siendo una de las autoridades de los pueblos indígenas de los que se encuentran aludidos en el artículo 246 de la Constitución. En consecuencia, esta Corporación afirmó que “[s]i bien por razones técnicas y sistemáticas toda organización administrativa debería concebirse sobre la base de tipos definidos de entidades, la dinámica y las cada vez más crecientes y diversas necesidades del Estado no hacen posible la aplicación de esquemas de organización estrictamente rígidos; en ciertas circunstancias surge la necesidad de crear entidades con características especiales que no corresponden a ningún tipo tradicional”.[18]

   13. Por su parte, la Sala de Consulta del Consejo de Estado, mediante Concepto con Radicado No. 1297 del 14 de diciembre de 2000, señaló que el alcance del concepto de entidad pública especial establecida en el artículo 2º del Decreto 1088 de 1993 “debe armonizarse con las funciones atribuidas a los Cabildos en la Ley 89 de 1890, las cuales no tienen el carácter de públicas, ni forman parte de la estructura orgánica de la administración pública, pues tales atribuciones se remiten a regular asuntos estrictamente internos de las comunidades indígenas; tal calificación persigue sustraerlas de la esfera de lo privado para colocarlas en la de lo público, con las prerrogativas que ello implica, especialmente el reconocimiento pleno por el Estado y los particulares, de las autoridades indígenas y de sus atribuciones de autogobierno.”[19]

   14. Ahora bien, sobre la prestación del servicio de salud por parte de las Asociaciones Tradicionales de Autoridades Indígenas, el artículo 4º de la Ley 691 de 2001 señala que “[a]demás de las autoridades competentes, del Sistema General de Seguridad Social en Salud, serán para la presente ley, instancias, organismos e instituciones, las autoridades tradicionales de los diversos Pueblos Indígenas en sus territorios, para lo cual siempre se tendrá en cuenta su especial naturaleza jurídica y organizativa.” Seguidamente, el artículo 30 Ibidem señala que “los aspectos no contemplados en la presente ley relativos a la prestación de servicios de salud a los grupos indígenas, se regularán en todo caso por las normas existentes pertinentes o por las que se desarrollen con posterioridad a la expedición de ésta, pero de manera especial atendiendo la Ley 100 de 1993, la Ley 21 de 1991, la Ley 60 de 1993, el Decreto 1811 de 1990 y demás normas sobre la materia.”[20]

   15. Ante los dispuesto en los artículos precedentes, el Consejo de Estado en Sentencia del 30 de noviembre de 2006 determinó que “[p]ese a que los resguardos indígenas están sometidos a un régimen especial, mientras no se constituyan en entidades territoriales pueden crear I.P.S., que hacen parte de la red pública como unidades prestadoras del servicio de salud a nivel territorial según lo dispuesto en los artículos 25 de la Ley 691 de 2001 y 54 de la Ley 715 de 2001.”[21]

   16. En consecuencia, las instancias, organismos e instituciones de las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas que hagan parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como las IPS constituida por resguardos indígenas, tendrán la naturaleza jurídica de los resguardos, siendo entidades de Derecho Público especial. Igualmente, estas IPS hacen parte de la red pública, acorde a los artículos 25 de la Ley 691 de 2001 y 54 de la Ley 715 de 2001,[22] y se encuentran reguladas por la Ley 100 de 1993, la Ley 21 de 1991, la Ley 60 de 1993, el Decreto 1811 de 1990 y demás normas sobre la materia.

   17. En ese sentido se pronunció el Consejo de Estado, mediante Concepto 1443 del 15 de agosto de 2002, señalando que “[p]ara la Sala resulta claro que las I.P.S. creadas en los resguardos indígenas que hagan parte de la jurisdicción de un municipio o distrito, son I.P.S. I del orden municipal o distrital, pese a que no son creadas como entidades descentralizadas por el municipio o distrito, esto es empresas sociales del Estado; las IPS-I son de esos órdenes porque el régimen jurídico especial que regula los asuntos indígenas así lo permite. Es decir, son del orden municipal o distrital por el ámbito de su competencia, no por la forma como se establecen, pues éstas tienen existencia legal distinta a las demás entidades descentralizadas municipales o distritales, incluidas las I.P.S. y las empresas sociales del Estado reguladas por la Ley 100 de 1993”.

   18. Seguidamente, el Consejo de Estado en el mismo concepto se refirió al financiamiento de las IPS indígenas y a la integración de estas IPS a la red pública de salud, como elementos claves para determinar su naturaleza jurídica. De esta manera, advirtió que “[d]e acuerdo con el régimen jurídico especial, los resguardos indígenas mientras no se constituyan en entidades territoriales, de conformidad con la ley de ordenamiento territorial, son beneficiarios del sistema general de participaciones de los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para atender los servicios de salud, según lo establezca la ley, de acuerdo a la reforma constitucional prevista en el acto legislativo 01 de 2001. Asimismo, de conformidad con ese régimen jurídico especial las IPS-I hacen parte de la red pública como unidades prestadoras del servicio de salud a nivel territorial, de acuerdo con lo prescrito por los artículos 25 de la ley 691 de 2001 y 54 de la ley 715 de 2001, el cual señala que para efectos de la contratación que de manera obligatoria deben efectuar las administradoras del régimen subsidiado con las IPS públicas, se entenderá como parte de la red pública, a las IPS creadas por las autoridades de los pueblos indígenas.”

       Finalmente, el artículo 1º del Decreto 4972 de 2007 determinó que “[d]e conformidad con lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley 691 de 2001 y para los efectos señalados en el literal f) del artículo 14 y los artículos 16 y 20 de la Ley 1122 de 2007, sobre la contratación de servicios de salud, las entidades territoriales y las entidades promotoras de salud del régimen subsidiado les darán a las instituciones prestadoras de servicios de salud indígenas (IPSI) tratamiento de empresas sociales del Estado”.

   19. Así las cosas, las IPS indígenas son del orden distrital o municipal por el ámbito de su competencia en la prestación del servicio y no porque sean creación de las entidades territoriales, como suelen ser la constitución de estas entidades. Igualmente, las IPS indígenas son financiadas directamente por el Sistema General de Participaciones al estar integradas a la red pública de prestación del servicio de salud, deviniendo su naturaleza jurídica como de Derecho Público especial. En esa línea argumentativa, las IPS indígenas son equiparables al del orden de las Empresas Sociales del Estado, conforme lo ha sostenido el Consejo de Estado en su jurisprudencia y para temas de contratación en salud según el artículo 1º del Decreto 4972 de 2007.

       La competencia para conocer de la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con una entidad pública, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

   21. Esta Corporación estableció en el Auto 492 de 2021, reiterado en los Autos 618, 680 y 684 de 2021, entre otros, que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”

   22. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en el Artículo 104.4 según el cual la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerá los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, además es la que conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Al contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.[23]

   23. Ahora bien, las personas naturales que se vinculan con el Estado o entidades públicas para prestar sus servicios u oficios, cuentan con tres tipos de relaciones: i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter contractual estatal.[24]

   24. En específico, el numeral 3 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”[25]

   25. En ese sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reiterado que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente en conocer las controversias originadas para declarar un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado o con cualquier entidad pública, puesto que es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos del sector público, y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo laboral que une al contratista con las diferentes entidades públicas, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.[26]

   26. Este Tribunal ha establecido además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado o el sector público en general.[27] Como consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones que realizan las entidades públicas, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una IPS de naturaleza jurídica pública, la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

4. Caso concreto

   27. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Laboral del Circuito de Ipiales y el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pasto.

   28. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pasto, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

   29. En primer lugar, y en el marco de dirimir el conflicto entre las jurisdicciones, esta Corporación determina que la naturaleza jurídica de la IPS Indígena de los Cabildos Gran Cumbal, P., C. y M. es de Derecho Público especial. La anterior afirmación se sustenta en lo establecido dentro del artículo 2º del Decreto 1088 de 1993, el cual señala que las Asociaciones Tradicionales de las Autoridades Indígenas, como los cabildos indígenas de Gran Cumbal, P., C. y M., son entidades de derecho público especial, los cuales determinan, a su vez, la naturaleza jurídica de las instituciones prestadoras del servicio de salud que estas crean, conforme a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 691 de 2001.

   30. Esta idea se encuentra reforzada en lo dispuesto por los artículos 25 de la Ley 691 de 2001 y 54 de la Ley 715 de 2001, las cuales integran a las IPS indígenas dentro de la red pública de salud, razón por la cual recibe beneficios del Sistema General de Participaciones, obteniendo recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales para prestar el servicio de salud. Conforme al concepto desarrollado por el Consejo de Estado sobre la materia, esa Corporación ha determinado que las IPS indígenas son equiparables al de Empresas Sociales del Estado, cuyo orden será distrital o municipal dependiendo el ámbito de competencia en la prestación del servicio. Igualmente, el artículo 1º del Decreto 4972 de 2007 establece esta categoría sobre la contratación de servicios de salud.

   31. En segundo lugar, la Corte advierte que la pretensión de la demanda es demostrar una relación laboral presuntamente encubierta por medio de contratos de prestación de servicios de dos modalidades. La primera modalidad, referente a una contratación directa con la señora N.J.F.D. con la IPS Indígena de los Cabildos Gran Cumbal, P., C. y M.; y, la segunda modalidad, por medio de un tercero denominado Cooperativa de Trabajo Asociado Salud y Vida; organización que celebró contrato de prestación de servicios con la IPS Indígena de los Cabildos Gran Cumbal, P., C. y M., para vincular a la señora N.J.F.D. con la IPS Indígena.

   32. En consecuencia, esta Corporación se ha basado en la pretensión de demostrar la existencia de una relación laboral oculta mediante contratos de prestación de servicios, sin que la modalidad en la suscripción de estos contratos sea concluyente al determinar la jurisdicción competente. En consecuencia, la Corte Constitucional ha sostenido que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la encargada de conocer las controversias que buscan declarar un vínculo laboral oculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, o cualquier entidad del sector público. Para el caso concreto, al ser la IPS Indígena de los Cabildos Gran Cumbal, P., C. y M. una entidad de derecho público especial, el asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   33. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con una IPS indígena, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,