Sentencia de Unificación nº 286/21 de Corte Constitucional, 26 de Agosto de 2021

3. La acción de tutela objeto de pronunciamiento fue fallada, en primera instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y, en segunda instancia, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, seleccionada para revisión y repartida a esta Sala.[2] A continuación se exponen los hechos relevantes y las decisiones de instancia.

1. Hechos y solicitud

4. La Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (en adelante SECAB) interpuso acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por la presunta violación de su derecho fundamental al debido proceso. Según el demandante, el Auto proferido por la Subsección A el 28 de agosto de 2019 incurrió en dos defectos: (i) defecto orgánico porque desconoció la inmunidad de jurisdicción de la que goza la SECAB, y en (ii) defecto procedimental absoluto, toda vez que vulneró la garantía de recibir cualquier notificación por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, derivada del régimen de privilegios del que goza por ser una organización internacional.

5. El 12 de octubre de 2005 la SECAB y la Empresa de Desarrollo Urbano de Villavicencio (en adelante EDUV) celebraron un Convenio Marco de Cooperación y Asistencia Técnica, el cual tenía como objeto la “cooperación y asistencia técnica para coadyuvar a la gestión de programas y proyectos viables tanto del Plan de Desarrollo Municipal, como otros que propendan por el fortalecimiento institucional de la EDUV.”

6. El 31 de octubre de 2005, al amparo del mencionado Convenio de Cooperación y Asistencia Técnica, se suscribió una Carta de Acuerdo entre la SECAB y la EDUV cuyo objeto era el “diseño y construcción del Acuaparque para la ciudad de Villavicencio”.

7. La ejecución de la Carta de Acuerdo tuvo diversos inconvenientes que resultaron en el vencimiento del término sin que se hubiera ejecutado la obra. Por tal razón, el 18 de julio de 2011 la EDUV interpuso el medio de control de controversias contractuales para que se declarara el presunto incumplimiento de la SECAB.

8. El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo del Meta, el cual, mediante Auto del 27 de septiembre de 2011, admitió la demanda y ordenó notificar al organismo demandado a través de su representante legal, en los términos del artículo 150 de Decreto 01 de 1984, “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”. Sin embargo, la SECAB, mediante escrito del 5 de junio de 2012, informó sobre su naturaleza de organismo internacional, por lo que alegó en su favor la inmunidad de jurisdicción, lo que implicaba que no se le podía someter a un proceso judicial ante las autoridades colombianas y que, producto del régimen de privilegios, cualquier decisión debía ser notificada a través del Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia.

9. Mediante Auto del 29 de noviembre de 2013, el Tribunal Administrativo del Meta negó la pretensión de la SECAB y resolvió que dicho organismo sí podía estar sometido a las autoridades judiciales colombianas. Esto por cuanto el fin del convenio suscrito entre la SECAB y la EDUV no guardaba relación con el objeto y las finalidades de la SECAB. Al respecto señaló que, “como quiera que el Consejo de Estado en temas como el presente, en los que de un lado se reprocha el actuar de la SECAB como parte en una relación contractual, por incumplimiento de lo pactado y menoscabo del patrimonio público y, del otro, no se observa que el objeto de lo convenido entre las partes guarde relación directa con las finalidades de la organización A.B., se ha pronunciado indicando la inaplicabilidad de la cláusula de inmunidad de jurisdicción que ampara a la Secretaría Ejecutiva del Convenio A.B..” En consecuencia, se dispuso tener por notificada la demanda por conducta concluyente.

10. A pesar de lo anterior, luego de recibir una comunicación del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante Auto del 14 de marzo de 2014 el Tribunal Administrativo del Meta señaló que, en virtud del régimen de privilegios e inmunidades del que goza la SECAB, esta debía ser notificada a través de la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, y dispuso que la notificación del auto admisorio de la demanda se volviera a surtir a través de este medio.

11. En Auto del 27 de octubre de 2014 el Tribunal Administrativo del Meta - Despacho en descongestión - asumió el conocimiento del proceso de controversias contractuales en la etapa en que se encontraba. En dicha providencia resolvió dejar sin efectos la orden de notificar nuevamente a la SECAB del auto admisorio de la demanda a través del Ministerio de Relaciones Exteriores, contenida en el Auto del 14 de marzo de 2014, teniendo en cuenta que el organismo demando se había notificado por conducta concluyente. De otra parte, precisó que “el tema de la inmunidad de jurisdicción invocado por la SECAB en sus escritos allegados a este proceso ya fue definido en el citado auto [Auto del 29 de noviembre de 2013 del Tribunal Administrativo del Meta], por ende estese a lo allí dispuesto.”

12. Mediante Auto del 3 de agosto de 2016 el Tribunal Administrativo del Meta asumió nuevamente el conocimiento del proceso de controversias contractuales. Allí dispuso la fijación en lista ordenada en el auto admisorio de la demanda y señaló: “frente a la respuesta dada por la SECRETARÍA EJECUTIVA DEL CONVENIO ANDRÉS BELLO (SECAB), acerca de la inmunidad de jurisdicción, se está a lo resuelto en el auto del 29 de noviembre de 2013.”

13. Mediante escrito del 12 de septiembre de 2016 la SECAB contestó la demanda de controversias contractuales en la que propuso como excepción la ausencia de competencia del Tribunal Administrativo del Meta y reiteró que a la SECAB se le debe reconocer la inmunidad de jurisdicción, consagrada en el Tratado Constitutivo de la Organización del Convenio A.B., adoptado en Madrid el 27 de noviembre de 1990. Indicó que la construcción del A. en la ciudad de Villavicencio tiene estrecha relación con las finalidades de dicha organización internacional, esto es, “promover la integración y el desarrollo educativo en su componente recreativo, que es de sumo valor e importancia para el desarrollo social de nuestras naciones.” De igual manera, la SECAB propuso como excepción la caducidad de la acción y solicitó el llamamiento en garantía de la Unión Temporal Horizonte, SOCODET S.A. y de Liberty Seguros S.A.

14. A través de Auto del 12 de octubre de 2016 el Tribunal Administrativo del Meta admitió la contestación de la demanda y la solicitud de llamamiento en garantía, siendo notificado por estado del 14 de octubre del mismo año. De igual manera se notificó el Auto del 13 de diciembre de 2017, mediante el cual se dispuso reanudar el proceso, luego de culminado el periodo otorgado a efectos de lograr la vinculación de los llamados en garantía.

15. Debido a que los autos del 12 de octubre de 2016 y 13 de diciembre de 2017 fueron notificados por los medios ordinarios, la SECAB interpuso incidente de nulidad por la indebida notificación de estas providencias, ya que se había desconocido el régimen de privilegios e inmunidades que la amparaba como organismo internacional. Argumentó que las notificaciones de las providencias judiciales a organismos internacionales deben realizarse a través de los canales diplomáticos dispuestos por el Gobierno nacional, y agregó: “contrario a ello, y en un palmario desconocimiento de los tratados internacionales y de las órdenes impartidas por el Despacho al interior del proceso, la Secretaría del Tribunal omitió notificar a mi mandante del contenido de la providencia del 12 de octubre de 2016, mediante el cual se ordenó la vinculación, como llamados en garantía, de las sociedades SOCODET, Liberty Seguros y la Unión Temporal Horizonte, por lo que mi mandante no pudo conocer oportunamente el contenido de ese auto.”

16. Mediante Auto de 12 de junio de 2018 el Tribunal Administrativo del Meta advirtió que el objeto del Convenio de Cooperación y Asistencia Técnica no guardaba una relación directa con las finalidades de la SECAB, esto es, el desarrollo, la promoción y la integración de los Estados signatarios del Convenio A.B. en áreas como la educación, la cultura, la ciencia y la tecnología. En consecuencia, las notificaciones dentro del proceso de controversias contractuales que se adelantaba contra la SECAB debían ajustarse a la normatividad colombiana. Al respecto se indicó que “la decisión tomada en el auto del 14 de marzo de 2014, en el sentido de notificar todas las actuaciones procesales a la SECAB por conducto de la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, constituye una prerrogativa que no tiene justificación válida, pues, como se dijo, la inmunidad de jurisdicción que ampara a la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (…) no es aplicable en el asunto sub lite y, por ende, el Estado colombiano puede ejercer jurisdicción sobre el organismo.” A partir de estas consideraciones, el Tribunal resolvió declarar la nulidad de la actuación surtida a partir del auto del 14 de marzo de 2014, mediante el cual se dispuso que las notificaciones a la SECAB debían hacerse a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. Esto es, el Tribunal resolvió acceder a la nulidad más allá de lo pedido y por razones opuestas a las que alegaba la SECAB.

17. Contra la anterior decisión la SECAB interpuso recurso de apelación. Argumentó que el Tribunal Administrativo del Meta, de oficio, declaró la nulidad de los autos del 14 de marzo y 27 de octubre de 2014, mediante los cuales se ordenaba notificar a la SECAB de cualquier providencia a través del Ministerio de Relaciones Exteriores. Esto es, se declaró la nulidad con fundamento en unas causales y sobre unas providencias que no habían sido objeto de la solicitud de nulidad. En consecuencia, se insiste en que la decisión recurrida sigue desconociendo el régimen de privilegios del que goza la SECAB debido a que los autos del 12 de octubre de 2016 y 13 de diciembre de 2017 fueron notificados por los medios ordinarios de notificación.

18. Mediante Auto del 28 de agosto de 2019, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación y, aunque considero acertado lo decidido por el Tribunal Administrativo del Meta en el sentido de que lo correcto es notificar las providencias a la SECAB a través los medios ordinarios, modificó lo resuelto en el Auto del 12 de junio de 2018 proferido por dicho Tribunal.

19. En primer lugar, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado advirtió que no era competente para pronunciarse sobre la inaplicación de la cláusula de inmunidad de jurisdicción, asunto resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta en Auto del 29 de noviembre de 2013, por cuanto esa decisión no fue materia del recurso de apelación y, en todo caso, dicha decisión “se encuentra acorde con los pronunciamientos efectuados por esta Sección en asuntos similares.”

20. En segundo lugar, indicó que, si bien se compartía el sentido de la decisión que revisaba, esta debía ser modificada. Al respecto, la Subsección A explicó que, si bien “considera acertado el razonamiento efectuado en primera instancia, en cuanto a que las notificaciones de las decisiones proferidas en el proceso deben realizarse en la forma dispuesta por el Código de Procedimiento Civil, al tratarse de un asunto tramitado conforme a las leyes internas que rigen el sistema judicial colombiano, máxime cuando se observa que la entidad demandada tiene sede en este país y ha designado apoderados domiciliados en el territorio nacional, no comparte la declaración de nulidad de lo actuado desde el proveído de 14 de marzo de 2014, por cuanto no se advierte una irregularidad que afecte de las actuaciones surtidas a partir de esa decisión.” Esto en razón a que la SECAB ha intervenido durante todo el proceso y aunque algunas decisiones le fueron notificadas a través de la Dirección del Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores y no por estados, ello obedeció a la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Meta en Auto de 14 de marzo de 2014. Esta circunstancia no afecta el principio del debido proceso ni conlleva a la nulidad de lo actuado desde esa decisión.

21. Finalmente, concluyó la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado que las actuaciones que no le fueron notificadas a la SECAB a través del canal diplomático “están incursas en causal de nulidad, teniendo en cuenta que a través de la decisión de 14 de marzo se creó en esa entidad una confianza legítima sobre la forma que se utilizaría para poner en su conocimiento las decisiones adoptadas en el curso del proceso.” Sin embargo, aclaró que la nulidad solo comprende “las decisiones que fueron objeto de impugnación, en tanto las demás quedaron subsanadas por no haber sido alegadas por la parte afectada, al momento de intervenir en el proceso.”

22. En consecuencia, declaró la nulidad de la providencia del 13 de diciembre de 2017 proferida por dicho Tribunal, mediante la cual encontró precluida la oportunidad para practicar la notificación a los llamados en garantía. Además, dispuso notificar el Auto del 12 de octubre de 2016, mediante el cual aceptó el llamamiento en garantía, en la forma prevista por el artículo 321 del Código de procedimiento Civil. Finalmente, ordenó notificar la providencia a la SECAB a través de la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, advirtiéndole que era la última vez que se le comunicaba una actuación procesal por medio del canal diplomático.

23. Contra la anterior decisión la SECAB interpuso acción de tutela por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso. Según la tutelante, la decisión adoptada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en defecto orgánico y en defecto procedimental absoluto. Sobre el primero indicó que se desconoció arbitrariamente la inmunidad de jurisdicción de la que goza la SECAB, ya que el objeto de la controversia está ligado a la finalidad de dicho organismo. La accionante reprochó que la decisión acusada no se hubiese pronunciado sobre la inmunidad de jurisdicción, y precisó: “el Consejo de Estado omitió que dicha declaración no debía ser alegada por la SECAB, ya que cuando un juez a quo profiere una providencia frente a la cual es absolutamente incompetente, el ad quem deberá declarar la nulidad del proceso de oficio, ya que dicho vicio es insubsanable (…). Valorando los hechos, se encuentra que la Sección Tercera del Consejo de Estado debió aplicar la inmunidad de jurisdicción y declarar la nulidad de todo el proceso, ya que el objeto de la controversia está ligado a la finalidad intrínseca de la SECAB.” En efecto, la accionante sostiene que el proyecto del Acuaparque de Villavicencio tiene por objeto brindar servicios educativos a la comunidad. Así mismo, una de las finalidades de la SECAB es la integración educativa y, de acuerdo con el artículo 52 de la Constitución Política, así como de diversos pronunciamientos de la Corte Constitucional y de organismos internacionales, la recreación es parte integral del derecho a la educación. En consecuencia, solicitó declarar la nulidad del proceso por falta de competencia y garantizar la inmunidad de jurisdicción.

24. De otra parte, en relación con el presunto defecto procedimental absoluto, sostuvo la accionante que el Consejo de Estado desconoció arbitrariamente el régimen de privilegios a que tiene derecho la SECAB en materia de notificaciones judiciales. Al respecto observó que, en virtud del artículo 25 de la Ley 20 de 1992, “Por medio de la cual se aprueba la Organización del Convenio Andrés Bello de Integración Educativa, Científica, Tecnológica y Cultural, suscrito en Madrid el 27 de noviembre de 1990”, la SECAB goza en el territorio de cada uno de los Estados Miembros de los privilegios e inmunidades necesarios para el ejercicio de sus funciones y el logro de sus objetivos, establecidos en la Convención sobre Prerrogativas e Inmunidades de las Naciones Unidas. Y que el artículo 9 de dicha Convención establece que “las Naciones Unidas gozarán, en el territorio de cada uno de sus Miembros, para sus comunicaciones oficiales, de facilidades de comunicación no menos favorables que aquellas acordadas por el Gobierno de ese Miembro a cualquier otro Gobierno, inclusive las misiones diplomáticas, en lo que respecta a prioridades, contribuciones e impuestos sobre correspondencia, cables, telegramas, radiogramas, telefotos, teléfonos y otras comunicaciones, como también tarifas de prensa para material de información destinado a la prensa y radio. Ninguna censura será aplicada a la correspondencia u otras comunicaciones oficiales de las Naciones Unidas.”

25. En consecuencia, dado que a las comunicaciones de la SECAB con el Estado colombiano no se les puede dar trato menos favorable que a las comunicaciones con cualquier otra misión diplomática, debe aplicarse lo dispuesto por la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, que contempla al Ministerio de Relaciones Exteriores como el canal diplomático para las comunicaciones entre las misiones diplomáticas extranjeras y el Estado colombiano. Por tanto, indica la accionante que la obligación del Estado colombiano de acudir al Ministerio de Relaciones Exteriores para comunicar cualquier decisión resultaba clara e independiente del reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción, tal como lo señaló el propio Ministerio de Relaciones Exteriores en comunicación enviada al Tribunal Administrativo del Meta.

26. La SECAB aduce que la decisión que se cuestiona confundió la naturaleza y características de la inmunidad de jurisdicción y el régimen de privilegios. Afirma que estas son figuras independientes que deben ser analizadas por separado. Señala que “no se debe confundir estos privilegios e inmunidades con la inmunidad relativa de jurisdicción, pues los primeros se derivan de la naturaleza internacional del organismo, en cambio, la segunda se deriva del acto que realiza el organismo. Por lo tanto, aun así un juez determine que es inaplicable la inmunidad de jurisdicción porque un acto es ajeno a las funciones del organismo internacional, esto no implica que la personalidad jurídica del organismo internacional se transforme en la de una persona jurídica nacional. Esto se debe a que la naturaleza de un organismo internacional deviene de su tratado de creación, por lo cual no podría ser modificada por un fallo judicial. En esta medida, los privilegios e inmunidades seguirán siendo aplicables así se relativice la inmunidad de jurisdicción.” Por lo anterior, solicita que se ordene a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado modificar el Auto del 28 de agosto de 2019, en el sentido de indicar que, en lo que sigue del proceso, las notificaciones se realicen a través de la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores.

2. Actuaciones del juez de tutela de primera instancia

27. Mediante Auto del 2 de diciembre de 2019 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y vinculó al proceso en calidad de terceros interesados a la EDUV y al Tribunal Administrativo del Meta.

3. Respuesta a la acción de tutela

28. La Magistrada ponente[3] de la providencia que se cuestiona a través de la acción de tutela, esto es, el Auto del 28 de agosto de 2019 de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la respuesta a la acción de tutela interpuesta por la SECAB se opuso a las pretensiones. En primer lugar, reiteró que en el presente caso no resulta aplicable la inmunidad de jurisdicción porque el objeto del contrato suscrito entre la SECAB y la EDUV no tiene ninguna relación con las finalidades de dicho organismo internacional, y reseñó dos providencias del Consejo de Estado mediante las cuales había negado en ocasiones anteriores la inmunidad de jurisdicción a la SECAB en asuntos similares.[4]

29. En segundo lugar, explicó que la SECAB “cuenta con personería jurídica como organismo intergubernamental, razón por la cual está facultada para ejercer actos jurídicos en Colombia y para ser parte dentro del proceso que se tramita en su contra; además, cuenta con sede en la ciudad de Bogotá (…). Así las cosas, dado que en el juicio de responsabilidad en comento la SECAB se encuentra sometida a la jurisdicción colombiana, las notificaciones de las actuaciones judiciales deben realizarse en la forma contemplada por el Código de Procedimiento Civil, tal como se estableció en el proveído cuestionado. Dicha circunstancia no desconoce la naturaleza internacional del organismo demandado ni vulnera su derecho al debido proceso, máxime si se tiene en cuenta que posee sede en Colombia y su apoderado judicial se encuentra domiciliado en el territorio nacional.”

4. Decisiones de instancia en el trámite de la acción de tutela e impugnación

   4.1. Decisión de primera instancia

30. El 11 de febrero de 2020 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia en la que negó el amparo de los derechos fundamentales de la accionante. Indicó que “los privilegios e inmunidades reconocidas en favor de la Secretaría Ejecutiva del Convenio A.B. como organismo internacional, están estrechamente ligados a la inmunidad de jurisdicción de que goza para el ejercicio de sus funciones y para el logro de sus objetivos, y no es que se trate de beneficios independientes.” En consecuencia, la decisión cuestionada mediante la acción de tutela resulta plausible, teniendo en cuenta que a la SECAB no le fue reconocida la inmunidad de jurisdicción en el proceso de controversias contractuales iniciado por la EDUV, por lo que tampoco deben reconocerse privilegios como el de la notificación de las providencias a través del Ministerio de Relaciones Exteriores.

31. La SECAB impugnó la sentencia de primera instancia. Insistió en que el Auto del 28 de agosto de 2019 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado desconoció la obligación adquirida por el Estado colombiano de realizar cualquier notificación a través del canal diplomático previsto por el Ministerio de Relaciones Exteriores. De otra parte, la SECAB reiteró que la providencia cuestionada también desconoció la inmunidad de jurisdicción, pues los fines de dicho organismo internacional resultaban compatibles con el objeto del contrato celebrado con la EDUV, razón por la cual, ni el Tribunal Administrativo del Meta, ni el Consejo de Estado, eran competentes para conocer del proceso de controversias contractuales. Explicó que “la Sección Tercera omitió que dicha declaración no debía ser alegada por la SECAB, ya que cuando un juez a quo profiere una providencia frente a la cual es absolutamente incompetente, el ad quem debe declarar la nulidad del proceso de oficio, ya que dicho vicio es insubsanable.”

    4.2. Decisión de segunda instancia

32. El 24 de junio de 2020 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la acción de tutela, ya que “no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por el solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural.”

1. Competencia

33. Esta Corte es competente para revisar las decisiones judiciales descritas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto Ley 2591 de 1991, y en virtud del Auto del 30 de noviembre de 2020, proferido por la Sala de Selección de Tutelas Número Seis, que escogió el expediente para revisión.

2. Presentación del caso, planteamiento del problema jurídico y estructura de la decisión

34. De los antecedentes relatados se desprende que la petición de amparo constitucional presentada por la SECAB, si bien se dirige contra el Auto del 28 de agosto de 2019 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, tiene origen en dos circunstancias diferentes que generarían los defectos orgánico y procedimental absoluto alegados en la acción de tutela. Por una parte, la accionante considera que, en virtud de la inmunidad de jurisdicción de la que goza al ser un organismo internacional, el Consejo de Estado carecía de competencia para proferir la decisión que se demanda y, en general, para conocer el proceso de controversias contractuales que se adelanta en contra de la SECAB, al igual que el Tribunal Administrativo del Meta, lo que constituyó un defecto orgánico. De otra parte, la accionante sostiene que la providencia cuestionada incurrió en un defecto procedimental absoluto al desconocer el régimen de privilegios al que tiene derecho la SECAB, pues se determinó que las notificaciones judiciales debían realizarse a través de los medios ordinarios previstos en el ordenamiento jurídico colombiano y no a través del Ministerio de Relaciones Exteriores.

35. En consecuencia, dado que la supuesta violación del derecho al debido proceso de la accionante se ocasiona a partir de dos situaciones diferentes, se abordará, en primer lugar, el análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial para cada uno de los defectos alegados y, en caso de que se superen estos requisitos, se procederá al estudio de los respectivos defectos. Por lo tanto, la Sala Plena deberá resolver los siguientes problemas jurídicos:

36. ¿Incurrió en un defecto orgánico la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y, en consecuencia, desconoció el derecho al debido proceso de la accionante, al conocer y tramitar el proceso de controversias contractuales promovido por la EDUV en contra de la SECAB, teniendo en cuenta que esta última, al tratarse de un organismo internacional, gozaba de inmunidad jurisdiccional?

37. ¿Incurrió en un defecto procedimental absoluto la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el Auto proferido el 28 de agosto de 2019, y, en consecuencia, desconoció el derecho al debido proceso de la accionante, al disponer que las notificaciones dentro del proceso de controversias contractuales que se sigue en contra de la SECAB se realizarían a través de los medios ordinarios y no por intermedio del canal diplomático como parte del régimen de privilegios del que goza por ser una organización internacional?

38. Con el fin de resolver los problema jurídicos planteados, la Sala se referirá a (i) la jurisprudencia relativa a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial en el presente caso; (iii) la caracterización del defecto orgánico; (iv) la vulneración del debido proceso por indebida notificación; (v) la Organización del Convenio A.B. y el régimen de privilegios; y (vi) el análisis y solución del caso concreto.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Reiteración de jurisprudencia

39. La consolidada y actualmente pacífica línea jurisprudencial construida por esta Corporación en torno a los mandatos derivados de los artículos 86 y 229 de la Constitución Política y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,[5] indica que las decisiones de los jueces de la República, en ejercicio de la función jurisdiccional, pueden ser excepcionalmente cuestionadas a través de la acción de tutela.[6] Luego de un debate importante al respecto, la Sentencia C-590 de 2005[7] sistematizó los supuestos explorados por la jurisprudencia bajo las denominadas condiciones genéricas de procedencia y causales específicas de procedibilidad de la acción de amparo contra providencias judiciales.[8]

40. Respecto a las condiciones genéricas de procedencia de la acción de tutela, el pronunciamiento en referencia consideró los siguientes: (i) que el asunto sometido a conocimiento del juez tenga relevancia constitucional; (ii) que el actor haya agotado antes de acudir a la acción de tutela los recursos ordinarios y extraordinarios previstos por el Legislador para la defensa de sus derechos, sin perjuicio de que la intervención del juez constitucional se solicite con la pretensión de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) la satisfacción del requisito de inmediatez, en términos de razonabilidad y proporcionalidad; (iv) que cuando se invoca una irregularidad procesal, ésta tenga incidencia definitiva o determinante en la decisión judicial que se cuestiona; (v) la identificación razonable, por la persona interesada, de los hechos que generan la lesión y los derechos quebrantados, y que, de haber sido posible, haya invocado dichos argumentos en el proceso judicial; y, (vi) que no se trate de sentencias proferidas en sede de tutela. Sobre estos requerimientos, que se dirigen en su mayoría a preservar el carácter residual del mecanismo de amparo, la Corte ha considerado, además, que la carga argumentativa de quien acude a la tutela para cuestionar una providencia judicial, interpretada al amparo del principio de informalidad propio de este mecanismo,[9] se acentúa cuando el reparo se efectúa frente a decisiones de altas cortes.[10]

41. En cuanto a las causales específicas de procedibilidad, la sentencia se refirió a los siguientes defectos: (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento de precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Su configuración, ha precisado la Corte, no parte de una visión fragmentaria o parcelada de cada uno de ellos, dado que es viable que una misma situación de lugar a que ellos concurran y que, ante dicha comprobación, se imponga un amparo por parte del juez constitucional.[11]

4. La acción de tutela cumple los requisitos generales de procedencia en relación con el defecto procedimental absoluto, pero no supera este análisis en lo que tiene que ver con el defecto orgánico

42. Dado que, como ya se advirtió, la presente acción de tutela se interpone a partir de dos situaciones diferentes que generan la presunta configuración del defecto orgánico, por una parte, y del defecto procedimental absoluto, por otra, la Sala abordará en este acápite el análisis de los requisitos generales de procedencia de la presente acción de tutela contra la providencia cuestionada de manera conjunta cuando a ello haya lugar, y por separado cuando el estudio de un requisito en particular así lo requiera.

43. En primer lugar, en este asunto se satisface el requisito de legitimación en la causa -por activa y por pasiva-,[12] dado que, por un lado, la acción de tutela la interpone la SECAB, quien solicita la protección al derecho al debido proceso debido a las actuaciones de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo del Meta en el proceso de controversias contractuales iniciado por la EDUV en contra de la SECAB.[13] Y, del otro lado, los demandados son la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, quien profirió la providencia que se cuestiona a través de la presente acción de tutela, además del Tribunal Administrativo del Meta, quien conoce del referido proceso de controversias contractuales.

44. En segundo lugar, en el caso objeto de análisis se cumplen los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial respecto del defecto procedimental absoluto. No obstante, la acción de tutela no satisface los requisitos de subsidiariedad e inmediatez en relación con el defecto orgánico, por lo que se declarará su improcedencia en este punto, tal como se explica a continuación:

45. (i) El caso es relevante constitucionalmente frente al defecto orgánico y al defecto procedimental absoluto, pues se trata de la protección del derecho fundamental al debido proceso y la garantía del juez de natural, en razón a la supuesta incompetencia de los jueces administrativos para conocer del proceso de controversias contractuales que adelanta la EDUV en contra de la SECAB. Aunado a lo anterior, el presente asunto también involucra la aplicación del principio de buena fe en la ejecución de los tratados internacionales por parte de los Estados, ya que el organismo accionante aduce que se desconoció la inmunidad de jurisdicción, prevista en el artículo 6[14] del “Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (SECAB), para el establecimiento de su sede en Bogotá”, firmado en Bogotá el 4 de septiembre de 1972,[15] así como el régimen de privilegios de las organizaciones internacionales, consagrado en artículo 25 del Tratado Constitutivo de la Organización del Convenio A.B., adoptado en Madrid el 27 de noviembre de 1990.[16] Así mismo, el supuesto desconocimiento de dichas obligaciones internacionales adquiridas por el Estado colombiano afecta de igual manera la cláusula consagrada en el artículo 227 constitucional, según la cual, el Estado promoverá la integración económica, social y política con las demás naciones, y especialmente con los países de América Latina y del Caribe. En efecto, la finalidad de la Organización del Convenio Andrés Bello es “la integración educativa, científica, tecnológica y cultural de los Estados miembros”,[17] de la cual hacen parte varios países latinoamericanos.

46. (ii) En cuanto al análisis del requisito de la subsidiariedad, primero se abordará su estudió en lo relacionado con el defecto procedimental absoluto y, después, se analizará lo propio en cuanto al defecto orgánico.

47. Subsidiariedad en relación con el defecto procedimental absoluto: la acción de tutela se dirige contra el auto proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2019, mediante el cual se resolvió el recurso de apelación en el trámite del incidente de nulidad propuesto por la SECAB por la indebida notificación de algunas providencias proferidas al interior del proceso de controversias contractuales que se sigue en contra de la organización accionante. Contra los autos que deciden un recurso de apelación interpuesto contra la providencia que resuelve una solicitud de nulidad no procede ningún recurso, por lo que la accionante no tiene otros mecanismos, ni ordinarios ni extraordinarios, para cuestionar la providencia acusada en esta oportunidad. En consecuencia, se encuentra satisfecho el requisito de la subsidiariedad en lo que tiene que ver con el defecto procedimental absoluto. Sin embargo, no ocurre lo mismo en lo que se refiere al defecto orgánico, tal como se explica a continuación.

48. Subsidiariedad en relación con el defecto orgánico: la SECAB señala que el defecto orgánico se configura porque se desconoció la garantía de la inmunidad de jurisdicción, razón por la cual los jueces contencioso administrativos que conocen del proceso de controversias contractuales carecen de competencia. Como ya se dijo, la presente acción de tutela se dirige contra el auto proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2019, sin embargo, en dicha providencia no se discutió la aplicación de la inmunidad de jurisdicción en favor de la SECAB. Lo que se alegaba, se reitera, era la indebida notificación de algunas providencias, para lo cual se había utilizado los medios ordinarios y no el canal diplomático. La aplicación de la inmunidad de jurisdicción en el presente caso fue analizada y resuelta en el Auto del 29 de noviembre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, en el que se negó tal garantía y se resolvió que la SECAB sí podía estar sometida a las autoridades judiciales colombianas.

49. Aclarado lo anterior, se advierte que la presente acción de tutela no supera el análisis de la subsidiariedad en lo relativo al defecto orgánico. Esto por cuanto, contra el Auto del 29 de noviembre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, la SECAB no interpuso en su momento acción de tutela para controvertir esta decisión, aun cuando hubiera podido acudir a este mecanismo de manera inmediata, pues no se evidencia ninguna circunstancia que le hubiera impedido a la organización internacional solicitar la protección judicial de sus derechos fundamentales. Debe recordarse que, cuando se interpone una acción de tutela en contra de una providencia judicial, el actor debe haber agotado los recursos ordinarios y extraordinarios previstos por el Legislador para la defensa de sus derechos, situación que, como se acaba de explicar, se echa de menos en esta oportunidad.

50. Es preciso aclarar que, aunque contra el mencionado Auto del 2013 no se interpuso recurso de apelación, la SECAB alegó que había sido indebidamente notificada de todas las decisiones en las que no se había utilizado el canal diplomático sino los medios ordinarios de notificación, como sucedió con la mencionada providencia. Sin embargo, al margen de la discusión sobre legalidad de las notificaciones, lo cierto que la accionante sí tuvo conocimiento de dicha providencia. En efecto, la SECAB siguió participando en el proceso y solicitó en reiteradas oportunidades la aplicación de la inmunidad jurisdiccional, negada en el referido auto. No obstante, el Tribunal Administrativo del Meta negó estas solicitudes, para lo cual siempre se remitió a lo decidido en el Auto del 29 de noviembre de 2013. En consecuencia, es claro que la SECAB, a pesar de haber conocido la decisión de negar la inmunidad jurisdiccional, la cual fue reiterada en diferentes oportunidades, no acudió oportunamente a la acción de tutela para solicitar la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideraba vulnerado al ser juzgada por un juez que carecía de competencia para ello.

51. (iii) En cuanto al requisito de inmediatez, se advierte que este se encuentra acreditado en lo referente al defecto procedimental absoluto, dado que entre la providencia que se cuestiona y la interposición de la presente acción de tutela transcurrieron menos de 3 meses. En efecto, el auto de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado se profirió el 28 de agosto de 2019 y la acción se tutela se presentó el 25 de noviembre del mismo año.

52. Ahora bien, en cuanto al defecto orgánico, la Sala Plena encuentra que no se acredita la inmediatez porque, como ya se dijo, la providencia que analizó la aplicación de la inmunidad de jurisdicción en favor de la SECAB en el proceso de controversias contractuales no fue el mencionado Auto del 28 de agosto de 2019, sino el Auto del 29 de noviembre de 2013 del Tribunal Administrativo del Meta. En consecuencia, dado que han transcurrido 6 años desde que se profirió la providencia que negó la inmunidad jurisdiccional a la accionante, hasta la interposición de la presente acción de tutela, se concluye que no se supera el requisito de inmediatez en el análisis del defecto orgánico.

53. Por lo tanto, dado que la acción de tutela que se analiza no supera los requisitos de subsidiariedad e inmediatez en lo relativo al defecto orgánico que se alega, se declarará su improcedencia y se continuará con el análisis de los demás requisitos generales de procedencia frente al estudio del defecto procedimental absoluto.

54. (iv) La irregularidad procesal derivada del eventual desconocimiento del régimen de privilegios del que goza la SECAB por ser un organismo internacional, concretamente de la garantía de realizar cualquier notificación o comunicación a través del canal diplomático, tendría un efecto determinante en la decisión judicial cuestionada y en todo el proceso de controversias contractuales que se adelanta en contra de la SECAB, dado que se estaría afectando el derecho de defensa de la accionante por la indebida notificación de las providencias proferidas en el proceso contencioso administrativo, lo cual afectaría el derecho al debido proceso.

55. (v) La SECAB también identifica claramente los actos que a su juicio son violatorios de sus derechos fundamentales y expone las razones por las cuales considera que se presenta dicha vulneración y se configura un defecto procedimental absoluto. De igual manera, atendiendo a la carga especial que recae sobre quien invoca una solicitud de amparo contra una providencia judicial, en especial si se trata de una proferida por un tribunal de cierre como el Consejo de Estado, también se concluye que en este caso se satisface este requisito, dado que el actor explica detalladamente los motivos que lo llevan a solicitar el amparo, argumentos que, además, ha expuesto de manera reiterada a lo largo del proceso de controversias contractuales.

56. (vi) Finalmente, la decisión judicial que se cuestiona no es una sentencia de tutela, una sentencia de la Corte Constitucional o una providencia del Consejo de Estado que resuelve una acción de nulidad por inconstitucionalidad.[18]

57. En conclusión, la Sala encuentra que en esta oportunidad se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial respecto del defecto procedimental absoluto invocado por la SECAB y, en consecuencia, continuará con el estudio de fondo para resolver el problema jurídico planteado. No obstante, respecto del defecto orgánico, también alegado por la accionante, la Sala Plena advierte que no se satisfacen los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, por las razones antes anotadas, por lo que se declarará la improcedencia de la acción respecto de dicho defecto.

5. Caracterización del defecto procedimental absoluto. Reiteración de jurisprudencia

58. El defecto procedimental encuentra fundamento en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, en los cuales se consagran los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. Ha reiterado la jurisprudencia constitucional que este defecto se manifiesta en dos escenarios: (i) el absoluto, que se presenta cuando el operador judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales.

59. Frente al defecto procedimental absoluto, este Tribunal ha señalado que se presenta cuando el operador judicial (i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) pasa por alto realizar el debate probatorio.[19]

60. En todo caso, bien sea que se trate de un defecto procedimental absoluto o un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, la procedencia de la acción de tutela en estos casos se sujeta a la concurrencia de los siguientes elementos: “(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable; (ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y finalmente, (v) que, como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales.”[20]

6. Vulneración del debido proceso por indebida notificación

61. La jurisprudencia constitucional ha señalado que a través de la notificación se “pone en conocimiento de los sujetos procesales el contenido de las providencias proferidas por autoridades judiciales y administrativas. Adquiere trascendencia constitucional en la medida en que permite al individuo conocer las decisiones que le conciernen y establecer el momento exacto en que empiezan a correr los términos procesales, de modo que se convierte en presupuesto para ejercer los derechos de defensa y contradicción en todas las jurisdicciones”.[21] La notificación procesal entonces tiene una doble finalidad: (i) garantizar el derecho al debido proceso a través de la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción, y (ii) asegurar los principios de celeridad y eficacia de la función judicial, ya que se establece el momento en que empiezan a correr los términos procesales.[22]

62. Por lo anterior, esta Corte ha indicado que “la indebida notificación viola el debido proceso y, cuando es consecuencia de la conducta omisiva de la autoridad, es un defecto procedimental absoluto porque: (i) concurre cuando el juez actúa inobservando el procedimiento establecido en la ley; (ii) se entiende como un defecto de naturaleza calificada que requiere para su configuración que el operador jurídico haya desatendido el procedimiento establecido por la norma; y, además, (iii) implica una evidente vulneración al debido proceso del accionante. Lo anterior, puesto que desconocer las etapas procesales establecidas por la ley, ya sea porque prescinde de ellas en el proceso o porque la forma de aplicación del procedimiento se convierte en un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, implica que las fases de contradicción y defensa pueden ser incumplidas y así los derechos de las partes son desconocidos y vulnerados.”[23]

7. La Organización del Convenio A.B. y el régimen de privilegios

63. La Organización del Convenio Andrés Bello de Integración Educativa, Científica, Tecnológica y Cultural es una organización internacional. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, estas organizaciones “constituyen formas institucionalizadas de cooperación entre los Estados, que se establecen con el fin de alcanzar ciertos objetivos comunes. Para ello, los Estados pueden crear, mediante un acuerdo multilateral, entidades internacionales, con personalidad jurídica propia y dotadas de órganos permanentes, a las que atribuyen ciertas competencias o poderes jurídicos, con el fin de dotarlas de las herramientas necesarias para la consecución de los fines perseguidos.”[24]

64. Dicha organización fue creada mediante el Tratado de la Organización del Convenio Andrés Bello, suscrito el 31 de enero de 1970, el cual fue sustituido por un nuevo convenio suscrito el 27 de noviembre de 1990 en Madrid, y aprobado por el Congreso de la República mediante la Ley 20 de 1992. De acuerdo con el artículo 2º de dicho instrumento, “[l]a finalidad de la Organización es la integración educativa, científica, tecnológica y cultural de los Estados miembros, para lo cual se comprometen a concertar sus esfuerzos en el ámbito internacional con el fin de: a. Estimular el conocimiento recíproco y la fraternidad entre ellos. b. Contribuir al logro de un adecuado equilibrio en el proceso de desarrollo educativo, científico, tecnológico y cultural. c. Realizar esfuerzos conjuntos en favor de la educación, la ciencia, la tecnología y la cultura para lograr el desarrollo integral de sus naciones; y d. Aplicar la ciencia y la tecnología a la elevación del nivel de vida de sus pueblos.”

65. Ahora bien, de acuerdo al artículo 10º de dicho instrumento, uno de los órganos que integran la Organización es la Secretaría Ejecutiva (SECAB), junto con la Reunión de Ministros, la Comisión Asesora Principal y las comisiones técnicas de educación, de ciencia y tecnología, y de cultura. Dado que la SECAB es el órgano ejecutivo de la Organización del Convenio Andrés Bello, tiene sedes en los diferentes Estados que hacen parte del Acuerdo, por lo que el Estado colombiano suscribió el “Acuerdo entre el Gobierno de Colombia y la Secretaría Ejecutiva del Convenio Andrés Bello (SECAB), para el establecimiento de su sede en Bogotá”, firmado en Bogotá el 4 de septiembre de 1972.

66. En cuanto al régimen de privilegios e inmunidades de la Organización, el artículo 25 del Tratado de la Organización del Convenio A.B. señala que “[l]a Organización gozará, en el territorio de cada uno de los Estados miembros, de los privilegios e inmunidades necesarios para el ejercicio de sus funciones y para el logro de sus objetivos.” En consecuencia, teniendo en cuenta que de dicha norma se deriva el régimen de privilegios de la SECAB, la Sala Plena pasará a determinar si en el presente caso se configura el defecto procedimental absoluto planteado, teniendo presente el contenido de esta disposición.

8. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en un defecto procedimental absoluto en el Auto del 28 de agosto de 2019 que desconoció el derecho al debido proceso de la SECAB

67. En el Auto del 28 de agosto de 2019 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado resolvió declarar la nulidad del Auto del 13 de diciembre proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante el cual se declaró precluida la oportunidad para practicar la notificación a los llamados en garantía. Así mismo, se ordenó notificar nuevamente el Auto del 12 de octubre de 2016 mediante el cual se aceptó el llamamiento en garantía solicitado por la parte demandada, en la forma prevista por el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil. Finalmente, se dispuso que la notificación del Auto que se cuestiona mediante la presente acción de tutela se surtiera a través de la Dirección del Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, advirtiéndole a la SECAB que “es la última vez que se le comunica una actuación procesal por medio del canal diplomático.”

68. Esta última decisión es la que cuestiona el accionante en su escrito de tutela, pues considera que se está desconociendo el régimen de privilegios del que goza la SECAB por ser un organismo internacional, concretamente la garantía de que cualquier notificación o comunicación por parte del Estado se realice a través del canal diplomático. En consecuencia, solicita modificar la orden proferida en la providencia acusada “en el sentido de indicar que, en lo que sigue del proceso, las notificaciones deberán seguir el procedimiento previsto para los organismos internacionales de derecho público, esto es, a través de la Dirección de Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores.”

69. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado sustentó esta decisión apoyándose en los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Meta en el Auto que fue objeto de impugnación por parte de la SECAB en el trámite de nulidad. Al respecto señaló:

    “En el auto impugnado, el tribunal a-quo consideró que la notificación a la entidad demandada a través del Protocolo del Ministerio de Relaciones Exteriores era una prerrogativa injustificada, en tanto se encontraba sometida a la jurisdicción interna debido a la inaplicación de la cláusula de inmunidad de jurisdicción y, en esa medida, todas las actuaciones diferentes a aquellas que exigían notificación personal debían realizarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 321 del CPC, es decir, mediante anotación en estados.

    Si bien el despacho considera acertado el razonamiento efectuado en primera instancia, en cuanto a que las notificaciones de las decisiones proferidas en el proceso deben realizarse en la forma dispuesta por el Código de Procedimiento Civil, al tratarse de un asunto tramitado conforme a las leyes internas que rigen el sistema judicial, máxime cuando se observa que la entidad demandada tiene sede en este país y ha designado apoderados domiciliados en el territorio nacional, no comparte la declaración de nulidad de lo actuado desde el proveído de 14 de marzo de 2014, por cuanto no se advierte una irregularidad que afecte la validez de las actuaciones surtidas a partir de esa decisión.”

70. La Sala Plena considera que le asiste razón a la SECAB. El análisis realizado por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la aplicación de la garantía de recibir notificaciones a través del canal diplomático, como parte del régimen de privilegios del que goza este organismo internacional, desconoció la naturaleza y propósito de esta figura y las normas que la regulan, tal como se explicará a continuación.

71. La Corte Constitucional ha reiterado la importancia que, a la luz de las normas constitucionales, tienen los procesos de integración internacional. Desde el preámbulo mismo de la Constitución se advierte que el Estado se compromete a “impulsar la integración de la comunidad latinoamericana”, cláusula que se reitera en el artículo 9 constitucional, el cual también indica que “las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional, en el respeto a la autodeterminación de los pueblos y en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia.” Por su parte, los artículos 226 y 227 de la Constitución establecen los principios de igualdad, equidad, reciprocidad y conveniencia nacional en la internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas del Estado.

72. De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha aceptado que, dentro de los principios que rigen el derecho internacional, se encuentra el del respeto al régimen de privilegios e inmunidades, tanto de las misiones diplomáticas como de los organismos internacionales. Aunque suelen citarse en una fórmula conjunta, la figura de la “inmunidad de jurisdicción” no guarda una similitud con la de los “privilegios”. Su naturaleza y finalidades difieren, por lo que no resulta adecuado considerar que la aplicación de esta última, en un caso concreto, depende del reconocimiento de la primera, tal como lo sostuvo la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia que se cuestiona en esta oportunidad.

73. La inmunidad de jurisdicción es una figura del derecho internacional en virtud de la cual se excluye “a un sujeto específico [o a una organización, de] quedar sometido a la jurisdicción interna de determinado Estado, siempre que se configuren ciertas condiciones.”[25] Por su parte, los privilegios son todas aquellas prerrogativas, beneficios, ventajas o exenciones que se otorgan a las misiones diplomáticas o a las organizaciones internacionales y a las personas que las integran. En todo caso, ha señalado la jurisprudencia constitucional que “[l]as inmunidades y privilegios conferidos a miembros de organismos internacionales se ajustan a la Carta Política siempre y cuando estén encaminadas a la “defensa, igualdad y soberanía del organismo de derecho internacional de que se trate y de los Estados que acuerdan conceder dichas prerrogativas.”[26]

74. El régimen de privilegios del que goza la SECAB se encuentra establecido en el artículo 25 del Tratado Constitutivo de la Organización del Convenio A.B., norma que fue declarada exequible mediante Sentencia C-246 de 1993,[27] la cual señala:

    “La Organización gozará, en el territorio de cada uno de los Estados Miembros, de los privilegios e inmunidades necesarios para el ejercicio de sus funciones y para el logro de sus objetivos.

    Los representantes de los Estados Miembros, el Secretario Ejecutivo y el personal de la Secretaría Ejecutiva y de los demás Órganos, gozarán de los privilegios e inmunidades necesarios para desempeñar con independencia, las funciones relacionadas con la Organización.

    Los privilegios e inmunidades mencionados en los párrafos anteriores serán:

    1. En el territorio de todo Estado Miembro parte de la Convención sobre prerrogativas e inmunidades de los Organismos Especializados de las Naciones Unidas, los definidos en las cláusulas de dicha Convención;

    2. En el territorio de los Estados Miembros que no sean parte de la mencionada Convención, los definidos en el Acuerdo Sede u otros instrumentos concluidos para tal efecto con la Organización.”

75. Esta norma remite entonces a la Convención sobre prerrogativas e inmunidades de los Organismos Especializados de las Naciones Unidas, aprobada por el Estado colombiano mediante la Ley 62 de 1973. Este instrumento precisa en la sección 9 que “las Naciones Unidas gozarán, en el territorio de cada uno de sus Miembros, para sus comunicaciones oficiales, de facilidades de comunicación no menos favorables que aquellas acordadas por el Gobierno de ese Miembro a cualquier otro Gobierno, inclusive las misiones diplomáticas, en lo que respecta a prioridades, contribuciones e impuestos sobre correspondencia, cables, telegramas, radiogramas, telefotos, teléfonos, y otras comunicaciones, como también tarifas de prensa para material de información destinado a la prensa y radio. Ninguna censura será aplicada a la correspondencia u otras comunicaciones oficiales de las Naciones Unidas”. En consecuencia, a las comunicaciones de la SECAB con el Estado colombiano no se les puede dar un trato menos favorable que el que se les otorga a las comunicaciones con las misiones diplomáticas.

76. Ahora bien, para concretar el alcance de lo dispuesto en la citada disposición debe tenerse en cuenta la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, la cual adjudica al Ministerio de Relaciones Exteriores de cada Estado la misión de fungir como el canal diplomático apropiado para efectuar cualquier tipo de comunicación entre las misiones diplomáticas y el Estado receptor.[28] En este mismo sentido se pronunció el Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia en el proceso de controversias contractuales adelantado por la EDUV en contra de la SECAB. En efecto, mediante oficio de 11 de agosto de 2015 el Ministerio de Relaciones Exteriores informó al Tribunal Administrativo del Meta que “de conformidad con la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961, así como las disposiciones de derecho interno, la función de este Ministerio - Dirección del Protocolo – se circunscribe a actuar como canal diplomático autorizado” entre dicho Tribunal y la SECAB. Esta posición fue ratificada nuevamente por el Ministerio de Relaciones Exteriores el 11 de junio de 2019 en respuesta a un derecho de petición elevado por el apoderado de la accionante en este proceso de tutela. Allí se informó lo relacionado con el procedimiento que deben seguir las autoridades colombianas para surtir cualquier notificación a la SECAB. Se insistió que “el derecho internacional otorga a los Ministerios de Relaciones Exteriores la calidad de fungir como canal diplomático entre las diferentes entidades públicas del Estado Receptor y las misiones y organizaciones internacionales, en aras del respeto de las prerrogativas e inmunidades diplomáticas concedidas a éstas.”

77. En el Auto del 28 de agosto de 2019 la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado sostuvo que no se podía dar aplicación a la garantía de realizar las notificaciones procesales a través del canal diplomático, la cual hace parte del régimen de privilegios del que goza la SECAB. Esto debido a que el Tribunal Administrativo del Meta había negado la aplicación de la inmunidad de jurisdicción y, por ende, debían utilizarse los medios ordinarios de notificación. Este razonamiento no solo desconoce la naturaleza y finalidades del régimen de privilegios del que gozan las organizaciones internacionales, sino que tampoco atiende a las normas de derecho internacional que regulan la materia ni al Tratado Constitutivo de la Organización del Convenio Andrés Bello de donde emana la referida prerrogativa en favor de la SECAB.

78. En efecto, como ya se anotó, el régimen de privilegios que se otorga en favor de los organismos internacionales, así como a las personas que los integran, tiene por objeto conceder en su favor distintas prerrogativas, ventajas o beneficios para garantizar su autonomía e independencia y permitir el normal desarrollo de sus actividades. Así por ejemplo, además del canal diplomático para surtir cualquier notificación o comunicación por parte del Estado receptor hacia la organización, también existen otros privilegios que suelen concederse en estos casos, como por ejemplo: la inviolabilidad de los archivos y documentos de la organización, la exención de impuestos, la exención de restricciones de inmigración y formalidades de registro de extranjeros para su personal y la imposibilidad de abrir o retener el equipaje personal de los miembros de la organización, la exención de allanamientos confiscaciones o expropiaciones sobre los bienes de la organización, entre muchos otros.[29] Como se observa, dentro del régimen de privilegios de las organizaciones internacionales se contemplan diferentes tipos de prerrogativas y beneficios que atienden a diferentes aspectos de la organización y su personal, sin que pueda sujetarse su aplicación a la concesión de la inmunidad jurisdiccional. Esto es así porque, mientras la aplicación de la garantía de la inmunidad de jurisdicción se encuentra sujeta a las actuaciones que haya realizado el respectivo organismo, la aplicación del régimen de privilegios se desprende de su naturaleza internacional.

79. Por lo anterior, la garantía de un privilegio otorgado a una organización internacional, en virtud del respectivo tratado internacional que regule sus relaciones con un Estado, no depende de la existencia de la figura de la inmunidad de jurisdicción ni de su aplicación en un caso concreto. Como se explicó, el régimen de privilegios y la inmunidad jurisdiccional son garantías independientes con finalidades distintas y, aunque ambas deben estar encaminadas a garantizar la independencia y autonomía del organismo internacional, la aplicación de un privilegio a una organización internacional reconocido en una norma internacional no está sujeto al reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción en un caso concreto. Una interpretación contraria desdibuja estas garantías y afecta el principio de buena fe en el cumplimiento de los compromisos adquiridos en un tratado internacional.[30]

80. Ni la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas ni el Tratado Constitutivo de la Organización del Convenio Andrés Bello disponen que la aplicación del régimen de privilegios que se concede a una organización internacional está sujeto a la aplicación de la inmunidad jurisdiccional en determinado caso. El artículo 25 del referido Tratado indica que la “Organización gozará, en el territorio de cada uno de los Estados Miembros, de los privilegios e inmunidades necesarios para el ejercicio de sus funciones y para el logro de sus objetivos.” Dicha norma no establece que los privilegios dependan de la inmunidad jurisdiccional, tan solo señala que se deben conceder todos los privilegios e inmunidades que resulten necesarios para que la organización pueda desarrollar de manera adecuada su trabajo.

81. De la norma tampoco se deriva que los privilegios concedidos en este caso a la SECAB puedan relativizarse, como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional en relación con la inmunidad de jurisdicción, la cual solo ampara las actuaciones desarrolladas en la consecución del objeto y finalidades de la organización. No puede hablarse entonces de una suerte de “privilegios funcionales” que solo pueden garantizarse si la actuación de la organización o de sus miembros está ligada en un caso específico al trabajo propio de la organización. Se reitera que estos privilegios derivan de la naturaleza internacional del organismo, se conceden de manera general y deben aplicarse en cualquier caso, por lo que su reconocimiento no puede depender de que en un asunto concreto el beneficiario del privilegio esté desarrollando una actividad propia de los objetivos y finalidades de la organización. Una interpretación contraria implicaría, por ejemplo, que un privilegio como las exenciones de restricciones de inmigración al personal de la organización solo podría concederse si la persona viaja a cumplir una labor que atiende a las finalidades de la organización, pero no si el viaje atiende a un asunto personal; o el privilegio de la inviolabilidad de la correspondencia solo se garantizaría en los casos en que el contenido de esta tenga relación con los objetivos de la organización.

82. En suma, el privilegio del que goza la SECAB de recibir cualquier notificación o comunicación a través del canal diplomático se deriva de su naturaleza de organismo internacional y su garantía no depende del reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción, ni de que en el caso concreto lo que se quiera comunicar por parte del Estado colombiano a la organización tenga una conexión con sus objetivos o finalidades.

83. De otra parte, es importante señalar que esta Corte ha tenido la oportunidad de estudiar la constitucionalidad de cláusulas que contemplan privilegios en materia de comunicaciones a las organizaciones internacionales, similares a la prevista en la sección 9 de la Convención sobre prerrogativas e inmunidades de los Organismos Especializados de las Naciones Unidas, en la cual se sustenta el privilegio otorgado a la SECAB objeto de estudio en esta acción.

84. En la Sentencia C-098 de 2020 se estudió la constitucionalidad de la Ley 1958 de 2019 “Por medio de la cual se aprueba el ´Acuerdo entre la República de Colombia y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) sobre privilegios, inmunidades y facilidades otorgados a la Organización´, suscrito en Punta Mita, México, el 20 de junio de 2014”. El artículo 11 de dicho acuerdo prevé los privilegios en materia de comunicaciones y su contenido resulta casi idéntico a la cláusula de la sección 9 de la Convención sobre prerrogativas e inmunidades de los Organismos Especializados de las Naciones Unidas.[31] La Corte declaró la constitucionalidad de los privilegios en materia de comunicaciones contemplados en el mencionado artículo 11. Al respecto señaló:

    “Para la Corte estos privilegios son mecanismos adecuados y proporcionados para asegurar la independencia de la OCDE, que encuentran sustento en el artículo 9º superior, además, de proteger su correspondencia y demás formas de comunicación (art. 15 superior). Se trata de una disposición que busca también desarrollar la autonomía e independencia de esa organización en esas áreas y que es similar a otras cláusulas avaladas por esta Corporación en sentencias anteriores.”[32]

85. En conclusión, los privilegios otorgados a la SECAB en materia de comunicaciones, como la garantía de recibir cualquier notificación o comunicación a través de canal diplomático, resultan necesarios para que la organización desarrolle sus funciones de manera autónoma e independiente y su garantía no depende del reconocimiento de la inmunidad jurisdiccional. Por lo tanto, la decisión de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el Auto del 28 de agosto de 2019, según la cual, en lo que sigue del proceso de controversias contractuales adelanto por la EDUV en contra de la SECAB, se surtirán todas las notificaciones a esta última a través de los medios ordinarios y no del canal diplomático, constituye un defecto procedimental absoluto que vulnera el derecho al debido proceso de la accionante, pues se desconoce el procedimiento establecido para realizar cualquier tipo de notificación en estos casos, esto es, realizarlas a través del canal diplomático dispuesto por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Pasar por alto este privilegio, consagrado en el Tratado Constitutivo de la Organización del Convenio Andrés Bello suscrito por dicha organización y el Estado colombiano, supone un incumplimiento de las obligaciones adquiridas por este último y, en consecuencia, un desconocimiento del principio de buena fe que rige en la aplicación de los tratados internacionales.

86. Ahora bien, la Sala Plena considera que el amparo del derecho fundamental al debido proceso no supone declarar la nulidad de las actuaciones hasta el momento adelantadas en el proceso de controversias contractuales, dado que, a través del canal diplomático reconocido temporalmente en el marco del proceso o de las vías ordinarias, la SECAB ha venido ejerciendo su derecho de defensa. En efecto, la SECAB conoció el auto admisorio de la demanda y presentó en término la respectiva contestación a la demanda interpuesta por la EDUV. Además, en la providencia que se cuestiona a través de la presente acción de tutela se dispuso la nulidad de la providencia del 13 de diciembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta y notificada por los medios ordinarios, mediante la cual se declaró precluida la oportunidad para practicar la notificación a los llamados en garantía. Esto para garantizar el conocimiento de dicha decisión por parte de la SECAB, pues se había creado una confianza legítima sobre la notificación de las decisiones a través del canal diplomático, ya que así lo había dispuesto el propio Tribunal en providencia del 14 de marzo de 2014.

87. La Sala Plena advierte que, aunque algunas de las providencias proferidas al interior del proceso de controversias contractuales han sido indebidamente notificadas, ya que no se ha utilizado el respectivo canal diplomático, la accionante ha tenido la oportunidad de conocerlas y la propia Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado garantizó a la SECAB, en la providencia objeto de análisis, el conocimiento de actuaciones surtidas en el trámite del proceso que pudieron no ser conocidas por la accionante debido a la forma en que se tramitaron las respectivas notificaciones. Por lo tanto, se evidencia que la accionante ha tenido conocimiento, de alguna u otra manera, de las decisiones adoptadas en el referido proceso contencioso administrativo. En consecuencia, si bien es cierto la accionante ha sido indebidamente notificada de aquellas decisiones en las que no se ha acudido al respectivo canal diplomático, en aplicación de los principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, celeridad y economía procesal, la Sala Plena estima que la orden proferida en esta sentencia debe regir a futuro y no debe afectar las decisiones adoptadas hasta el momento en el proceso de controversias contractuales, pues, como se dijo, la SECAB ha tenido la oportunidad de conocerlas. Sin embargo, es necesario corregir esta situación en lo que sigue del proceso de controversias contractuales como una garantía necesaria para proteger de manera plena el derecho al debido proceso de la organización internacional y evitar el desconocimiento de uno de los privilegios a los que tiene derecho.

9. Órdenes

88. De acuerdo con todo lo expuesto en esta providencia, la Corte revocará las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, en primera instancia, por la Subsección B de la Sección Segunda el 11 de febrero de 2020 y, en segunda instancia, por la Subsección C de la Sección Tercera el 24 de junio de 2020, mediante las cuales se negó el amparo a los derechos fundamentales del accionante. En su lugar, declarará la improcedencia de la presente acción de tutela en lo referido al defecto orgánico, y concederá el amparo al derecho fundamental al debido proceso de la SECAB en relación con el defecto procedimental absoluto.

89. Por lo anterior, se revocará la decisión adoptada el numeral cuarto del Auto proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2019, en lo relacionado con la advertencia a la Secretaría Ejecutiva del Convenio A.B. “que es la última vez que se le comunica una actuación procesal por medio del canal diplomático.” En su lugar, se ordenará que, en lo que sigue del proceso de controversias contractuales iniciado por la EDUV en contra de la Secretaría Ejecutiva del Convenio A.B., cualquier notificación que se realice a esta última organización se surta a través del respectivo canal diplomático.

10. Síntesis de la decisión

90. La Secretaría Ejecutiva del Convenio A.B. interpuso acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado por la presunta violación de su derecho fundamental al debido proceso. Esto por cuanto, según el demandante, el Auto proferido por dicho tribunal el 28 de agosto de 2019 incurrió en un defecto orgánico al desconocer la inmunidad de jurisdicción de la que goza dicha entidad, y en un defecto procedimental absoluto, toda vez que se ignoró la garantía de recibir cualquier notificación por intermedio del Ministerio de Relaciones Exteriores, derivada del régimen de privilegios del que goza por ser una organización internacional.

91. La Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela en relación con el defecto orgánico, pues concluyó que no se satisfacían los requisitos de subsidiariedad e inmediatez. En efecto, el reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción fue negado dentro del proceso de controversias contractuales mediante Auto del 29 de noviembre de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, sin que la Secretaría Ejecutiva del Convenio A.B. acudiera en su momento a la acción de tutela para controvertir la decisión que pretende cuestionar varios años después mediante el trámite que ahora es objeto de revisión.

92. En cuanto al defecto procedimental absoluto la Sala Plena advirtió que se cumplían los requisitos generales de procedencia, por lo que entró a analizar el fondo del asunto. La Corte reiteró la jurisprudencia sobre la caracterización del defecto procedimental absoluto y la vulneración del debido proceso por indebida notificación. A partir de estos elementos se concluyó que se configuraba el defecto procedimental absoluto advertido por la tutelante. Esto por cuanto, en la providencia cuestionada mediante la acción de tutela proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se negó la pretensión de la SECAB de notificar las decisiones judiciales adoptadas en el proceso de controversias contractuales a través del canal diplomático, y no mediante los mecanismos ordinarios de notificación judicial. De esta forma se desconoció el régimen de privilegios del que goza la accionante por ser una organización internacional, régimen que no se encuentra ligado al reconocimiento de la inmunidad de jurisdicción, lo que a su vez supuso un desconocimiento del principio de buena fe por parte del Estado colombiano en la aplicación de los tratados internacionales.

93. Sin embargo, la Sala Plena estimó que el amparo así concedido no imponía declarar la nulidad de las actuaciones hasta el momento adelantadas en el proceso de controversias contractuales, dado que, a través del canal diplomático reconocido temporalmente en el marco del proceso o de las vías ordinarias, la SECAB ha venido ejerciendo su derecho de defensa, por lo cual, en aplicación del principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, la orden regía a futuro, como una garantía necesaria para proteger de manera plena el derecho al debido proceso de la organización internacional.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,