Sentencia de Tutela nº 249/22 de Corte Constitucional, 5 de Julio de 2022

El señor M.B.M. presentó acción de tutela contra la Alcaldía de B. y la Secretaría de Desarrollo Social del mismo municipio. El ciudadano solicitó el amparo de sus derechos a la vida digna, a la salud y a la integridad personal, con base en los siguientes:

Hechos[1]

1. El accionante señaló que tiene 74 años, es viudo hace 17 años, vive solo, no ostenta la calidad de pensionado y se encuentra desempleado, pues, debido a su edad no es contratado para ejercer ninguna labor.

2. Afirmó que fue beneficiario del subsidio del Programa de Protección Social Colombia Mayor (en adelante, Programa Colombia Mayor) desde 2015. Asimismo, aseveró que dicho subsidio, junto con la suma de doscientos mil pesos mensuales que recibe de sus dos hijas mayores, era la única ayuda económica con la que contaba para realizar el pago de los servicios públicos domiciliarios y cubrir sus gastos de alimentación.

3. Informó que previamente a la presentación de la acción fue contratado para ejercer la vigilancia de una obra de construcción y fue afiliado como cotizante al régimen de seguridad social. No obstante, debido a su avanzada edad, se vio obligado a renunciar a este trabajo.

4. Manifestó que, el 19 de septiembre de 2021, la Secretaría de Desarrollo Social de B. le informó que había sido retirado del Programa Colombia Mayor como consecuencia de un “cambio en las condiciones de ingreso”.

5. Con base en lo anterior, el accionante solicitó el amparo de sus derechos a la vida digna, a la salud y a la integridad personal. En consecuencia, requirió que se ordene a la Alcaldía municipal de B. y/o la Secretaría de Desarrollo Social del mismo municipio que lo incluya, nuevamente, en el listado de beneficiarios del Programa Colombia M. y que reanude la entrega de las respectivas ayudas.

   Trámite procesal

6. El Juzgado Noveno Civil Municipal de B. admitió la acción de tutela mediante auto del 13 de octubre de 2021[2]. Esta autoridad judicial ordenó (i) correr traslado a la Alcaldía de B. y a la Secretaría de Desarrollo Social del mismo municipio; (ii) vincular de oficio al Ministerio de Salud y Protección Social, al Departamento de Prosperidad Social, el Fondo de Solidaridad Pensional, a la sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agrario -en adelante, F.S.- y a la Unidad de Gestión Equidad y al Sisbén de Bucaramanga -entidad adscrita a la Secretaría de Planeación Municipal-; y (iii) requerir al accionante para que, en el término de un (1) día hábil allegara las pruebas que evidenciaran que adelantó las gestiones necesarias para obtener la satisfacción de las pretensiones de la solicitud de amparo ante las entidades accionadas.

   Respuesta de las entidades accionadas y vinculadas

7. La Alcaldía Municipal de Bucaramanga -Secretaría de Desarrollo Social[3]- indicó que el Programa Colombia Mayor se encuentra en cabeza del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Asimismo, añadió que, a partir de la revisión de las bases de datos nacionales, dicha sociedad fiduciaria identificó el cambio en las condiciones de ingreso del accionante y, con base en ello, realizó la suspensión por renta del beneficio. De conformidad con lo anterior, el ente territorial solicitó su desvinculación del trámite procesal por falta de legitimación en la causa por pasiva.

8. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -en adelante, DPS[4]- afirmó que, la Alcaldía de Bucaramanga es la entidad encargada de llevar a cabo la inscripción, verificación de requisitos, conformación de lista para priorización, procesos de suspensión y retiro de beneficiarios del Programa Colombia Mayor; mientras que, agregó, el administrador fiduciario es responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos de los beneficiarios y establecer el listado correspondiente bajo los criterios de priorización de acuerdo con el puntaje. Con fundamento en lo anterior, el DPS aseveró no haber incurrido en la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del accionante. Por lo tanto, solicitó negar las pretensiones y/o desvincular al DPS del trámite procesal por falta de legitimación en la causa por pasiva.

9. El Ministerio de Salud y Protección Social[5] informó que, de acuerdo con el Decreto Ley 4107 de 2011, este ente ministerial no tiene la facultad de incluir, restablecer o reconocer subsidios propios del Programa Colombia Mayor. Con fundamento en ello, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, la exoneración de responsabilidad del ente ministerial.

10. La sociedad fiduciaria Fiduagraria S.A.[6] señaló que, de acuerdo con la información registrada en el sistema del Fondo de Solidaridad Pensional, la afiliación del señor M.B.M. al Programa Colombia Mayor fue suspendida preventivamente el 26 de agosto de 2021, luego de constatar la realización de aportes al sistema de seguridad social en salud (en adelante, SGSSS) a favor del accionante durante los meses de septiembre de 2020, enero, marzo, junio y julio de 2021. Lo cual configuró, en principio, la causal de pérdida del derecho al subsidio por percibir una renta como utilidad o beneficio, de acuerdo con el artículo 2.2.14.1.39 del Decreto 1833 de 2016. No obstante, indicó que correspondía al ente territorial demandado determinar, con arreglo al debido proceso, si el beneficiario cumplía los requisitos para permanecer en el programa e informar a la administradora fiduciaria la novedad de reactivación o retiro.

11. Vencido el término concedido para la contestación, el Fondo de Solidaridad Pensional, la Unidad de Gestión Equiedad y el Sisbén de Bucaramanga -Secretaría de Planeación Municipal- no allegaron respuestas.

    Sentencia objeto de revisión[7]

12. Mediante sentencia del 26 de octubre de 2021, el Juzgado Noveno Civil Municipal de B. declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Esta autoridad judicial determinó que el accionante no acreditó haber agotado la vía gubernativa frente a la decisión administrativa que ordenó la suspensión de su calidad de beneficiario del Programa Colombia Mayor. Asimismo, indicó que, a partir de las contestaciones allegadas, evidenció la existencia de un proceso administrativo por pérdida del subsidio, en el cual, el accionante podía controvertir, aclarar y probar si cumple o no con los requisitos exigidos para ser beneficiario del programa Colombia Mayor.

    Actuaciones en sede de revisión

13. En proveído del 22 de abril de 2022, el despacho sustanciador decretó pruebas adicionales a las obrantes en el expediente[8] con el fin de obtener elementos de juicio para el estudio del caso objeto de revisión[9].

14. Dentro del término otorgado, el señor M.B.M. informó que sigue viviendo solo en la ciudad de Bucaramanga, no cuenta con ningún vínculo laboral y su único ingreso mensual corresponde a la ayuda económica que recibe por parte de sus dos hijas, con el cual realiza el pago de los servicios públicos domiciliarios y cubre sus gastos de alimentación[10]. Además, indicó que padece de diabetes e hipertensión arterial, por lo que se encuentra recibiendo tratamiento médico y asistencia del programa de riesgo cardiovascular[11].

15. Asimismo, el accionante señaló que no compareció ante la Secretaría de Desarrollo Social de Bucaramanga luego de haber sido requerido mediante oficio del 21 de septiembre de 2021, a través del cual le fue notificado su retiro del Programa Colombia Mayor. Por último, indicó que a la fecha no ha sido reintegrado a dicho programa ni ha recibido información sobre la modificación de su puntaje en el SISBÉN.

16. La sociedad fiduciaria F.S. indicó que, a partir de la expedición del Decreto 812 del 4 de junio de 2020, el Programa Colombia Mayor es ejecutado por el DPS. Por lo cual, actualmente no tiene acceso a la información que le fue solicitada por esta Corporación.

17. La Secretaría de Planeación de Bucaramanga -oficina del SISBÉN- informó que, conforme a la Resolución No. 1445 de 2021[12] del DPS que estableció la metodología del SISBÉN IV, el señor M.B.M. ahora hace parte de la categoría C3 (población vulnerable). Agregó que el accionante cuenta con una encuesta vigente realizada el 7 de octubre de 2019 y una actualización de información adelantada el 25 de enero de 2022. Indicó que, debido a esto último, el SISBÉN no puede realizar una nueva encuesta al señor B.M. pues, de acuerdo con el artículo 2.2.8.3.1 del Decreto 441 de 2017[13], es necesario esperar que transcurran seis (6) meses desde la última actualización para poder presentar una solicitud de revisión de grupo en el SISBÉN. Asimismo, solicitó su desvinculación del trámite de tutela y que se declare la improcedencia de la acción constitucional.

18. La Secretaría de Desarrollo Social de la Alcaldía de Bucaramanga informó que: i) el señor M.B.M. se postuló el 2 de octubre de 2015 al Programa Colombia Mayor; ii) fue incluido dentro del listado de beneficiarios por cumplir con la totalidad de los requisitos establecidos en el Manual Operativo del programa; iii) era beneficiario del subsidio bajo la modalidad directa, es decir, recibía un giro mensual por la suma de 80.000 pesos, a través del operador de pago Efecty[14]; iv) la calidad de beneficiario del señor B.M. se encuentra suspendida desde el 29 de septiembre de 2021, pues se evidenció que este presentó cotizaciones al régimen contributivo de salud con base en un ingreso superior a un salario mínimo mensual legal vigente[15]; v) el municipio de B. no es la entidad responsable de verificar la información laboral del accionante. Esta función está en cabeza del DPS -anteriormente, correspondía a la sociedad Fiduagraria S.A., el cual debe comunicar las novedades registradas al ente territorial, de conformidad con la Resolución 1370 de 2013[16] del Ministerio del Trabajo y, por último; vi) debido a que el accionante se encuentra categorizado en el subgrupo C3, de acuerdo con la aplicación de la metodología IV del SISBÉN[17], actualmente no cumple con uno de los requisitos estipulados para recibir el subsidio económico del programa. Sin embargo, no ha sido retirado ya “que el usuario se encuentra actualmente en un período de transición establecido por el Departamento Administrativo de Prosperidad Social”[18]. En ese sentido, el accionante debe solicitar al ente territorial el levantamiento de la medida de suspensión y, en caso de considerar que la categoría asignada no corresponde a su situación socioeconómica, podrá requerir la evaluación y aplicación de una nueva encuesta ante la oficina del SISBÉN, adscrita a la Secretaría de Planeación de B..

19. El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) informó que el señor M.B.M. actualmente se encuentra suspendido en el sistema de información del Programa Colombia Mayor “desde el ciclo 9 (septiembre) de 2021 por la causal renta”. Asimismo, señaló que al accionante le es aplicable la excepción contenida en la Resolución No. 1445 del 14 de julio 2021[19], la cual indica que “(…) los adultos mayores que antes de entrar en vigencia dicha resolución, hayan adquirido la condición de beneficiarios o potenciales beneficiarios del programa, partiendo de la base de información del SISBÉN III, conservarán tal condición”.

20. Agregó que no ejecutó ningún cruce de información de las bases de datos para verificar las condiciones de pago ni asumió las novedades generadas como resultado de dichos cruces, luego de haber recibido la información suministrada por la Fiduagraria S.A., por lo que “desconoce el motivo por el cual se inició el trámite de suspensión del subsidio con posterioridad a los aportes relacionados por el ciudadano”.

21. Además, el DPS señaló que el accionante no ha sido reintegrado al Programa Colombia Mayor debido a que los procesos de reactivación de beneficiarios son responsabilidad del ente territorial, el cual “en el marco del debido proceso debió informar al ciudadano de su bloqueo o suspensión para que allegara los documentos pertinentes y se generara la reactivación”. A su vez, explicó que el ente territorial puede generar la novedad de reactivación “cargando directamente en la plataforma los soportes que den cuenta del cumplimiento de los criterios por parte del ciudadano”, dichos soportes serán valorados por parte de una persona encargada a nivel regional del programa y, con fundamento en ello, esta realizará el cambio de estado del accionante. Finalmente, el DPS indicó que una vez se encuentre activo de nuevo, al señor B.M. le serán pagados los ciclos que haya dejado de percibir durante el tiempo de su suspensión

Competencia

22. La Sala es competente para revisar el fallo proferido dentro del expediente de la referencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

    Problema jurídico y metodología de la decisión

23. Esta Corporación ha señalado que en virtud del carácter informal de la acción de tutela y de su objetivo de lograr la materialización efectiva de los derechos fundamentales que se estimen comprometidos, el juez de tutela está investido de facultades que le permiten decidir sin ceñirse estricta y forzosamente a las pretensiones del actor[20] o a los derechos invocados por este (facultades ultra y extra petita)[21].

24. En el asunto de la referencia la Sala advierte que, aunque el actor no lo alegó en el escrito de tutela, podría haberse presentado una vulneración de sus derechos al mínimo vital y al debido proceso administrativo. Tales vulneraciones serán, en consecuencia, analizadas como parte del problema jurídico.

25. Así las cosas, de acuerdo con los antecedentes y en atención a la precisión efectuada, corresponde a esta Sala determinar si al suspender el pago del subsidio que recibía el señor M.B.M., como beneficiario del Programa Colombia Mayor, con fundamento en la supuesta percepción de una renta superior a la establecida en el numeral 3 del artículo 2.2.14.1.31 del Decreto 1833 de 2016, la Alcaldía de B. vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud, al mínimo vital y al debido proceso administrativo”[22].

26. Para dar respuesta al problema jurídico planteado, la Sala se referirá i) a la protección del derecho al mínimo vital de las personas de la tercera edad -reiteración jurisprudencial- así como ii) al marco legal y jurisprudencial del Programa Colombia M. y a su relación con el debido proceso administrativo. Con base en ello, iii) abordará el estudio del caso concreto.

    La protección del derecho al mínimo vital de las personas de la tercera edad -Reiteración jurisprudencial-[23]

27. La configuración del Estado Social de Derecho en nuestra Constitución ha representado, entre otros aspectos, el reconocimiento expreso del especial deber de protección que corresponde al Estado frente a aquellas personas “que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta” (artículo 13 superior). Respecto de estos y de todos los demás ciudadanos, corresponde al Estado “promover condiciones para que la igualdad sea real” (ídem) y les permita gozar efectivamente de los derechos garantizados por la Constitución (artículo 2 superior), bajo los principios de dignidad humana y solidaridad (artículo 1 superior) [24]. En ese contexto, el artículo 366 de la Carta Política destaca como finalidad social del Estado “el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”. A propósito de estos objetivos y de los deberes que suponen, la Corte ha señalado que:

    “[e]l Estado social de derecho hace relación a la forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección. Exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la persona requiere, de las autoridades, actuar efectivamente para mantener o mejorar el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad” (énfasis agregado) [25].

28. Así las cosas, el Estado debe velar por la existencia de las condiciones dignas y necesarias para el ejercicio y la garantía de los derechos fundamentales de los sujetos de especial protección constitucional[26], entre los que se encuentran las personas de la tercera edad. Al respecto, el artículo 46 superior señala expresamente que “el Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria”.

29. La especial protección de la que son merecedoras estas personas es particularmente intensa “cuando los reclamos se hacen en el plano de la dignidad humana, o cuando está presuntamente afectada su subsistencia en condiciones dignas, la salud y el mínimo vital”[27]. Dicha protección también encuentra un fundamento importante en el principio de solidaridad (artículo 1º superior) y en diversos instrumentos internacionales[28].

30. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho fundamental al mínimo vital constituye un presupuesto básico para el efectivo goce y ejercicio de la totalidad de los derechos fundamentales y se soporta en el concepto de dignidad humana. En ese sentido, esta Corporación ha señalado que “las necesidades básicas que requiere suplir cualquier persona, y que se constituyen en su mínimo vital, no pueden verse restringidas a la simple subsistencia biológica del ser humano, pues es lógico pretender la satisfacción, de las aspiraciones, necesidades y obligaciones propias del demandante y su grupo familiar”.[29]

31. Esta Corporación ha sistematizado algunos de las principales características del derecho al mínimo vital en los siguientes términos:

    “(i) es un derecho que tiene un carácter móvil y multidimensional que no depende exclusivamente del análisis cuantitativo de ingresos y egresos de la persona; (ii) como herramienta de movilidad social, el mínimo vital debe ser entendido de manera dual, ya que además de ser una garantía frente a la preservación de la vida digna, se convierte en una medida de la justa aspiración que tienen todos los ciudadanos de vivir en mejores condiciones y de manera más cómoda; y (iii) en materia pensional, el mínimo vital no sólo resulta vulnerado por la falta de pago o por el retraso injustificado en la cancelación de las mesadas pensionales, sino también por el pago incompleto de la pensión, más cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional.” (énfasis agregado)[30].

32. Adicionalmente, este Tribunal ha señalado que el derecho al mínimo vital cobra especial preponderancia cuando se trata de valorar “situaciones humanas límite”,[31] como aquellas derivadas de la existencia de condiciones extremas de vulnerabilidad económica, social o de salud. La garantía de este derecho reviste así una importancia particular cuando se trata de garantizar la supervivencia digna de sujetos de especial protección constitucional que se encuentren en tales situaciones.

    El marco legal y jurisprudencial del Programa Colombia M. y su relación con el debido proceso administrativo[32]

33. En cumplimiento de los mandatos constitucionales antes mencionados, la Ley 100 de 1993 (artículo 13, modificado por el artículo 2º de la Ley 797 de 2003) creó el Fondo de Solidaridad Pensional [33]. Dicho fondo se divide en dos subcuentas: (i) solidaridad, y (ii) subsistencia[34]. Esta última está “destinada a la protección de las personas en estado de indigencia o de pobreza extrema, mediante un subsidio económico”[35]. De acuerdo con el artículo 31 del Decreto 3771 de 2007[36], dichos subsidios son de dos clases: (i) directos, los cuales implican el giro de una suma de dinero a los beneficiarios, e (ii) indirectos, que consisten en la prestación de servicios sociales en Centros de Bienestar del Adulto Mayor, Centros Diurnos, R.I. o por medio del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

34. En el marco de esta subcuenta, además, el Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES-[37] creó el Programa de Protección Social al A.M., hoy Programa Colombia Mayor, cuyo objetivo es “aumentar la protección de los adultos mayores que se encuentran desamparados, que no cuentan con una pensión o viven en la indigencia o en la extrema pobreza”[38].

35. Según el artículo 2.2.14.1.31 del Decreto Único 1833 de 2016, para acceder a los beneficios de la subcuenta de subsistencia, es necesario a) ser colombiano, b) tener como mínimo tres años menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensión de vejez de los afiliados al sistema general de pensiones, c) estar clasificado en los niveles 1 o 2 del SISBÉN, y d) carecer de rentas o ingresos suficientes para subsistir.

36. Además, es necesario encontrarse en alguna de las siguientes condiciones[39]: a) vivir en la calle y de la caridad pública; b) vivir solo sin que su ingreso mensual supere medio salario mínimo; c) vivir con la familia sin que el ingreso familiar supere a un salario mínimo mensual legal vigente; d) residir en un Centro de Bienestar del Adulto Mayor o e) asistir como usuario a un Centro Diurno.

37. El artículo 2.2.14.1.35 del Decreto 1833 de 2016 estableció un sistema de priorización dirigido a “otorgar el auxilio económico a quienes, dentro del conjunto de adultos mayores que cumplen los requisitos para ser beneficiarios, tienen una situación apremiante que amerita un apoyo urgente y preferente”[40]; los criterios de priorización son los siguientes:

1. La edad del aspirante.

2. Los niveles 1 y 2 del S. y el listado censal.

3. La minusvalía o discapacidad física o mental del aspirante.

4. Personas a cargo del aspirante.

5. Ser adulto mayor que vive solo y no depende económicamente de ninguna persona.

6. Haber perdido el subsidio al aporte en pensión por llegar a la edad de 65 años y no contar con capacidad económica para continuar efectuando aportes a dicho sistema. En este evento, el beneficiario deberá informar que con este subsidio realizará el aporte a pensión con el fin de cumplir los requisitos. Este criterio se utilizará cuando al beneficiario le hagan falta máximo 100 semanas de cotización.

7. Pérdida de subsidio por traslado a otro municipio.

8. Fecha de solicitud de inscripción al programa en el municipio.

   Fuente: artículo 33 del Decreto 3371 de 2007.

38. Las normas reglamentarias que rigen el programa establecen en forma clara y detallada los procedimientos y condiciones que han de observarse para proceder a la inclusión o retiro de beneficiarios. En tal sentido, el parágrafo 2º del artículo 30 del Decreto 3371 de 2007 y la Resolución 13370 de 2013[41], indican que las entidades territoriales deben verificar el cumplimiento de los requisitos y seleccionar a los beneficiarios con fundamento en el sistema de priorización. El número de cupos es asignado directamente por el Ministerio de Salud y Protección Social, según la disponibilidad presupuestal y las metas fijadas por el CONPES -artículo 31 ejusdem-.

39. En cuanto al retiro, además de la causal genérica de pérdida del subsidio, que consiste en dejar de cumplir los requisitos para pertenecer al Programa Colombia Mayor[42], el artículo 2.2.14.1.39 del Decreto 1833 de 2016 indica los eventos taxativos en los que se pierde el beneficio otorgado:

1. Muerte del beneficiario.

2. C. de falsedad en la información suministrada o intento de conservar fraudulentamente el subsidio.

3. Percibir una pensión.

4. Percibir una renta entendida como la utilidad o beneficio que se obtiene de alguna actividad o bien en cuantía superior a la establecida en el numeral 3 del artículo 2.2.14.1.31. del presente Decreto.

5. Percibir otro subsidio a la vejez en dinero, que sumado con el del Programa de Protección Social al Adulto Mayor sea superior a medio s.m.m.l.v otorgado por alguna entidad pública.

6. Mendicidad comprobada como actividad productiva.

7. Comprobación de realización de actividades ilícitas, mientras subsista la condena.

8. Traslado a otro municipio o distrito.

9. No cobro consecutivo de subsidios programados en dos giros.

10. Retiro Voluntario.

40. En cuanto al procedimiento para proceder al retiro, el Anexo 2 del Manual Operativo del programa[43] establece que el administrador fiduciario debe realizar cruces periódicos de la base de datos de beneficiarios del Programa Colombia Mayor con diversas bases de datos públicas[44] para verificar que estos no estén incursos en alguna causal de pérdida del subsidio[45]. En caso de advertirse tal circunstancia, como cuando, por ejemplo, el usuario aparece en el reporte de la base de datos única de afiliados (BDUA) del Ministerio de Salud y Protección Social, “se requiere una acción de verificación [y] se genera un bloqueo preventivo”[46].

41. El mismo anexo detalla las acciones que debe emprender el ente territorial respectivo para verificar si se configura la causal de retiro que produjo el bloqueo o suspensión preventiva. En el caso de aquella en la que incurren quienes reciben una pensión, renta u otra clase de subsidio, el artículo 4.6.3 señala que la entidad territorial debe comunicarse con el beneficiario, aplicando el debido proceso y el derecho a la defensa, para que este aclare la situación advertida producto del cruce de información en las diferentes bases de datos. Si el beneficiario no presenta justificación o dicha justificación no es aceptada por la entidad territorial, esta “elabora el acto administrativo motivado que argumenta la exclusión del beneficiario del programa, informa al beneficiario y le solicita el reintegro de los subsidios cancelados”.

42. Esta Corporación se ha pronunciado en varias ocasiones sobre el procedimiento de retiro de los beneficiarios del Programa Colombia Mayor. Así, en la Sentencia T-348 de 2009, la Corte amparó los derechos de una mujer que fue excluida del programa al encontrarse temporalmente en el sistema de riesgos profesionales luego de haber sufrido un accidente de tránsito. En dicha providencia, este Tribunal ordenó al ente territorial mantener a la accionante dentro de los beneficiarios del programa “hasta tanto se mant[uviera] el criterio de real necesidad de la prestación y se acredit[aran] todos y cada uno de los requisitos que se le imponen para acceder al goce de los recursos que le permitan satisfacer sus necesidades básicas”.

43. Posteriormente, en la Sentencia T-025 de 2016, la Corte tuteló los derechos de un adulto mayor que fue separado del programa por ser beneficiario de su hija en el SGSSS, previo al bloqueo preventivo del subsidio, sin que la entidad competente adelantara el análisis del impacto que causaría dicha decisión en los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del accionante. En circunstancias similares, en la Sentencia T-010 de 2017, la Corte constató que el retiro del programa se había efectuado sin el análisis previo de las condiciones reales de vulnerabilidad de la accionante y la afectación a su congrua subsistencia.

44. En dichos pronunciamientos este Tribunal destacó que el retiro del beneficio debe estar precedido de una verificación de las condiciones materiales de vulnerabilidad de la persona por parte de la entidad territorial. En otros términos, el adulto mayor no puede ser privado del beneficio económico hasta que no se acredite que las condiciones de vulnerabilidad socioeconómica que dieron lugar al subsidio han cesado[47]. En tal sentido ha afirmado que:

    “Es deber de las entidades que administran programas sociales establecer, en consonancia con el principio de razonabilidad, que la suspensión del pago del subsidio no dará lugar a que la situación de vulnerabilidad económica, que en un principio justificó la inclusión del beneficiario dentro del programa, retorne, en detrimento de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional” (énfasis agregado)[48].

45. Tal verificación, al igual que el procedimiento que conduce a la decisión de retiro del programa, deberán respetar escrupulosamente las garantías propias del debido proceso. Al respecto, la Corte ha señalado que:

    “dadas las condiciones de vulnerabilidad en las que en principio se encuentran las personas que pertenecen a este tipo de programas, el respeto al debido proceso en estos casos no puede constituirse en el agotamiento meramente formal de etapas procesales. Por el contrario, en virtud de la especial protección constitucional que merecen las personas mayores en situación de pobreza, las autoridades competentes de llevar a cabo dichos trámites tienen la obligación de verificar las condiciones reales de los beneficiarios antes de proceder a iniciar el trámite, evitando la arbitrariedad y el incremento de la situación de indefensión en la que se encuentran”. (énfasis agregado)[49].

46. Con base en las anteriores consideraciones, la Sala de Revisión abordará el análisis del caso concreto.

47. El señor M.B.M., de 74 años, es viudo desde hace 17 años, vive solo y afirmó que no cuenta con la calidad de pensionado ni se encuentra empleado, debido a que, por su edad, no es contratado para ejercer ninguna labor. Desde 2017 fue beneficiario del subsidio otorgado por el Programa Colombia Mayor. Junto con la suma de doscientos mil pesos ($200.000) que recibía de sus hijas, dicho subsidio constituía su único ingreso para satisfacer sus necesidades básicas y realizar el pago de sus obligaciones.

48. El 19 de septiembre de 2021, la Secretaría de Desarrollo Social de Bucaramanga informó al ciudadano que había sido retirado de dicho programa como consecuencia de un “cambio en las condiciones de ingreso”, específicamente por “percibir una renta entendida como la utilidad o beneficio que se obtiene de alguna actividad o bien en cuantía superior a la establecida en el numeral 3 del artículo 2.2.14.1.31. del Decreto 1833 de 2016”.

49. Con base en lo anterior, el señor B.M. solicitó el amparo de sus derechos a la vida digna, a la salud y a la integridad personal. Requirió que se ordenara a la Alcaldía municipal de B. y/o la Secretaría de Desarrollo Social del mismo municipio que lo incluyera, nuevamente, en el listado de beneficiarios del Programa Colombia M. y que reanudara la entrega de las respectivas ayudas.

50. El juez de única instancia declaró improcedente la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad debido a que consideró que el actor no acreditó haber agotado la vía gubernativa en el marco del proceso administrativo por pérdida del subsidio.

51. La Corte estudiará, en primer lugar, la procedencia de la acción y, luego, el problema jurídico derivado de la solicitud de amparo.

    Análisis de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela

    Legitimación por activa y por pasiva[50]

52. La legitimación por activa en la acción de tutela exige que quien la ejerza sea el titular de los derechos invocados, o que actúe a través de un tercero debidamente acreditado para ello. Por su parte, la legitimación por pasiva hace alusión a que la autoridad o el particular contra quien se dirige la acción de tutela sea el efectivamente llamado a responder por la vulneración o amenaza de la prerrogativa constitucional.

53. En este caso se superan los mencionados requisitos, porque, de un lado el señor M.B.M. presentó acción de tutela en nombre propio, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales; y, de otro, la acción fue presentada contra la Alcaldía de B., presunta responsable de la vulneración de los derechos del accionante, en su calidad de encargada de determinar los beneficiarios del Programa Colombia Mayor en dicho municipio.

    Inmediatez[51]

54. Dado que la acción de amparo es un mecanismo de protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales, esta debe interponerse en un tiempo razonable a partir del momento en que se producen los hechos que dan lugar a la presunta vulneración o amenaza de derechos fundamentales[52].

55. En el caso bajo estudio se cumplió el requisito de inmediatez porque el accionante presentó la acción de tutela el 9 de octubre de 2021, esto es, tan solo unas semanas después de ser informado de su retiro del Programa Colombia Mayor.

    Subsidiariedad[53]

56. Antes de acudir a la acción de tutela, quien estima vulnerados o amenazados sus derechos debe hacer uso de las herramientas e instrumentos ordinarios que el ordenamiento jurídico provee para resolver el conflicto jurídico que se presenta. Esta regla se exceptúa cuando: i) se pretende un amparo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, mientras se agotan los recursos ordinarios; o ii) se acredita que la vía ordinaria para resolver el asunto no resulta idónea o eficaz para la protección de los derechos fundamentales conculcados.

57. Sin perjuicio de lo anterior, esta Corporación ha tenido en cuenta la situación de vulnerabilidad[54] en la cual se encuentran quienes acuden a la acción de tutela a propósito del Programa Colombia Mayor a efectos de flexibilizar el análisis relativo al cumplimiento del requisito de subsidiariedad como condición de procedibilidad de la acción de tutela. Lo anterior, por cuanto se trata de personas que pertenecen a un grupo de especial protección constitucional y que su vez, se hallan en una situación de riesgo.

58. En el caso sub examine, el escrito de tutela cuestiona el supuesto retiro del accionante como beneficiario del Programa Colombia Mayor por parte de la Alcaldía de Bucaramanga. Como se expondrá en detalle al estudiar el problema jurídico, el acervo probatorio demuestra que el mencionado retiro no se ha producido y que el accionante fue objeto de un bloqueo preventivo efectuado por la administradora fiduciaria Fiduagraria S.A debido a que esta constató algunas cotizaciones al SGSSS durante los meses previos.

59. En efecto, aun cuando la comunicación remitida al ciudadano el 21 de septiembre de 2021 da a entender que este habría sido excluido del programa, en el curso del proceso de tutela, tanto la entidad territorial como Fiduagraria S.A. y el DPS precisaron que tal decisión no ha sido adoptada, sino que, en realidad, los beneficios derivados del Programa Colombia Mayor se mantienen suspendidos preventivamente respecto del señor B.M.. En tal sentido, a diferencia de lo considerado por el juez de instancia, el procedimiento en el marco del cual le sería dado al ciudadano agotar los recursos administrativos no se ha surtido.

60. La Sala constata, además, que el accionante es un adulto mayor que vive solo, afirma no contar con ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades básicas, fue clasificado en el grupo C del Sisbén, es decir, hace parte de la población vulnerable y padece enfermedades crónicas. En su caso, la Sala estima que sería desproporcionado exigirle que conociera con precisión las razones que motivaron la suspensión del subsidio económico que recibía, las etapas del procedimiento que debía surtirse y que, en atención a ello, solicitara a la entidad accionada cumplir con las funciones reglamentarias que le han sido atribuidas por las normas que rigen el Programa Colombia Mayor. Más aún cuando, como se anotó, la comunicación remitida al ciudadano da a entender que fue excluido del programa y no se refiere a la posibilidad de ejercer recurso alguno ni, mucho menos, al trámite que ha debido adelantarse por parte de la Alcaldía de Bucaramanga. En tales circunstancias, también resultaría desproporcionado exigir de este que provocara un pronunciamiento de la entidad territorial susceptible de ser atacado por la vía judicial contencioso administrativa. Así, esta Sala encuentra que la acción de tutela de la referencia cumple con la exigencia de subsidiariedad.

61. Según lo expuesto, la Sala considera satisfechos los requisitos de procedibilidad de la acción de la referencia.

    Análisis del problema jurídico

62. Como se señaló, el presente asunto plantea como problema jurídico el de determinar si al interrumpir el pago del subsidio que recibía el señor M.B.M. como beneficiario del Programa Colombia Mayor, con fundamento en la supuesta percepción de un ingreso o renta, la Alcaldía de B. vulneró sus derechos fundamentales a la vida digna, a la salud, al mínimo vital y al debido proceso administrativo[55].

63. La Sala precisa que, en atención a las circunstancias fácticas evidenciadas a partir del análisis del acervo probatorio, la conducta que habría vulnerado los derechos fundamentales del actor no es su retiro del Programa Colombia Mayor, sino el estado de suspensión en el que la Alcaldía de B. ha mantenido los beneficios derivados del mismo, desde septiembre de 2021.

64. Tal bloqueo o suspensión fue efectuada inicialmente por Fiduagraria S.A. tras advertir que el señor B.M. había estado afiliado al régimen contributivo del SGSSS durante los meses de septiembre de 2020; enero, marzo, junio y julio de 2021, sobre un IBC promedio de $500.189. De acuerdo con el escrito de tutela, el ciudadano fue vinculado al régimen contributivo mientras se desempeñaba como vigilante de una construcción. No obstante lo anterior, sostuvo que no pudo continuar con esa labor, debido a su avanzada edad.

65. El 21 de septiembre de 2021 la Alcaldía de B. remitió al accionante una comunicación en la que le indicaba que debía comparecer para ser notificado de una resolución de retiro del programa por “cambio en las condiciones de ingreso”. Sin embargo, durante el proceso de tutela, tanto dicha entidad territorial como Fiduagraria S.A. y el DPS precisaron que el señor B.M. no ha sido retirado del programa, sino que se encuentra suspendido[56]. Como sustento de ello, la Secretaría de Desarrollo Social de la entidad territorial presentó los registros de la Plataforma de Novedades en Línea -NEL- del Fondo de Solidaridad Pensional en los que figura el estado de suspensión resultado del bloqueo preventivo efectuado por Fiduagraria S.A.

66. A partir del marco legal y reglamentario del Programa Colombia Mayor, la Sala constata que, tras el bloqueo preventivo del accionante efectuado por la administradora fiduciaria, correspondía a la Alcaldía de B. adelantar un procedimiento administrativo dirigido a constatar si el señor B.M. se encontraba incurso en la causal que dio origen al bloqueo. Según el Manual Operativo del programa, dicho procedimiento debe concluir con un acto administrativo en el que, de resultar pertinente, la entidad territorial excluye al beneficiario del programa, da cuenta de los motivos que sustentan tal decisión y exige el reintegro de los subsidios pagados a los cuales no tenía derecho. En caso contrario, se procede a la reactivación y se reanudan los pagos respectivos.

67. En el asunto de la referencia, la Alcaldía no solo no ha adelantado tal procedimiento, sino que, además, estima que dicha función fue atribuida a Fiduagraria S.A y, posteriormente al DPS. La Sala resalta que la obligación respectiva fue impuesta expresamente a las entidades territoriales por el artículo 4.6.3 del Anexo Técnico 2 del Manual Operativo del Programa Colombia Mayor contenido en la Resolución 1370 de 2013. Si bien esta norma no fija un término para adelantar tal actuación, la vulnerabilidad de los beneficiarios del programa y la urgencia que supone la garantía de sus derechos fundamentales no dejan duda de que el procedimiento debe surtirse en forma expedita. Dicho procedimiento debe, además, respetar todas las garantías que componen el derecho al debido proceso.

68. La Corte Constitucional ha establecido que el debido proceso administrativo permite “(i) asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, (ii) garantizar la validez de sus propias actuaciones y (iii) resguardar el derecho a la seguridad jurídica y a la defensa de los administrados”[57]. Estas finalidades se satisfacen través de garantías como “(i) el acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones, (ii) el ejercicio de la legítima defensa, (iii) la determinación de trámites y plazos razonables y […] (iv) la imparcialidad en el ejercicio de la función pública administrativa”[58].

69. A propósito de la razonabilidad del plazo, la jurisprudencia constitucional[59], en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[60], ha señalado que el carácter razonable del plazo debe determinarse “en cada caso particular y ex post”[61]. Con tal propósito, debe tenerse en cuenta: (i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta de la autoridad competente y, (iv) la situación jurídica de la persona interesada.

70. En este caso, (i) el asunto no reviste gran complejidad pues se circunscribe a determinar si el accionante percibe una pensión, salario o renta que permita considerar superadas las circunstancias que justificaron su inclusión en el Programa Colombia Mayor. Si bien (ii) el señor B.M. no acudió a la Alcaldía cuando fue requerido, dicho requerimiento señaló que el propósito de su comparecencia era la notificación personal de la decisión de retiro del programa, información que a la postre resultó ser inexacta, pues tal retiro no había tenido lugar. Además, la misma comunicación señala que en caso de no comparecer, la notificación se efectuará por aviso. Como se señaló al analizar el requisito de subsidiariedad de la acción, la Sala encuentra que, aunque el ciudadano pudo haberse acercado a la administración municipal, resultaría desproporcionado exigirle que conociera los motivos por los cuales tal comparecencia era importante de cara a la garantía del debido proceso administrativo, que advirtiera la ausencia de un procedimiento cuyo cumplimiento era desconocido por el municipio y que, en tal sentido, pese a su avanzada edad, condición de salud y vulnerabilidad socioeconómica, impulsara dicho procedimiento.

71. (iii) La conducta de la autoridad competente en este caso desconoce en forma palmaria sus obligaciones constitucionales, legales y reglamentarias. A este efecto se resalta que, dentro del proceso de tutela, la Alcaldía de B. manifestó en forma reiterada que la verificación de la causal de retiro correspondía al administrador fiduciario o al DPS. Adicionalmente, en sede de revisión, señaló que el accionante debía acercarse a la entidad para solicitar el levantamiento de la suspensión. Así las cosas, el ente territorial le ha atribuido a otras entidades y al mismo ciudadano la carga de cumplir con funciones que, de acuerdo con las normas aplicables, competen exclusivamente a los funcionarios municipales.

72. (iv) Finalmente, debe resaltarse que de la conducta de la autoridad accionada depende la garantía de los derechos fundamentales de un sujeto de especial protección constitucional, cuyo estado de vulnerabilidad es conocido por la autoridad accionada y puede verse seriamente agravado como consecuencia de la interrupción del subsidio económico. Al respecto, la Sala recuerda que la misma Alcaldía manifestó durante el proceso que el accionante fue clasificado en el grupo C del SISBÉN, es decir, que es considerado población vulnerable.

73. Así las cosas, no cabe duda para esta Sala que los más de nueve meses transcurridos desde que la Alcaldía de B. fue informada del bloqueo preventivo del beneficiario por parte de Fiduagraria S.A., sin que haya iniciado el procedimiento dirigido a efectuar el retiro o a ordenar la reactivación, constituyen un plazo irrazonable. La dilación así constatada vulnera el derecho al debido proceso administrativo del señor B.M.

74. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que también hacen parte del debido proceso administrativo, “los derechos a ser oídos, a disponer de todas las posibilidades de oposición y defensa en la actuación administrativa, a impugnar las decisiones que contra ellos se profieran, a presentar y a controvertir las pruebas y a solicitar la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso”[62].

75. En el caso concreto, la Alcaldía de B. no ha informado en forma clara al accionante sobre su suspensión como beneficiario del Programa Colombia Mayor, sobre las circunstancias que la originaron ni sobre las actuaciones administrativas que deben surtirse para que la reactivación de sus beneficios tenga lugar. De hecho, en la única comunicación que le remitió, la accionada dio a entender que el ciudadano había sido retirado del programa, situación que este asumió como definitiva. Esto, además, porque el accionante no fue informado de la posibilidad de presentar sus razones, aportar o controvertir pruebas o interponer recursos. Así las cosas, no se han garantizado al señor B.M. las condiciones necesarias para ejercer sus derechos de defensa y contradicción.

76. La Sala advierte que, si bien el bloqueo preventivo estuvo justificado, contrario a lo señalado por el juez de instancia, la Alcaldía no ha iniciado el procedimiento administrativo a su cargo, por lo cual, el ciudadano se ha visto privado de la oportunidad procesal dispuesta en el Manual Operativo del Programa Colombia Mayor para ejercer sus derechos de defensa y contradicción.

77. Esta Sala concluye así que la omisión de la Alcaldía de B., producto de la cual se ha mantenido la suspensión del señor M.B.M. como beneficiario del Programa Colombia Mayor vulnera su derecho fundamental al debido proceso administrativo y, en particular, las garantías de plazo razonable, defensa y contradicción.

78. La Sala observa que la inclusión del accionante en el Programa Colombia Mayor es una medida destinada a atender la situación de vulnerabilidad en la que se encontraba debido a la insuficiencia de los recursos que le proveían sus hijas para garantizar su manutención. Desde septiembre de 2021, sin embargo, los beneficios derivados del programa se han mantenido suspendidos.

79. De acuerdo con las normas aplicables, en el proceso que ha debido adelantar, corresponde a la Alcaldía de Bucaramanga verificar si existen condiciones que permitan considerar superada la situación de vulnerabilidad que dio origen a la inclusión del peticionario en el programa de protección social. Lo anterior no ha sido constatado por el ente territorial y, de hecho, ha sido contradicho por el propio ciudadano quien, en el escrito de tutela y en sede de revisión manifestó que no cuenta con recursos suficientes para subsistir. La Sala advierte, además, que, según la base de datos de la ADRES, el señor B.M. se encuentra activo en el régimen subsidiado de salud[63]. Lo anterior indica que, en principio, el peticionario no cuenta con un vínculo laboral del que se derive un ingreso apto para cubrir sus necesidades básicas.

80. Así las cosas, al mantener suspendido el subsidio económico, la Alcaldía de B. ha privado al ciudadano de un recurso destinado a garantizar su subsistencia, sin tener por demostrado que las condiciones para retirarlo del programa se encuentran reunidas. En tales circunstancias, la conducta omisiva de la entidad accionada vulnera el derecho al mínimo vital del ciudadano.

81. Asimismo, en el caso concreto, atendiendo a que el actor es una persona que vive sola, de escasos recursos y que padece diferentes patologías crónicas, esta Sala estima que la suspensión de los pagos del beneficio social aludido tiene la entidad suficiente para amenazar de manera grave sus condiciones materiales de existencia y, en consecuencia, su derecho fundamental a la vida digna. Esto, por cuanto, la privación de dicho beneficio pone en riesgo la posibilidad real y efectiva de gozar de ciertos bienes y servicios que le permitan vivir de acuerdo con sus necesidades especiales y particulares[64].

82. Al solicitar la protección de sus derechos por vía de tutela, el señor B.M. afirmó que la Alcaldía de B. desconoció sus derechos a la salud y a la integridad personal. Si bien el accionante aportó pruebas respecto de las patologías crónicas que padece, no obran en el expediente soportes que permitan concluir que las actuaciones de la entidad accionada generaron la vulneración o amenaza de los mencionados derechos fundamentales.

83. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala tutelará los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la vida digna del señor M.B.M.. Con el propósito de hacer cesar los hechos que han dado lugar al desconocimiento de estos derechos, se ordenará a la Alcaldía de B. que, con fundamento el artículo 30 del Decreto 3371 de 2007 y en la Resolución No. 1370 de 2013, adelante el proceso administrativo de verificación de la eventual configuración de una causal de retiro del Programa Colombia Mayor respecto del accionante. Tal procedimiento deberá llevarse a cabo con estricta observancia del derecho al debido proceso y, en consecuencia, deberá comunicarse claramente al ciudadano en qué consiste la actuación, cuáles son los motivos y fundamentos jurídicos con base en los cuales se lleva a cabo, brindarle la posibilidad de exponer sus razones, de aportar y controvertir pruebas, así como de interponer recursos.

84. La actuación respectiva deberá concluir con un acto administrativo en el que se exponga en forma detallada y susceptible de ser comprendida por el ciudadano las razones por las cuales se adopta la decisión de retiro o de reactivación. Esta decisión deberá tener en cuenta que, de acuerdo con las normas aplicables y con la jurisprudencia constitucional, el retiro del accionante del Programa Colombia Mayor debe estar precedido de una verificación de las condiciones reales de vulnerabilidad del accionante que permita corroborar que se han superado las causas que dieron lugar a su inclusión en el programa.

85. De igual modo, la Corte advierte que, de conformidad la Resolución No 1445 del 14 de julio de 2021[65], “los adultos mayores, que antes de entrar en vigencia dicha resolución, hayan adquirido la condición de beneficiarios o potenciales beneficiarios del programa, partiendo de la base de información del SISBÉN III, conservarán tal condición”. En consecuencia, al decidir sobre la permanencia o retiro del Programa Colombia Mayor, el ente territorial deberá tener en cuenta que la modificación del nivel asignado en el SISBÉN al accionante, de C1 a C3, contraría un acto administrativo proferido por el DPS y no constituye justificación legal para privarlo de los beneficios derivados del programa de protección social.

86. En atención al lapso transcurrido desde que se produjo el bloqueo preventivo, la especial vulnerabilidad del accionante y la urgencia que demanda la protección de sus derechos fundamentales, la Sala ordenará que la Alcaldía de Bucaramanga surta la actuación administrativa descrita en los párrafos previos en un término perentorio de quince días (15) contados a partir de la notificación de la presente providencia.

87. Ahora bien, en atención al estado de vulnerabilidad del accionante y con el propósito de garantizar la vigencia efectiva de los derechos fundamentales conculcados en este caso, la Sala dispondrá que la presente decisión sea comunicada a la Defensoría del Pueblo, Regional Santander, para que a través del sistema de defensoría pública le brinde acompañamiento que requiera en el proceso administrativo.

88. Finalmente, teniendo en cuenta que la dilación constatada por esta Sala vulnera el derecho al mínimo vital y amenaza la vida digna del accionante, esta Sala ordenará que, como medida transitoria, desde la notificación de esta providencia y hasta tanto se concluya la actuación administrativa antes señalada, incluida la resolución de los recursos administrativos o judiciales a los que ella dé lugar, el Departamento Administrativo de Prosperidad Social reanude el pago del subsidio económico del señor M.B.M.. Lo anterior, con fundamento en el Decreto 812 del 4 de junio de 2020, mediante el cual se otorgó a dicha entidad la función de ejecutar los recursos destinados al Programa Colombia Mayor.

En mérito de lo expuesto, la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política