Sentencia de Tutela nº 276/22 de Corte Constitucional, 1 de Agosto de 2022

Las ciudadanas y los ciudadanos demandantes -actuando en nombre propio y en representación de algunas organizaciones sociales- interpusieron la presente acción de tutela ante lo que consideran es la vulneración a sus derechos fundamentales y de la población afrocolombiana en general, debido a las deficiencias que afectaron la ejecución del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda 2018 (en adelante, Censo de 2018) y que dieron lugar a la invisibilidad estadística de una parte significativa de esta población. Tal invisibilidad -aseguran- consiste en que, de acuerdo con los resultados del Censo de 2018, el número de personas afrocolombianas censadas disminuyó de 4´311.757 a 2´982.224 en relación con el Censo de 2005, lo que representa una reducción de 30.8% en cuanto al total de personas afrocolombianas en el país. Además, consideran que los correctivos adoptados por el DANE, a manera de estimaciones estadísticas, no subsanan completamente los yerros observados y su impacto en los derechos fundamentales de los afrocolombianos.

1. El artículo 161 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018”, ordenó la realización del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda -CNVP a cargo del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Este instrumento indaga por varios factores demográficos relacionados con el estado de la población nacional, incluyendo su composición étnico-racial. Tal información es clave para la actualización y mantenimiento del sistema estadístico nacional.

2. Desde el año 2016, el DANE inició con el Espacio Nacional de Consulta Previa las actividades de socialización del censo, específicamente en relación con el contenido del cuestionario censal y su operación con enfoque étnico. Dentro de la instancia de consulta previa se llegó a varios acuerdos con las comunidades afrocolombianas en materia del cuestionario étnico-racial, las estrategias de comunicación, el desplazamiento de personal y el personal operativo que serviría de apoyo.

3. Finalmente, y acogiendo la pregunta que resultó de las instancias de consulta, el DANE adoptó como parte del cuestionario censal una pregunta (la número 37) que indaga por la pertenencia étnico-racial en los siguientes términos:

   “Pregunta 37: De acuerdo con su cultura, pueblo o rasgos físicos es o se autorreconoce como:

1. Indígena?

   1. ¿A cuál pueblo indígena pertenece?

   2. ¿A cuál clan pertenece?

2. Gitana(o) o Rroom?

   1. ¿A cuál V. pertenece?

   2. ¿A cuál kumpania pertenece?

3. Raizal del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina?

4. P.(a) de San Basilio?

5. Negro(a), Mulato(a), Afrodescendiente, A.(a)

6. Ningún grupo étnico”

4. El 6 de noviembre de 2019 el DANE presentó los resultados del Censo 2018 para población negra, según los cuales esta disminuyó un 30,8% en relación con el censo del 2005. En efecto, mientras que con el censo del 2005 el 10.3% de la población se reconocía como afrodescendiente (4.311.757), en el 2018 solo el 6% de la población (2.982.224) lo hizo.

5. De acuerdo con el boletín de información con el que el DANE publicó los resultados del Censo 2018 frente a la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera, este componente étnico supuso una inversión de $18.565.277.600 para garantizar la calidad de la información de la población afrocolombiana ($10.000’000.000 en convenios para el desarrollo del proceso de consulta previa, y $8.565.277.600 en convenios de asociación para movilidad, y comunicaciones). Sin embargo, en ese mismo informe, el DANE reconoció el descenso considerable en el número de población afrocolombiana, por lo que ofreció las siguientes posibles explicaciones:

   Causas

   Descripción

   Cobertura

   •Incumplimiento de la visita en la vivienda o no contar con una entrevista satisfactoria, ya sea por falta de comunicación para la llegada del censista, ausencia en el momento de la visita o negativa para brindar información al DANE.

   •En ocasiones los censistas realizaron hasta 4 visitas a los hogares y no fue posible encontrar un informante idóneo.

   •Dificultad para cubrir algunas zonas urbanas y rurales por el tema de seguridad o por la negativa de los residentes a ser censados Barranquilla, Cali, Policarpa (Nariño) Tumaco, Quibdó.

   •Situaciones relacionadas con la ejecución del Censo capacitación, contratación de personal afro, logística.

   Aplicación de la pregunta sobre pertenencia étnica

   •Las personas no se reconocieron en las categorías de respuesta 3, 4 y 5.

   •Los censistas no formularon la pregunta y marcaron la alternativa 6 Ningún grupo étnico.

   •Negativa de las personas a responder la pregunta (zonas urbanas).

   Pertenencia étnica

   •La construcción de identidades diversas: negros, afrocolombianos, afrodescendientes.

   •Intenso mestizaje biológico y cultural principalmente en las comunidades de la costa Caribe.

   •Consciencia política y organizativa diversa.

   •Invisibilidad de la etnicidad afrodescendiente.

   Fenómenos que actúan como barreras en los procesos de autorreconocimiento étnico racial en el Caribe continental colombiano:

   • El discurso de la costeñidad y el mito del mestizaje triétnico.

   •La existencia del racismo y la discriminación racial.

   •El desconocimiento acerca de los aportes de África y de las culturas negras.

   •La negación de la etnicidad de la gente negra, afrocolombiana, raizal y palenquera en los departamentos en donde existen pueblos indígenas.

   •La debilidad de las organizaciones étnicas.

6. Ante las falencias descritas, el mismo DANE propuso realizar una estimación estadística para solventar los problemas de subrepresentación de la población negra. Comenzó por señalar que la pregunta sobre autorreconocimiento étnico realizada en el Censo 2018 y en la Encuesta de Calidad de Vida 2018 son concordantes. Luego, sostuvo que en función de la fenomenología del autorreconocimiento en el marco del Censo 2018, el volumen oficial estimado de la población autorreconocida es realmente 4,671,160 de la población total nacional, lo que equivale al 9,34%.[4]

7. Estos resultados generaron de inmediato preocupación en las comunidades afrocolombianas. La Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CENOA), incluso, denunció un “genocidio estadístico”. Y según registraron los medios de comunicación, el Director del DANE, J.D.O., admitió inicialmente una omisión censal “importante”, debido a múltiples dificultades que enfrentó el censo: problemas de seguridad en los territorios, negativa de la gente a ser censada, y también falencias en la ejecución misma del proceso censal asociadas a fallas a la hora de hacer la pregunta de autorreconocimiento, suposiciones del censista o simplemente que en los “contextos urbanos las personas no quisieron ejercer su derecho de autorreconocimiento.”[5]

8. El 25 de noviembre del 2019 se llevó a cabo un debate de control político en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes donde se presentaron las preocupaciones por los resultados y se discutió la posibilidad de adoptar medidas a mediano plazo para enfrentar las implicaciones que estos tenían en la población afrocolombiana. Dicha petición fue respondida por parte del Director del DANE con la propuesta de establecer una Mesa Técnica para poner en marcha un mecanismo de análisis y proyección de las acciones. Un primer momento de este dialogo inició con la reunión sostenida entre organizaciones y miembros de la Comisión Legal en mención, el 20 de febrero de 2020.[6]

9. El 20 de diciembre de 2019, el DANE respondió a una petición elevada por ILEX-Acción Jurídica,[7] informando que pese a las diferencias metodológicas entre el Censo 2018 y la Encuesta de Calidad de Vida 2018, era posible emplear la información de la segunda para estimar la población que se reconoce como afrocolombiana.[8] Así, el DANE estableció la oficialidad de la declaración censal para la población afrocolombiana “solo en materia de estructuras demográficas e indicadores sociales, información que permitirá caracterizar de manera precisa las brechas de esta población para identificar y reconocer sus condiciones de vida y posibilitar la generación de la política pública, y estimó la población [afrocolombiana], con carácter oficial, en 4.671.160 personas para el 2018.”[9] Tal estimación -aseguró el DANE- resulta confiable en términos estadísticos al presentar un coeficiente de variación de 2.5, es decir, un error muestral inferior al 5%.[10]

10. El 20 de febrero de 2020, los accionantes relatan que, en el intento de solventar las tensiones causadas por los resultados del Censo 2018 y según lo acordado en el debate de control político, se dio el primer diálogo de la mesa técnica para poner en marcha el mecanismo de análisis y proyección de las acciones para subsanar las posibles fallas del componente étnico del censo. Allí participaron instancias directivas del DANE, representantes a la cámara de la bancada afro en el Congreso y líderes del movimiento afrocolombiano. En dicha reunión se reiteró la oficialidad de la estimación de la población afrocolombiana, en 4.671.160 personas.[11]

11. El 27 de marzo de 2020, el DANE respondió por escrito el cuestionario preparado por la Procuraduría Judicial I para Asuntos Administrativos en relación con el Censo 2018 y las posibles causas que explican la reducción en el autorreconocimiento de la población afrocolombiana. Entre otros temas, el DANE manifestó que para “dar respuesta a ello requiere un ejercicio de investigación que permita la comprensión y análisis de lo ocurrido en el CNPV 2018; en primer lugar, con el autorreconocimiento desde su apropiación por parte de la población NARP y, en segundo lugar, con el funcionamiento de la pregunta de autorreconocimiento como el medio para su medición.”[12] De todos modos, la entidad insistió en que “la inferencia poblacional del autorreconocimiento [de la población afrocolombiana] en la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2018 llega a 4.671.160 personas (representando el 9.34% de la población total nacional), con un error relativo de apenas 2.5%, lo cual pone en relieve su amplia precisión.”[13]

12. El último documento que acompaña la acción de tutela es una petición del 23 de mayo de 2020 dirigida al DANE, suscrita por los congresistas de la Comisión Legal Afrocolombiana, docentes y sectores de la sociedad civil (incluyendo algunos de los accionantes de tutela) en la que reiteran su preocupación por la planeación y ejecución del Censo 2018.

13. Principales deficiencias atribuidas al Censo 2018. Ante la inconformidad con los resultados del censo y los correctivos adoptados por el DANE mediante una estimación estadística, el 06 de noviembre de 2020 se interpuso el amparo.

14. A juicio de los accionantes, la notoria disminución en el número de personas afrocolombianas no se debió a factores externos como la muerte generalizada de esta población, procesos de migración masiva hacia el exterior, u otros eventos similares.[14] Y si bien se cumplió con el requisito de la consulta previa, “esta tuvo deficiencias, porque no se habrían considerado la totalidad de las advertencias que hicieron las organizaciones y personas afrocolombianas sobre las dificultades ocurridas con ocasión del Censo del año 2005.”[15] De manera concreta, señalan que las falencias del Censo 2018 se explican por dos factores: (i) limitaciones en el diseño de la pregunta censal que indagaba por la identidad étnico-racial de la población; y (ii) falencias en la ejecución del censo respecto de la población afrocolombiana.

15. Sobre el primer problema, esto es la pregunta étnico-racial, los accionantes traen extensas consideraciones sobre el autorreconocimiento de la población afrocolombiana, el cual entienden como un proceso que sigue siendo “complejo y dinámico.”[16] Explican que el autorreconocimiento es el criterio principal para identificar a los pueblos indígenas y afrodescendientes, por lo tanto, utilizarlo en los censos es acorde con el marco del derecho internacional de los derechos humanos y refleja el consenso de las organizaciones sociales. Sin embargo, su uso “como criterio único para definir la identidad étnico-racial no está exento de sesgos o complicaciones [especialmente] en escenarios de fuerte discriminación étnico-racial, cabe el margen de que el uso del autorreconocimiento induzca a la subestimación, diferente a escenarios donde hay procesos de revitalización cultural o mayor respeto por las identidades étnico-raciales no hegemónicas.”[17]

16. Por otro lado, el heterorreconocimiento surge de reconocer que la construcción social de la raza hace parte de una dialéctica en la que la sociedad también implica su determinación, teniendo en cuenta que la autoidentificación no siempre puede explicar cómo las personas son percibidas o cómo experimentan la discriminación. De ahí que el color de piel ostente un papel significativo en las identidades cotidianas de reconocimiento étnico- racial, al menos como elemento de apoyo.[18]

17. A partir de lo expuesto, concluyen que el criterio de autorreconocimiento que empleó el Censo 2018 no es suficiente, por sí mismo, para dar cuenta de la población afrocolombiana, por lo que debió ser complementado con herramientas de heterorreconocimiento; por ejemplo, el color de la piel como factor de identificación por parte de un observador externo. En efecto, este tipo de características “no dejan de ser elementos importantes en las experiencias de subordinación, exclusión y discriminación de estos grupos.”[19] En su opinión, resulta indispensable complementar ambos criterios de identificación:

    “La presente reflexión permite concluir que no es razonable encasillar la identidad afrodescendiente como una eminentemente racial o étnica, desconociendo que son criterios concomitantes e íntimamente ligados. Se debe reconocer que los procesos histórico-sociales hacen parte de la confluencia fenotípica y cultural porque con las dinámicas de mestizaje es muy difícil definir la identidad y describir la estratificación social solo con base en uno de estos criterios. El heterorreconocimiento desde las clasificaciones fenotípicas ayuda a establecer diferencias entre los individuos y grupos humanos, mientras que las manifestaciones culturales que generalmente van asociadas al autorreconocimiento, distinguen a un grupo de otro.”[20]

18. Otra de las deficiencias en las que -aseguran- habría incurrido la pregunta 37 del Censo de 2018 fue la adopción de un modelo de respuesta cerrado, en la que se desconoce que la pertenencia étnica puede ser múltiple. En el censo, sin embargo, no era viable seleccionar varias de las respuestas de autoidentificación étnico-racial, dando como resultado un desfase significativo.[21]

19. Sobre el segundo problema transversal que identifica el escrito de tutela, referido a las falencias en la ejecución del censo, los accionantes señalaron lo que consideran fueron errores en la realización del Censo 2018. Al respecto, explican que no se cumplieron los principios de cualquier censo, esto es, universalidad, simultaneidad y periodicidad:

    “La universalidad indica que un censo debe incluir todas las personas que residen en el área a encuestar independiente de su tipo (nacionalidad, religión, grupo étnico, etc.). No obstante, el DANE tuvo una omisión censal muy importante en los departamentos no centrales de Colombia, o donde históricamente se ha asentado la población negra, afrocolombiana, raizal o palenquera, tales como Valle del Cauca (15,3%), Archipiélago de San Andrés (21,2%), N. (18,1%), Chocó (14,5%) y Cauca (15,1%); mientras que en lugares como Bogotá, C. y Antioquia este porcentaje de omisión ni siquiera superó el 8%. Desde aquí se observa un error sistemático, que indica que la omisión no fue aleatoria, sino que se concentra en los departamentos históricamente excluidos y con mayor población negra, afrocolombiana, raizal o palenquera. // Con respecto a la simultaneidad, se afirma que todas las personas deben ser encuestadas en las fechas más cercanas posibles. Sin embargo, el DANE tomó diez meses en el proceso, a pesar de que la operación estaba planeada para hacerse en seis meses y la recomendación internacional propone tres meses de recolección como periodo máximo. // En relación con la periodicidad, un censo debe disponer de información comparable. En Colombia dado que el último censo se realizó en el 2005, este exigía realizarse en el 2015, con el fin de disponer de información comparable sobre una secuencia fija.”[22]

20. Sumado a lo anterior -aseguran- se presentaron problemas técnicos que incidieron en la invisibilización de la población afrocolombiana. Entre estos, destacan: (i) la insuficiente capacitación de las personas de pueblos étnicos y los censistas en relación con las variables étnico-raciales; (ii) el bajo acceso a Internet, conexiones intermitentes, espacios reducidos para la capacitación; (iii) personal insuficiente, pues de 3.634 personas requeridas para censar a las comunidades afrodescendientes, sólo se contrataron 3.494; (iv) falta de cubrimiento en aquellos lugares donde habita la población afro, tanto en las zonas urbanas como rurales; y (v) en las cabeceras municipales, especialmente en las grandes ciudades o regiones como Bogotá, Barranquilla, C., Valle y los santanderes, en muchos casos no se hizo la pregunta de autorreconocimiento o se aplicó según criterio del censista. En este punto, relatan el caso de un supervisor en Cali, quien solo tras dos meses de recolección de información, les dijo a los censistas que sí indagaran por la pertenecía étnico-racial.[23]

21. Invisibilización estadística y vulneración de derechos. Todo lo anterior derivó -en opinión de los demandantes- en la subrepresentación de los afrocolombianos dentro del principal instrumento estadístico del país, lo cual supone, a su vez, perpetuar la subordinación de esta población y eludir las problemáticas de disparidad racial en la sociedad colombiana:

    “La invisibilidad estadística etno-racial es una poderosa herramienta para mantener la subordinación racial. Permite a las autoridades ignorar la pertinencia de la raza en las instituciones públicas y preservar el statu quo. La falta de estadísticas étnico-raciales permite el crecimiento de la percepción errónea de que la raza no es un problema que necesita ser investigado en la nación mestiza. Este entendimiento conduce a un círculo vicioso: la invisibilidad estadística oculta las disparidades raciales en los países latinoamericanos, lo que, a su vez, justifica la falta de recopilación de datos sobre la raza y la etnia.”[24]

22. Esto se traduce en la trasgresión de cuatro derechos fundamentales: (i) el derecho a la igualdad, particularmente en su dimensión material; (ii) el derecho al reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación; (iii) el derecho a la información; y (iv) el acceso a los derechos económicos, sociales y culturales en general.[25] En efecto, “el censo es un instrumento que sirve para la toma de decisiones. Cuando se invisibiliza a más de un millón de personas, se está impidiendo el goce de sus derechos porque se afectan los planes para garantizar los derechos fundamentales a través de construcción de políticas públicas, asignación de recursos y medidas estrictamente enfocadas a la población afrodescendiente.”[26]

23. Dadas las falencias en los resultados del Censo 2018, “su uso para el diseño de políticas públicas para la población afrocolombiana pone en riesgo la garantía de los derechos de este grupo, pues no se cuenta con datos confiables sobre esta población. Por ello, la invisibilidad estadística derivada del censo 2018 constituye, por sí misma, una forma de discriminación estructural en contra de la población afrocolombiana, toda vez que representa un obstáculo para el desarrollo de acciones [que contribuyan a] la igualdad material.”[27]

24. Pretensiones. A partir de lo expuesto, los demandantes estiman necesaria la intervención del juez constitucional. Consideran que los correctivos adoptados por el DANE son insuficientes, en la medida que la Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2018 “no puede reemplazar un censo de población y vivienda, dado que, por su misma estructura, ser una encuesta, no va a todos los lugares del país. Además, su representatividad no abarca los grupos étnicos ni los municipios.”[28] Por ello solicitan al juez de tutela las siguientes medidas que van desde correctivos inmediatos para reemplazar la información del Censo de 2018, hasta propuestas de mediano y largo plazo para evitar que las falencias advertidas en esta ocasión se repitan en un futuro:

    “(i) Tutelar el derecho fundamental a la igualdad y no discriminación, a la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación y a la información de los accionantes.

    (ii) Ordenar al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República interrumpir la utilización de los resultados del Censo 2018 para la población afrocolombiana en el diseño de las políticas públicas dirigidas a este grupo. Hasta tanto no se subsanen los errores del censo 2018, estas entidades deberán utilizar los datos sobre población afrocolombiana del CNPV de 2005 en relación con el porcentaje de población afrodescendiente presente en el país.

    (iii) Ordenar al DANE que la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial de la Encuesta de Calidad de Vida de 2020 sea complementada por mecanismos de heterorreconocimiento, como la paleta de colores, o los mecanismos que se consideren pertinentes, sin que esto represente el reemplazo del mecanismo principal que es el autorreconocimiento, de manera consensuada con las autoridades y las organizaciones de las comunidades afrodescendientes. La finalidad de este mecanismo complementario será suplir los vacíos de recolección de información que podrían surgir del uso exclusivo del autorreconocimiento étnico como criterio para conocer la identidad étnico-racial de la población.

    (iv) Ordenar al DANE modificar el diseño muestral de la Encuesta de Calidad de Vida 2020, de tal forma que la misma incluya una muestra que le permita tener representatividad a nivel nacional, departamental, municipal y para la población afrodescendiente, raizal, palenquera, mulata y negra asentada en Colombia.

    (v) Ordenar al DANE que lleve a cabo un proceso de sensibilización a su personal -en especial a aquellos involucrados en la realización de encuestas- para evitar que asuman la pertenencia étnico-racial de la población afrodescendiente, marcando “ninguna de las anteriores” o “ningún grupo étnico”. Además, se inculque la importancia de dichos datos de la composición étnica-racial del país para la asignación de recursos en la creación de políticas públicas y programas con enfoque. Esto debe implementarse como una estrategia permanente, de manera que incluya un módulo de formación para la sensibilización.

    (vi) Ordenar al DANE que estime la población afrocolombiana en el país a nivel nacional, departamental y municipal, con base en los resultados que arroje la próxima encuesta de calidad de vida de que realice la misma entidad, la cual deberá atender a los criterios antes sugeridos.

    (vii) Ordenar al DANE que difunda los resultados de la próxima Encuesta Nacional de Calidad de Vida que realice de una manera que sea de fácil acceso para la comunidad en general y en unos plazos razonables de no más de 3 meses contados desde el momento de la realización de la encuesta, para su respectivo análisis e implementación respetando el principio de publicidad.

    (viii) Ordenar al DANE que establezca un equipo especial técnico cualificado -y que si ya existe que se fortalezca- para mejorar datos del censo y desagregar las otras encuestas de acuerdo al criterio de la identidad étnico-racial.

    (ix) Ordenar al DANE la realización de caracterizaciones de población en los lugares donde hay presencia de población afrodescendiente incluyendo criterios de autorreconocimiento como lengua, participación en organizaciones étnicas y línea ancestral.

    (x) Ordenar al DANE la inclusión de variables étnico-raciales en todas las encuestas que realice dicha entidad.”[29]

25. Pruebas y anexos. Junto con su escrito de tutela, allegaron los siguientes documentos: (i) resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018; (ii) respuesta del DANE al derecho de petición elaborado por Ilex-Acción Jurídica; (iii) acta de protocolización de la consulta previa referida al Censo 2018; (iv) cuestionario del Censo 2018; (v) personal contratado para el Censo 2018; (vi) documentos que acreditan la representación legal de las organizaciones accionantes; (vii) cédula de ciudadanía de los accionantes; y (viii) respuesta del DANE sobre la visita de la Procuraduría 79 Judicial I para Asuntos Administrativos.

26. Coadyuvancia de la Procuraduría General de la Nación. El Procurador 186 Judicial I para la Conciliación Administrativa de Quibdó, la Procuradora 79 Judicial I para la Conciliación y el Procurador 176 Judicial I para la Conciliación Administrativa de Cartagena presentaron escrito conjunto para apoyar los argumentos de la tutela.[30] Señalaron que el Censo 2018 desconoce los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano. De hecho -ponen de presente- que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial en sus observaciones finales sobre los informes periódicos 17 a 19 combinados de Colombia aprobadas el 10 de diciembre de 2019 expresó su preocupación por que los resultados del censo no representan adecuadamente a la población afrocolombiana, negra, palenquera y raizal.[31]

27. Además, cuestionaron la fórmula propuesta por el DANE para subsanar las deficiencias del Censo 2018, recurriendo a la Encuesta de Calidad de Vida 2018. Explicaron que “la ECV 2018 no permite conocer a un nivel desagregado las características y diferencias entre municipios como tamaño poblacional por municipio, número de viviendas, condiciones de las mismas, y de las variables específicas por los diferentes módulos de la encuesta, lo que se traduce en la imposibilidad de desarrollar políticas públicas municipales para la población afrocolombiana basadas en información estadística fidedigna.”[32] Por lo tanto, resulta “pertinente la ampliación de la muestra para la próxima encuesta, de manera que brinde los insumos requeridos para la formulación, implementación y seguimiento a las políticas públicas territoriales.”[33]

28. Admisión de la tutela. La tutela fue conocida en primera instancia por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, quien mediante Auto del 20 de noviembre de 2020 (i) admitió la demanda de amparo; (ii) reconoció el escrito de coadyuvancia de la Procuraduría General de la Nación; y (iii) corrió traslado al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República de Colombia, y a los ministerios del Interior y de Hacienda y Crédito Público.

29. Ministerio del Interior. Esta cartera intervino a través de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica, limitándose a invocar la excepción de falta de legitimación por pasiva. Explicó que dicho ministerio no tiene responsabilidad alguna en el asunto que suscita esta acción de tutela toda vez que no “tiene la competencia en la planeación, levantamiento, procesamiento, análisis y difusión de las estadísticas oficiales del país.” Agregó que “a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras se les garantizó el derecho fundamental de consulta previa a través del Espacio de Consulta Previa” donde se acordaron los principales ejes del Censo 2018.[34]

30. Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). El Director de la Oficina Jurídica de la entidad se opuso a las pretensiones de los accionantes. En primer lugar, aseguró haber cumplido con las previsiones que abogan por la participación de las comunidades en la toma de decisiones que los afectan, y su puesta en marcha, por lo que la comunidad afrocolombiana tuvo garantizados amplios márgenes de participación y construcción de soluciones e ideas. De hecho, el diseño de la pregunta de autorreconocimiento, lo mismo que la escogencia, formación y sensibilización de los censistas, fueron actividades que se planificaron previo acuerdo con las comunidades.[35]

31. En segundo lugar, el DANE hace énfasis en que, contrario a lo que denotan los accionantes, la entidad ha iniciado gestiones concretas en varios frentes, como reflejo de su compromiso para ir más allá de los mínimos legales. Producto de ello se generó un dato oficial corregido de la población nacional afro. Adicionalmente, manifestó que está desarrollando una investigación post censal por expertos, cuyos resultados en una primera fase se entregarían en diciembre de 2020, y su publicación oficial sería en el año 2021.[36]

32. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. A través de representante judicial, da contestación a la presente acción constitucional de tutela. Manifiesta que esta entidad es ajena a las pretensiones contenidas en la demanda toda vez que no fue esta institución la encargada de diseñar o ejecutar el Censo del año 2018, por lo que no ha vulnerado por acción ni por omisión, los derechos fundamentales de los accionantes.

33. Primera instancia. Mediante fallo del 01 de diciembre de 2020, el Juzgado Veintiuno Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, declaró improcedente la solicitud de amparo. Consideró que no se satisface el criterio de subsidiariedad, en tanto que los accionantes cuentan con otros mecanismos de protección a los derechos invocados, los cuales además son derechos colectivos relacionados con la defensa del patrimonio cultural de la nación:[37]

    “[A]l no estarse persiguiendo con la presente acción constitucional la protección de un derecho fundamental individual, ni acreditarse sumariamente que la afectación al derecho colectivo amenaza el derecho individual de alguno de los accionantes, no es procedente el estudio de fondo de la presente acción constitucional. De los hechos y argumentos narrados en la presente acción de tutela, se observa que la presente acción pretende discutir la protección de derechos colectivos y no individuales, como también se evidencia que la parte actora cuenta con otros mecanismos de defensa dispuestos por el legislador para la protección de sus derechos, como lo es (i) la acción de nulidad frente a los actos administrativos expedidos por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- y por las otras entidades, surgidos con ocasión de las reclamaciones presentadas por los actores y, por los mismos representantes del Ministerio Público con ocasión a los resultados del CENSO del año 2018 y, a las preguntas en él relacionadas, frente a las cuales radica el desacuerdo de los accionantes; medio de control en el que de la misma forma, proceden las medidas cautelares que pueden solicitarse a fin de evitar el perjuicio que deprecan los accionantes o; (ii) la acción popular establecida por el Constituyente para la protección de derechos colectivos que se encuentra regulada por la Ley 472 de 1998.”[38]

34. Así, concluyó que al existir otros medios de defensa idóneos y eficaces para la protección de los derechos colectivos mencionados como vulnerados, la acción de amparo se torna improcedente, dado su carácter residual y, supletorio.

35. Impugnación. Inconformes con la decisión de instancia, los accionantes aseguraron que (i) sí se cumple el requisito de subsidiariedad debido a que se está buscando la salvaguarda de derechos fundamentales tanto individuales como radicados en cabeza de un sujeto colectivo. En este punto hicieron énfasis en que “nos reconocemos como afrodescendientes, que actuamos en nombre propio y que además vemos una vulneración precisa a nuestros derechos fundamentales”[39] lo que, a su vez, impacta en una dimensión colectiva; (ii) el juzgado incurre en un error al suponer que los derechos fundamentales solo pueden ser tutelados cuando se trata de derechos individuales, desconociendo que los sujetos colectivos también son titulares de derechos fundamentales, específicamente a la identidad étnico-racial; (iii) la acción de nulidad no es un medio idóneo de defensa pues no existe un acto administrativo al cual demandar y de proceder solo evaluaría la legalidad del acto administrativo; (iv) la acción popular tampoco es idónea pues “para el caso concreto no se habla estrictamente de derechos colectivos, sino de los derechos fundamentales a la igualdad y no discriminación, información y reconocimiento de la diversidad étnica y cultural.”[40] Por último, (v) manifiestan que las alternativas de solución ofrecidas por el DANE no responden a lo que se solicita, en tanto que la Encuesta de Calidad de Vida no es lo suficientemente representativa.

36. Segunda instancia. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en Sentencia del 18 de marzo de 2021, confirmó el fallo de instancia. Consideró que el asunto de la referencia es propio de la acción popular. Y aunque reconoció que en casos excepcionales es posible que tales reclamos se tramiten vía acción de tutela, en este caso no es posible por las siguientes razones: “(i) es necesario demostrar que la acción popular no es idónea para ampararlos; (ii) dentro del expediente no se encuentra acreditada la presunta vulneración de los derechos invocados; (iii) para resolver la presente controversia, se hace necesario un debate probatorio, por lo tanto debe producirse en el marco del proceso a que da lugar la acción popular; (iv) no se acredita por parte de los accionantes, que se configure un perjuicio irremediable que permita la intervención del juez constitucional.”[41]

37. Con el fin de allegar al proceso elementos de juicio relevantes, la Magistrada sustanciadora profirió auto pruebas el 24 de enero de 2022. Allí, (i) formuló una serie de preguntas a las entidades responsables del censo de población y vivienda del año 2018, e (ii) invitó a participar a distintas entidades académicas y de la sociedad civil que han trabajado estos temas.

38. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Dejusticia y el Centro de Investigaciones y Documentación Socioeconómica (CIDSE) de la Facultad de Ciencias Sociales y Económicas de la Universidad del Valle solicitaron ampliación del término para rendir su concepto, debido a la complejidad del asunto. Fue por ello que, mediante Auto del 04 de febrero de 2022, se accedió a la prórroga de términos para absolver los requerimientos probatorios efectuados.

39. En total, se recibieron 15 escritos que contienen respuestas y conceptos de las entidades convocadas, cuyas principales ideas se resumen a continuación:[42]

    Interviniente

    Argumentos centrales

    Respuestas al Auto de pruebas del 24 de enero de 2022

    1) DANE

    Señaló que el censo “estaba programado para realizarse en el año 2015, pero la confluencia de dos operaciones censales en el mismo periodo […] sin la disponibilidad presupuestal para cubrir las dos operaciones, determinó que se hiciera primero el tercer censo nacional agropecuario en 2014 y se aplazara la realización del censo […].” Explicó que como acuerdo con el Espacio Nacional de Consulta Previa se previó que la participación de población negra en el personal operativo del censo sería de mínimo el 10%, mientras que la inclusión de personal afrocolombiano como censistas y supervisores fue de 13,9 y 12,1%, respectivamente. Agregó que algunos encuestadores manifestaron que “no se sentían cómodos al hacer la pregunta a las personas” y otras personas señalaron que no se les había realizado la pregunta.

    Resaltó que por solicitud de los delegados de la Comisión VII del ENCP, las actividades de capacitación para las personas pertenecientes a comunidades negras fueron presenciales tanto en el ámbito urbano como en el rural.

    Manifestó haber realizado ejercicios técnicos y de investigación con el fin de identificar posibles causas de la diferencia de los resultados entre los censos de 2005 y 2018 para población negra y su relación con la pregunta de autorreconocimiento étnico. Asimismo, contrastes de la pregunta de autorreconocimiento étnico con otras fuentes de información diferentes al CNPV 2018 (Encuesta de Calidad de Vida, Registro Único de Víctimas), y así haber encontrado concordancia en los resultados de la pregunta.

    Describió situaciones climáticas, de seguridad y de orden público que de manera general afectaron la ejecución del Censo 2018, en el territorio nacional, y directamente el desarrollo del operativo censal, así como las estrategias que adoptó el DANE para superarlas. También resaltó las dificultades de ingreso a ciertas zonas geográficas que habita la población afrocolombiana. Informó que el DANE realizó un proceso post censal de control de cobertura en municipios del Valle del Cauca.

    Explicó que el porcentaje de omisión a nivel nacional fue de 8,5% y que hubo mayor porcentaje de omisión en territorios rurales, lo cual se explica porque “a diferencia de los territorios urbanos, en donde las personas se encuentran agrupadas y con una mayor densidad, en los territorios rurales las viviendas presentan una alta dispersión, dificultades para el acceso a los territorios, dificultades para la movilidad de los censistas, problemas de orden público que afectan la seguridad del equipo de campo, factores climáticos que impiden la llegada del personal del censo, rechazo por parte de diferentes grupos poblacionales, en resumen, situaciones que históricamente en Colombia se han presentado en los censos que se han realizado.”

    Resaltó que el porcentaje de datos faltantes e inconsistentes para el total nacional es significativamente bajo (0,56% y 0,71%, respectivamente) y que el informe de la Comisión de Expertos para evaluar los resultados del Censo 2018 respaldó la calidad de la información del censo.

    En relación con las acciones que tomó con el fin de dar respuesta a los factores asociados a los resultados del Censo en materia de identificación de la población negra, destacó (i) la estimación del volumen de esa población a nivel nacional a través de la Encuesta de Calidad de Vida en 4.671.160 personas, que constituye el 9,34% de la población nacional, y (ii) la estimación, de forma indirecta, del volumen poblacional de los grupos étnicos de Colombia a nivel subnacional (departamental y municipal).

    Mencionó que las cifras de la estimación ajustadas han sido publicadas y oficializadas con la Comisión VII del Espacio Nacional de Consulta Previa, las entidades territoriales y los diferentes ministerios y en otros escenarios de sensibilización convocados por el DANE

    Sostuvo que la oficialidad de la declaración censal para la población afrocolombiana “solo en materia de estructuras demográficas e indicadores sociales”, lo cual “significa que la información del censo le permite al país, en cada uno de los niveles de desagregación, geográfica (departamental y municipal por cabecera, centros poblados y rural disperso), contar con datos que permiten caracterizar de manera precisa las brechas que esta población, respecto a la población nacional y a otros grupos étnicos. […] Esto significa que, a pesar de las dificultades explicadas anteriormente, el CNPV 2018 es una fuente idónea para caracterizar las condiciones de vida de la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera.”

    Sobre el estado actual de la investigación “Análisis de la dinámica intercensal del autorreconocimiento en la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera en el periodo 2005-2018”, explicó que la primera fase se encuentra finalizada y el DANE avanzaría en la segunda fase de la investigación durante el año 2022. Aunque el documento con los resultados de la primera fase no sería publicado sino hasta el mes de febrero de 2022, se compartió el documento con la sala.

    Dio cuenta de los compromisos adquiridos con la Comisión VII del Espacio Nacional de Consulta Previa en la etapa poscensal y describió el trabajo conjunto que el DANE ha realizado con congresistas de la bancada afro, consejos comunitarios, funcionarios de entidades territoriales y líderes de movimientos afro, así como organizaciones del orden regional y local.

    Sobre las alternativas posibles para superar las falencias del Censo 2018, el DANE sostuvo que la Encuesta de Calidad de Vida “no es representativa a nivel municipal, e incluso en los departamentos con baja prevalencia de esta población, las estimaciones pierden precisión y los coeficientes de variación incrementan; perdiendo capacidad de caracterizar brechas sociodemográficas de la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera.” Agregó que las proyecciones demográficas con base en los resultados del Censo 2005 se ven afectadas por factores como los fenómenos migratorios, cambios en los niveles de fecundidad y dinámicas de transición demográfica, entre otros aspectos. A partir de lo anterior, concluye que, pese a las dificultades particulares del desempeño de la pregunta de autorreconocimiento étnico, el Censo 2018 es una fuente útil de información de características sociodemográficas de la población negra, teniendo en cuenta que “la única fuente idónea para caracterizar las condiciones de vida de la población a esos niveles geográficos [subnacionales] es el CNPV 2018, pues la calidad y georreferenciación de la información permite focalizar el diseño de la política pública en beneficio de las comunidades. Esto, partiendo del hecho de que el censo de población no sirve exclusivamente para saber cuántos somos, sino dónde y cómo vivimos.” Agrega que la última Encuesta de Calidad de Vida tuvo un costo de $8.000.000.000 y para ampliar su representatividad a nivel nacional su costo estimado sería de $114.000.000.000.

    2) Departamento Administrativo de la Presidencia de la República

    Informó que “metodológicamente las dependencias que destinan recursos presupuestales de gastos en inversión no contabilizan, no recopilan datos mediante ejercicios estadísticos certificados o producen los mismos de la población afrocolombiana. Sin embargo, sí utilizan fuentes oficiales como el Censo 2018 y sus diferentes encuestas constitutivas para hacer análisis de datos, así como información contenida en estudios poblacionales de Ministerios y Entidades del Orden Nacional con los cuales interactúan en cumplimiento de sus funciones de articuladores de política pública. Adicionalmente interactúan con población afrocolombiana en la medida que los programas o planes financiados o en los cuales se participa, se realizan en municipios con mayoritaria presencia étnica NARP, sin que sea esta su única priorización.”

    3) Ministerio del Interior

    Presentó un resumen sobre los temas y acuerdos relevantes que se adelantaron en las diferentes sesiones de la Comisión VII, y en las sesiones plenarias del Espacio Nacional de Consulta Previa, en relación con el diseño y ejecución del Censo 2018. Asimismo, anexó copia de las sesiones antes relacionadas, en las que costa cómo se desarrolló el proceso de consulta, concertación y participación de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.

    Proceso que -según resume esta Cartera- inició el 19 de junio de 2016. Sesión en la que se presentó por parte del DANE las generalidades del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda así como una propuesta de la ruta metodológica. Diálogo que se extendió hasta el 19 de febrero de 2017, momento en el cual se protocolizó el acta de acuerdos alcanzados. Igualmente, el Ministerio del Interior pone de presente que, posterior a la realización del Censo, se llevaron a cabo cuatro reuniones de seguimiento con el Espacio Nacional de Consulta Previa. En la última de estas, de fecha 27 y 28 de febrero de 2021, se efectuó la presentación, revisión, ajuste y aprobación del material didáctico (cartilla) con los resultados del Censo 2018 de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; así como también se realizó la presentación, revisión, ajuste y aprobación del documento de sistematización de lecciones aprendidas por parte de la Comisión VII.

    Por otro lado, en relación con la elaboración de políticas públicas con enfoque étnico dentro de dicha cartera y el material estadístico que sirve como referente, el Ministerio del Interior se limitó a informar lo siguiente: “[A]tendiendo a lo estipulado en el artículo 14 del Decreto 2893 de 2011 modificado por el Decreto 2353 de 2019 que establece dentro de las funciones de la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior la de “Diseñar y ejecutar programas y proyectos de fortalecimiento de los procesos organizacionales de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y Palenqueras”, y en este sentido, la mencionada Dirección además de recibir los recursos para los programas misionales de funcionamiento, formula y se le asignan los recursos para la ejecución del Proyecto de Inversión denominado “Fortalecimiento para Consejos Comunitarios y Expresiones Organizativas en las áreas rurales y urbanas de la Comunidad NARP Nacional” identificado con código BPIN 2019011000125. // Ahora bien, la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior para el cumplimiento del precepto anteriormente mencionado, realiza una regionalización de los recursos del Proyecto “Fortalecimiento para Consejos Comunitarios y Expresiones Organizativas en las áreas rurales y urbanas de la Comunidad NARP Nacional”, teniendo en cuenta la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera por cada uno de los 32 departamentos y del distrito capital de Bogotá, para cuyo efecto, tiene como fuente de información el Censo Nacional de Población del año 2018.”

    4) Ministerio de Hacienda y Crédito Público

    Afirmó que en el marco de las competencias previstas en el Decreto 4712 de 2008, modificado por el Decreto 2384 de 2015, esa cartera ministerial “no cuenta con planes, proyectos o presupuestos de asignación de gastos, que exijan en su planeación o ejecución la contabilización de la población afrocolombiana.”[43] Considera entonces que no tiene ninguna competencia que esté directamente relacionada con la pregunta formulada por la Corte.

    Pese a lo anterior, realiza algunas consideraciones sobre las apropiaciones de los programas y proyectos que se materializan con los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, en el capítulo de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. A partir de ello, explica que en nuestro ordenamiento presupuestal hay tres componentes de gasto público: gastos de funcionamiento, gastos de servicio a la deuda y gastos de inversión. Para el caso de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, se asignaron recursos de funcionamiento e inversión a una serie de entidades de derecho público que integran el presupuesto general de la nación para que “estas prioricen y ejecuten de acuerdo con las necesidades que identifiquen.”[44]

    Ahora bien, en relación con las apropiaciones que se efectúan para las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras sostuvo que -en atención al artículo 219 de la Ley 1955 de 2019- el Ministerio solicitó, mediante el aplicativo TRAZA, a las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación la información sobre las partidas de funcionamiento destinadas para la atención de estas comunidades, de manera que se registren periódicamente los gastos destinados al cumplimiento de dichas políticas diferenciadas. Este trabajo se adelanta de manera articulada con el Departamento Nacional de Planeación, quien es el encargado de la Inversión Pública y el seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo, así como las entidades rectoras de las políticas.

    La importancia de esta identificación a través de trazadores presupuestales, radica en que “es posible consolidar la información de los recursos del PGN que se asignan a las políticas transversales mencionas, integrando de esta manera, la información de gasto que administra el DNP y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 dirigidas a los grupos poblaciones y la estabilización de la paz.”[45] A la fecha, dicho ministerio cuenta con los gastos de funcionamiento que las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación informaron que destinan a los grupos focales mencionados correspondientes a las vigencias 2019, 2020 y con corte a septiembre, de lo cual se anexa archivo en Excel.

    5) Departamento Nacional de Planeación

    Sostuvo que la distribución de los recursos del Sistema General de Regalías “no se asigna específicamente a la zona urbana o rural de una entidad territorial, ni a una población étnica especifica como la afrocolombiana.” En consecuencia, “la “contabilización de la población afrocolombiana” en los procesos de “planeación o ejecución de planes, proyectos, o presupuestos de asignación de gastos” dependerá de la aplicación de los criterios y porcentajes señalados en la normativa vigente, para cada una de las asignaciones y conceptos de gasto, en el marco de la autonomía de las entidades territoriales en los términos que señala el artículo 287 de la Constitución Política.” Agregó que “los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), no se distribuyen para la zona urbana o rural de una entidad territorial, ni para una comunidad étnica especifica como la afrocolombiana.” A partir de lo anterior, concluyó que “resulta entonces evidente que el Departamento Nacional de Planeación no cuenta con la capacidad legal o técnica para dar cuenta de lo solicitado por la Corte Constitucional.”

    6) Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas

    Esta asociación remitió el certificado de existencia legal del Centro de Pastoral Afrocolombiana, organización miembro de la C.N.O.A. y que, a la fecha, lleva la secretaria ejecutiva de la C.N.O.A. como convergencia de carácter nacional y heterogéneo.

    7) ILEX Acción Jurídica

    Esta organización explicó la situación de las personas jurídicas que fungieron como demandantes dentro del proceso de tutela. En relación con la Asociación Colombiana de Economistas Negras “Mano Cambiada” señaló que es una organización que promueve la generación de información, investigación y análisis crítico, de las situaciones socioeconómicas del pueblo negro en Colombia, particularmente de las mujeres negras en nuestras diversidades. Sin embargo, dicha asociación no está constituida como una persona jurídica hasta la fecha. La Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA), que es una convergencia de más de 278 organizaciones afrocolombiana a nivel nacional, ya había aportado su certificado de existencia y representación.

    8) Universidad ICESI

    Centro de Estudios Afrodiaspóricos

    La directora del Centro de Estudios Afrodiaspóricos de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Icesi[46] remiten un documento titulado “Invisibilidad estadística y desigualdad de la población Negra, Afrocolombiana, Raizal y Palenquera en Colombia. Notas sobre los resultados del Censo de Población y Vivienda 2018”[47] el cual solicitan tomar en consideración como contribución a la tutela “relacionada con la desigualdad que enfrenta la población afrodescendiente en Colombia respecto al goce efectivo de sus derechos, y en este sentido, la importancia de subsanar su evidente invisibilización en las estadísticas oficiales del país; dada la trascendencia de los datos como insumo para el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas a la población Negra, Afrodescendiente, Raizal y Palenquera tanto a nivel nacional como en las diversas regiones.”

    Comienzan por señalar que en Colombia habitan más de cuatro millones de personas negras, afrodescendientes, raizales y palenqueras que “viven situaciones de desigualdad y racismo estructural”, en términos de pobreza multidimensional y expectativa de vida, entre otros. Este panorama de desigualdad es persistente a pesar de que Colombia es considerado un estado social de derecho pluralista y multicultural. De hecho, la persistente invisibilidad estadística de los y las afrodescendientes constituye una expresión evidente de racismo estructural “una de las formas de discriminación más perversas” de discriminación.

    En este contexto, adquieren especial trascendencia el diseño e implementación de políticas públicas encaminadas a la inclusión social como medio para combatir las desigualdades sociohistóricas en las cuales se desenvuelve la vida de personas negras en nuestro país; lo que supone contar con información de calidad que recojan los censos nacionales junto con otros instrumentos de medición de condiciones de vida. Precisamente, “el reclamo del derecho a la información y la visibilidad estadística ha sido un elemento constante en las acciones colectivas del movimiento afrodescendiente.” Por ello, “avanzar hacia la igualdad no será posible sin emprender acciones para avanzar en el reconocimiento, protección y garantía de los derechos de la población afrodescendiente incluyendo la garantía de producción de datos confiables y oficiales que visibilice tanto la proporción como la situación de la población afro.”

    En relación con las estimaciones realizadas por el DANE para intentar subsanar los errores en la información en el Censo 2018, advierte que persisten algunas inconsistencias, por cuanto las cifras no se corresponden entre sí: “pese a que en el mismo mes se publicó un anexo complementario20 que describe el dato estimado nacional, departamental y municipal por pertenencia étnica, no se conoce si estos datos se consideran cifras oficiales en tanto son derivadas de métodos experimentales, uno de los elementos por destacar es que la cifra nacional calculada a partir de este método para la población NMAA (Negra, Mulata y Afrodescendiente) es de 4’396.885 personas o 4’433.528 personas NARP si sumamos la población NMAA y la población Raizal y Palenquera. Estos datos que guardan diferencias con la cifra de 4’671.160 de personas NARP, oficializada por el DANE utilizando la ENCV-Encuesta Nacional Calidad de Vida 2018 […] Así las cosas, los resultados de estos métodos experimentales aún requieren una amplia discusión con todos los sectores de la sociedad (organizaciones afrodescendientes, investigadores, sociedad civil, miembros del estado e interesados en la visibilidad de la población negra y afrodescendiente del país) donde se analice profundamente la metodología utilizada en cada fase y las posibilidades a futuro, en especial el debate sobre la garantía de los derechos ciudadanos al autorreconocimiento étnico-racial.”

    Llama la atención sobre el hecho de que pese a los procesos basados en estadísticas experimentales que el DANE ha desarrollado, aún no se conoce la oficialidad de los datos desagregados a nivel municipal, departamental y nacional para la población negra.

    En esta misma dirección recuerda que la operación censal no puede ser reemplazada por otra operación estadística. Como lo señala el documento sobre Principios y recomendaciones para los censos de población y habitación Revisión 2 de la ONU (2010), “las estadísticas de los censos se utilizan como puntos de referencia para la compilación estadística o como marco muestral para las encuestas por muestreo. En la actualidad, el sistema nacional de estadística de casi todos los países utiliza encuestas por muestreo para la recopilación eficiente y fiable de datos. Sin el marco muestral resultante de los censos de población y habitación, el sistema nacional de estadística tendrá dificultades para presentar estadísticas oficiales fiables que puedan ser utilizadas por el Gobierno y el público en general.”

    A la luz de lo anterior, concluyen que la persistente invisibilidad estadística de la población negra “se presenta como una expresión evidente de racismo estructural y puede limitar el goce efectivo de sus derechos, dado que los datos y la información son considerados como instrumentos fundamentales para el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas a esta población.” Por lo que recalcan que “la superación de la desigualdad no será posible sin emprender acciones decididas para avanzar en el reconocimiento, protección y garantía de los derechos de la población afrodescendiente, incluyendo la garantía de producción de datos confiables y oficiales.”

    9) Universidad de Cartagena

    Esta intervención fue suscrita por dos docentes investigadores del grupo “Cultura, ciudadanía y poder en contextos locales” de la Universidad de Cartagena.[48] Explican la importancia de datos estadísticos confiables para comprender “las realidades sociales de la población, en especial de los grupos étnicos-raciales presente en el país, para luego posicionar temas de interés en la agenda pública bajo criterios de objetividad.”

    De todos modos, advierten sobre dos riesgos ligados al proceso de identificación y levantamiento de datos estadísticos frente a poblaciones étnicas: “el tratamiento de la información no puede obedecer a un asunto de clasificación, catalogación o asignación de etiqueta, porque se pueden correr dos riesgos, por un lado, la invisibilidad y la estereotipia –que supone una visibilidad que oculta, en tanto que proyecta y reproduce prejuicios raciales, en Restrepo, 2016, 168-169) término empleado por F. una de las pioneras sobre los estudios de la población negra en Colombia y, por otro lado, lo que desde nuestro ejercicio investigativo hemos acuñado como localización de la etnización (reconocimiento de esta población sólo desde variables y categorías como grupo étnico). Superar estos sesgos, implica una discusión ampliada con la participación de todos los sectores interesados, que genere finalmente un instrumento con mayor inclusión y pertinencia de la diversidad étnico-racial negra en el país, que sea sensible de captar las diferenciadas maneras, modos y matices en que esa representación de lo “étnico-racial negro” se presenta, bajo ciertas situaciones y condiciones en un tiempo espacio determinado.”

    Asimismo, a partir de sus investigaciones en el Caribe ponen de presente avances en las dinámicas de autorreconocimiento afrocolombiano que “han logrado configurar unos referentes de identificación étnico-racial negro a partir de las formas de habitar, apropiar y relacionarse con el territorio urbano. Este proceso les ha significado para la población la reelaboración y problematización de relatos, la interpelación dentro y contra del sistema de clasificación institucional étnico-racial negro y cuestionar lo incuestionable sobre su Historia de esta población en la construcción de país, en ámbitos como lo comunitario, lo escolar y lo familiar; conectado con un proceso socio- histórico y cultural.”

    No obstante estos avances, consideran que los criterios de heterorreconocimiento también pueden emplearse para complementar la información que ofrece el autorreconocimiento: “En este sentido, recomendamos como estrategia complementaria los criterios de heterorreconocimiento y autorreconocimiento en estos procesos censales, para obtener información ampliada, focalizada, contextualizada, confiable y de calidad sobre las categorías y variables raciales en el país, que den cuenta al autorreconocimiento étnico (en tanto grupo étnico ) y al autorreconocimiento racial (por rasgos físicos) que bajo el diseño de políticas públicas contrarresten la desigualdades históricas de esta población. Las desventajas en el empleo de este tipo de instrumentos para el análisis de la información, en gran medida, estarían supeditadas al diseño, implementación del mismo e interpretación de la información, sin el adecuado proceso de capacitación y familiarización para quienes lo apliquen, esta situación se agudizaría si no se cuenta con procesos de capacitaciones y de producción de material pedagógico libres de estereotipos raciales que garanticen los procesos de recolección de información de manera confiable y viable.”

    En este sentido, sostienen que la población negra del Caribe colombiano, específicamente asentadas en la zona urbana, al carecer de un territorio ancestral, acude a nuevas formas de habitar, apropiar y representarse en el territorio, desde una perspectiva más racial que étnica. Lo que “bien podría justificar el empleo de instrumentos como la paleta de colores en los procesos censales.”

    10) C.V.

    El ciudadano C.V., profesor titular del departamento de Economía de la Universidad del Valle,[49] sostuvo que la reducción de la población afrodescendiente en el Censo 2018 obedece a cuatro factores, principalmente. En primer lugar, “la tasa de omisión censal a nivel nacional alcanzó la no deleznable cifra de 8.5% (la más alta en América Latina en la ronda censal 2010), pero curiosamente esta fue considerablemente más alta en los departamentos y ciudades con mayor concentración de población afrodescendiente, especialmente en el departamento del Valle del Cauca y la región Pacífica.” En segundo lugar, “los graves errores en el diligenciamiento de la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial coadyuvaron de manera importante para la drástica reducción de la población afrodescendiente en el censo 2018.”. En tercer lugar, “las campañas de sensibilización y el proceso de capacitación a encuestadores solo se realizaron en zonas de influencia de los delegados del ENCP, es decir en los Consejos Comunitarios.” En cuarto lugar, “los cambios en la pregunta, aunque parezcan insignificantes, con la introducción de subcategorías en las poblaciones Indígenas y Rom, originó que las preguntas asociadas a la población Afrodescendiente quedaran relegadas en la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial, generando incentivos negativos para que los encuestadores leyeran todas las alternativas asociadas a la pregunta.”

    Sobre las ventajas y desventajas de los criterios de heterorreconocimiento y autorreconocimiento en procesos censales, sostuvo que el criterio de autorreconocimiento “constituye un poderoso instrumento para fortalecer los procesos de identidad de los grupos subordinados con el objetivo de lograr una mayor inclusión social a través de los procesos de acción colectiva, lo cual, podría verse menguado debido a la imposición del Estado de esas categorías.” No obstante, “la utilización de variables de heterorreconocimiento podrían ser más idóneas tanto para la contabilización de los grupos étnico-raciales como para la medición de la desigualdad étnico-racial […]. Sin embargo, los procesos de heterorreconocimiento con base en aspectos fisionómicos en el censo de población, podría al mismo tiempo rememorar las prácticas de contabilización de personas pertenecientes a los grupos étnico-raciales en el periodo colonial o inicios del periodo republicano […]” Concluye que “la clave para mejorar la visibilidad estadística para los afrodescendientes no descansa en exclusiva en el tipo de método utilizado en la recolección de información en el proceso censal, sino en que ese proceso se haga de manera correcta y concertada con los grupos representativos de la población.”

    Solicita que el DANE “haga una profunda evaluación del marco de muestreo que utiliza en las encuestas de hogares y de calidad de vida, entre otras encuestas, y además actualice la cartografía censal con base en la variable de autorreconocimiento étnico-racial teniendo en cuenta los datos desagregados del Censo de 2005. Esto le permitirá al DANE tener un marco muestral confiable con el cual pueda aproximarse a la contabilización y caracterización de la población afrodescendiente en Colombia a través de la realización de las encuestas a hogares o de calidad de vida.” Igualmente, “se sugiere que el DANE pueda compartir el marco muestral, para una validación técnica por parte de la academia que acompaña a las organizaciones afrodescendientes en este proceso.”

    11) Dejusticia y Observatorio de Discriminación Racial

    El subdirector y un grupo de investigadoras de Dejusticia,[50] junto a la directora y una investigadora del Observatorio de Discriminación Racial,[51] presentaron un concepto conjunto. Argumentaron que “si bien se han desarrollado acciones importantes por parte del DANE desde el año 2018 para subsanar los problemas de disminución de población autoreconocida como afrodescendiente en el censo nacional, aún persiste una necesidad de que la Corte Constitucional especifique la manera en que la accionada debe procurar la protección de los derechos fundamentales de la población afrodescendiente.” En esa medida, “existen dos aspectos sobre los cuales la Corte debería puntualizar para evitar que este vacío en la información impacte negativamente la formulación de políticas públicas que terminen por desproteger aún más, a la población afrodescendiente del país.”

    Por un lado, “el DANE debe publicar de forma clara y accesible el ejercicio de cálculo que hizo para contar con las cifras ajustadas sobre la población NARP en el país.” Por otro lado, el DANE “debe trabajar en un plan de mejoramiento de las herramientas estadísticas y, en particular, para evitar que el próximo censo replique los problemas de omisiones o disminuciones de población NARP. Este plan debería contemplar el mayor involucramiento de los municipios y zonas en los que no se pudo realizar el censo y analizar si se pueden permitir apoyos para la contratación de censistas pertenecientes a estas comunidades, de modo que se minimicen las barreras de acceso a estas zonas. Adicionalmente, se debe fortalecer el proceso de capacitación a los censistas para que el proceso sea más adecuado, transparente y suficiente, que tenga en cuenta la importancia de formular de forma clara y consciente la pregunta sobre pertenencia étnica del cuestionario del censo. ”

    12) Orlando Deavila Pertuz

    Orlando Deavila Pertuz, investigador del Instituto Internacional de Estudios del Caribe de la Universidad de Cartagena, presentó concepto sobre el desarrollo histórico de los censos y su vinculación con la identificación étnico-racial en Colombia. Sostuvo que “[a] diferencia de aquellos realizados durante la era colonial, que sí contabilizaban la raza, los censos republicanos solo registraban a los habitantes según la edad, el sexo, el estado civil y la profesión.” Lo anterior, debido a que “se asumía que el cuerpo social que conformaba la nación era único e indivisible.”

    Narró que “[l]a variable raza fue restablecida en los censos de 1905, 1912 y 1918, marcando una ruptura con la tendencia que había predominado, no solo en Colombia, sino en la mayor parte de América Latina. Esto se debió, en parte, al nuevo proyecto de nación impulsado por la Regeneración.” Sin embargo, “[d]urante el resto del siglo XX, los censos volvieron a excluir la categoría raza” debido a que el Estado “abandonó el propósito de homogeneizar a la población”, a la preeminencia de la narrativa del mestizaje y a las críticas al concepto científico de raza.

    Posteriormente, “movimientos de base racial, comenzar[o]n a impulsar el multiculturalismo, como un discurso que permitiera reconocer las diferentes necesidades que cada grupo tenía al interior de la nación. Estos centraron su lucha en la incorporación de la variable étnico- racial en el censo. Estos esfuerzos rindieron sus frutos cuando la Constitución de 1991 reconoció a Colombia como un Estado pluriétnico y multicultural, dando lugar a la institucionalización de un régimen de ciudadanía diferencial. Este fue el marco legal que permitió la formulación del censo de 1993, que incluyó la pregunta por el autorreconocimiento étnico-racial.”

    Pronunciamientos recibidos con ocasión del traslado

    13) Pronunciamiento de ILEX al traslado de pruebas[52]

    Reiteraron “la necesidad de considerar tanto a las dinámicas propias de la etnicidad como aquellas propias de la raza en la definición de la identidad afrocolombiana, lo que tiene importantes impactos para efectos de definir estrategias para su visibilidad estadística.” Respecto al concepto del DANE, en el cual “dicha entidad pone en duda los mecanismos de heterorreconocimiento como forma de captar de mejor forma la variable étnico-racial, se presentan argumentos acerca de la necesidad de indagar por el color de piel para efectos de visibilizar a la población afrodescendiente.” Finalmente, “se exponen las situaciones en las que se han usado los datos erróneos del censo nacional de población y vivienda 2018, y se hace un análisis de cómo distintos países de la región han formulado sus preguntas censales para captar la pertenencia étnico-racial de las personas, lo que puede contribuir a diseñar mecanismos para evitar la invisibilización de la población afrodescendiente en instrumentos estadísticos utilizados en Colombia, así como presentar casos donde, contrario a lo que se ha criticado por algunas instituciones, se han adoptado mecanismos para indagar por el color de piel, sin que ello implique reemplazar el criterio de autorreconocimiento que, según lo hemos señalado de manera reiterada, debe continuar siendo el principal instrumento.”

    14) Pronunciamiento del DANE frente a las intervenciones de la Universidad Icesi y de Cartagena

    Reiteró algunos de sus argumentos iniciales. Hizo énfasis en que “los datos subnacionales producto de las estadísticas experimentales son oficiales.” Explicó que “una estadística experimental es aquella que se deriva de proyectos en desarrollo que cuentan con aspectos innovadores.” Agregó que “se consideran experimentales porque aún muestran margen de mejora (estandarización, cobertura y metodología) y no han alcanzado todavía la suficiente madurez en cuanto a la fiabilidad, estabilidad o calidad de los datos, como para incluirlos dentro del listado de operaciones estadísticas regulares. En cualquier caso, las estadísticas experimentales son estadísticas oficiales.” Sobre la diferencia en las cifras de estimación de personas negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras puesta de presente por la Universidad ICESI, sostuvo que “la diferencia entre las cifras obedece a que los volúmenes a nivel nacional y subnacional son estimaciones y, por lo tanto, difieren producto de los métodos de estimación; no obstante, […] los datos muestran correlación con los resultados del año 2005.”

    En su parecer “no es preciso decir que el CNPV 2018 carezca de fundamentación, ni que no esté respaldado por la comunidad académica y científica. El DANE ha hecho importantes esfuerzos institucionales no solo para alcanzar los más altos estándares sino que ha mantenido una postura de transparencia y mejoramiento permanente, sometiéndose a evaluación constante y generando espacios de diálogo no solo con la academia, entes pares y autoridades internacionales en materia estadística, sino con representantes de las comunidades y distintos grupos sociales del país para recibir sus observaciones, fortalecer sus procesos y aumentar la comprensión y uso de las estadísticas que produce.”

    15) Pronunciamiento del DANE frente al concepto de Dejusticia y el Observatorio de Discriminación Racial

    La entidad reiteró que “continuará trabajando de manera permanente para que los visores, boletines departamentales y demás mecanismos para la difusión de datos sobre la población negra, afrocolombiana, afrodescendiente, raizal y palenquera tengan un lenguaje que pueda ser comprendido por diferentes actores” Sin embargo, resaltó que “el autorreconocimiento étnico corresponde a una labor que no sólo le compete al DANE, sino también a las diferentes expresiones organizativas y espacios de representatividad de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; también, a aquellas entidades públicas directamente relacionadas con el fortalecimiento de los procesos de autorreconocimiento y de las acciones de comunicación y socialización que los promuevan, por lo que, se requieren en este contexto acciones de diferentes sectores, de tal manera que se pueda dar respuesta, principalmente, a la complejidad de las dinámicas de autorreconocimiento de la población negra.”

    Destacó la elaboración y difusión de la Guía de Enfoque Diferencial e Interseccional en el Sistema Estadístico Nacional que el DANE ha implementado como medida de incorporación del enfoque diferencial de manera transversal en la producción de estadísticas oficiales en el país. Igualmente, sostuvo que “[a] partir de los lineamientos incluidos en la Guía, específicamente para el caso del enfoque diferencial étnico, se ha venido consolidando en la entidad una Agenda Integral Étnica, la cual busca avanzar hacia la caracterización de la población con autorreconocimiento étnico en el país a través de múltiples fuentes, incluyendo todo tipo de operaciones estadísticas (OOEE) y registros administrativos (RRAA), y generando cada vez más información desagregada que dé cuenta de sus realidades económicas, políticas, sociales, culturales, condiciones de vida y particularidades en usos y costumbres.”

    16) A.M.V.M.[53]

    Se refiere a los registros administrativos y los define como “todo registro resultante de necesidades fiscales, tributarias u otras, creado con la finalidad de viabilizar la administración de los programas de gobierno o para fiscalizar el cumplimento de obligaciones legales de la sociedad.” Menciona los países nórdicos como innovadores en realizar censos completamente basados en registros administrativos. Igualmente, el censo de España en 2001 usó los registros administrativos y el censo de manera complementaria.

    Sostuvo que para el caso del Censo 2018, “de acuerdo con el Comité Nacional de Expertos Para La Evaluación Del Censo Nacional de Población y Vivienda de Colombia 2018, el uso de registros administrativos, como por ejemplo suscriptores de servicios públicos y base catastral, no funciona con la certeza deseada, en parte porque los niveles de informalidad en el país son altos y los registros administrativos no captan una parte importante de sus unidades objetivo. Además, el DANE (2010) reconoció que el censo de población y vivienda es la operación estadística más grande y más importante que hace un país. Llega a todos los hogares del territorio nacional y constituye la fuente primaria del Sistema Estadístico Nacional. De modo que no pretende usar los registros administrativos como fuente para el Censo.” Concluyó que “no estamos proponiendo que en Colombia se realicen las mediciones de población únicamente con registros administrativos pues todavía estos datos no tienen la calidad necesaria para reemplazar una operación estadística tan importante y compleja como el censo. Pero el caso de los países nórdicos y de España, muestra que a medida que se vayan fortaleciendo los registros administrativos, estos sí pueden complementar y mejorar la obtención de información.”

40. La Sala Primera retomará las intervenciones y los conceptos rendidos por las entidades a lo largo de esta providencia, cuando resulten pertinentes para el análisis que adelanta esta Corporación.

41. De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para conocer el fallo de tutela materia de revisión.

42. El artículo 7 de la Ley 79 de 1993 establece que el Gobierno nacional debe presentar un proyecto de ley a través del cual el Congreso adopte los resultados de cada censo nacional de población y vivienda.[54] Pese a la anterior disposición, los resultados de los censos de 1993, 2005[55] y 2018[56] no han sido adoptados por el Congreso de la República. Hasta donde se tiene conocimiento, el último censo cuyos resultados fueron ratificados a través de una ley fue el Censo de 1985, según lo dispuesto en el artículo transitorio 54 de la Constitución Política.

43. La adopción de los resultados del censo mediante ley no es un asunto menor. A través de ese mecanismo se dota a las cifras censales de la deliberación y la legitimidad política que otorga la aprobación de una ley de la República. El trámite legislativo crea una oportunidad para la discusión -sin desconocer la competencia especializada del DANE- ante el órgano de representación popular por excelencia, de los resultados y de las dinámicas demográficas. Igualmente, ofrece un espacio para que las autoridades censales rindan cuentas sobre los avances y eventuales falencias en la planeación o ejecución del censo. Los resultados del Censo 2018 no tuvieron ese espacio deliberativo.

44. Ahora bien, el artículo 7 de la Ley 79 de 1993 ordena la adopción legal de los resultados del censo. Pese a que esta norma no define el alcance de este trámite ni el efecto jurídico frente a su incumplimiento, la no adopción de los últimos tres censos mediante ley ha acarreado consecuencias significativas. Por ejemplo, las curules de la Cámara de Representantes siguen siendo definidas con base en el Censo de 1985.[57]

45. Lo anterior, sin embargo, no quiere decir que la publicación por sí misma de los resultados del censo carezca de relevancia pública o social. Existe una diferencia entre el acto de adopción del censo mediante ley, por un lado, y la expedición de estadísticas oficiales de parte del DANE, por el otro. El Decreto 1170 de 2015[58] establece que las estadísticas oficiales son aquellas que produce el DANE, entre otras entidades del Sistema Estadístico Nacional,[59] y su uso es obligatorio por parte del Estado para la formulación de política pública.[60] De modo que, con independencia de que el Censo 2018 haya sido ratificado legalmente, sus resultados constituyen un insumo central para la elaboración de las proyecciones de población, del indicador de necesidades básicas insatisfechas, las proyecciones de población indígena de los resguardos legalmente constituidos, el cálculo de la medida de pobreza multidimensional y del déficit habitacional, entre otros de vital importancia para el diseño de la política social del Estado. Lo mismo sucedió en su momento con los resultados de los censos de 1993 y 2005.[61] Igualmente, los datos del Censo 2018 han sido usados como base para la distribución de los recursos del Sistema General de Participaciones.[62]

46. Es por ello que, aunque los resultados del Censo 2018 no consten en una ley, el DANE sí ha expedido estadísticas que tienen el carácter de cifras oficiales.[63] Esta entidad declaró la oficialidad del Censo 2018 en materia de estructuras demográficas y, específicamente, del volumen de la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera en 4.671.160 personas, con base en la Encuesta de Calidad de Vida. Tal información, junto con la cifra de población que se autorreconoció en algunas de las categorías de afrodescendencia en el Censo 2018 (2.982.224 personas) y el ejercicio experimental de cálculo de la población afrodescendiente en niveles subnacionales (4.433.528 personas) –vale decir, cifras también oficiales– figuran en la página web del DANE[64] y en sus visores de datos sobre población negra:[65]

    Población Negra, Afrodescendiente, Raizal y Palenquera en el Censo 2018

    Población en el total nacional

    Fuente

    Coeficiente de variación

    4.655.946

    Encuesta calidad de vida 2018

    2,4%

    2.982.224

    Censo Nacional de Población y vivienda 2018

    No aplica

    4.433.528

    Ejercicio experimental cálculo de la población por departamento

    No aplica

    Tomado del visor de datos sobre población negra, afrodescendiente, raizal y palenquera del Censo 2018, publicado por el DANE.[66]

47. Ciertamente, la publicación de esta información y su difusión entre las distintas autoridades y la comunidad en general incide en la (in)visibilidad estadística de la población afrocolombiana y en el diseño de la política pública focalizada en materia étnico-racial.[67] Esos resultados, junto con las estimaciones realizadas por el DANE, hacen parte de la oferta estadística del Estado. Por su naturaleza, alcance e importancia pueden comprometer los derechos fundamentales de los accionantes y de las comunidades a las cuales estos representan y, en esa medida, es un asunto de relevancia constitucional. Bajo esa óptica, la sala pasará a analizar la procedencia formal de la acción.

48. De manera preliminar, es importante reiterar que la procedibilidad de las tutelas promovidas por pueblos étnicos y, en general, sujetos de especial protección constitucional debe examinarse con flexibilidad. Tal flexibilidad se justifica en la necesidad de derribar los obstáculos que han impedido que estas poblaciones accedan a los mecanismos judiciales que el Legislador diseñó para la protección de sus derechos en las mismas condiciones en que pueden hacerlo otros sectores de la población. Esta aproximación garantista del acceso a la justicia de poblaciones tradicionalmente alejadas del aparato judicial por razones de aislamiento geográfico, marginalización económica o por su diversidad cultural, tiene plena justificación en el marco de un Estado comprensivo de la diversidad étnica y de las especificidades que caracterizan a aquellos pueblos que se identifican como culturalmente distintos de la sociedad dominante.[68] Adicionalmente, el Convenio 169 de la OIT, dispone proteger a los pueblos interesados contra la violación de sus derechos y asegurar que puedan iniciar procedimientos legales, “personalmente o por conducto de sus organismos representativos”, para así garantizar que tales derechos sean respetados.[69]

49. Los accionantes podían interponer la tutela (legitimación por activa). La Constitución Política estableció, en el artículo 86, la acción de tutela como un mecanismo especial e informal para que toda persona pueda reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección de sus derechos fundamentales. A partir de lo anterior, es claro que las ciudadanas D.B.A., A.M.G., E.A. de Á., A.M.V.M., R.M.C. y los ciudadanos D.G.M., J.S.C., M.C.B. y E.C.P., pueden presentar en nombre propio esta acción de tutela al reconocerse como afrocolombianos afectados por los resultados del Censo 2018, y lo que consideran es un fenómeno de invisibilización estadística.

50. Asimismo, las organizaciones sociales convocantes están legitimadas para iniciar la presente acción de tutela. En concordancia con el reconocimiento de los pueblos étnicos como sujetos colectivos titulares de derechos fundamentales, la jurisprudencia ha admitido que la legitimación en la causa está radicada en: “(i) las autoridades ancestrales o tradicionales de la respectiva comunidad; (ii) los miembros de la comunidad; (iii) las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas, y (iv) la Defensoría del Pueblo.”[70]

51. El presente caso se enmarca en el tercer supuesto. No se trata de una comunidad negra en particular, sino de los derechos de las poblaciones afrocolombianas en general, por lo que la sala encuentra que el objeto social que impulsa a las organizaciones accionantes es consistente con este propósito. Así se observa en los certificados de existencia y representación de Ilex-Acción Jurídica,[71] la Corporación Agencia Afrocolombiana Hileros,[72] la Asociación de Consejos Comunitarios del Norte del Cauca (ACONC),[73] la Asociación Nacional de Afrocolombianos Desplazados (AFRODES)[74] y la Corporación Centro de Pastoral Afrocolombiana (CEPAC).[75] Esta última, según explicaron los accionantes, es también responsable de la secretaría ejecutiva de la Conferencia Nacional de Organizaciones Afrocolombianas (CNOA) que es una convergencia de más de 278 organizaciones afrocolombiana a nivel nacional de distinto tipo, donde confluyen mujeres, jóvenes, Consejos Comunitarios, organizaciones rurales y urbanas.

52. En suma, además de las ciudadanas y los ciudadanos que se encuentran legitimados para actuar en nombre propio, también lo están las organizaciones Ilex-Acción Jurídica, Hileros, ACONC, AFRODES y CEPAC, dado que su objeto social -inscrito ante las respectivas cámaras de comercio- es precisamente la defensa de los derechos de los pueblos afrocolombianos y de su identidad. Esta conclusión no cobija a la Asociación de Economistas Negras “Mano Cambiada”, la cual según explicaron los mismos accionantes es una organización que aunque promueve la generación de información, investigación y análisis crítico de las situaciones socioeconómicas del pueblo negro en Colombia, no está constituida aún como una persona jurídica.[76] De modo que legalmente no ostenta personalidad jurídica para iniciar una acción de amparo. Esta restricción no resulta desproporcionada en este caso concreto dado que sus integrantes sí pueden actuar en nombre propio como personas afrocolombianas.

53. La tutela se podía interponer contra las entidades públicas accionadas (legitimación por pasiva). Este requisito se satisface claramente frente a dos de las entidades demandadas. En primer lugar, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), en tanto responsable de realizar los censos de población y vivienda dentro del territorio nacional.[77] En este sentido, es el garante principal de la recolección de información del Censo 2018 frente a la población afrocolombiana y que constituye el motivo central de la presente acción de tutela. En el caso del Ministerio del Interior, también se configura la legitimación dado que le corresponde “formular, promover y hacer seguimiento a la política de los grupos étnicos para la materialización de sus derechos, con un enfoque integral, diferencial, social y de género, en coordinación con las demás entidades competentes del Estado.”[78] Además, fue la entidad que coordinó el proceso de consulta previa con las comunidades afrocolombianas como preparación al Censo 2018.

54. Por otro lado, sin embargo, no es clara la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República frente al objeto específico de esta tutela, más allá de algunas competencias generales que se adujeron en el escrito de tutela, pero que no se relacionan de manera directa con la causa jurídica bajo estudio.

55. I.. Los accionantes interpusieron varias peticiones con el objeto de lograr una solución a la problemática generada y que -a su juicio- aún continúa dándose como resultado de las deficiencias que atribuyen a los datos del DANE. En su parecer, pese a la publicación inicial de los resultados del Censo 2018 en materia étnico-racial en noviembre de 2019, “aún se están realizando actividades de socialización y diálogos para estructurar medidas de solución. De ahí, que la tutela se presente en noviembre de 2020, a la espera de la evaluación de la evolución de estos procesos, no obstante, estos no han tenido los debidos desenlaces porque bajo condiciones de urgencia, se puede ver potencialmente afectada la población afrodescendiente.”[79]

56. La sala encuentra que, en efecto, el registro de la población afrocolombiana fue ajustada en diferentes momentos. El primer boletín oficial del componente afrocolombiano del Censo 2018 fue publicado el 6 de noviembre de 2019. Sin embargo, este no significó el cierre de la discusión; todo lo contrario, marcó el inicio de un conjunto de acciones sociales y legales para comprender los elementos técnicos del censo, sus resultados, los esfuerzos de corrección del DANE e incluso los cuestionamientos ciudadanos frente a los datos. El 25 de noviembre de 2019 el DANE publicó la estimación ajustada del volumen de la población afrocolombiana a través de la encuesta de calidad de vida en 4.671.160 personas. Finalmente, tan solo hasta el 11 de junio de 2021, el DANE publicó y socializó los resultados de las estadísticas experimentales para estimar el volumen poblacional de los grupos étnicos a nivel municipal y departamental.[80] Ello quiere decir que al momento de presentación de la tutela los datos de volumen de población afrocolombiana en el país, publicados inicialmente en noviembre de 2019, se encontraban todavía en proceso de subsanación por parte del DANE y no eran definitivos.

57. En este sentido, y dado que la acción fue interpuesta el 6 de noviembre de 2020, se supera claramente el requisito de inmediatez. De hecho, el mecanismo de amparo se radicó cuando aún persistían dudas sobre la precisión o exactitud de las cifras de población afrocolombiana en los diferentes ámbitos territoriales y cuando recién se estaban implementando soluciones a las falencias evidenciadas en el Censo 2018. Debe tenerse en cuenta igualmente la complejidad del tema que motivó esta acción constitucional, enmarcada en un debate de trascendencia social y con un alto componente técnico que exigió -además- articular varias organizaciones sociales para apoyar la demanda.

58. Subsidiariedad. Los jueces de instancia declararon la improcedencia de la tutela, al considerar que las accionantes contaban con otros mecanismos idóneos para resolver sus pretensiones, principalmente la acción popular, aunque también refirieron tangencialmente la acción de nulidad simple. La Sala Primera de Revisión, por el contrario, encuentra que la tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para la defensa de los derechos fundamentales tanto de los individuos accionantes como de la diversidad de pueblos afrocolombianos que no fueron debidamente reconocidos por el Censo 2018.

59. En primer lugar, frente al medio de control de nulidad simple, es necesario recordar que su objeto son los actos administrativos propiamente dichos[81] y no los hechos,[82] omisiones[83] u operaciones administrativas.[84] Es posible que en el marco de la planeación, ejecución u oficialización del censo, el DANE y las demás entidades participantes hubiesen emitido actos administrativos que podrían ser recurridos a través de este medio de control.[85] No obstante, en esta ocasión la Sala Primera observa que el conjunto de actuaciones que habrían dado lugar a una disminución de la población afrocolombiana constituye, en principio, una operación administrativa que difiere en su naturaleza de un acto administrativo. Por lo tanto, no sería susceptible prima facie de control a través de la pretensión de nulidad.

60. En efecto, el censo es una operación estadística “dirigida a recabar, procesar, analizar y difundir información básica para contribuir al desarrollo económico, social, científico y tecnológico del país.”[86] En esa medida, se trata de una investigación en la que se produce información estadística, pero que no constituye por sí sola una expresión de la voluntad de la administración encaminada a producir efectos jurídicos o a definir una situación jurídica.

61. Asimismo, el debate que proponen las accionantes consiste en establecer si los presuntos hechos y omisiones que dieron lugar a la disminución de la población afrocolombiana en el Censo 2018 atenta contra los derechos fundamentales de las comunidades que representan y de sus miembros. De modo que no se trata de una discusión restringida al examen legal de un acto administrativo. Su reclamo, en últimas, tiene que ver con el impacto en los derechos de los accionantes y de la población afrocolombiana en general.

62. Por otro lado, en lo que respecta a la acción popular -consagrada en el artículo 88 superior y desarrollada por la Ley 472 de 1998- esta incluye un listado no taxativo de los derechos e intereses colectivos; entre los que se encuentra “la defensa del patrimonio cultural de la Nación”, que según el juzgador de instancia subsume completamente las pretensiones de la tutela.

63. Contrario a la conclusión a la que arribó el juez de instancia, la Sala Primera considera que, aunque este proceso de amparo pueda repercutir en la preservación del “patrimonio cultural de la Nación”, lo cierto es que la acción de tutela no se dirige a la protección de un objeto o de una determinada cultura en su concepción de bien público, sino a la salvaguarda de sujetos de derecho que viven una realidad diferenciada -tanto individual como comunitaria- pero que, por falencias en el diseño y ejecución del Censo 2018, no fueron debidamente identificados. No se trata entonces de la defensa en abstracto del “patrimonio cultural” de las comunidades negras del país, sino de la importancia de ser contados y cómo ello se conecta con los derechos fundamentales a la igualdad, la identidad cultural, a la información de calidad y a la materialización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales.

64. Como ha señalado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ser contados importa en términos de derechos fundamentales, especialmente tratándose de pueblos étnicos que aspiran a una identidad étnico-racial diferenciada. Es más, el reconocimiento estadístico constituye una condición de posibilidad para el goce de los demás derechos:

    “La CIDH observa que la autoidentificación étnico-racial y la visibilidad estadística en la región presenta importantes avances, sin embargo, todavía existen indicadores y variables ausentes de perspectiva intercultural, para atender el desarrollo progresivo de los DESCA; por ello es necesario determinar, las necesidades regionales y locales de las personas afrodescendientes, empezando por reconocer que existen unas necesidades mínimas, no satisfechas, que deben detallarse, de manera muy concreta, en las rondas censales y datos demográficos, toda vez que el reconocimiento es un paso esencial para impulsar el desarrollo de importantes acciones afirmativas en la materia. La ausencia de datos estadísticos sobre personas afrodescendientes impide el avance progresivo de sus derechos y la inclusión en las políticas públicas. […] La Comisión entiende que la disponibilidad de datos oficiales sobre personas afrodescendientes es el primer paso para el reconocimiento de sus derechos. En ese sentido, los censos son una herramienta idónea que permiten hacer una lectura, sobre la concentración geográfica de esta población, y a su vez identificar sus condiciones de vida.”[87]

65. Por el contrario, la falta de reconocimiento oficial puede conllevar a que los pueblos étnica o racialmente diferenciados “no sean tomados en cuenta por el Estado en las normas y políticas públicas, o a que queden legalmente desprotegidos, por ejemplo, frente a proyectos o iniciativas privadas. También puede conducir a una situación de invisibilidad jurídica.”[88]

66. Ahora bien, como ha explicado la jurisprudencia constitucional “un derecho no deja de ser fundamental, porque algunas de sus expresiones o la forma de proceder con su ejercicio sean de carácter colectivo y, menos aún, que, por tal circunstancia, pueda llegar a considerarse que se está en presencia de un derecho colectivo, susceptible de protección por la vía de la acción popular.”[89] Así, aunque los derechos invocados en esta acción no reposen únicamente en los accionantes, sino en la diversidad de pueblos afrodescendientes afectados por el censo, ello no convierte automáticamente este reclamo en un asunto de interés colectivo. Al respecto, ha concluido la Corte que “no le es posible al intérprete transformar un derecho fundamental en un derecho de contenido colectivo, por la sola circunstancia de que algunas de sus expresiones […] impliquen un ejercicio que trasciende la expresión meramente individual.”[90]

67. También es necesario destacar en este punto cómo los ejercicios censales se han venido consolidando en la jurisprudencia nacional como un asunto que puede entrar en la órbita de los derechos fundamentales; y cómo ser contados en términos respetuosos de la identidad cultural (asociada a factores sociales, étnicos o raciales) adquiere una connotación fundamental, justiciable a través de la acción de tutela, especialmente tratándose de sujetos de especial protección constitucional.

68. Es el caso, por ejemplo, de la acción de tutela presentada en nombre del campesinado, para que este fuera debidamente contado en el Censo 2018. Este escenario resultaba más complejo aún si se toma en cuenta que para ese entonces no existía un reconocimiento expreso sobre la diversidad étnica del campesinado, como sí ocurre con la población negra, raizal y palenquera.[91] Al estudiar de fondo el asunto, la Sala de Casación Penal concluyó que los artículos 64 y 65 superiores reconocen al campesinado como grupo de especial protección y beneficiario de acciones afirmativas en virtud del principio de igualdad. Por ello, pese a que el censo ya estaba en curso, hizo un llamado a las autoridades para que, en el futuro próximo, delimitaran un concepto de campesino que permitiera contabilizar a quienes integran esa población, y apoyar el seguimiento, formulación e implementación de políticas públicas para materializar sus derechos.[92]

69. Así como la Corte Suprema de Justicia advirtió que la identificación estadística de un grupo poblacional es presupuesto indispensable para la salvaguarda de sus derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha transitado un camino similar. En sentencia T-466 de 2016,[93] por ejemplo, la Sala Tercera conoció la solicitud de una asociación de autoridades W. debido a las declaraciones de funcionarias del ICBF, en las que se les asigna responsabilidad por situaciones de desnutrición, desatención y fallecimiento de niños, derivadas de sus costumbres. Dentro de las consideraciones, llama la atención el valor que se otorgó a la información estadística para la protección de los derechos fundamentales. Es más, una de las falencias que encontró la sentencia tuvo que ver con la insuficiencia de las estadísticas oficiales.[94] Esta preocupación se reflejó en la parte resolutiva, donde se ordenó al Presidente de la República, al Gobernador de la Guajira y a los Alcaldes de la zona que, para superar las deficiencias estructurales que propiciaron la vulneración de la niñez W., debía “establecerse un sistema de información estadística relativa a los aspectos demográficos y de necesidades básicas insatisfechas del pueblo Wayúu, en cabeza de las autoridades nacional.”[95]

70. En este sentido, existe una creciente línea jurisprudencial que ha abordado los censos y demás información estadística de grupos poblacionales como una cuestión de derechos fundamentales. Por ejemplo, frente a los habitantes de calle;[96] las familias que ocupan predios de alto riesgo;[97] recicladores informales;[98] vendedores informales;[99] familias que arbitrariamente quedaron excluidas del censo que permite acceder a ayudas o programas sociales del Estado;[100] así como los múltiples pronunciamientos de la Corte frente a los problemas en la inclusión dentro del Registro Único de Víctimas. Estos fallos comparten un elemento común: la inclusión en los registros estadísticos oficiales y la correcta identificación resulta esencial para la garantía de los derechos fundamentales, especialmente de aquellos grupos que por sus condiciones de pobreza, interculturalidad o marginalidad han sido rezagados.

71. Más recientemente, la Sala Plena, en Sentencia C-295 de 2019,[101] reconoció la importancia en términos constitucionales para los pueblos étnicos de ser contados, al revisar las objeciones gubernamentales sobre un proyecto de ley de caracterización de los pueblos afrocolombianos: “Ser contado y cómo ser contado, importa en términos de derechos. Es el reconocimiento legal al que aspiran algunas comunidades, es el derecho a vivir una identidad que se autorreconoce como diferente, es la forma de evaluar los avances o retrocesos del Estado frente a patrones de discriminación y exclusión. En palabras de un líder afro, “el derecho a ser negro” es el principio de toda reivindicación. En una sociedad tecnificada, además, esta información constituye el insumo principal en que se soporta el diseño de cualquier política pública.”

72. Ahora bien, en sede de revisión, la Sala Primera tuvo conocimiento de que con posterioridad a la presentación de esta tutela (noviembre 2020) se radicó una acción popular (diciembre de 2020) relacionada con las deficiencias del Censo 2018 frente a la población afrocolombiana, la cual cursa en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sin embargo, el enfoque de la controversia allí propuesta es sustancialmente diferente y no anula la competencia del juez de tutela. Lo que el actor popular[102] busca es la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, mencionando de manera apenas complementaria las afectaciones a la diversidad cultural de la Nación.[103]

73. La jurisprudencia no descarta que haya casos en los que los distintos mecanismos de protección (v.gr. acción de tutela y acción popular) puedan abordar los mismos hechos, aunque desde distintas perspectivas. Casos complejos como el que analiza en esta ocasión la Sala Primera evidencian el “carácter indivisible e interdependiente de los derechos.”[104] Ello conlleva, a su vez, a que puedan existir distintas vías de protección a los derechos complementarias entre sí. En efecto, los hechos que motivaron esta tutela, y que también sustentan la acción popular antes referida, pudieron haber dado lugar a afectaciones simultáneas a derechos de distinta naturaleza, entre ellos derechos fundamentales (igualdad, identidad cultural, información y realización progresiva de los DESC) y colectivos (moralidad administrativa, patrimonio público, patrimonio cultural), sin que ello conduzca irremediablemente a sacrificar alguno de los cauces procesales mencionados.

74. En este mismo sentido, la Corte Constitucional ha sostenido que (i) la tutela resulta procedente “cuando, a pesar de alegar la violación simultánea de derechos colectivos y fundamentales, se evidencia una violación del derecho fundamental independiente del derecho colectivo.”[105] Igualmente, (ii) el juez constitucional “debe valorar si los derechos fundamentales amparados y superpuestos a los derechos colectivos se predican de sujetos de especial protección constitucional.”[106] Por último, (iii) esta Corporación no ha sido ajena a declarar la procedencia la acción de tutela para la protección de derechos fundamentales “a pesar de encontrarse en curso una acción popular.”[107] Bajo esta orientación, la Sala Primera concluye que en esta ocasión la acción de tutela y la acción popular son mecanismos complementarios mas no excluyentes; y lo que aquí resuelva el juez constitucional no agota ni reemplaza el análisis que le corresponderá hacer al juez popular desde la perspectiva de los intereses colectivos en disputa y de las pretensiones que allí se formulen.

75. A la luz de lo expuesto, y evaluadas las circunstancias del caso concreto, la acción de tutela de la referencia es procedente para ventilar las peticiones relacionadas con (i) el mandato de igualdad y no discriminación en ejercicios estadísticos oficiales; (ii) el derecho a tener una identidad diferenciada y debidamente reconocida por el Estado; (iii) el derecho a una información oficial de calidad; y (iv) la materialización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales de sujetos de especial protección.

76. La tutela fue diseñada por la Constitución de 1991 con el fin de brindar “protección inmediata de [los] derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados.”[108] En ocasiones, sin embargo, la alteración o consolidación de las circunstancias que dieron origen a la vulneración conlleva a que la tutela pierda su razón de ser[109] como mecanismo de protección judicial.[110]

77. El daño consumado, en particular, ocurre cuando se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación.[111] Claro está que el daño debe ser irreversible, pues respecto de aquellos que son susceptibles de ser interrumpidos, retrotraídos o mitigados por una orden judicial, no es dable decretar la carencia de objeto.[112]

78. El daño consumado puede concretarse en dos momentos: (i) antes de interponerse la acción de tutela o (ii) durante el trámite de la misma, bien sea ante los jueces de instancia o en el curso del proceso de revisión ante la Corte. En el primer caso, el juez debe, en principio, declarar la improcedencia de la acción, de conformidad con lo previsto por el numeral 4 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991. En el segundo, es perentorio un pronunciamiento de fondo del juez de tutela (incluida la Corte Constitucional) cuando el daño ocurre durante el trámite de la tutela; para determinar si se presentó o no la vulneración que dio origen a la acción de amparo y tomar los correctivos a que haya lugar.[113]

79. De todos modos, en el primer escenario -esto es, cuando el daño se consuma antes de la presentación de la acción de tutela-, también es posible de forma excepcional realizar un pronunciamiento de fondo. Sobre todo, cuando el caso ha sido seleccionado por la Corte Constitucional y “el proceso amerite un pronunciamiento adicional del juez de tutela, no para resolver el objeto de la tutela -el cual desapareció por sustracción de materia-, sino por otras razones que superan el caso concreto, como avanzar en la comprensión de un derecho fundamental, o para prevenir que una nueva violación se produzca en el futuro. Por lo tanto, dadas las particularidades de un proceso, el juez puede emitir un pronunciamiento de fondo o incluso adoptar medidas adicionales.”[114]

80. Tanto la Sala Plena como las Salas de Revisión han expuesto varias razones para estudiar una solicitud de amparo, pese a que al momento de su presentación el daño ya se hubiese consumado. Entre las principales, se destacan las siguientes: (i) para avanzar en la comprensión de un derecho fundamental;[115] (ii) por la necesidad de disponer correctivos frente a personas que puedan estar en la misma situación o que requieran de especial protección[116] y así evitar la repetición de las trasgresiones;[117] y (iii) como medida de reparación -que no indemnizatoria en términos patrimoniales-[118] que ofrece por sí mismo el pronunciamiento del juez constitucional.[119]

81. El compromiso del juez constitucional con la materialización de los derechos y principios que consagró la Carta Política de 1991 implica una gran responsabilidad que no puede ser obviada bajo argumentos formales que conduzcan a providencias materialmente inhibitorias.[120] La vigencia de un orden justo[121] no es una simple declaración retórica sino un llamado expreso a los jueces dentro del Estado Social y Democrático de Derecho a evitar que una violación a los derechos fundamentales pase desapercibida como resultado de la consumación del daño.[122] Este deber se refuerza de cara a los sujetos de especial protección constitucional[123] y cuando el caso ha sido asumido por la Corte Constitucional, a quien corresponde avanzar en la “orientación, consolidación de la jurisprudencia y pedagogía constitucional.”[124]

82. A la luz de lo expuesto, la sala observa que en esta oportunidad se configuró un daño consumado en lo que respecta a la preparación, diseño y realización del Censo de 2018. Para el momento en que se radicó el escrito de tutela (el 06 de noviembre de 2020), es evidente que ya había culminado la fase precensal del proceso de consulta previa (17 de febrero de 2017), el levantamiento de información censal (esto fue gradual y se extendió entre los años 2018 y 2019) e incluso el DANE había publicado los resultados iniciales frente a la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal (06 de noviembre de 2019).

83. Bajo este escenario, los cuestionamientos que formulan los tutelantes frente a la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial que se incluyó en el Censo de 2018 o los problemas que se habrían presentado en su ejecución (capacitación de los censistas, omisión de territorios, inconsistencias al formular la pregunta, etc.) ya no pueden ser corregidos por el juez constitucional pues versan sobre actuaciones finalizadas.

84. Estamos, además, ante un daño suficientemente documentado. De hecho, hay consenso sobre la inconsistencia de las cifras respecto de los pueblos afrocolombianos. Desde la publicación inicial de los resultados, el propio DANE admitió que el resultado “no es consistente con la dinámica demográfica de la población que se había identificado en el censo anterior.”[125] Igualmente, su director ha manifestado que “la entidad reconoció el error no solo a nivel nacional sino ante las Naciones Unidas.”[126] Error que se traduce en una disminución del 30,8% en la población negra del país, y la consecuente invisibilización estadística de más de un millón de afrocolombianos.

85. El daño descrito resulta irreversible en este punto. La oportunidad única que ofrecen los censos nacionales para identificar de manera completa a la población pasó y venció con la realización del Censo 2018. La sala no desconoce que, como medida paliativa, el DANE ha realizado estimaciones del volumen de la población negra en los niveles nacional, departamental y municipal.[127] Sin embargo, tales estimaciones no sustituyen los resultados de un censo nacional de población y vivienda. Los ejercicios estadísticos soportados en estimaciones -por más acertados que sean- no logran reemplazar a los censos por sus características de universalidad y cobertura integral del territorio. Y para que esto último vuelva a ocurrir, la población afrocolombiana deberá esperar otros diez años aproximadamente.

86. Lo anterior devela el escenario trágico que fue puesto en conocimiento del juez constitucional y en el que resulta materialmente imposible retrotraer el tiempo para considerar ajustes a la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial o corregir los errores u obstáculos en la ejecución del Censo 2018. Los censos son momentos únicos -aunque periódicos- que requieren de un considerable esfuerzo presupuestal, logístico y social; no en vano representan el ejercicio estadístico más grande que adelanta el Estado colombiano. Sin los recursos garantizados, los tiempos suficientes ni la preparación institucional y social que conlleva la ejecución de un censo nacional no es viable en este momento ordenar su repetición. Las medidas de protección deben ser determinadas de tal forma que no se traduzcan en obligaciones de imposible cumplimiento; lo que al final terminaría también frustrando las expectativas de quienes acudieron al juez de tutela en busca de protección.

87. Ahora bien, pese a que existe un daño consumado frente a los resultados del Censo 2018, debe recordarse que este es un ejercicio periódico que el país realiza cada decenio. Y de cara a ese futuro mediato es imperativo que el juez estudie los reclamos formulados por los tutelantes, pues no es admisible que el silencio de los jueces o la inercia de las instituciones lleven a recorrer el mismo camino trágico una vez más.

88. Asimismo, es importante recordar que la primera pretensión de los accionantes busca proteger “el derecho fundamental a la igualdad y no discriminación, la protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación y la información”; esto es, la dimensión objetiva de los derechos fundamentales, más allá de su vulneración en el caso concreto.[128] En este sentido, el pronunciamiento del juez constitucional reviste un potencial transformador y adquiere -por sí mismo- significado como contribución a la reparación integral, al estudiar las reclamaciones de las organizaciones y sujetos accionantes, reivindicar sus derechos fundamentales y adoptar las medidas correctivas hacia el futuro para que los hechos vulneradores no se repitan.

89. Bajo esta perspectiva, el debate que suscita la presente tutela es de relevancia constitucional ante los factores estructurales e institucionales que históricamente han dado lugar a la exclusión, y más recientemente a la subestimación, de las poblaciones negras en las estadísticas del Estado. En últimas, se cuestiona la invisibilización de un sujeto de especial protección constitucional, lo que impacta directamente en la construcción de Colombia como una nación diversa y pluralista.

90. En suma, a pesar de un daño consumado frente a la ejecución y los resultados del Censo 2018, se impone la necesidad de pronunciarse de fondo por la proyección que puede presentarse hacia el futuro y la posibilidad de establecer correctivos. El destino trágico del censo no es insalvable si se estudian sus falencias y se adoptan desde ya los correctivos adecuados. Por tal razón, la Corte se pronunciará sobre el fondo del caso, con miras a garantizar que las comunidades que han resistido a la condena histórica de invisibilidad en las estadísticas oficiales tengan una nueva oportunidad de ser contadas.

91. El Censo de 2018 -objeto de reproche- estaba programado inicialmente para ejecutarse en el año 2015, pero ante la confluencia con el censo agropecuario y la falta de disponibilidad presupuestal, se terminó realizando tres años después.[129] Sus resultados fueron comunicados gradualmente por el DANE. En el caso específico de la población negra, afrocolombiana, palenquera y raizal, el primer boletín oficial se publicó el 06 de noviembre de 2019. De acuerdo con éste, el número de personas afrocolombianas censadas pasó de 4´311.757 en 2005 a 2´982.224 en 2018, lo que supone una reducción del 30,8%.

92. Tan drástica reducción en el total de población afrocolombiana generó de inmediato reacciones de preocupación y de crítica de sectores de la sociedad civil, de la academia y del propio Congreso de la República. El DANE, por su parte, admitió que la cifra obtenida no era concordante con las tasas de mortalidad y migración de la población afrocolombiana, sino que se explicaba, entre otros, por problemas en el autorreconocimiento y las dificultades operativas en la ejecución del censo en algunos territorios. Ante estas falencias, el DANE propuso una estimación vinculada a la Encuesta de Calidad de Vida para solventar los problemas de subrepresentación de la población negra. De este modo, señaló la estimación de esta población, con carácter oficial, en 4.671.160 personas para el año 2018.

93. En este contexto, las ciudadanas y los ciudadanos demandantes -actuando en nombre propio y en representación de algunas organizaciones sociales- interpusieron la presente acción de tutela ante lo que consideran es la vulneración a sus derechos fundamentales y de la población afrocolombiana en general, debido a las deficiencias que afectaron la ejecución del censo y dieron lugar a la invisibilidad estadística de una parte significativa de esta población. De manera concreta, señalan que las falencias del Censo 2018 obedecen a dos factores principales: limitaciones en el diseño de la pregunta censal que indagaba por la identidad étnico-racial de la población; y falencias en la ejecución del censo respecto de la población afrocolombiana.

94. Argumentan, además, que los correctivos adoptados por el DANE no subsanan los yerros del censo y su impacto es grave pues significa la trasgresión de los derechos fundamentales de los pueblos afrocolombianos (i) a la igualdad al momento de ser contados por el Estado; (ii) al reconocimiento de la diversidad cultural; (iii) a tener información de calidad; y (iv) a la materialización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales.

95. Dada la complejidad del asunto puesto de presente y antes de formular los problemas jurídicos, debe la Sala Primera delimitar las pretensiones de los demandantes a partir de los derechos fundamentales invocados, para así mismo fijar el alcance de este pronunciamiento.[130] Más aún, teniendo en cuenta que hay en curso -y pueden presentarse otras nuevas - acciones relacionadas con la (in)visibilización estadística de los pueblos afrocolombianos.

96. Frente al derecho a la igualdad, este proceso no tiene que ver con su dimensión formal[131] pues no existen elementos para sospechar que el DANE o sus funcionarios hubiesen sentado normativas o directrices abiertamente excluyentes, orientadas a ignorar o desconocer a la población afrocolombiana en el Censo 2018. Por el contrario, el DANE, junto con el Ministerio del Interior, propiciaron un espacio de consulta previa para concertar de buena fe algunos elementos centrales del censo en su componente étnico.

97. De modo que esta providencia aborda el derecho a la igualdad desde el mandato de promoción afirmativa que permite avanzar hacia la igualdad “real y efectiva” en favor de grupos discriminados o marginados.[132] En efecto, el artículo 13 superior incorpora un mandato de integración social, pues ordena a las autoridades adoptar las disposiciones necesarias –esto es, manda conferir un trato especial– a favor de personas y grupos de la población que se encuentren en situación de vulnerabilidad o en condición de debilidad manifiesta[133] en razón de las dificultades que afrontan para el ejercicio pleno de sus derechos o para acceder a ciertos bienes.[134]

98. Precisamente, el nivel de marginalización al que han estado sometidos los pueblos afrocolombianos y que ha conllevado dolorosos procesos de deshumanización -cuyas consecuencias aún repercuten generación tras generación-[135] exige de las autoridades una especial consideración y trato frente a las situaciones sociales, culturales o geográficas que pueden conducir a su invisibilización; por ejemplo, en los ejercicios estadísticos oficiales que dan cuenta de la conformación demográfica del país.

99. En este caso concreto, el reclamo por la igualdad surge con ocasión de los problemas de subregistro evidenciados en el Censo 2018. Y si bien es cierto que los censos son operaciones a gran escala que no están exentos de dificultades, lo que aquí se reprocha es que las falencias se hubiesen concentrado sobre los pueblos afrodescendientes, afectándoles desproporcionadamente en comparación con la población colombiana en general e incluso en referencia a los pueblos indígenas;[136] de modo que los ajustes adoptados por el DANE frente a la población afrocolombiana quizá no fueron suficientes para avanzar hacia la igualdad real y efectiva..

100. De la mano con lo anterior, el reclamo frente al reconocimiento de la diversidad identidad étnico-racial surge de la preocupación de los accionantes frente a lo que consideran puede ser un retroceso en el propósito de la Constituyente de 1991 por superar una visión de homogeneidad de la población, basada en la invisibilización de sus diferencias y en la ausencia de cualquier medida que hiciera previsiones específicas para reconocer minorías y pueblos étnica o racialmente diferenciados.[137] Desde este punto cuestionan que los resultados del Censo 2018 terminan invisibilizando un porcentaje significativo de los pueblos afrocolombianos. Así, el ámbito de discusión se concretiza en la afectación del derecho a la identidad estos pueblos con ocasión de las presuntas fallas tanto en el diseño del cuestionario censal como en su ejecución.

101. El pleno reconocimiento y garantía del derecho a la identidad cultural tiene que ver con algo muy esencial para la existencia diferenciada y libre de estos pueblos.[138] En el derecho internacional de los derechos humanos se ha reconocido su trascendencia para la superación de legados históricos de discriminación, racismo y colonialismo.[139] La identidad cultural es un derecho fundamental de naturaleza tanto individual como colectiva[140] y a nivel nacional, también constituye un asunto de evidente relevancia constitucional. Según ha explicado la Corte, la existencia de estas comunidades, “no solo debe ser advertida como importante para el Estado y el orden jurídico, sino que debe ser decididamente protegida en tanto elemento que define a la organización política. En otras palabras, la formulación misma de la Nación desde la Constitución depende de la inclusión de los grupos étnicos y su protección como comunidades diferenciadas.”[141]

102. Frente al derecho fundamental a la información, es importante precisar que este caso no se relaciona con la accesibilidad a los datos, ya que el DANE ha publicado la información censal en sus distintas plataformas de comunicación e incluso los ha socializado ante las comunidades interesadas. También es imperioso advertir que la Sala no realizará una evaluación de la precisión o exactitud de la información censal desde el punto de vista de la ciencia estadística. Ciertamente, el juez constitucional no es una entidad competente ni con el conocimiento idóneo para reemplazar al DANE en el diseño de las metodologías estadísticas, pero lo que sí puede advertir -con fundamento en las distintas intervenciones y documentos allegados al proceso- son las falencias u omisiones en la medida que estas comprometan derechos.

103. El análisis frente a este derecho se concentra entonces en establecer la afectación a la faceta de calidad del derecho a la información. La Ley 1712 de 2014 y la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que la interpretación del derecho de acceso a la información pública debe atender al principio de calidad.[142] Este supone el “cumplimiento de las propiedades que debe tener el proceso y el producto estadístico para satisfacer las necesidades de información de los usuarios.”[143] Igualmente, la calidad de la información del censo se relaciona con el cumplimiento de sus atributos específicos, entre ellos los de simultaneidad, periodicidad definida, universalidad, entre otros, como se explicará con mayor profundidad en las siguientes secciones. Respecto al derecho a la información, la Sala evaluará si la información disponible sobre el volumen e identificación de la población afrocolombiana en el Censo 2018 cumple los atributos de calidad.

104. Por último, en lo que respecta a la materialización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales, el escrito de tutela sostiene que “el censo es un instrumento que sirve para la toma de decisiones. Cuando se invisibiliza a más de un millón de personas, se está impidiendo el goce de sus derechos porque se afectan los planes para garantizar los derechos fundamentales a través de construcción de políticas públicas, asignación de recursos y medidas estrictamente enfocadas a la población afro.”[144] De modo que el análisis propuesto al juez constitucional no busca la evaluación de una determinada política pública sino un asunto todavía más elemental, acaso más urgente, en términos de derechos fundamentales: los insumos necesarios para la construcción de cualquier política pública enfocada al goce efectivo de los derechos económicos, sociales y culturales debidos a una población históricamente discriminada y marginalizada de las prioridades del Estado.

105. Se trata de entender el censo como condición de posibilidad para el diseño, implementación y análisis de cualquier medida eficaz con enfoque diferenciado. En palabras de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la “disponibilidad de datos oficiales sobre personas afrodescendientes es el primer paso para el reconocimiento de sus derechos.”[145] Esto cobra especial sentido teniendo en cuenta que la discriminación racial tiene de base un trasfondo económico[146] que ha significado la privación a los pueblos afrodescendientes de las garantías materiales mínimas en materia de educación, salud, vivienda, educación y empleo, entre otros derechos fundamentales. Es por esto mismo que el disfrute efectivo de los DESC “de la población afrodescendiente es una condición necesaria para disminuir las brechas existentes de desigualdad y la erradicación de la pobreza que las afecta.”[147]

106. Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que el mandato de realización progresiva de los DESC “no equivale a una cláusula vacía de contenido y exigibilidad.”[148] Precisamente, uno de los contenidos mínimos es el de contar con un plan o programa para su materialización: “El contenido de un derecho fundamental que sea de carácter programático el contenido mínimo que tiene es, justamente, la existencia de un programa. Si el Estado no cuenta con planes o programas orientados a garantizar progresivamente las facetas prestacionales de los derechos fundamentales, no puede garantizar su goce efectivo en ese momento, ni podrá hacerlo más adelante.” Y para ello se requieren insumos de calidad para la construcción de política pública.

107. Así, en el ámbito del diseño de políticas públicas focalizadas a favor de la población afrocolombiana, un deber mínimo y de inmediato cumplimiento que corresponde al Estado consiste en contar con información de calidad respecto a esa población, recabada en términos de equidad, con cuidadosa observación de la realidad y con enfoque interseccional.[149] De otra manera, el diseño de cualquier política pública efectiva y focalizada, promesa del Estado Social de Derecho, sería una mera expectativa desprovista de impacto real.

108. Ahora bien, como ya se explicó, los cuestionamientos frente a la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial que se incluyó en el Censo de 2018 o los problemas que se habrían presentado en su ejecución ya no pueden ser corregidos por el juez constitucional, pues esa operación ha concluido. Los resultados del Censo 2018 no fueron adoptados mediante ley, pero fueron publicados por el DANE, difundidos al público general, y han sido usados como insumo para la elaboración de política pública y la planeación territorial. En este escenario, el rol del juez constitucional consiste en identificar vulneraciones a los derechos de las comunidades afrocolombianas, proteger la faceta objetiva de los derechos fundamentales y adoptar las medidas que a futuro permitan corregir los errores.

109. A la luz de lo expuesto, habiendo superado el análisis de procedibilidad de la tutela y advertido la configuración del daño consumado frente al diseño y ejecución del Censo 2018 -lo que no obsta para un pronunciamiento de fondo en el que se proteja la faceta objetiva de los derechos fundamentales alegados por las accionantes -, le corresponde a la Sala Primera estudiar en primer lugar si hubo limitaciones en el diseño de la pregunta censal acordado en el espacio de consulta previa y si existieron falencias en la ejecución del Censo 2018 respecto de la población afrocolombiana, las cuales habrían dado lugar a una vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al reconocimiento de la diversidad, a la información y a la materialización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales. En segundo lugar, la sala evaluará si resultaron suficientes los correctivos adoptados luego del Censo 2018 para conjurar la vulneración de los mencionados derechos fundamentales.

110. La Sala reitera que este análisis no pretende cuestionar si la información y las estimaciones producidas por el DANE son incorrectas o imprecisas desde el punto de vista de la ciencia estadística. Tampoco busca discutir las capacidades técnicas del DANE o cuestionar la precisión científica de las cifras que ha publicado, sino establecer si hubo afectaciones a los derechos fundamentales invocados por las accionantes, y resaltar los posibles errores que se hayan cometido, y que se hayan acreditado en el trámite de revisión, con el fin de adoptar medidas que contribuyan a que tales falencias se corrijan en futuras operaciones censales.

111. Para resolver los asuntos planteados, la Sala abordará los siguientes temas: (i) el censo y la importancia de ser contados desde una perspectiva de derechos humanos; (ii) la calidad de la información estadística producida por el DANE y su relación con los fines del Estado; (iii) las principales categorías que subyacen a los procesos de caracterización de los pueblos étnicos-raciales; y (iv) la incipiente caracterización de los pueblos afrodescendientes en Colombia. Por último, y a partir de lo anterior (iv) analizará y resolverá el caso concreto.

112. Los censos de población y vivienda se han consolidado desde el siglo pasado como una “condición imprescindible para la toma de decisiones.”[151] Siendo el componente humano una de las facetas más relevantes que una sociedad pueda tener, es necesario indagar ¿cuántos somos? ¿quiénes somos? ¿dónde vivimos? y ¿cómo vivimos? Pese a la apariencia sencilla y objetiva de estas preguntas, la medición estadística de una población no es un asunto fácil ni completamente neutral, como bien ejemplifica el caso colombiano.[152]

113. La medición y su resultado más concreto, la cifra, es una de las herramientas fundamentales de gobernanza y constituye, en la actualidad, el mecanismo predilecto para dar cuenta de la realidad. Pese a su vocación de objetividad y neutralidad, algunos autores han reprochado cómo el “dato cuantificado en la cifra se mistifica hasta el punto de constituirse en una realidad en sí misma [que] sirve para esconder los procesos políticos, sociales, culturales y económicos que están detrás de su producción histórica.”[153] Si no fuera por su repercusión en los derechos fundamentales de personas y colectivos concretos, esta sería una discusión restringida al entorno científico. Pero como bien lo demuestra la caracterización de la población étnica-racial en nuestro país, y especialmente de las comunidades negras, la medición es un asunto de derechos humanos y un escenario de profundas discusiones y reivindicaciones sociales.

114. Según ha explicado la Corte, “la exactitud de la información estadística […] es fundamental para el diseño de políticas públicas y programas sociales.”[154] De hecho, dentro del seguimiento específico al Estado de Cosas Inconstitucional producto del desplazamiento forzado, la primera falencia identificada fue la “precariedad de la información para caracterizar a la población afrocolombiana afectada por el desplazamiento.”[155]

115. Ser contado y cómo ser contado, importa en términos de derechos. Es el reconocimiento legal al que aspiran algunas comunidades, es el derecho a vivir una identidad que se autorreconoce como diferente, es la forma de evaluar los avances o retrocesos del Estado frente a patrones de discriminación y exclusión. En palabras de un líder afro, “el derecho a ser negro” es el principio de toda reivindicación.[156] En una sociedad tecnificada, además, esta información constituye el insumo principal en que se soporta cualquier política pública.

116. A la luz de lo anterior, este capítulo (i) hace una introducción a la institución de los censos, resaltando sus diferencias frente a otras operaciones estadísticas, su relevancia en el Sistema Estadístico Nacional y su importancia para el reconocimiento de poblaciones marginadas; y luego (ii) detalla su valor en términos de derechos humanos.

117. Los censos son “la operación estadística más grande, compleja y de mayor importancia que se realiza en cualquier país. Son la columna vertebral del sistema nacional de información y estadística, y el pilar de un sistema integrado de información socioeconómica y demográfica.”[157] Para muchas personas, el censo es quizá la única ocasión en que el Estado se acerca para preguntarles algo.[158] Al mismo tiempo, el censo es una oportunidad para que el ciudadano se acerque al Estado para que sus necesidades sean tenidas en cuenta. Sus datos son el soporte principal para la asignación de recursos, para la organización del sistema electoral y la formulación y evaluación de políticas.[159]

118. Los censos de población se han venido complejizando, en función de los crecientes requerimientos de información de los estados modernos y de los avances en el conocimiento de la estadística y de los instrumentos tecnológicos. De los recuentos más elementales de la población, paulatinamente se ha ampliado la indagación hacia aspectos demográficos, económicos y culturales, tales como la fecundidad, mortalidad, escolaridad, situación laboral, nivel de ingresos, carencias materiales y reconocimiento étnico-racial, entre otros.[160]

119. De esta manera, el censo constituye “la fuente principal de los registros utilizados como marco muestral para las encuestas realizadas durante los años entre censos sobre temas como la mano de obra, la fecundidad y la migración.”[161] En el caso de Colombia, el Censo Nacional de Población y Vivienda ocupa un lugar central dentro del Sistema Estadístico Nacional,[162] pues su información sirve como base para el diseño de las muestras que se usan en otras operaciones estadísticas. La importancia medular del censo ha llevado a denominarlo como la “columna vertebral del Sistema Estadístico Nacional – SEN.”[163] Ello significa que la calidad de la información que ofrece el Sistema Estadístico Nacional depende, a su vez, de la calidad de los datos ofrecidos por el Censo Nacional de Población y Vivienda.

120. Tal importancia del censo se deriva de sus características esenciales, que lo distinguen de otras operaciones estadísticas. Entre ellas se destacan las siguientes: (i) enumeración individual,[164] (ii) simultaneidad,[165] (iii) periodicidad definida,[166] (iv) universalidad dentro de un territorio definido,[167] y (v) capacidad de producción de estadísticas en áreas pequeñas.[168] Por su relevancia para el caso concreto, se profundizará en las dos últimas.

121. La universalidad del censo lo diferencia de otras operaciones estadísticas que se realizan por muestreo, como las encuestas periódicas.[169] Mientras que en el marco de la operación censal se recolecta información de todas y cada una de las unidades (personas o viviendas) de una población, las encuestas solo recaban información de una muestra o subconjunto. La información de la muestra es posteriormente procesada con el uso de métodos de inferencia para estimar información acerca del universo de población, que en principio debe ser numerada en su integridad durante el censo. En otras palabras, el censo registra información del universo de la población de un país, es decir, de todas y cada una de las personas que residen en el territorio, mientras que las encuestas recogen información de una muestra para entender características determinadas de ese universo.

122. La capacidad de producir datos sobre el número y las características de la población y unidades de vivienda hasta el nivel geográfico más bajo posible es otro elemento definitorio de los censos que permite caracterizar con un alto grado de confiabilidad a grupos pequeños de población:

     “La característica básica del censo es generar estadísticas sobre zonas pequeñas y pequeños grupos de población con errores de muestreo nulos o mínimos. Si bien las estadísticas sobre las zonas pequeñas son útiles por sí mismas, son también importantes porque pueden utilizarse para obtener estadísticas sobre cualquier unidad geográfica arbitrariamente delimitada. Por ejemplo, al planificar la ubicación de una escuela, quizá sea necesario contar con datos sobre la distribución de los niños en edad escolar por zona escolar, que quizá no coincida necesariamente con las áreas administrativas.”[170]

123. La universalidad y su capacidad para generar estadísticas en niveles cada vez menores de desagregación son atributos poderosos de los censos. A diferencia de las encuestas por muestreo o de otras operaciones estadísticas, los censos contribuyen a superar la invisibilidad estadística de pueblos históricamente excluidos de la sociedad mayoritaria, entre ellos las comunidades étnica o racialmente diferenciadas. En esta dirección, la CEPAL explica que los censos permiten establecer “cuántos son, dónde están y cómo viven los pueblos indígenas y afrodescendientes, insumos básicos para políticas y programas, pues son la única fuente de carácter universal que permite captar poblaciones —aun cuando su tamaño sea pequeño— y la desagregación a escalas territoriales menores, además de servir de marco muestral para investigaciones en profundidad.”[171]

124. En síntesis, la idea de contar a todas y cada una de las personas que habitan un territorio determinado, así como su capacidad para ofrecer información en los menores niveles de desagregación, no solo diferencian al censo de otras operaciones estadísticas, sino que lo convierten en la principal fuente de datos, con mejores atributos para caracterizar a grupos poblacionales minoritarios o marginalizados de la sociedad mayoritaria.

125. De forma reiterada, los organismos internacionales de derechos humanos han reconocido la importancia del censo para evaluar los avances o retrocesos en el goce efectivo de los derechos. Las cifras que arrojan los censos, o que se construyen a partir de estos, permiten establecer indicadores que dan cuenta de la calidad de vida de las personas; con ello, es posible hacer seguimiento a la materialización de las garantías reconocidas en los instrumentos internacionales de protección. Es por esto que la obtención de cifras actualizables, desagregadas y comparables ha adquirido una importancia creciente en la práctica de los derechos humanos, especialmente en el monitoreo que realizan los órganos especializados del sistema internacional. Ya no basta con ratificar formalmente los tratados internacionales o proferir localmente normas de cumplimiento; es necesario, además, constatar su implementación y efectos en la vida de las personas.

126. Aunque el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -DESC- (1966)[172] no incluye una referencia expresa a la información estadística, su Comité de seguimiento precisó, desde muy temprano, la importancia de contar con un diagnóstico certero de la situación en cada país:

     “Un segundo objetivo es garantizar que el Estado Parte vigile de manera constante la situación real con respecto a cada uno de los derechos y, por consiguiente, se mantenga al corriente de la medida en que todos los individuos que se encuentran en su territorio o bajo su jurisdicción disfrutan, o no disfrutan, de los diversos derechos. De la experiencia adquirida hasta ahora por el Comité se deduce claramente que este objetivo no puede alcanzarse limitándose a preparar estadísticas o estimaciones nacionales de carácter general, sino que exige también prestar especial atención a las regiones o zonas menos favorecidas, así como a determinados grupos o subgrupos que parezcan hallarse en situación particularmente vulnerable o desventajosa. Por eso, el primer paso indispensable para promover la efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales es el diagnóstico y conocimiento de la situación existente.”[173]

127. La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención Belem do Pará) de 1994[174] constituye un hito en el cuerpo normativo internacional al consagrar, por primera vez y de forma expresa, el deber de recopilación estadística, con miras a identificar las causas, consecuencias y frecuencia de la violencia contra la mujer, así como la eficacia de las medidas adoptadas por los Estados.[175] En la misma dirección, la Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad (2006)[176] dispuso que cada Estado parte debe recopilar “información adecuada, incluidos datos estadísticos y de investigación, que les permita formular y aplicar políticas, a fin de dar efecto a la presente Convención.”[177] Esto servirá, además, para “evaluar el cumplimiento por los Estados Partes de sus obligaciones.”[178]

128. El Sistema Internacional de Monitoreo, del cual hace parte Colombia, ha llegado a la conclusión que para avanzar en el goce efectivo de los derechos no basta con enunciar la producción normativa de un país, sino que hay que “indicar cómo se reflejan esos instrumentos jurídicos en la realidad económica, política, social y cultural y en las condiciones generales existentes en el país.”[179] Y para ello, los censos constituyen una herramienta idónea, pues los informes que presentan los Estados deben proporcionar “datos estadísticos pertinentes desglosados por sexo, edad y grupos de población.”[180]

129. El deber de registrar información desagregada adquiere una importancia adicional tratándose del derecho a la igualdad y a la no discriminación. El Comité responsable de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial (1965)[181] ha reafirmado la necesidad de contar con datos desagregados, pues solo así es posible obtener información pertinente de las condiciones de especial vulnerabilidad que enfrenta un determinado grupo con respecto a la sociedad mayoritaria:[182]

     “Las características étnicas de la población, en particular las que son resultado de una mezcla de culturas, revisten especial importancia en relación con la Convención.[183] En el documento básico común deberán facilitarse indicadores para evaluar la efectividad de los derechos humanos, incluso indicadores demográficos. Si esa información no se ha incluido en el documento básico común, deberá proporcionarse en el documento específico para el Comité // Muchos Estados consideran que, al realizar un censo, no deben destacar factores como la raza para que esto no refuerce las divisiones que desean superar o afecte normas relativas a la protección de datos personales. Para evaluar los progresos alcanzados en la eliminación de la discriminación basada en la raza, el color, la ascendencia o el origen nacional o étnico (en adelante discriminación racial), es necesario que el documento específico para el Comité contenga alguna indicación sobre el número de personas que podrían ser tratadas de manera menos favorable a causa de esas características. Por consiguiente, se pide a los Estados que no reúnen información sobre esas características en sus censos que aporten información sobre las lenguas maternas que se hablan habitualmente u otros indicadores de la diversidad étnica, junto con cualquier información sobre la raza, el color, la ascendencia o el origen nacional o étnico que se obtenga mediante encuestas sociales.”[184]

130. De manera reiterada, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial ha manifestado su preocupación por la falta de información estadística confiable de los pueblos étnicos en Colombia. Para suplir esas falencias ha recomendado al Estado colombiano recopilar y proporcionar datos de calidad sobre la composición étnica del país:[185]

     “El Comité nota con preocupación la falta de información que refleje de manera apropiada la composición demográfica de la población del Estado parte, en particular de indicadores socioeconómicos que permitan evaluar los progresos realizados para la igual realización de los derechos contenidos en la Convención. Además, el Comité nota con preocupación la discrepancia entre los datos oficiales del Estado parte y los datos proporcionados por otras fuentes sobre los pueblos indígenas y las comunidades negra, palenquera y raizal (pueblos afrocolombianos) (art. 2, párr. 1) […]

     Recordando su recomendación general núm. 4 (1973) relativa a la presentación de informes por los Estados partes, sobre la composición demográfica de la población, así como sus anteriores observaciones finales, el Comité reitera su recomendación e insta al Estado parte a recopilar y proporcionar al Comité datos estadísticos fiables, actualizados y completos sobre la composición demográfica de la población, así como indicadores socioeconómicos desglosados por etnia, género, edad, regiones, zonas urbanas y rurales, inclusive las más remotas. Tomando en cuenta que la realización de un censo está prevista en 2016, el Comité alienta al Estado parte a facilitar la participación activa de los pueblos indígenas, afrocolombianos y romaníes, a través de sus instituciones representativas, en la elaboración de la metodología que utilizar y a asegurar que dicha metodología esté basada en el criterio de la autoidentificación.”[186]

131. Por su parte, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones[187] confirmó, en el marco del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, la importancia que revisten los datos estadísticos para la efectiva protección de los pueblos indígenas:

     “La Comisión reitera que disponer de datos estadísticos fiables sobre la población indígena, su localización y sus condiciones socio-económicas constituye una herramienta esencial para definir y orientar eficientemente las políticas relativas a los pueblos indígenas, así como para monitorear el impacto de las acciones emprendidas. Lo anterior también es indispensable para que los gobiernos puedan tomar las medidas apropiadas para reconocer, proteger y valorar la identidad social y cultural, las costumbres y las tradiciones de los pueblos indígenas. ”[188]

132. En resumen, los censos son una labor fundamental para los estados modernos. La información estadística se ha convertido, pese a sus limitaciones,[189] en un aliado del discurso de los derechos humanos, pues permite evaluar los avances o retrocesos en el cumplimiento de las obligaciones, más allá de la simple expedición formal de normas.

133. Los datos generados por el DANE y las entidades que participan en el Sistema Estadístico Nacional está estrechamente relacionada con el derecho fundamental a la información veraz e imparcial (Art. 20 de la CP) y el acceso a la información pública (Art. 74 de la CP). La producción y comunicación de la información pública debe atender al principio de calidad.[190]

134. La calidad, en el marco de la información que produce el Sistema Estadístico Nacional, hace referencia “al cumplimiento de las propiedades que debe tener el proceso y el producto estadístico para satisfacer las necesidades de información de los usuarios.”[191] Específicamente, los datos deben cumplir con los atributos de coherencia,[192] comparabilidad,[193] continuidad,[194] credibilidad,[195] exactitud,[196] interpretabilidad,[197] oportunidad,[198] precisión,[199] puntualidad[200] y relevancia.[201] Estos parámetros son criterios orientadores útiles para evaluar la calidad de la información estadística producida por las entidades del Estado, en cumplimiento de su rol como generadores de información y, por lo tanto, como partícipes en el ámbito de protección del derecho fundamental a obtener información veraz e imparcial y de acceder a la información pública.

135. Sin embargo, debe advertirse que, desde el punto de vista de los derechos, la producción y el acceso a la información estadística oficial trasciende la calidad del dato desde un punto meramente estadístico. La calidad como componente del derecho a la información pública, debe ser evaluada a la luz del contexto en el cual se produce el dato, así como a las diversas finalidades a las que puede destinarse. En el caso del censo, como se ha mencionado, su carácter universal, su capacidad para generar estadísticas desagregadas, y las dinámicas sociales y demográficas que busca identificar, le otorgan a la calidad de la información que recoge una importancia instrumental en la consecución de los fines del Estado y en la garantía de importantes valores constitucionales.

136. En efecto, la información obtenida con los censos se ha convertido en la “condición imprescindible para la toma de decisiones.”[202] Su importancia se hace tangible en la formulación y evaluación de políticas públicas, la planeación administrativa, territorial y fiscal, y el diseño de los mecanismos de participación política. En materia fiscal, por ejemplo, la asignación y distribución del presupuesto público a través del Sistema General de Participaciones depende de a la información de población certificada por el DANE, con base en el último censo realizado.[203] Igualmente, los datos del Censo son un insumo que prevé el ordenamiento para acreditar la procedencia de la creación de distritos,[204] para definir la composición de los Consejos Municipales y Locales de Juventud[205] y para fijar el número de curules que corresponde a cada circunscripción en la Cámara de Representantes.[206] Desde ese punto de vista, determina la conformación y composición de algunas corporaciones de representación popular y, por esa vía, incide en los derechos civiles y políticos, entre ellos a ejercer el poder público, y a elegir y ser elegido.

137. Los datos del censo también son importantes para el diseño de la política pública focalizada a favor de los pueblos indígenas y negros. Por ejemplo, como parte de las normas para la creación de los territorios indígenas ubicados en áreas no municipalizadas de los departamentos de Amazonas, Guainía y V., se asignó al DANE la función de identificar y certificar la población indígena que habita esos territorios. Con ese fin, el artículo 13 del Decreto 632 de 2018 dispuso que “[p]ara los efectos de la información demográfica de que trata el presente artículo, se tomarán como base los resultados del último Censo Nacional de Población y Vivienda.”[207] La misma norma prevé disposiciones específicas para la producción de la información demográfica, lo cual resalta la importancia de estos datos para el diseño y ejecución de la política pública territorial y fiscal con enfoque étnico.[208]

138. En materia de salud, el boletín de población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera publicado por el Ministerio de Salud,[209] así como los lineamientos para la prevención y manejo de casos del nuevo coronavirus (COVID-19) para la población étnica en Colombia, reproducen los datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018.[210] En política de educación, el texto definitivo aprobado en segundo debate del Proyecto de Ley número 178 de 2020 de la Cámara de Representantes,[211] que busca crear cupos especiales que faciliten el ingreso de estudiantes reconocidos como negros, afrocolombianos, raizales o palenqueros a universidades públicas, dispone que “[l]a asignación que realice la Universidad podrá tener en cuenta el porcentaje de población Negra, Afrocolombiana, Raizal y Palenquera que habite en la región de área de influencia de la misma, correspondiente al censo vigente del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE.”[212]

139. Finalmente, en cuanto a la consolidación de las organizaciones comunitarias, la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras del Ministerio del Interior realiza una regionalización de los recursos del proyecto “Fortalecimiento para Consejos Comunitarios y Expresiones Organizativas en las áreas rurales y urbanas de la Comunidad NARP Nacional”, teniendo en cuenta la población afrocolombiana en cada uno de los 32 departamentos y del distrito capital de Bogotá, para lo cual usa como referencia los datos del censo nacional.[213]

140. Los anteriores ejemplos muestran cómo la calidad de los datos del censo es crucial para que la política del Estado se base en evidencia precisa, que refleje adecuadamente la composición del país y sus dinámicas demográficas. Por esa vía, el censo se convierte en un instrumento necesario para alcanzar diferentes fines esenciales del Estado, entre ellos garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, y asegurar la vigencia de un orden social y económico justo.[214]

141. Al ser también el principal ejercicio estadístico a través del cual se examina la composición demográfica, la calidad de la información étnico-racial impacta directamente en el reconocimiento y la protección de la diversidad y pluralismo de la nación.[215] Esto, a su vez, funge como presupuesto del derecho a la igualdad y la no discriminación. Al respecto, la Corte ha establecido que “para tal fin, las autoridades deben remover los obstáculos que impiden su consecución. Lo anterior requiere que las entidades busquen la corrección de las desigualdades sociales a través de medidas transformadoras.”[216] Medidas transformadoras que suponen, en primer lugar, la visibilización de los grupos marginalizados. Por esta razón la jurisprudencia ha explicado que “el concepto de vulnerabilidad tiene una connotación funcional. Eso significa que este permite la construcción de políticas públicas diferenciadas a favor de ciertos grupos poblacionales que ostentan unas características específicas. Por su singularidad, estos grupos se encuentran en una situación de desventaja social y requieren de la especial protección del Estado.”[217]

142. Bajo esa perspectiva, el reconocimiento estadístico de los pueblos y comunidades étnica y racialmente diferenciados es un propósito que, como garantía del derecho a la igualdad, exige el trabajo decisivo, activo y focalizado del Estado. La invisibilidad estadística, por el contrario, reproduce y perpetúa su exclusión en el ámbito social y de cara a las políticas del Estado, pues impide conocer con precisión sus condiciones de vida y diseñar políticas diferenciadas e idóneas. Al mismo tiempo, la invisibilidad estadística encuentra una de sus raíces en dicha exclusión, que normaliza la desatención los pueblos desde la investigación académica, el debate público y desde la inversión de los recursos del Estado. En últimas, como han venido proclamando los movimientos sociales en nuestro país, “para contar hay que ser contado.”[218]

143. Por ese motivo, los esfuerzos de las entidades públicas en materia de producción estadística sobre la composición y las características de los pueblos étnica o racialmente diferenciados deben dirigirse a romper ese círculo vicioso de invisibilización y exclusión. La dispersión geográfica, la minoría numérica de algunas de estas poblaciones, así como los prejuicios que históricamente han estado asociados al reconocimiento de la identidad étnica y racial de las personas, son retos que no justifican, sino que, por el contrario, exigen al Estado destinar sus recursos financieros, su talento humano y su capacidad institucional a superarlos, en cumplimiento del mandato de igualdad material.

144. En conclusión, la información estadística en materia de composición étnico-racial es un asunto de relevancia constitucional. La calidad de esa información hace parte del ámbito de protección de los derechos a la información veraz e imparcial y el derecho de acceso a la información pública. Igualmente, involucra el reconocimiento y la protección de la identidad de las personas individualmente consideradas, así como de la diversidad de los sujetos colectivos étnico-raciales, y constituye un medio para la consecución de fines esenciales del Estado.

145. A continuación, pasa la ponencia a explicar las principales categorías conceptuales y sistemas mediante los cuales se diseñan los censos nacionales frente a las poblaciones étnica o racialmente diferenciadas.

146. Para entender las preguntas de identificación étnico-racial que incluyen los censos, así como los reparos que formularon en esta ocasión los accionantes, se hace necesario primero delimitar dos categorías conceptuales relevantes, a saber, (i) identificación étnica y racial; (ii) sistemas de autorreconocimiento y heterorreconocimiento.

147. Cuando hablamos de poblaciones afrodescendientes, solemos recurrir a dos vocablos: la raza y la etnia. Categorías que no son completamente pacíficas ni estáticas, sino que han venido adaptándose en medio de los distintos imaginarios sociales y jurídicos.

148. La raza es un concepto controversial -especialmente por sus orígenes- pero que aún sigue teniendo relevancia social como criterio de identificación y -lamentablemente- también de discriminación. En su sentido más amplio, la raza designa a “cada uno de los grupos en que se subdividen algunas especies biológicas y cuyos caracteres diferenciales se perpetúan por herencia.”[219] Esta acepción, sin embargo, pierde sentido al referirse a los seres humanos pues, a pesar de algunos intentos seudocientíficos por categorizar y dividir a las personas entre supuestas razas,[220] la biología ha concluido que el homo sapiens es una sola especie que nació en lo que hoy que conocemos como Á. y que las mínimas diferencias genéticas que han surgido entre los distintos grupos de humanos en los últimos miles de años son irrelevantes desde un punto de vista científico.[221] En este sentido, las declaraciones de la UNESCO, que se dieron poco después del fin de la segunda guerra mundial y en respuesta a doctrinas que pregonaban la existencia de una “raza superior”, confirmaron que la idea de raza en los seres humanos carece de sustento científico.[222]

149. Lo anterior no desconoce la importancia de la raza como construcción social -que no científica- en la vida de las personas en tanto mecanismos de clasificación de los individuos a partir de rasgos morfológicos; principalmente el color de piel y otros atributos visibles como el tipo y textura del cabello. Tal clasificación no se limita a una descripción de los rasgos físicos, sino que también viene acompañada de (pre)juicios sobre el carácter o valor de una persona a partir de su apariencia. Las américas de la colonia fueron el escenario paradigmático de los intentos de clasificación racial pues “se adjudicó a los dominadores / superiores europeos el atributo de “raza blanca”, y a todos los dominados / inferiores “no-europeos”, el atributo de “razas de color”. La escalera de gradación entre el “blanco” de la “raza blanca” y cada uno de los otros “colores” de la piel fue asumida como una gradación entre lo superior y lo inferior en la clasificación social racial.”[223] Modelos que reaparecen periódicamente en el mundo bajo el auspicio de regímenes autoritarios y que han llevado a la comunidad internacional a insistir en la tarea inconclusa de erradicar las distintas formas de racismo, discriminación racial, y formas conexas de intolerancia.[224]

150. No cabe duda de que la raza es un concepto complejo con una génesis perversa atada a los procesos más desgarradores de esclavitud, discriminación, segregación e incluso genocidio. De ahí que algunas democracias modernas tengan debates sobre la conveniencia o no de mantener la palabra misma de “raza” dentro de sus ordenamientos jurídicos. Recientemente, por ejemplo, la Asamblea Nacional Francesa votó mayoritariamente en 2018 por eliminar del artículo 1º de su Constitución Política el concepto de raza al considerarlo como un incentivo para perpetuar instrumentos de discriminación.[225]

151. Del otro lado, países como Suráfrica prefirieron incluir -y repetir varias veces- los conceptos de raza y racismo en su Carta Política, como constancia histórica de la situación previa y promesa de reparación frente a los resultados de prácticas y leyes discriminatorios pasadas.[226] Es ilustrativo cómo la Corte Constitucional de Suráfrica ha sostenido que, aunque el propósito del Estado sea alcanzar en un futuro una sociedad sin divisiones de raza, ello no supone ignorar en el presente las consecuencias devastadoras del racismo; pues aunque la Constitución proclame la igualdad plena, no asume que por gracia de aquella declaración las personas ya vivan en igualdad de condiciones.[227]

152. Esta vocación transformadora y aspiracional retumba también en el ordenamiento constitucional colombiano que no solo se entiende como punto de partida sino como una carta de navegación hacia un destino aún en curso.[228] La Carta Política de 1991 contiene una ambiciosa cláusula de igualdad (artículo 13 superior) que proclama que “todas las personas nacen libres e iguales ante la ley” sin discriminación por razones de raza -entre otros criterios sospechosos-, pero también ordena al Estado “promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, y adoptar medidas en favor de grupos discriminados o marginados.”[229] Lo anterior, bajo el entendido de que la igualdad efectiva requiere de la intervención del Estado.

153. Justamente, uno de los propósitos centrales de la Asamblea Nacional Constituyente fue corregir el historial de exclusión y edificar un nuevo proyecto de nación que, reconociendo su diversidad, comprometiera al Estado con la protección especial de los pueblos étnicos y con la salvaguarda de las especificidades sociales, económicas, políticas y culturales que hacen posible su subsistencia.[230] Esta nueva visión del Estado “refleja una organización política comprometida con la satisfacción de ciertas condiciones y derechos materiales, que reconoce las desigualdades que se presentan en la realidad, y frente a las cuales es necesario adoptar medidas especiales para su superación con el fin de garantizar un punto de partida equitativo entre los ciudadanos.”[231]

154. Es así que, pese a la genealogía que subyace al concepto de “raza”, la Constitución Política de 1991 estimó necesario preservar tal categoría como criterio sospechoso de discriminación, y como advertencia sobre uno de los obstáculos más grandes que enfrenta el principio de igualdad en nuestro país.[232] La sala también toma nota -como se observa en esta tutela- de que la raza ha venido siendo resignificada como un criterio positivo de identificación, pertenencia y emancipación entre algunos movimientos sociales afrocolombianos. Esto se observa en las deliberaciones del Espacio Nacional de Consulta Previa que antecedió al Censo 2018, así como en los escritos presentados por las organizaciones accionantes dentro del proceso.

155. Por otra parte, la etnia se entiende como la serie de prácticas tradicionales y colectivas que identifican a un grupo poblacional (lenguaje, creencias religiosas, relación con la tierra, sistema de organización social, entre otros) y que lo diferencian culturalmente de la sociedad mayoritaria. Esta es la premisa en que se soporta el Convenio 169 de la OIT cuando define a los pueblos tribales como aquellos “cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial.”[233]

156. La pertenencia étnica es igualmente el sustento del modelo adoptado por la Ley 70 de 1993 y la construcción jurídica de las “comunidades negras”, entendidas como el “conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbre dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos.”[234] A pesar de la controversia que generó esa categorización de la etnicidad afrocolombiana, representó uno de los logros más importantes del movimiento social afro que hizo posible el surgimiento de un nuevo sujeto colectivo, al que le atribuyó una identidad diferenciada y reconoció como titular de unos derechos derivados de esa especificidad.[235]

157. Ambas ideas, raza y etnia, han sido abordadas por la jurisprudencia constitucional. En Sentencia C-194 de 2013, al estudiar la tipificación de los actos de discriminación y racismo, la Sala Plena los explicó así:

     “la Sala parte de la necesaria diferenciación, contemplada comúnmente desde la sociología y desde la antropología, entre los conceptos etnia y raza. En términos simples, mientras la etnia responde a un criterio comunitario, descrito transversalmente por una serie de prácticas tradicionales igualmente comunes, la raza es un criterio individualizable, que corresponde a la pertenencia a determinada minoría identificable por sus condiciones de carácter morfológico. Así, es claro que el concepto etnia responde a una compleja realidad sociológica, en la cual el individuo se reconoce como perteneciente a una comunidad y a una práctica que lo diferencia de la que en esta sentencia se ha denominado como la sociedad mayoritaria.”[236]

158. De modo que raza y etnia son criterios complementarios en los procesos de reconocimiento de la diversidad. De ahí también que la jurisprudencia haya sostenido que “el factor racial es indicativo de la existencia de una comunidad étnica si se evalúa junto a otros factores sociales y culturales que den cuenta de una identidad diferenciada. Por lo tanto, no es decisivo, por sí solo, para determinar si cierto grupo puede ser considerado titular de derechos étnicos. En contraste, la raza sí resulta determinante para individualizar a los destinatarios de medidas de diferenciación positiva a favor de grupos o individuos discriminados.”[237]

159. El autorreconocimiento, como su nombre indica, confiere a cada sujeto la potestad de identificarse por su propia cuenta. Ha sido acogido por el ordenamiento internacional y la jurisprudencia nacional como criterio preferente en relación con los pueblos étnicos, en tanto manifestación de su autonomía, conciencia común y autogobierno.

160. Desde el derecho internacional de los derechos humanos, se ha aceptado el autorreconocimiento como el principal criterio de identificación de los pueblos étnicamente diferenciados. Por ejemplo, el Convenio 169 de la OIT dispone que “la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.”[238] Más recientemente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas reafirmó que estos “tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones.”[239]

161. En efecto, la forma más acertada y respetuosa de obtener información relacionada con pueblos étnicos es el criterio de autorreconocimiento ya que “es el único que parte del reconocimiento del otro y no de una mirada desde la sociedad hegemónica hacia los grupos étnicos”,[240] lo que permite que cada pueblo decida sobre su propia identidad. La preferencia por el criterio de autoidentificación está soportada en los principios de autonomía y autogobierno de las comunidades étnicas.

162. En esta dirección, la Corte Constitucional ha concluido que, en virtud del principio de autogobierno y del derecho fundamental a la identidad cultural, los pueblos étnicos tienen derecho a (i) ser reconocidos por el Estado y la sociedad como tales, en virtud de una conciencia de identidad cultural diversa; (ii) a que no se pueda negar arbitrariamente la identidad real de la comunidad y de sus miembros; y a (iii) autoidentificarse e identificar a sus semejantes como parte de la comunidad.[241]

163. Ahora bien, el autorreconocimiento también puede pensarse desde una faceta individual; esto es, desde el sujeto que se identifica o se define dentro de una categoría étnico-racial, con independencia del aval o ratificación que pueda darle una determinada comunidad. Esta segunda manifestación del autorreconocimiento no ha recibido la misma atención y desarrollo que la faceta colectiva. Quizá, debido a que genera ciertas ambigüedades conceptuales dado que los criterios étnico-raciales se entienden como categorías colectivas, antes que reivindicaciones individuales. Es por ello que, en principio, una persona no podría declararse a sí misma como un pueblo étnicamente diferenciado, simplemente porque así lo decidió.[242] Pese a estas complejidades, hay buenas razones para adoptar el sistema de autorreconocimiento individual como criterio preferente, al menos en lo que respecta a los procesos censales.

164. Desde una de sus primeras observaciones generales, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial sostuvo que la condición de miembro de un determinado grupo o grupos raciales o étnicos, “si nada justifica lo contrario, se basará en la definición hecha por la persona interesada.”[243] En similar sentido, la Oficina de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos de Naciones Unidas definió seis pilares para desarrollar un enfoque estadístico basado en derechos humanos, entre los cuales incluyó la autoidentificación. Este implica que “[p]ara los fines de la compilación estadística, los grupos de población de interés deben autodefinirse. Los individuos deben tener la opción de revelar o retener información sobre sus características personales […]. Lo que quiere decir que los parámetros relativos a la población no pueden imponerse desde el exterior.”[244]

165. En términos constitucionales, la autoidentificación es consistente con los derechos fundamentales del individuo, como sujeto libre y autónomo. Precisamente, la jurisprudencia de esta Corporación ha explicado que una de las manifestaciones de la dignidad humana consiste en la “posibilidad de diseñar un plan vital y de determinarse según sus características (vivir como quiera).”[245] Lo que conlleva, a su vez, el derecho fundamental al libre desarrollo de la personalidad como salvaguarda de “la capacidad de las personas para definir, en forma autónoma, las opciones vitales que habrán de guiar el curso de su existencia”, sin intromisiones injustificadas de los demás particulares o de las autoridades públicas.[246] Planes personales que bien podrían contener componentes étnico-raciales.

166. Las consideraciones hasta aquí expuestas respaldan la adopción de un modelo de autorreconocimiento en materia estadística. Pero no necesariamente son trasladables a otros escenarios, en los que la simple percepción individual podría resultar insuficiente debido a que se involucran acciones afirmativas o instrumentos de protección estatal que obedecen a fenómenos colectivos y por lo tanto han sido reservados para pueblos o comunidades propiamente dichas, antes que a rasgos y percepciones individuales.[247]

167. Dicho lo anterior, que la autoidentificación o autorreconocimiento sea el estándar mínimo y preferente de identificación étnico-racial no excluye necesariamente otros sistemas complementarios. El heterorreconocimiento, por su parte, permite que el entrevistador, como observador externo, identifique rasgos visibles del sujeto entrevistado, o haga preguntas dirigidas a ese fin; como, por ejemplo, la pertenencia étnica de sus ascendientes. La clasificación de la raza “por parte del encuestador aún podría ser apropiada, puesto que la desigualdad racial es resultado de la discriminación, que depende de cómo otros clasifican a una persona y no sólo cómo una persona se percibe a sí misma.”[248] De modo que en el proceso de identificación étnico racial pueden incidir factores tanto internos del individuo como externos de las comunidades o pueblos en que éste se inscribe. De allí también el cuidado que se requiere para el uso y aplicación de categorías complejas como la raza y la etnia; categorías que no son unánimes ni estáticas en el tiempo.

168. Ambos sistemas (autorreconocimiento y heterorreconocimiento) tienen ventajas y desventajas al intentar percibir y clasificar las diversidades de la población. De acuerdo con la respuesta que remitió el DANE a la Corte:

     “Entre las ventajas que el DANE y los representantes de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras evidenciaron para optar por la pregunta [de autorreconocimiento] implementada en el Censo [está] el ejercicio efectivo del derecho que tienen las personas para autodefinirse como perteneciente a algún grupo étnico, ya sea desde la perspectiva cultural o racial. Del mismo modo, evita que intervengan definiciones, creencias o estereotipos externos (del encuestador) que puedan incurrir en cambios o errores. Como principales desventajas se tiene que, al no tener categorías separadas, esto puede generar alguna implicación entre quienes se identifican, por ejemplo, como negros, pero no como afrodescendientes o viceversa. En este mismo sentido, el empleo del criterio de autorreconocimiento de la identidad depende del grado de conciencia étnica y de la percepción que la población de los grupos étnicos tenga del censo como instrumento legítimo para cuantificar y caracterizar.”[249]

169. Así, aunque ideal, el autorreconocimiento podría no ser suficiente para identificar a la población afrocolombiana en ejercicios estadísticos, dado un trasfondo de exclusión y estigmatización de lo negro que ha calado hondamente en la cotidianidad de la vida diaria, en ocasiones incluso con el beneplácito legal[250] y patrones de racismo arraigados en el funcionamiento de las instituciones y de la sociedad misma.[251]

170. Los estereotipos y las caricaturizaciones han sido un recurso prominente en la representación de las personas negras, su aspecto físico, su manera de hablar, su cultura y sus tradiciones.[252] En parte a través de esas representaciones, se ha ligado lo “negro” o el “color” a lo negativo y el “blanco” o “la ausencia de color” a lo positivo.[253] Aún después de la promulgación de la Carta Política de 1991, esta Corporación ha constatado el uso de expresiones racistas normalizadas en el lenguaje,[254] la imposición de modelos estéticos ajenos a los rasgos afro, que privilegian el color “blanco-porcelana” como referente de belleza[255] y pueden llevar al absurdo de negar a una mujer negra la entrada a un establecimiento de comercio,[256] y hasta el esfuerzo institucional por blanquear al único presidente afrocolombiano que ha tenido este país hasta la fecha.[257]

171. Ante este escenario, quizá no basta con incluir criterios de autoidentificación y esperar que la gente se reconozca en ellos, sin contemplar previamente instancias de sensibilización y reivindicación de lo negro:

     “Los afrodescendientes que viven en países que adoptaron ideologías de mestizaje comenzaron a adscribirse a categorías de raza mixta, como moreno, pardo, mulato, puesto que estas categorías les ofrecían un espacio para escapar del estigma de pertenecer a categorías raciales históricamente discriminadas, como negro o preto. Así, a partir de la década de 1930, ser una persona de ascendencia Africana en América Latina significó, cada vez más, ser “moreno”, en lugar de negro. […] Incluir variables etno-raciales en las herramientas estadísticas no es suficiente para revertir décadas o siglos de invisibilización. Las organizaciones afrodescendientes y los gobiernos deben trabajar arduamente para hacer la inclusión de estas variables relevante. La experiencia muestra que la inclusión estadística debe estar acompañada de campañas efectivas de concientización, para explicar la importancia de expresarse y adscribirse a las categorías etno-raciales disponibles en los censos u otras herramientas. Asimismo, en la autoadscripción influyen múltiples factores, incluyendo cómo se redactan las preguntas etno-raciales, qué categorías se utilizan, quién hace las preguntas y quién las responde.”[258]

172. Estas problemáticas también fueron reconocidas preliminarmente por el DANE. En su respuesta a la Corte, la entidad manifestó que hubo dinámicas sociales que afectaron el autorreconocimiento de la población afrocolombiana y que podrían haber impactado en el bajo número que obtuvo en el Censo 2018. Al respecto, enunció las siguientes explicaciones: (i) procesos en pro del autorreconocimiento que se han hecho explícitos solo a finales del siglo XX; (ii) dificultades para el autorreconocimiento debido a discriminación racial; (iii) una ideología naturalizada del mestizaje; (iv) el desconocimiento acerca de los aportes de África y de las culturas negras; y (v) la debilidad de las organizaciones étnicas, entre otros.[259]

173. Bajo este contexto, las accionantes solicitan que la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial sea complementada con mecanismos de heterorreconocimiento para suplir vacíos de información. Sostienen que resulta “necesario que los instrumentos estadísticos del Estado indaguen por el elemento del color de la piel puesto que es precisamente este factor el que normalmente se asocia a las experiencias y situaciones de discriminación.”[260] Para sustentar su posición, describen diferentes operaciones estadísticas que han tenido lugar durante las últimas décadas en América Latina y que han incluido criterios complementarios a la autoidentificación de las personas.

174. En efecto, en algunas encuestas y estudios de México y Ecuador la variable étnico racial comprende tanto el autorreconocimiento de la persona como el idioma que habla.[261] En Perú se han reseñado encuestas que han registrado marcadores étnicos de vestimenta, como el uso de ponchos o polleras, e indicadores de vínculos con la comunidad étnica, como la frecuencia de visitas al pueblo o distrito de origen.[262]

175. Otras encuestas en la región han incorporado la paleta de colores diseñada por el Proyecto sobre Etnicidad y R. en América Latina (PERLA) asociado a la Universidad de Princeton.[263] Este tipo de iniciativas han sido acogidas principalmente en ejercicios académicos de investigación. No obstante, su inclusión en encuestas oficiales de gran alcance podría conllevar serios riesgos para el principio de la igualdad y la dignidad, tal y como fue advertido por algunos de los intervinientes en sede de revisión.[264]

176. Los ejemplos descritos demuestran que los marcadores aparentemente “objetivos” sobre atributos fenotípicos o comportamentales pueden complementar las preguntas de autorreconocimiento para capturar rasgos que den cuenta de diferentes dimensiones de la identidad étnica y racial. Sin embargo, la sala también advierte que los sistemas de heterorreconocimiento no deben aplicarse de manera irreflexiva en tanto que traen riesgos inherentes en su ejercicio. Entre otros, podría conferir un rol a un agente externo (entrevistador) para observar y calificar la identidad del censado, quien pasa a convertirse en un sujeto evaluado ante la mirada del otro. Este ejercicio puede conllevar, a su vez, instrumentos de medición morfológicos o fenotípicos que podrían resultar invasivos o indignos para las personas que se entrevistan. Riesgos que se exacerban cuando el ejercicio estadístico proviene del Estado y resulta obligatorio para la totalidad de la población (lo que lo diferencia de ejercicios académicos más limitados) y no existe una debida sensibilización y capacitación con enfoque étnico de los funcionarios a cargo de la realización del censo. Al respecto, la Oficina de la Alta Comisionada para los Derechos Humanos advierte que:

     “Las actividades de recopilación de datos, ya sean de censos, encuestas de población especializadas o registros administrativos (por ejemplo, del registro civil), no deben generar discriminación, prejuicios ni estereotipos en detrimento de determinados grupos de población ni tampoco reforzar los que ya existan. Entre estos efectos negativos figura la denegación de identidad. […] Cuando en una encuesta figuren preguntas relativas a la identidad personal, todos los entrevistadores deberán recibir la formación adecuada (que puede incluir una capacitación para sensibilizarlos en materia de género y/o cultura). Esta formación debería abarcar también los problemas que podrían plantearse en relación con el legado histórico, puesto que éste atañe tanto a la mayoría de la población como a los grupos minoritarios.”[265]

177. Como se observa, la incorporación de criterios de heterorreconocimiento en la oferta estadística del país plantea eventuales beneficios como también grandes retos en términos de derechos fundamentales. Pero no le corresponde al juez constitucional establecer cuál aproximación resulta más adecuada, ni mucho menos reemplazar a las comunidades en estas complejas decisiones que impactan directamente sobre sus derechos fundamentales y sus aspiraciones más elementales a ser contadas. Además, la identidad cultural, entendida como una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo “tiene un carácter evolutivo y dinámico. Puede ir modificándose a lo largo del tiempo, a partir de procesos históricos, sociales y políticos de relacionamiento.”[266] Por lo que las autoridades estatales deben tener especial cuidado de no petrificar una determinada concepción de identidad étnico-racial o de abrogarse la potestad para definir en nombre de estos pueblos cómo determinar su propia identidad o, hasta qué punto estos desean preservar, revitalizar y transmitir a generaciones futuras sus instituciones y sus estilos de vida.[267]

178. Por el momento, y en atención a lo expuesto, basta con concluir que (i) el heterorreconocimiento es una herramienta válida que puede complementar los sistemas de autorreconocimiento, especialmente en escenarios donde persisten dinámicas de discriminación que dificultan la autoidentificación étnico-racial. Pero, el heterorreconocimiento se encuentra condicionado a que: (ii) la medida haya sido concertada con las comunidades que puedan verse afectadas; (iii) dicho modelo no reemplace, sino que complemente los criterios de autoidentificación, los cuales continúan siendo el presupuesto fundamental de reconocimiento étnico-racial; (iv) se excluyan prácticas que comprometan la dignidad del entrevistado, al tiempo que se prefieran métodos en los que el entrevistado pueda participar activamente del proceso; y (v) su implementación esté acompañada de un proceso previo de sensibilización y capacitación con enfoque étnico a los funcionarios responsables.

179. Las anteriores consideraciones sobre los conceptos de raza y etnia, así como las diferencias entre los sistemas de autorreconocimiento y heterorreconocimiento tienen por objeto contextualizar las discusiones que guían el diseño del cuestionario censal, sus desafíos y oportunidades. Procede ahora la sala a estudiar el desarrollo de los procesos de caracterización de los pueblos afrocolombianos para entender el escenario en que se enmarca el Censo de 2018 y como se explican desde allí sus resultados, y eventuales retrocesos.

180. Una de las principales formas de discriminación ha sido, históricamente, la “invisibilidad” de la gente negra.[269] Durante la época de la colonia, la población esclavizada[270] era registrada simplemente como mercancía, y no como mujeres y hombres, libres e iguales en derechos. Luego de la independencia, y a lo largo de buena parte de la vida Republicana, el Estado colombiano omitió en sus registros a la población negra, en aras de homogenizar el supuesto ideal del “hombre nacional.”[271] Situación que solo comenzó a remediarse -aunque con serias dificultades- en el Censo de 1993, el primero efectuado en vigencia de la nueva Constitución Política. Si bien hay que destacar los esfuerzos que ha venido realizando el DANE para concertar con las comunidades involucradas una metodología incluyente y acorde con sus necesidades y prioridades, este es un proceso complejo aún en construcción.

181. Alrededor del año 1600, comenzó la trata masiva de africanos esclavizados al Nuevo Reino de Granada. Para tal efecto, era necesario registrarlos en las estadísticas oficiales, donde se consignaba: nombre de la embarcación, fecha en que zarpó la nave, nombre del dueño del "cargamento", edad, sexo y características físicas. De estos datos dependía su precio en el mercado.[272] Aunque tales cifras no resultan confiables por los altos niveles de contrabando que existía en los puertos de las Américas, sí evidencian un aberrante antecedente de colonialismo y discriminación que transformó la manera de interrelacionarnos como seres humanos y cuyos vestigios aún repercuten en las vidas de millones de personas racializadas y marginadas.[273]

182. Entre 1777 y 1778, se realizó uno de los mejores censos elaborados en el Virreinato de la Nueva Granada. Sus resultados arrojaron la siguiente distribución: 80% de la población conformada por mestizos y blancos, 15% correspondiente a indígenas y el 5% restante a población negra. El bajo número de indígenas ya era indicativo de la abrupta merma de la población aborigen luego de la llegada de los españoles. Y con respecto a la población negra, análisis actuales han criticado el hecho de haberse equiparado la categoría de “libre” a la de “mestizo”; lo que trajo como consecuencia borrar de las estadísticas a los negros libres, es decir, a los ex esclavizados y su descendencia, así como a los cimarrones que forjaron por su cuenta el camino a la libertad. Ello contribuyó a invisibilizar y marginalizar la población negra, al asociarla únicamente con los esclavizados.[274]

183. Después de la Independencia, en el transcurso del siglo XIX, las comunidades indígenas y la población negra fueron incluidas en las estadísticas oficiales de la naciente República de Colombia. Sin embargo, se conservaron categorías discriminatorias de clasificación, que tenían como resultado excluir simbólicamente estos “otros” del territorio nacional y del ideal de ciudadano.[275]

184. En el siglo XX, extrañamente, los negros dejaron de contarse y los indígenas fueron registrados separadamente, en función únicamente de los resguardos reconocidos. Durante el siglo pasado, y antes de proferirse la Constitución Política de 1991, sólo un censo (el de 1918) recabó información sobre la identidad negra de los colombianos.[276] Así puede observarse en el siguiente cuadro elaborado por el DANE, y que evidencia la ausencia, casi total, de la población afrocolombiana en los ejercicios estadísticos del siglo XX. Situación que solo comenzó a remediarse, parcialmente, con la entrada en vigencia de la nueva Constitución.

     Año

     Total

     Indígenas

     Negros

     Rom

     Criterio de identificación

     1905

     4.355.477

     -

     -

     -

     -

     1912

     5.072.604

     344.198 (6,79%)

     322.499

     (6,36%)

     -

     Raza

     1918

     5.855.077

     158.428

     (2,71%)

     351.305*

     (6%)

     -

     Rasgos físicos por percepción del empadronador

     1928

     7.851.110

     -

     -

     -

     Ninguno

     1938

     8.701.816

     100.422 (1,15%)

     -

     -

     Preguntas y asociaciones del entrevistador, por el tipo de lengua y la ubicación rural

     1951

     11.548.172

     157.791

     (1,37%)

     -

     -

     -

     1964

     17.484.508

     119.180

     (0,68%)

     -

     -

     -

     1973

     20.666.920

     383.629

     (1,86%)

     -

     -

     Indígena es la persona perteneciente a un grupo caracterizado por rasgos culturales de origen prehispánico y con una economía de autoconsumo, en áreas previamente establecidas.

     1985

     30.062.200

     237.759

     (0,79%)

     -

     -

     Criterio de autorreconocimiento y de pertenencia a la gente indígena y a la consideración de vivir en un territorio específico de la comunidad o grupo.

     1993

     33.109.840

     532.233

     (1,61%)

     502.343

     (1,52%)

     -

     Autorreconocimiento como rasgo de identidad. Pertenencia a un pueblo indígena etnia o comunidad negra

     2005

     41.468.384

     1.392.623

     (3,40%)

     4.311.757

     (10,60%)

     4.858

     (0,012%)

     Autorreconocimiento cultural (costumbres y tradiciones) o por los rasgos físicos. Pertenencia a indígenas, rom, raizales del Archipiélago de San Andrés, palenqueros de San Basilio, y afrocolombianos, negros, mulatos o afrodescendientes.

     2018

     censado

     44.164.417

     1.905.617

     (4,40%)

     2.982.224

     (6,80%)

     2.649

     (0,006%)

     Autorreconocimiento cultural (costumbres y tradiciones) o por los rasgos físicos. Pertenencia a indígenas, rom, raizales del Archipiélago de San Andrés, palenqueros de San Basilio, y afrocolombianos, negros, mulatos o afrodescendientes.

     2018 estimado

     48.258.494

     -

     4.671.160

     (9,34%)

     -

     * Valor estimado de acuerdo con la información en (R.,2000) Fuentes: (Uribe:1998) y DANE, Censo General 2005 y Censo Nacional de Población y Vivienda 2018.[277]

185. La promulgación de la Carta Política de 1991 significó una ruptura en la forma de identificarnos como nación, e indirectamente en la manera de contarnos. Una de las manifestaciones más claras del anhelo de renovación democrática que inspiró la promulgación de la Constitución Política de 1991 es “la caracterización de Colombia como un Estado participativo y pluralista que reconoce y protege su diversidad étnica y cultural. Es allí, y en la decisión de calificar a quienes tienen una cosmovisión distinta a la de la cultura mayoritaria como titulares de derechos fundamentales, donde se vio reflejado en mayor medida el empeño de los constituyentes por superar el discurso homogeneizador de la Constitución de 1886.”[278] El talante incluyente que se le atribuye a la nueva Carta tiene que ver, precisamente, con el desafío de “derrumbar los postulados que hicieron posible que la relación entre el Estado y las minorías étnicas hubiera estado signada, durante décadas, por la idea de que cualquier manifestación ajena al imaginario de Nación mestiza debía ser asimilada o aniquilada.”[279]

186. Esta recomprensión del Estado colombiano como una nación que enaltece su diversidad[280] llevó a que el Censo de 1993, por primera vez, formulara una pregunta general sobre la pertenencia étnica, a partir del autorreconocimiento cultural. Pese al loable propósito, la metodología suscitó agudas controversias entre los pueblos afrodescendientes pues según cifras oficiales, representaban únicamente el 1,52% de la población. La manera como se formuló la pregunta[281] llevó a que solo algunos grupos tradicionales del pacífico colombiano se identificaran como “comunidades negras”, mientras que la población afro-urbana pasó desapercibida. En efecto, siglos de exclusión y marginalización han penetrado la conciencia de la población negra, haciendo que muchos prefieran no reconocerse a sí mismos como “comunidad negra”, debido a la carga negativa que para algunos aún conserva esta categoría:

     “[A] diferencia de los indígenas, para las comunidades negras, debido a una historia caracterizada fundamentalmente por la desestructuración de las sociedades africanas, la despersonalización dada por su conversión en cautivos, luego en esclavos y más tarde en mercancía, la desterritorialización y la ruptura de alianzas, sea difícil hablar de autorreconocimiento o sentido de pertenencia étnica a partir de una memoria y unos soportes que fueron fragmentados y subestimados.”[282]

187. Conscientes de que la pertenencia étnica afrocolombiana no es aún tan fuerte y que ello conduce inevitablemente a la subestimación en los registros oficiales,[283] el movimiento afro entró en contacto con el DANE para reformular la metodología de identificación. Como producto de este diálogo, en el Censo de 2005 (ver cuadro supra) se emplearon simultáneamente un criterio cultural y otro fenotípico: “La inclusión de los rasgos físicos en el fraseo de la pregunta se hizo para posibilitar la visibilización estadística de la población negra que no se reconoce culturalmente, lo cual fue expresado como una sentida necesidad por los integrantes de sus organizaciones.”[284] Fue así como el porcentaje de la población negra se incrementó significativamente en el Censo de 2008, al pasar de 1,52% a 10,60% del total de la población.

188. Pese a los avances en la visibilización de los pueblos étnicos en los registros oficiales, el Censo de 2005 también fue objeto de duras críticas por parte las comunidades.[285] Incluso, fue denunciado por algunos líderes afro como un “genocidio estadístico”[286] pues no incluyó categorías con que las personas negras suelen identificarse, tales como “moreno”, ante el estigma que aún carga la palabra “negro(a)” en algunas regiones del país.[287]

189. Por último, en el año 2018 tuvo lugar el XVIII Censo de Población y VII de Vivienda, que por primera vez contó con un proceso de consulta previa con las comunidades negras, palenqueras y raizales organizadas en el Espacio Nacional de Consulta Previa. De hecho, la CEPAL destaca que Colombia fue el “primer país de la región (y a nivel mundial) en definir e implementar la consulta y concertación en un censo de población y vivienda, enmarcada en la jurisprudencia y los desarrollos normativos vigentes en el país.” [288]

190. Pese a los esfuerzos conjuntos del Espacio Nacional de Consulta Previa y del DANE por fortalecer el enfoque étnico en el operativo censal, los resultados del Censo 2018 mostraron un retroceso considerable en la contabilización de la población afrocolombiana. Al dar a conocer los resultados, el DANE informó que, a través de la pregunta de pertenencia étnica-racial, tan solo 2.982.224 personas se autorreconocieron en alguna de las categorías de afrodescendencia. Esto representó una disminución del 30,8% en la población negra del país. Desde un comienzo el DANE admitió que ese resultado “no es consistente con la dinámica demográfica de la población que se había identificado en el censo anterior.”[289] Esta cifra generó una reacción de los movimientos sociales como ya se explicó anteriormente.

191. En ese contexto, el DANE propuso una estimación ajustada de la población negra, a partir de los datos de la Encuesta de Calidad de Vida 2018. Con base en esta, estableció la oficialidad de la declaración censal para la población afrodescendiente en 4.671.160 personas para 2018, lo cual constituye el 9,34% de la población.

192. Cuando fue interpuesta la acción de tutela de la referencia, no existía una estimación ajustada de la población negra en niveles de desagregación diferentes al nacional. Sin embargo, posteriormente, el DANE ejecutó una estrategia de cuatro fases para estimar, de forma indirecta el volumen de los pueblos étnicos a nivel subnacional.[290] Estos datos, “se consideran experimentales porque aún muestran margen de mejora (estandarización, cobertura y metodología) y no han alcanzado todavía la suficiente madurez en cuanto a la fiabilidad, estabilidad o calidad de los datos, como para incluirlos dentro del listado de operaciones estadísticas regulares.”[291] De todos modos, se consideran estadísticas oficiales en los términos del Decreto 2404 de 2019.[292]

     Población ajustada por omisión censal y autorreconocimiento étnico.

     Total Nacional en el Censo 2018.

     Grupo étnico

     Total Personas

     Porcentaje

     Censado

     Ajuste

     Total

     Censado

     Ajuste

     Indígena

     1.905.617

     229.242

     2.134.859

     89,3%

     10,7%

     Gitano(a) o Rrom

     2.649

     43

     2.692

     98,4%

     1,6%

     Raizal

     25.515

     22

     25.537

     99,9%

     0,1%

     Palenquero(a)

     6.637

     4.469

     11.106

     59,8%

     40,2%

     Negro(a), mulato(a), afrodescendiente, afrocolombiano(a)

     2.950.072

     1.446.813

     4.396.885

     67,1%

     32,9%

     Ningún grupo étnico

     36.678.341

     2.826.410

     41.504.751

     93,2%

     6,8%

     Sin información

     595.586

     -412.922

     182.664

     Total

     44.164.417

     4.094.077

     48.258.494

     91,5%

     8,5%

     Tomado de la respuesta del DANE al Auto del 24 de enero de 2022.

193. Este recuento de la ausencia/presencia de la población negra en los censos oficiales evidencia la complejidad del asunto. Más que un simple ejercicio técnico, los censos de población implican la toma de decisiones; decisiones que repercuten en la vida real de grupos poblaciones y en el goce de sus derechos fundamentales, siendo el primero de estos, el derecho a existir de forma diferenciada y según su propio reconocimiento.

194. En esta misma dirección el DANE ha admitido que los censos “no siempre han estado exentos de dificultades para su realización y sus resultados en algunas oportunidades no han sido las mejores.”[293] Con todo, las autoridades administrativas han comprendido que no solo tiene la obligación legal de concertar con los pueblos étnicos toda medida que los afecte, sino que la participación de estos “es fundamental para obtener información de calidad y con muy buena cobertura.”[294]

195. En suma, la sala destaca cómo, bajo la guía de la Carta Política de 1991, el censo nacional ha traído importantes reflexiones y avances en la construcción de un proyecto de nación verdaderamente pluralista que exalta su diversidad; uno en el que los pueblos étnicos y racialmente diferenciados no son simples “minorías” objeto de medición, sino sujetos plenos de derecho, agentes individuales y colectivos que, desde su propio conocimiento y experiencia, definen sus prioridades y construyen conjuntamente con el Estado los planes de identificación y reconocimiento.

196. El XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda 2018 supuso una reducción mayor al 30% de la población afrocolombiana.[295] Esto significa, la invisibilización de más de un millón de colombianos y colombianas que en el anterior censo se habían reconocido como afrocolombianos; como si las poblaciones negras -en contravía con las tasas de natalidad y mortalidad o las dinámicas de migración desde y hacia Colombia- se hubiesen extinguido en una tercera parte. Cifra que afecta los esfuerzos de visibilización que han venido adelantando las organizaciones afrocolombianas con el fin de ser contadas debidamente.

197. Como ya se expuso -ver capítulo 4-, los cuestionamientos frente a la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial que se incluyó en el Censo de 2018 o los problemas que se habrían presentado en su ejecución ya no pueden ser corregidos por el juez constitucional, en tanto que el referido censo ha concluido. Pero más allá del daño consumado respecto de los resultados, corresponde a la Corte analizar si -como lo plantearon los accionantes- el diseño de la pregunta étnico-racial y las falencias en la ejecución del censo vulneraron los derechos fundamentales de las poblaciones afrocolombianas a la igualdad, al reconocimiento de la diversidad, a la información y al acceso efectivo a los derechos económicos, sociales y culturales. Lo anterior, dada la relevancia constitucional que supone este caso (invisibilización estadística de una población de especial protección) y la necesidad de establecer correctivos.

198. Con este fin, la Sala Primera de Revisión comenzará por examinar el diseño de la pregunta étnico-racial incluida en el cuestionario censal y su correspondencia con los compromisos alcanzados en el espacio de consulta previa. Posteriormente, expondrá las principales falencias en la ejecución del censo. Finalmente, determinará si los ajustes implementados por el DANE luego de finalizado el Censo 2018 resultan idóneos para revertir la amenaza a los derechos fundamentales de los accionantes y de la población afrocolombiana en general.

199. El cuestionario finalmente empleado por el DANE dentro del Censo de 2018 incluyó una pregunta de autorreconocimiento étnico-racial que, en esencia, es la misma que fue empleada en el anterior Censo de 2005. Sin embargo, por primera vez se adelantó el proceso de consulta previa con las comunidades negras, palenqueras y raizales organizadas en el Espacio Nacional de Consulta Previa, para efectos de establecer acuerdos referentes a la pregunta de reconocimiento étnico-racial y la ejecución del censo.

200. El proceso de consulta se remonta a julio de 2016, momento en el que se acordó la ruta metodológica. En total, se llevaron a cabo 33 espacios departamentales en el que habrían participado alrededor de 4.200 líderes de las comunidades; 9 reuniones con la Comisión VII del Espacio Nacional de Consulta Previa encargada de los asuntos de TIC, censos, estadística, innovación, ciencia y tecnología; y 3 reuniones con el Espacio Nacional de Consulta Previa en la fase precensal. Los acuerdos definitivos se protocolizaron el 19 de febrero de 2017.

201. Una vez revisadas las principales actas aportadas por el Ministerio del Interior, la Sala Primera encuentra que, al menos en lo referente al diseño de la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial, el Censo de 2018 guarda consistencia con las indicaciones y consensos que surgieron en el espacio de consulta. Desde las primeras reuniones, el DANE hizo entrega del formato preliminar de pregunta, el cual -según manifestó- venía preparando desde el año 2008. En febrero de 2016, durante la sesión presencial ocurrida en la ciudad de Cali, los representantes de la Comisión VII “expresaron su acuerdo hasta la fecha en lo referente a los términos de: “comunidad negra” y “raizal”. Las demás categorías étnicas, apreciaciones, recomendaciones, continúan en análisis.”[296] En la reunión de diciembre de 2016, no obstante, se advirtió que “la pregunta de auto-reconocimiento no queda[ba] acordada con el DANE”;[297] aunque no se consignaron en el acta las razones de tal inconformidad. De todos modos, esta situación fue superada en las sesiones del 16, 17 y 18 de febrero de 2017 en las que el DANE acogió “suprimir las opciones Blanco-Mestizo y tener en cuenta solo las poblaciones étnicas en las opciones de respuesta.”[298]

202. Finalmente, en el Acta de Protocolización del 17 de febrero de 2017, se acordó lo siguiente en relación con la pregunta étnico-racial: “aprobar la propuesta de versión final del cuestionario presentado por el DANE, que recoge las propuestas, aportes y sugerencias de la Comisión VII, Espacio Nacional, asambleas departamentales y distritales.”[299] El texto que allí se transcribió es, en esencia, el mismo que se incluyó en el Censo 2018.[300]

203. Dicho lo anterior, la Sala Primera concluye que, en principio, de las actas que atestiguan el proceso de consulta previa, se deriva que el DANE y los representantes del Espacio Nacional de Consulta Previa efectivamente convinieron la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial, tal y como fue implementada en el censo. Y ante la ausencia de pruebas que sugieran vicios durante el proceso de consulta o el arribo a decisiones que de forma inequívoca y grave amenacen los derechos de los pueblos afrocolombianos, no le corresponde al juez constitucional controvertir los compromisos allí acordados.

204. Los cuestionamientos de los accionantes de tutela ante lo que consideran es la insuficiencia del criterio de autorreconocimiento para identificar a la población afrocolombiana, aunque razonables, no pueden ser resueltos en sede de tutela, pues el juez constitucional -incluida esta Corte- no está llamado a reemplazar el espacio de consulta previa. Una postura paternalista que se arrogue la potestad para definir unilateralmente lo beneficioso para una comunidad, es, sin lugar a duda, una trasgresión grave a la protección que demanda la diversidad cultural.[301] De ahí que la determinación de lo beneficioso o conveniente para los pueblos étnicamente diferenciados no compete a nadie más que a estos mismos:

     “Ni siquiera la Corte Constitucional, en su función de guardiana de la Carta Política, está autorizada para fijar unilateralmente lo que resulta beneficioso para una comunidad y, mucho menos, para apropiarse de su historia y de sus reivindicaciones, sin caer en un paternalismo inaceptable. De ahí la trascendencia del mecanismo de consulta previa, en la medida que aboga por un diálogo intercultural y genuino entre iguales; a partir del reconocimiento del otro como un interlocutor válido, y no simplemente como un “afectado”, objeto de consideración. La consulta es el espacio para entender que hay otras formas de sentir, pensar, y vivir, que deben coexistir bajo “un modelo de gobernanza, en el que la participación es un presupuesto indispensable para garantizar los demás derechos e intereses de las comunidades.”[302]

205. La estatalización de la multiculturalidad, incluso cuando está guiada por buenas intenciones, conlleva un riesgo de cooptación de las comunidades y de su acomodamiento a identidades estereotipadas compatibles con lo que el Estado admite o entiende por diversidad cultural. De hecho, uno de los desafíos del multiculturalismo tiene que ver con la creciente reducción de lo político a lo jurídico, en donde se corre el riesgo de sedimentar y eventualmente marchitar las heterogeneidades de las distintas formas de entenderse étnica y racialmente diferenciado.[303]

206. Lo anterior exige del juez una especial prudencia para no abrogarse la potestad de tomar decisiones en nombre de las comunidades, aun cuando piense que determinada política podría serles más “favorable”. Con más razón, si de lo que se trata es de una pregunta tan elemental -y a la vez tan compleja- para su existencia, como lo son los criterios de identificación. Al respecto, ya había señalado esta Corporación que “no son las autoridades administrativas ni judiciales las llamadas a establecer si una comunidad étnica “existe”, si es “étnicamente diversa” o si determinando individuo pertenece o no a ella. Tal ejercicio debe ser efectuado por las propias comunidades, en ejercicio de su autonomía, por ser la conciencia de identidad el elemento que define, en los términos del Convenio 169 de 1989, si un sujeto colectivo puede ser considerado como titular de los derechos especiales que allí se contemplan.”[304] Conclusiones que también se extienden al ámbito racial e individual.

207. Ahora bien, más allá del diseño de la pregunta, la sala destaca que el proceso de consulta previa también contenía acuerdos en lo referente a (i) estrategias de comunicación, sensibilización y movilización de las comunidades negras para impulsar su autorreconocimiento en el censo (ii) el desplazamiento de personal a los territorios y (iii) el personal operativo que serviría de apoyo para el censo, en un porcentaje de al menos el 10%. Como se desprende de las actas de consulta, los delegados de las comunidades advirtieron que no bastaba con diseñar una pregunta de autorreconocimiento étnico-racial, si esta no iba acompañada de estrategias de sensibilización en las comunidades y de una correcta ejecución del censo, lo que incluía contratar personal de las propias comunidades.

208. Dentro del primer componente -comunicación y sensibilización- se acordó la necesidad de contar con una estrategia integral para “brindar información oportuna, eficaz y pertinente, así como su divulgación, monitoreo y seguimiento, que permitan la sensibilización y movilización de las comunidades negras en aras de su auto-reconocimiento. […] Estas opciones incluyen entre otras: dinámicas de comunicación culturales propias y apropiadas, formas de comunicación (radio, televisión, impresos, perifoneo) y las instancias de comunicación directas (foros, talleres, cine foros, canciones, coplas, poesía y otros).”[305] Tal apuesta por la sensibilización y movilización de las comunidades negras hacia su autorreconocimiento cobra especial sentido dados los antecedentes históricos de exclusión y estigmatización que han dificultado la apropiación de la entidad afro en varios lugares del país.

209. El reconocimiento de las identidades étnica o racialmente diferenciadas es un proceso complejo y de largo aliento que no se agota en las responsabilidades del Estado. El florecimiento de la diversidad también depende de elementos sociales como la cultura, la movilización ciudadana, el discurso político, entre otros factores.[306] En esa medida, la responsabilidad que tiene el Estado para impulsar procesos de (auto)identificación es compartida con las propias comunidades, y por la sociedad ampliamente considerada. En este sentido, la investigación poscensal contratada por el DANE y el Fondo de Población de Naciones Unidas señaló cómo la participación activa de las comunidades en la comunicación y la movilización de la identidad pudo haber tenido un efecto positivo en los avances en el autorreconocimiento en algunas regiones del país,[307] logrando que los pueblos asuman su rol como gestores y protagonistas de su propio destino.

210. De todos modos, es imperioso advertir que, en un escenario marcado por la estigmatización de lo negro, y en muchos casos atravesado por enormes carencias materiales y de recursos financieros, las organizaciones líderes del movimiento social afrocolombiano han asumido un enorme desafío en la reivindicación de su identidad racial y étnica. Labor que sin un adecuado respaldo oficial puede resultar insuficiente. De modo que para fortalecer los proceso que surgen del seno de las propias comunidades y pueblos, corresponde al Estado apoyar, rodear, proteger y colaborar armónicamente con los procesos organizativos de base.

211. Ahora bien, de acuerdo con lo informado por el DANE, para este fin se realizó el Convenio de Asociación No. 2180696 con la Asociación Intercultural Colombiana Diversa (AICOLD), por un valor de $1.462.280.000.[308] Pese a la ejecución de este contrato, fue evidente -como lo reconoce el propio estudio encargado por el DANE- la insuficiencia del componente de sensibilización, lo que pudo haber contribuido a la reducción significativa en el volumen de población afrocolombiana contabilizada por el Censo 2018.[309] Luego, la preocupación plasmada en el espacio de consulta, aunque formalmente tramitada por el DANE, no se vio reflejada eficazmente en el diseño y ejecución del Censo 2018.

212. En conclusión, es cierto que el diseño de la pregunta censal fue objeto de la deliberación y concertación que realizó el DANE -con la coordinación del Ministerio del Interior- con el Espacio Nacional de Consulta Previa. Y aunque persisten las dudas y cuestionamientos al modelo de pregunta adoptado -que de hecho reitera la misma fórmula del Censo de 2005- no puede entrar el juez constitucional a desconocer los acuerdos alcanzados en el proceso de consulta ni mucho menos reemplazar a las comunidades en estas decisiones.

213. Por otro lado, sin embargo, la sala también advierte que desde el proceso de consulta se formularon preocupaciones por parte de los delegados frente a la eventual insuficiencia del criterio de autorreconocimiento, por lo que solicitaron expresamente al DANE diseñar una estrategia de sensibilización y comunicación en los territorios. Y aunque el DANE puso en marcha un contrato para estos fines, la realidad demuestra sus limitaciones y poco alcance en el proceso censal; lo que, en parte, podría explicar la reducción en el número de colombianos y colombianas censados como población negra.

214. No desconoce la sala que las propias comunidades y pueblos deben ser los protagonistas de fijar las condiciones de reconocimiento, pero dados los escenarios históricos de discriminación se requiere también la intervención del Estado para promover condiciones que permitan la igualdad real y efectiva de grupos especialmente marginados. En esa medida, la efectividad del ejercicio censal no depende únicamente del diseño del cuestionario sino de una articulación adecuada con la población recipiente y de las correspondientes labores de sensibilización y comunicación que permite a las comunidades ejercer el liderazgo que les corresponde en la movilización de la identidad étnico-racial afrocolombiana.

215. En últimas, lo que se discutió y acordó en el espacio de consulta previa no se reducía al diseño de una pregunta de autorreconocimiento, sino a toda una estrategia integral (comunicación, transporte, sensibilización y personal con enfoque étnico) apoyada por el Estado para avanzar en el proceso de identificación de las poblaciones afrocolombianas. Proceso que estuvo lejos de alcanzar su objetivo como se explicará a continuación.

216. El DANE ha emitido dos conjuntos de información sobre identificación étnico-racial de la población: (i) los resultados iniciales del Censo, presentados en noviembre en 2019, y (ii) las estimaciones posteriores de población negra, afrodescendiente, raizal y palenquera a nivel nacional, departamental y municipal, presentados en junio de 2021. En esta sección se examinan los obstáculos y falencias en la identificación de la población negra en los resultados iniciales del Censo 2018. En la siguiente sección se describirá el alcance de las estimaciones realizadas por el DANE para suplir las deficiencias de información del Censo 2018 sobre identificación de la población negra.

217. Como ya se expuso, los resultados del Censo 2018 mostraron una disminución significativa en el total de población afrocolombiana. Alrededor de este punto (pero no sobre sus causas) existe consenso desde el propio DANE, los comités de expertos independientes, comités internacionales de monitoreo a los derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil. Este capítulo resume los principales hallazgos en esta materia.

218. Desde muy temprano el propio DANE admitió que el resultado “no es consistente con la dinámica demográfica de la población que se había identificado en el censo anterior.”[310] El DANE ha reconocido errores en su rol en el Censo 2018, incluso ante Naciones Unidas.[311]

     Reducción autoidentificación de poblaciones negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras (2005-2018)

     Grupo étnico

     Censo 2005

     Censo 2018

     Reducción en número de personas

     Reducción porcentual

     Raizales del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina

     30.565

     25.515

     5.050

     16,5%

     Palenqueros de San Basilio

     7.470

     6.637

     833

     11,2%

     Negros, mulatos, afrodescendientes y afrocolombianos

     4.273.722

     2.950.072

     1.323.650

     31,0%

     Negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros

     4.311.757

     2.982.224

     1.329.533

     30,8%

     Tomado de: DANE, presentación “Población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera – Censo Nacional de Población y Vivienda 2018”[312]

219. Por su parte, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial se ha referido a los resultados del Censo en materia de composición étnico-racial, mostrando su preocupación por los resultados obtenidos:

     “El Comité toma nota de la realización del Censo Nacional de Población y Vivienda 2018 y de la participación de la población indígena, afrodescendiente y romaní. Sin embargo, le preocupa que sus resultados no representen adecuadamente a la población afrocolombiana, negra, palenquera y raizal, ya que, según los datos obtenidos en dicho censo, esta población habría sufrido un descenso del casi 31% con respecto al censo de 2005. Si bien el Comité reconoce los esfuerzos del Estado parte para rectificar estos datos y aumentar esta cifra a una estimación basada en los datos obtenidos a partir de la Encuesta de Calidad de Vida de 2018, el Comité considera que los datos de esta población no se reflejan con exactitud (art.2).”[313]

220. El Comité Nacional de Expertos para la evaluación del Censo 2018 llamó la atención sobre las inconsistencias en la población afrocolombiana, en general, y de la población raizal, en particular.[314] Resaltó cómo “los departamentos que presentan más diferencias [entre las bases de datos contrastadas] son, en orden descendente, Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, éste con una asombrosa diferencia del -28.5%, G. con el 2.5%, Chocó con el 2.4%, y Vaupés con 2.3%.”[315] Igualmente, sugirió “examinar los casos de ‘sin información” [sobre pertenencia étnica] mencionados en el informe, especialmente en el caso del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.” [316] Lo anterior podría ser indicativo de falencias en la recolección que afectaron de manera especial la contabilización raizal en el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina.[317]

221. Vistos los documentos y conceptos allegados al expediente, la Sala encuentra que el Censo 2018 identificó 1.329.533 personas negras menos que el Censo 2005. Ello, pese al esfuerzo de la comunidad afrocolombiana por reivindicar con orgullo su identidad. Partiendo de ese hecho, las accionantes plantean una pregunta legítima: ¿qué condiciones cambiaron de 2005 a 2018 para que la identificación de la población negra en el censo disminuyera en una proporción tan alta, pese al uso de una pregunta de autoidentificación étnico-racial similar a la que se usó en 2005?

222. La sala encuentra preliminarmente que la caída en la identificación étnico-racial de la población afrocolombiana se explica por una combinación de factores asociados directamente al DANE y otros que, en principio, requieren de una articulación interinstitucional más compleja. Algunos de estos problemas evidencian, además, falencias institucionales que van más allá del ejercicio censal, pero que impactan en sus resultados.

223. A nivel macro, el DANE dio cuenta de problemas de orden público y factores climáticos que impidieron acceder a determinados territorios.[318] También refirió barreras sociales y culturales que, en su criterio, influyeron negativamente en el autorreconocimiento, principalmente en contextos urbanos.[319] Igualmente, el DANE explica que los resultados se vieron afectados por “el desconocimiento de la información solicitada, el rechazo de las personas a informar acerca de las variables de interés, la no participación de los hogares en la investigación.”[320] También menciona que “[e]n ocasiones los censistas realizaron hasta 4 visitas a los hogares y no fue posible encontrar un informante idóneo.”[321] Sin embargo, el DANE no explicó en concreto qué se entiende por “informante idóneo” en un operativo censal, desde una perspectiva étnica. Esas explicaciones, además, dejan ver una posible falla de la estrategia de comunicación y ejecución del Censo. Aunque las comunidades e individuos son protagonistas en los procesos de reivindicación étnico-racial, no debe pasarse por alto que en el Estado recae la obligación primaria de (i) convocar de manera efectiva a la población para que participe en el Censo, (ii) explicar la importancia del censo y (iii) hacer comprensible la información que busca recabar en cada pregunta.

224. Por otro lado, el DANE hizo referencia a restricciones presupuestales que dificultaron el financiamiento de los procesos censales y de las contingencias operativas, y que obligaron al DANE a delegar la gestión de algunos proyectos del censo en FONADE.[322] Esta situación demuestra que las falencias institucionales en el diseño y ejecución del censo no son atribuibles únicamente al DANE sino también a otras entidades del Estado, entre ellas las encargadas de aprobar de manera oportuna los recursos suficientes para la adecuada ejecución del censo.

225. También se destacan falencias en la capacitación de los censistas[323] y su alta carga de trabajo.[324] El DANE menciona dificultades administrativas relacionadas con el personal y su transporte, así como la dificultad de acceder a territorios extensos y de difícil acceso.[325] Igualmente, el DANE expone la “[d]ificultad para cubrir algunas zonas urbanas y rurales por el tema de seguridad o por la negativa de los residentes a ser censados: Barranquilla, Cali, Policarpa (Nariño), Tumaco, Quibdó.”[326] La Sala considera que ese tipo de problemas eran previsibles y mitigables teniendo en cuenta la experiencia del Censo 2005, que al parecer logró cubrir dichos municipios y caracterizar al 10,6% de la población como negra.

226. Es claro que los problemas de orden público superan las capacidades del DANE, pero el ejercicio censal es una responsabilidad del Estado en su conjunto. Y no puede aceptarse sin más que el Estado claudique en su misión de llegar a los barrios y territorios periféricos, en los que además podría habitar un porcentaje significativo de población afrocolombiana. Preocupa especialmente que si el Estado no es capaz de enviar personal censista a estas áreas, mucho menos podrá articular políticas públicas eficaces para garantizar los derechos fundamentales más básicos de los miles de colombianos y colombianas que ni siquiera fueron contados.

227. En este punto, es importante traer a la discusión la reflexión de la profesora C.M.,[327] quien durante la presentación de la fase 1 de la investigación poscensal sobre autorreconocimiento de la población negra, dio cuenta de los avances y logros del Censo 2018, pero también de los desafíos pendientes para el Estado:

     “Quizá no hay censos exitosos. Porque siempre hay cosas que aparecen y que hacen que el éxito que uno quisiera no se dé. Este censo fue muy preparado, el de 2018. […] Nosotros fuimos muy consultados. […]. El DANE por primera vez fue a los espacios de consulta con los grupos étnicos, hizo alianzas. Mostramos a un DANE completamente distinto al de 2005 y hubo problemas para financiar el censo. El DANE no tendría que tener el dinero suficiente para ingresar a estas geografías tan difíciles que tenemos nosotros. En los territorios del pacífico a veces para llegar a censar a cuatro familias que viven en un punto se necesita ir en una panga durante 10 horas y esa panga cuesta 2 millones de pesos. El DANE tendría que volver a repensar cómo censar el Pacífico porque hay retos por todos lados. Un rural disperso importante. Los costos de transporte y de gasolina. Yo no estoy diciendo que el Estado no lo pueda hacer por esas razones. Estoy diciendo que el Estado tiene que planear cómo hacer para atender esas realidades. [El Estado] sí puede hacer el mejor ejercicio posible para tener el censo más satisfactorio para todo el mundo. Eso sí lo creo.”[328]

228. El Comité Nacional de Expertos, por su parte, advirtió que la contratación mediante operadores para la recolección de información en el caso de las poblaciones negras trajo problemas significativos para la planeación y ejecución del censo, lo cual pudo haber afectado la contabilización de la población negra, específicamente.[329]

229. Asimismo, se sugieren errores en la ejecución del operativo censal y la realización de las preguntas del censo, particularmente en la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial,[330] en los que pudo haber casos de alteración del autorreconocimiento étnico por parte de los censistas, asignación indebida del código “ningún grupo étnico” en la pregunta de autorreconocimiento,[331] subnumeración de las personas del hogar, y omisión en zonas no visitadas e incompletas.[332] Se identificaron, además, deficiencias en los esquemas de supervisión de la información recolectada[333] incluyendo problemas en la formulación de la pregunta de autorreconocimiento.[334] Algunos de estos desafíos y falencias ya habían sido advertidos desde el Censo 2005,[335] sin que sea claro qué correctivos se intentaron poner en marcha.

230. En conclusión, una diversidad de factores dio lugar a la disminución del 30,8% de la población afrocolombiana en el Censo de 2018 respecto a la cifra del 2005. Sin embargo, la sala no desconoce que, pese a los errores descritos, las evaluaciones independientes certifican la calidad de los datos ofrecidos por el censo desde el punto de vista estadístico.[336] Igualmente, la sala comprende que los censos son operativos complejos, en los que cierto grado de omisión censal es inevitable. Al respecto, Naciones Unidas indica que “se reconoce universalmente que la actividad censal no es perfecta y que es posible que se produzcan errores.”[337] Pero lo que no puede pasarse por alto es la desproporción o concentración de esos errores u omisiones censales sobre poblaciones específicas, especialmente en contextos de por sí marcados por la exclusión y la marginalización de ciertos grupos poblacionales.

231. La desproporción en los errores que terminan afectando con especial intensidad a los pueblos afrocolombianos supone el incumplimiento del mandato constitucional de no discriminación, el cual no solo obliga al Estado a abstenerse de incurrir en prácticas abiertamente racistas, sino a trabajar, de manera activa, consciente e intencional, por superar todas aquellas prácticas que reproduzcan las situaciones de desatención, exclusión o invisibilización. Las autoridades públicas encargadas del diseño, la financiación y la ejecución del Censo 2018, deben asumir con diligencia las “obligaciones puntuales de acción”[338] derivadas de las circunstancias sociales y geográficas de los pueblos afrocolombianos.

232. El examen de la calidad de la información estadística sobre composición étnico-racial del país no puede limitarse únicamente a la evaluación de su precisión desde el punto de vista de la ciencia estadística -lo que, se reitera, no es competencia del juez constitucional-, sino que debe reconocer y valorar los fines a los que se destina esa información y el contexto social en el que ella se inscribe, así como su impacto sobre los derechos fundamentales de las comunidades receptoras. Especialmente y para efectos de este caso, el derecho fundamental a la igualdad, al reconocimiento de la diversidad, a la información y a la materialización de los derechos económicos, sociales y culturales.

233. Para terminar, la sala llama la atención sobre el hecho de que, pese a la magnitud de lo ocurrido, no existe un documento que evalúe de manera integral y rigurosa las falencias evidenciadas en la planeación y ejecución del censo. Como lo mencionó la Comisión Nacional de Expertos, no existe documentación suficiente y comprensiva de los factores que determinaron la reducción en el número de personas identificadas como afrodescendientes; tampoco existe una evaluación sistemática de cuál fue el efecto preciso que cada uno de esos factores tuvo sobre la contabilización de la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera.[339] Dicha información resulta esencial para evitar que los graves errores que sucedieron en el Censo 2018 se repitan periódicamente en los operativos estadísticos.

234. El DANE sostuvo que, en cumplimiento de los compromisos adquiridos con el espacio de consulta, publicó una cartilla en la que sistematizó las “lecciones aprendidas” durante la operación censal.[340] Pero en realidad se trata de dos páginas de un documento que apenas enuncia ideas y propósitos genéricos. Ello, por sí solo, no constituyen un estudio reflexivo y autocrítico de aprendizajes, basado en evidencia comprensiva de los errores y falencias que tuvieron lugar durante la planeación y ejecución del censo.

235. La sala tampoco ignora que el DANE ha adelantado un estudio de dos fases denominado “Análisis de la dinámica intercensal del autorreconocimiento en la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera en el periodo 2005-2018.”[341] Sin negar la utilidad de estos estudios, lo cierto es que ninguna de sus fases tiene por objeto realizar un análisis completo y sistemático sobre las causas que han dado lugar a la invisibilización estadística de la población negra del país en los últimos censos.

236. La primera fase del estudio, publicada recientemente, buscaba responder las siguientes preguntas “¿en qué medida la fuerte caída de la población afrodescendiente en el CNPV 2018 incide sobre los principales indicadores sociodemográficos y algunos socioeconómicos de esta población? y ¿cómo han afectado a los resultados del CNPV 2018 la omisión censal y el fenómeno de la alteración del autorreconocimiento étnico al seleccionar el código 6 (“ningún grupo étnico”) y no hacer la pregunta étnica a las personas del hogar posiblemente afrodescendientes?”[342] El cuerpo del documento presenta información valiosa sobre (i) el autorreconocimiento étnico, (ii) un análisis sobre el comportamiento intercensal de la estructura le población (indicadores sociodemográficos, variación intercensal, entre otros); (iii) un estudio de la variación intercensal de los 15 departamentos de población afro y no étnica; y (iv) un análisis espacial de las variaciones intercensales de la población afro en Cali, Cartagena, Barranquilla y Medellín.

237. Los investigadores de la primera fase del estudio hicieron un importante esfuerzo por caracterizar la ocurrencia de dos hipótesis sobre factores que dieron lugar a la reducción de la cifra de autoidentificación afrocolombiana en el Censo 2018: la omisión censal o alteración del autorreconocimiento de los encuestados. Los autores consideran esas hipótesis y evalúan sus efectos sobre los resultados del censo. Sin embargo, el estudio no aborda de manera comprensiva las causas de la reducción de la cifra afro en el Censo 2018, complementarias a esas dos explicaciones, ni analiza los factores y procesos institucionales que dieron lugar a esa reducción, pues ese no es su propósito. El mismo estudio, en sus recomendaciones y conclusiones, señala la necesidad de profundizar en el estudio de factores concurrentes que dieron lugar a la reducción de la población afrocolombiana en el Censo 2018, como falencias en la capacitación de los censistas o en las actividades previas de socialización.[343]

238. Así pues, aún no existe una explicación comprensiva y en perspectiva histórica sobre los desafíos institucionales y sociales para cubrir territorios habitados mayoritariamente por poblaciones negras, adelantar campañas de sensibilización sobre al autorreconocimiento, articular el esfuerzo estatal con las formas organizativas de base, superar los errores en la capacitación y monitoreo de los censistas, enfrentar los problemas de financiación del censo, entre otros factores que pueden incidir negativamente en la identificación adecuada de la población negra. Comprender adecuadamente esos factores es fundamental para evitar que errores como los que sucedieron en el Censo 2018 vuelvan a repetirse.

239. El DANE ha realizado ejercicios de estimación para ajustar los datos del Censo 2018 en materia de identificación de la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera en los niveles nacional, departamental y municipal. A nivel nacional, el DANE recurrió a los datos de la Encuesta de Calidad de Vida 2018 y, con base en su estimación, estableció la oficialidad de la declaración censal para la población afrodescendiente en 4.671.160 personas para 2018, es decir, el 9,34% de la población nacional.

240. Posteriormente, el DANE ejecutó una estrategia de cuatro fases para estimar, de forma indirecta y a través de asignación probabilística, el volumen poblacional de los grupos étnicos de Colombia a nivel subnacional.[344] Con base en ejercicios de inferencia experimentales, el DANE presentó una estimación de los grupos étnicos a nivel municipal y departamental. Estos datos, “se consideran experimentales porque aún muestran margen de mejora (estandarización, cobertura y metodología) y no han alcanzado todavía la suficiente madurez en cuanto a la fiabilidad, estabilidad o calidad de los datos, como para incluirlos dentro del listado de operaciones estadísticas regulares.”[345] Sin embargo, fungen como estadísticas oficiales.[346]

241. Igualmente, el DANE ha adelantado esfuerzos para la incorporación del enfoque étnico de manera transversal en la producción estadística del país y ha realizado actividades de socialización y difusión de las estimaciones oficiales de la población negra a nivel subnacional.[347]

242. La sala reconoce estas iniciativas para mejorar la calidad de la información étnico-racial de la población. Las estimaciones poscensales con base en encuestas, bases de datos administrativas o el uso de herramientas estadísticas experimentales, como el aprendizaje de máquinas, son alternativas que podrían ser útiles para corregir los errores en la ejecución del censo.[348] Además, se basan en metodologías innovadoras, intensivas en recursos computacionales que exigieron un esfuerzo institucional y humano importante por parte del DANE, y que reflejan el compromiso de la entidad en corregir los errores y atender los desafíos, tantos internos como externos, que dieron lugar a las inconsistencias en el reporte de población negra. Esas estimaciones permiten aliviar las necesidades más inmediatas de información para diseñar políticas públicas focalizadas y realizar proyecciones poblacionales con enfoque étnico.

243. Sin embargo, teniendo en cuenta la magnitud del subregistro original, las estimaciones realizadas por el DANE en los niveles nacional, departamental y municipal son una solución que, aunque necesaria, no suple los vacíos de información que persisten y que no pueden ser satisfechos en ausencia de un censo realizado de manera adecuada. En últimas, es preciso reiterar que el censo es la operación estadística más grande y completa que puede hacer un país, y si la misma presenta falencias difícilmente podrán superarse a través de ejercicios estadísticos de menor escala

244. En este punto, es necesario reiterar que la sala no cuestiona la exactitud o precisión de las estimaciones desde un punto de vista estadístico o científico. Precisamente, estas fueron emitidas por el DANE, como autoridad técnica encargada de la producción estadística del país. Sin embargo, evaluando el significado de esa información desde el punto de los derechos fundamentales de las comunidades negras, la Sala no puede desconocer que tales estimaciones, por innovadoras o precisas que sean, difieren en su naturaleza de un conteo universal de la población, característica fundamental del censo. Por esta razón, aunque las estimaciones sean más económicas y sencillas que un censo, no pueden remplazarlo pues no cumplen su función. El mismo DANE ha reconocido que las estimaciones no permiten acceder al tipo de información que solo es posible a través del censo:

     “[L]a metodología más precisa para poder estimar la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera a nivel municipal, es la [estimación de probabilidades de pertenencia étnica realizada por el DANE]; la cual permite estimar de manera precisa a esta población en niveles subnacionales. No obstante, es importante dejar de presente que la única fuente idónea para caracterizar las condiciones de vida de la población a esos niveles geográficos es el CNPV 2018, pues la calidad y georreferenciación de la información permite focalizar el diseño de la política pública en beneficio de las comunidades. Esto, partiendo del hecho de que el censo de población no sirve exclusivamente para saber cuántos somos, sino dónde y cómo vivimos.” [349]

245. Además de lo ya expuesto, hay cuatro factores adicionales que ilustran los límites de las estimaciones para remplazar los datos del censo: (i) algunos métodos de estimación no son aplicables al tamaño de las poblaciones raizal y palenquera, por lo cual fueron excluidas de algunos de los ejercicios de estimación del DANE; (ii) no se ha realizado ningún reajuste a quienes fueron indebidamente clasificados en la categoría de “ningún grupo étnico”; (iii) no se cuenta con información ajustada de la población negra (afrodescendiente, palenquera) a niveles submunicipales -sector, sección o manzana-; y (iv) dependiendo de la estimación que se use, se obtienen cifras diferentes sobre el total de la población negra a nivel nacional.

246. En primer lugar, el DANE presentó un dato ajustado de población para cada grupo étnico-racial y para cada nivel político-territorial. No obstante, algunos de esos métodos no permitían ajustar la información de grupos con baja participación en el total de población. En consecuencia, los pueblos raizales y palenqueros -además de los Rom- fueron excluidos de este procedimiento de ajuste,[350] como se evidencia en la siguiente tabla:

     Resultados étnicos a nivel nacional con ajuste y sin ajuste – Fase IV

     Ajuste

     Indígena

     Rrom

     Raizal

     Palenquero(a)

     NMAA

     Ningún

     Sin información

     Omisión

     Sin

     1.905.617

     2.649

     25.515

     6.637

     2.950.072

     38.678.341

     595.586

     4.094.077

     Con

     2.036.604

     2.649

     25.515

     6.637

     3.599.207

     39.196.596

     182.484

     3.391.286

     Diferencia

     130.987

     0

     0

     0

     649.135

     518.255

     -413.102

     -702.791

     Tomado de: DANE, Dirección de Censos y Demografía, “Estimación de población étnica a nivel subnacional”, pág. 71.

247. La exclusión de la población raizal y palenquera de ese ejercicio está razonablemente justificada, pues su inclusión, dados sus reducidos porcentajes de participación en el agregado nacional, habrían sesgado la estimación de los datos para los demás grupos. Sin embargo, esa circunstancia demuestra que los procedimientos de estimación son, en todo caso, soluciones incompletas. Estas limitaciones extienden en el tiempo las inconsistencias en la recolección de información que afectaron de manera particular a la población raizal, como advirtió el Comité de Expertos Nacionales, y que hasta el momento y hasta donde llega el conocimiento de la sala no han sido esclarecidas o, en caso de ser necesario y posible, ajustadas.

248. En segundo lugar, la propuesta metodológica del DANE, en sus fases II y III, mitigó la caída en la contabilización de la población afrocolombiana asignando la pertenencia étnica a (i) las personas censadas de las cuales no se registró información étnica y (ii) la población omitida del censo.[351] Sin embargo, no se ha realizado un ajuste de las personas que fueron indebidamente clasificadas en la categoría de “ningún grupo étnico”.[352] Aunque existen reportes de errores en la información recogida en dicha categoría,[353] se desconoce la magnitud de esa falencia o la dimensión de su impacto sobre el subregistro de la población negra.

249. En tercer lugar, las estimaciones del DANE se han hecho en los niveles nacional, departamental y municipal, pero —en conocimiento de la Sala— no se cuenta con información ajustada y desagregada en los niveles submunicipales del Marco Geoestadístico Nacional: sector, sección o manzana, como se muestra en la siguiente gráfica.[354] Cabe recordar que “[l]a característica básica del censo es generar estadísticas sobre zonas pequeñas y pequeños grupos de población […] para obtener estadísticas sobre cualquier unidad geográfica arbitrariamente delimitada”, que no necesariamente coincidan con la división político-administrativa.[355] Como se mencionó anteriormente, esa característica del censo es de especial importancia para la visibilización estadística de poblaciones minoritarias o marginadas.[356]

     Tomado de: DANE, “Marco Geostadístico Nacional”, pág. 3.[357]

250. Sobre los ejercicios de estimación presentados por el DANE y sus limitaciones, el investigador F.U.G., director de la fase 1 de la investigación poscensal sobre autorreconocimiento de la población negra, explicó lo siguiente:

     “El ejercicio que ha venido haciendo el DANE […] me parece importante, me parece que ayuda a pensar y a utilizar otras tecnologías complementarias al censo, pero que efectivamente cuando se trabaja a nivel de microdatos a nivel desagregado para políticas públicas—estoy pensando en la ciudad de Cali, la ciudad de Cartagena, de Medellín, de Barranquilla, pero la misma ciudad de Bogotá—esto se dificulta enormemente porque no hay condiciones de desagregar la información con todas las características demográficas de la población. Entonces ahí es que este gran esfuerzo, muy importante, pero hay que pensar en alternativas de estimación también de la misma población por ejemplo sobre todo para las grandes ciudades con mayor concentración de población afro, estoy hablando de Cali y Cartagena. Considero que los estimativos para Cali están por debajo de realmente lo que el movimiento social afro tiene, pero además las estimaciones que hemos hecho desde el CIDSE [de la Universidad del Valle], a pesar de este esfuerzo, yo creo que se llega a una parte, pero queda todavía un faltante importante de población afro que no queda. Entonces eso es importante tenerlo en cuenta.”[358]

251. Finalmente, en cuarto lugar, persisten ambigüedades sobre el volumen de la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera a nivel nacional. Si bien el dato oficial estimado a través de la Encuesta de Calidad de Vida es de 4.671.160 personas negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, al sumar la información ajustada de esas poblaciones en cada departamento y municipio, datos también oficiales, el resultado es un volumen de 4.433.528 personas, es decir, una cifra inferior en 5,1% al estimado a través de la Encuesta de Calidad de Vida de 2018. Sobre esa inconsistencia, el DANE manifestó que “la diferencia entre las cifras obedece a que los volúmenes a nivel nacional y subnacional son estimaciones y, por lo tanto, difieren producto de los métodos de estimación.”[359]

252. Esa misma respuesta ilustra los límites de las estimaciones para suplir las falencias del censo ante un subregistro del 30% de una población minoritaria: El censo, por contar a todos los habitantes del país, debería tener la capacidad de ofrecer una cifra única y definitiva sobre el volumen de la población negra, afrocolombiana, raizal y palenquera del país. Por el contrario, la estimación de ese parámetro puede dar lugar a resultados significativamente diferentes dependiendo de diversos factores, entre ellos los datos que se usen como fuente y el método de estimación. Por ese motivo, las estimaciones pueden dar lugar a ambigüedades y falencias de información que, en principio, deberían poder ser superados por el censo; una operación que busca contar a todos y cada uno de los habitantes del país y ofrecer datos relevantes al menor nivel de desagregación posible.

253. En síntesis, la sala reconoce los esfuerzos del DANE por (i) mejorar la calidad de la información sobre identificación étnico-racial en los niveles nacional, departamental y municipal; (ii) incorporar un enfoque étnico e interseccional de manera transversal en sus operaciones estadísticas y (iii) difundir datos con enfoque diferencial étnico, entre ellos las cifras ajustadas de población negra a nivel nacional, departamental y municipal. Sin embargo, dada la magnitud del subregistro de las poblaciones negras en el Censo 2018, las estimaciones realizadas por el DANE son, en todo caso, soluciones parciales que, aunque valiosas, no suplen los vacíos de información que persisten en materia de identificación étnico-racial de la población nacional y que difícilmente pueden ser satisfechos en ausencia de un censo financiado, diseñado y ejecutado de manera adecuada.

254. Los resultados del Censo 2018, junto con la insuficiencia de las estimaciones, afectan los derechos de las comunidades afrocolombianas. Como se ha explicado, el carácter universal del censo, así como su capacidad para ofrecer información en los menores niveles de desagregación, no solo diferencia al censo de otras operaciones estadísticas, sino que lo convierten en la fuente de información estadística con mejores atributos para caracterizar las condiciones socioeconómicas de grupos poblacionales minoritarios o excluidos por la sociedad mayoritaria. Estas características no son cualidades ideales o abstractas del censo; por el contrario, son propiedades que benefician de manera concreta a las poblaciones vulnerables al permitir la visibilización de dinámicas poblacionales que las encuestas por muestreo y, de manera general, las demás operaciones estadísticas pueden pasar por alto.[360]

255. Específicamente, el hecho de que el censo cuente a todos y cada uno de los habitantes de un territorio reduce los problemas de representatividad de la oferta estadística de un país, permite conocer con precisión las características de grupos minoritarios o marginalizados, y ofrece la flexibilidad necesaria para que sus usuarios analicen diversas características y dinámicas poblacionales de esos grupos en territorios pequeños y arbitrariamente delimitados, que pueden no coincidir con la división político-administrativa del país. En esa medida, la universalidad y la capacidad de ofrecer estadísticas desagregadas son características del censo que se relacionan íntimamente con su relevancia[361] y calidad[362] como fuente de información estadística.

256. Teniendo en cuenta lo anterior, la sala concluye que el Censo 2018 tuvo falencias en la identificación de la composición étnico-racial del país que inciden en el principio de igualdad y el derecho de acceder a información de calidad. En efecto, las omisiones falencias se concentraron de manera desproporcionada sobre el conjunto de personas afrocolombianas. Como se describe en la siguiente tabla, el ajuste a los datos del Censo 2018 fue de 32,9% para la categoría de negros, mulatos, afrodescendientes y afrocolombianos y 40,2% para la categoría de palenqueros. En contraste, la omisión censal para el agregado nacional fue de solo 8,5%, mientras que el ajuste del volumen de población indígena fue 10,7%.

     Población ajustada por omisión censal y autorreconocimiento étnico.

     Total Nacional en el 2018.

     Grupo étnico

     Total Personas

     Porcentaje

     Censado

     Ajuste

     Total

     Censado

     Ajuste

     Indígena

     1.905.617

     229.242

     2.134.859

     89,3%

     10,7%

     Gitano(a) o Rrom

     2.649

     43

     2.692

     98,4%

     1,6%

     Raizal

     25.515

     22

     25.537

     99,9%

     0,1%

     Palenquero(a)

     6.637

     4.469

     11.106

     59,8%

     40,2%

     Negro(a), mulato(a), afrodescendiente, afrocolombiano(a)

     2.950.072

     1.446.813

     4.396.885

     67,1%

     32,9%

     Ningún grupo étnico

     36.678.341

     2.826.410

     41.504.751

     93,2%

     6,8%

     Sin información

     595.586

     -412.922

     182.664

     Total

     44.164.417

     4.094.077

     48.258.494

     91,5%

     8,5%

     Fuente: DANE con base en CNPV 2018. [363]

257. Esta situación compromete, a su vez, la protección de la diversidad étnica y cultural de la nación que ha impulsado la Carta de 1991. Como se mencionó, bajo el modelo anterior a 1991, “el texto constitucional propendía por la uniformización de los habitantes del territorio, a partir de la invisibilización de sus diferencias, la ausencia de previsiones específicas que reconocieran a grupos mayoritarios y la formulación, esta sí expresa, de fórmulas aglutinadoras y uniformes.”[364] Por su parte, la Constitución de 1991, al reconocer el pluralismo y la diversidad étnica y cultural de la nación como principios fundamentales del Estado Social de Derecho, busca superar el paradigma de homogenización social que dominó el ordenamiento jurídico y la vida social de la nación durante décadas: “Se está, entonces, ante un cambio cualitativo sobre cómo comprender la composición de la Nación. De una pretendida uniformización a través del Derecho, se pasa a una prescripción, igualmente jurídica, del reconocimiento del carácter plural de la sociedad, en donde conviven diferentes etnias y comunidades diferenciadas minoritarias, todas ellas acreedoras de la protección del Estado.”[365]

258. La consagración de Colombia como un país pluralista y diverso tuvo un efecto inmediato sobre los ejercicios censales. Como se explicó anteriormente, desde 1918 y hasta 1985, año de realización del último censo en vigencia de la Constitución de 1886, la población negra no era contabilizada en los censos nacionales. Fue solo hasta el censo de 1993 que se formuló una pregunta sobre la pertenencia étnica a partir del autorreconocimiento cultural. De esta manera, el Estado ha venido entendiendo que la contabilización de las comunidades racial y étnicamente diferenciadas a través del censo permite a la nación conocer su pluralidad y, por esa vía, comprender que, contrario al paradigma imperante antes de la Constitución de 1991, Colombia no es un país homogéneo, sino uno que se caracteriza por su diversidad étnica y racial, en la cual radica una parte esencial de su riqueza humana, social y cultural.

259. Bajo este enfoque, la subnumeración de la población afrocolombiana en una proporción tan protuberante, como ocurrió en el Censo 2018, supone un retroceso en el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural pues da cuenta de una minimización -infundada- de su verdadera dimensión e importancia en la composición del país. De hecho, uno de los factores para la reducción de la población afrocolombiana en el Censo 2018 habría sido la elección de la opción “ningún grupo étnico” sin haber formulado la pregunta a las personas del hogar.[366] La elección arbitraria de esta opción por parte de los censistas tuvo como el efecto la aglutinación y homogenización de la población. Así, la invisibilización de la población afrocolombiana en la operación estadística más importante que realiza el Estado marca un retroceso en el reconocimiento de la diversidad de la nación y en la superación del obsoleto paradigma de homogeneidad social que aleja la práctica estadística de los principios de pluralismo y diversidad que guían la Constitución de 1991.

260. La persistencia de la invisibilización histórica de las comunidades negras en las estadísticas producidas por el Estado, y en particular en el censo, también afecta la dimensión material del derecho a la igualdad de esos pueblos. El DANE explicó que los resultados del Censo 2018 sobre contabilización de la población negra tuvieron como causa, entre otros factores, la dificultad de acceder a “territorios extensos y de difícil acceso”[367] y las “barreras que influyen en el autorreconocimiento étnico, racial, principalmente en contextos urbanos”,[368] que no pudieron ser superadas a pesar de los compromisos acordados dentro del proceso de consulta previa. No obstante, como se ha mencionado, el reconocimiento estadístico de los pueblos y comunidades étnica y racialmente diferenciados es un propósito que, como garantía del derecho a la igualdad material, exige el trabajo decisivo, activo y focalizado del Estado.

261. En esa medida, la dispersión geográfica de las poblaciones negras, su -aparente- minoría numérica, así como los estigmas sociales que históricamente han estado asociados al reconocimiento de la identidad afrocolombiana, son retos que deben ser previstos por las autoridades encargadas de la ejecución del censo; a su vez, el Estado debe destinar de manera acorde sus recursos financieros y su talento humano, así como su capacidad institucional, para superarlos. Las falencias en la ejecución del Censo 2018 –que se reseñaron en esta decisión y que finalmente dieron lugar a una disminución en la identificación del 30,8% de la población negra en el país– constituyen un incumplimiento al rol que le corresponde al Estado en la garantía del derecho a la igualdad material.

262. La sala reconoce los esfuerzos del DANE por mejorar la calidad de la información sobre identificación étnico-racial de la población en el Censo 2018 en los niveles nacional, departamental y municipal, a través de estimaciones. Sin embargo, dada la magnitud del subregistro de las poblaciones negras en el Censo 2018, esas estimaciones son, en todo caso, soluciones parciales que, aunque valiosas, no suplen los vacíos de información que persisten en materia de identificación étnico-racial de la población y que difícilmente pueden ser satisfechos en ausencia de un censo financiado, diseñado y ejecutado de manera adecuada. En últimas, ninguna encuesta o estimación, por su propia naturaleza, reemplazan la información que se obtiene con un censo. En esa medida, los resultados del Censo 2018 en materia étnico-racial, y las falencias de las estimaciones posteriores que ha realizado el DANE para suplir los vacíos de esos resultados, limitan los derechos de la población afrocolombiana y de la sociedad en general a acceder a información de calidad sobre su propia constitución demográfica.

263. Por último, también se causó una vulneración a uno de los contenidos mínimos y de exigibilidad inmediata de los derechos económicos sociales y culturales: contar con los insumos necesarios para el diseño de programas que permitan la materialización progresiva y el pleno ejercicio de los derechos constitucionales de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras. Sin entrar a valorar alguna determinada política pública en favor de la población afrocolombiana o la vulneración de facetas prestacionales –asuntos que no hacen parte del objeto de esta decisión–, la sala encuentra que la ausencia de insumos de calidad para el diseño de esas políticas hace nugatorio el derecho de las poblaciones afrocolombianas a ser beneficiarias de programas que permitan materializar progresivamente sus derechos económicos, sociales y culturales. Los organismos internacionales citados a lo largo de esta decisión, así como la jurisprudencia de esta Corporación, han reconocido que “la exactitud de la información estadística […] es fundamental para el diseño de políticas públicas y programas sociales.”[369] La existencia misma de esas políticas y programas[370] se ve amenazada cuando no se cuenta con los insumos necesarios para su diseño.

264. La necesidad de insumos de calidad es particularmente apremiante debido a las marcadas desigualdades sociales y económicas a las que han estado relegados los pueblos afrocolombianos. En atención al mandato de igualdad material, el Estado debe diseñar políticas focalizadas para la superación de las condiciones de marginalización que afectan a ciertas comunidades e individuos. Según los datos de la Encuesta de Calidad de Vida 2018, la pobreza multidimensional de negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros a nivel nacional se ubicó en 30,6%, es decir, una cifra superior en alrededor de 56% a la pobreza multidimensional del agregado nacional (19,6%). Las mismas brechas sobresalen en los indicadores de trabajo infantil, trabajo formal, logro educativo, inasistencia y rezago escolar, saneamiento básico, acceso al agua, analfabetismo, hacinamiento crítico, barreras de acceso a servicios de salud y material de la vivienda; todo lo cual configura una cruda realidad: que no todos nacemos libres e iguales en Colombia, a pesar del mandato expreso que contiene el artículo 13 de la Carta Política de 1991. Los niños afrocolombianos enfrentarán una probabilidad más alta de crecer en una casa sin materiales adecuados y sin el acceso a los servicios más elementales, y aquellos que logran superar la fase de educación experimentarán tazas elevadas de informalidad.

     Porcentaje de privaciones de hogares con al menos una persona que se autorreconoce negro, afro, raizal o palenquero, por indicador

     Indicador

     Total NARP

     Total Nacional

     Trabajo informal

     81.0

     72.3

     Bajo logro educativo

     51.6

     43.8

     Rezago escolar

     36.3

     28.6

     Inadecuada eliminación de excretas

     28.4

     12.0

     Sin acceso a fuente de agua mejorada

     20.7

     11.7

     Analfabetismo

     14.3

     10.1

     Hacinamiento crítico

     13.9

     9.2

     Sin aseguramiento en salud

     11.6

     11.0

     infancia

     10.2

     9.3

     Material inadecuado de paredes exteriores

     9.6

     2.9

     Barreras de acceso a servicios de salud

     8.9

     6.2

     Desempleo de larga duración

     8.9

     11.8

     Material inadecuado de pisos

     7.3

     6.1

     Inasistencia escolar

     4.6

     3.3

     Trabajo infantil

     2.9

     2.1

     Fuente: DANE. Encuesta Nacional de Calidad de Vida (ECV) 2018.

265. La superación de las condiciones de pobreza a las que el pueblo negro se ha visto enfrentado de manera desproporcionada es un mandato del Estado Social de Derecho, para lo cual es necesario contar con información de calidad sobre sus características demográficas, sociales y económicas. De otra manera, no sería posible diseñar una política pública efectiva y focalizada que permita eliminar las históricas brechas que han afectado a esa población en política de vivienda, saneamiento básico, servicios públicos, salud, educación y trabajo.[371]

266. Las falencias del censo, como “columna vertebral” del Sistema Estadístico Nacional y como herramienta instrumental para la visibilidad estadística de poblaciones minoritarias y excluidas, impiden la materialización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales de la población negra y obstruyen el diseño políticas públicas focalizadas que permitan hacer efectivo su derecho a la igualdad material.

267. La oportunidad única que ofrecen los censos nacionales para identificar de manera completa a la población, y específicamente a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, pasó y venció con la realización del pasado Censo 2018. En atención a ello, se revocarán los fallos de instancia y, en su lugar, se declarará la carencia actual de objeto por daño consumado debido a la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al reconocimiento de la diversidad étnico-racial, a la información de calidad, y a la materialización progresiva de los derechos sociales, económicos y culturales, en su faceta de planeación de políticas públicas.

268. En el punto en el que nos encontramos las falencias del Censo 2018 no se pueden retrotraer ni superar completamente, pues ello supondría idealmente la repetición del censo nacional de población y vivienda, lo cual no es viable a corto plazo. Los ejercicios censales son operativos a gran escala, con vocación universal y la pretensión de llegar a cada hogar, lo que requiere de asignaciones presupuestales suficientes, así como del tiempo y las instancias correspondientes de organización y ejecución, y, en últimas, de la preparación de la sociedad en su conjunto. Estos escenarios no pueden repetirse en un intervalo menor sin el concurso de los elementos previamente enunciados. He aquí la dificultad que acarrea este asunto pues después de concluido el censo, tan solo es posible adoptar medidas paliativas para reducir la intensidad en la afectación de los derechos fundamentales de los afrocolombianos.

269. De todos modos, la Sala Primera encontró que los ajustes efectuados por el DANE permiten aliviar la necesidad inmediata de información para diseñar políticas públicas focalizadas y avanzar en el proceso de identificación de la población afrocolombiana al nivel subnacional. Ajustes que -se insiste- serán soluciones parciales, en ausencia de un censo financiado, diseñado y ejecutado de manera adecuada. Por esta razón, tampoco se acogerán las propuestas de extender las proyecciones del Censo de 2005 o de ajustar la representatividad de la Encuesta de Calidad de Vida a nivel municipal, pues adolecen del mismo defecto ya identificado: se trata, en últimas, de estimaciones. Frente a lo que esta Corporación no tiene la competencia ni la experticia para indicar al DANE cómo proceder.

270. Dentro del expediente no obran elementos que permitan concluir que las estimaciones que se lograrían a través de la Encuesta de Calidad de Vida, ampliando su representatividad a nivel municipal, como lo proponían los accionantes,[372] serían más precisas o comprensivas que las estimaciones ya realizadas por el DANE para calcular el volumen de la población negra a niveles subnacionales.[373] Sin que exista una prueba concluyente sobre sus ventajas para superar los límites o falencias de las estimaciones del DANE, no es posible justificar el impacto presupuestal y logístico que significaría ampliar la representatividad de la Encuesta de Calidad de Vida a nivel municipal.[374]

271. Tampoco hay fundamentos técnicos para recurrir a proyecciones basadas en el Censo 2005, como también lo propusieron los accionantes,[375] pues se trata de una operación estadística sin vigencia actual. Según la información proporcionada por el DANE, esa alternativa presenta el riesgo de ofrecer información que no daría cuenta de fenómenos poblacionales que ha atravesado el país durante el periodo intercensal, entre ellos la caída de la fecundidad de la población nacional, la ola invernal de 2011 y la migración irregular desde y hacia Colombia.

272. A la luz de lo anterior, la sala considera que, a corto plazo, las estimaciones ofrecidas por el DANE ofrecen una medida de mitigación que suple las necesidades más apremiantes e inmediatas de información sobre la composición étnico-racial de la población del país.

273. Asimismo, el juez constitucional debe ser deferente con la máxima autoridad estadística del país y no reemplazar su experticia técnica en asuntos que son de su competencia. Pero lo que sí puede -y debe- hacer es advertir los desafíos que se presentan en términos de derechos fundamentales para que estas problemáticas sean discutidas y abordadas en los espacios correspondientes y por las entidades -tanto institucionales como de la sociedad civil- involucradas.

274. En efecto, la sala no puede desconocer que el reclamo de las accionantes -y de las organizaciones sociales coadyuvantes- sigue vigente frente a un punto crucial que impacta en la definición de Colombia como un Estado democrático y pluralista. Precisamente, uno de los giros conceptuales que trajo consigo la Carta Política de 1991 fue la exaltación de la diversidad.[376] No es gratuito que esta Corte haya sostenido que “el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural obedece al imperativo de construir una democracia cada vez más inclusiva y participativa (C.P., artículos 1° y 2°) y de ser consecuentes, de otro lado, en la concepción según la cual la justicia constituye un ideal incompleto si no atienden a las reivindicaciones de reconocimiento de los individuos y comunidades (C.P., preámbulo y artículos 1°, 7°, 13 y 16).”[377] Se trata entonces de una labor prioritaria para el Estado.

275. Bajo este marco, se adoptarán un conjunto medidas que, aunque no tienen la capacidad de retrotraer lo ocurrido, sí tienen un potencial transformador con el fin de contribuir a la reparación desde la identificación rigurosa de las falencias, y avanzar en la preparación del próximo ejercicio censal tomando correctivos que ayuden a lograr el conteo efectivo de los individuos étnica o racialmente diferenciados.

276. En primer lugar, se ordenará al DANE sistematizar en un documento las lecciones aprendidas a partir de los tres censos realizados en vigencia de la Constitución Política de 1991, profundizando de manera crítica, comprensiva y sistemática las causas que dieron lugar a la reducción de la población negra en el Censo 2018. Tal informe resulta esencial para evitar que los errores que sucedieron en el Censo 2018 se repitan de manera periódica en los operativos estadísticos posteriores, pues sin un diagnóstico riguroso de los distintos factores que incidieron en la diminución abrupta de la población afrocolombiana no será posible tomar correctivos idóneos y oportunos.

277. En consecuencia, la sala ordenará al DANE que, en un término máximo de diez (10) meses siguientes a la notificación de esta providencia, realice un estudio que evalúe de manera sistemática y comprensiva las causas, internas y externas a la entidad, que han dado lugar a dificultades y eventual disminución en la identificación de la población negra del país en los tres últimos censos realizados en vigencia de la Constitución Política de 1991.[378] El reporte deberá incluir como referente los reparos que se han formulado desde las organizaciones afrocolombianas y desde la academia. A partir de ese reporte, y de los demás materiales que ha producido la entidad al respecto,[379] el DANE deberá emitir un documento consolidado y sistemático de lecciones aprendidas sobre las oportunidades, desafíos y alternativas de los censos para la identificación de la población afrocolombiana.

278. La elaboración de este documento deberá contar con la participación de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, así como con las instancias académicas que han venido estudiando la invisibilización estadística de las comunidades afrocolombianas. De esta manera, se busca que, además del componente técnico en que se soporta el informe, este se construya como un auténtico intercambio de saberes que adquiera también una dimensión social y de reparación, al escuchar e integrar los reclamos y propuestas que durante años las comunidades han manifestado en relación con la incapacidad del Estado para contarlas en términos de igualdad en sus operativos censales.

279. Igualmente, el informe final deberá ser socializado con las organizaciones del movimiento afrocolombiano y representantes del Espacio Nacional de Consulta Previa en un acto público dentro del mes siguiente a la conclusión del informe. Este espacio de socialización permite avanzar en la reparación de las afectaciones a los derechos de las comunidades e individuos afrocolombianos, impulsando su reconocimiento como sujetos deliberantes y partícipes en las decisiones que los afectan. El informe también deberá ser publicado en la página web del DANE.

280. Como segunda medida, en atención a una de las pretensiones formuladas por los accionantes,[380] la Sala ordenará al DANE -con la colaboración del Ministerio del Interior y de la Procuraduría General de la Nación- evaluar y discutir en el marco del Espacio Nacional de Consulta Previa, la viabilidad, riesgos y conveniencia de incluir en la próxima Encuesta de Calidad de Vida -que para esa fecha se vaya a realizar y siempre y cuando los términos de la consulta previa permitan- un piloto de criterio de heterorreconocimiento en las operaciones estadísticas que realiza el DANE para complementar los resultados que ofrece el sistema de autorreconocimiento.

281. En este punto, la sala llama la atención sobre el hecho de que la pregunta de autorreconocimiento étnico-racial empleada por el Censo de 2018 sea, en esencia, el mismo modelo aplicado en el Censo de 2005. Esto, pese a todos los reparos que el anterior censo suscitó en su momento dentro de las organizaciones sociales afrocolombianas que denunciaron sus resultados como parte de una estrategia de invisibilización e incluso “genocidio estadístico”. Y sin embargo, casi dos décadas después, asistimos a un debate similar en el que las organizaciones sociales cuestionan -de nuevo- el diseño e implementación de la pregunta étnico-racial. De manera que resulta pertinente someter -de manera informada- a consideración del espacio nacional de consulta previa, la posibilidad de incluir modelos complementarios de identificación étnico-racial. Claro está. desde una perspectiva interseccional de derechos humanos, acorde con la Carta Política de 1991, y que no implique, por ejemplo, volver al modelo que hace un siglo se aplicó en el Censo de 1918 en el que sin mayor análisis se decidió anotar los rasgos físicos por percepción del empadronador.

282. Como tercera medida, relacionada con las pretensiones de las accionantes encaminadas a sensibilizar y fortalecer al DANE desde el punto de vista institucional,[381] se instará al DANE a continuar con el conjunto de acciones que ha iniciado para adoptar un enfoque étnico en sus operaciones estadísticas. De acuerdo con lo manifestado por la entidad, el DANE diseñó la “Guía de enfoque diferencial e interseccional en la producción estadística del Sistema Estadístico Nacional” que incorpora un enfoque diferencial étnico. Igualmente, “ha venido consolidando en la entidad una Agenda Integral Étnica, la cual busca avanzar hacia la caracterización de la población con autorreconocimiento étnico en el país a través de múltiples fuentes, incluyendo todo tipo de operaciones estadísticas (OOEE) y registros administrativos (RRAA), y generando cada vez más información desagregada que dé cuenta de sus realidades económicas, políticas, sociales, culturales, condiciones de vida y particularidades en usos y costumbres, entre otros aspectos relevantes.” [382]

283. Para el 2022, el DANE ha previsto un conjunto de acciones para ampliar la oferta estadística para las comunidades negras y fortalecer el enfoque étnico en su producción estadística,[383] entre las cuales se incluye “[e]laborar un documento para establecer el marco conceptual e institucional de la Agenda Integral Étnica e incorporar el enfoque diferencial étnico en la cadena de valor del proceso de producción estadística” e “[i]mplementar acciones para la adecuación étnica de las operaciones estadísticas del SEN, en el marco del compromiso del Plan Nacional de Desarrollo.”

284. La Sala destaca estas iniciativas que ofrecen la posibilidad de enriquecer la oferta estadística del país desde una perspectiva étnico-racial, especialmente a favor de las comunidades afrocolombianas. En esa medida, la sala exhortará al DANE a que, en el marco de sus atribuciones legales, dé continuidad a la implementación del enfoque diferencial étnico, a la Agenda Integral Étnica y al conjunto de acciones que ha previsto para ampliar la oferta estadística de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras durante 2022. Y para el seguimiento a la materialización de estos proyectos, se le pedirá al DANE que al cabo de un año luego de notificada de esta providencia, rinda un informe sobre el cumplimiento de esta orden a los representantes del Espacio Nacional de Consulta Previa y a la Comisión Legal del Congreso de la República para la Protección de los Derechos de las Comunidades Negras o Población Afrocolombiana, con copia a la Corte Constitucional.

285. Finalmente, se ordenará al DANE que concluya el diseño de un Plan Integral de Preparación para el próximo censo en materia de identificación de los pueblos negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros. Esto con el fin de que las falencias advertidas en el Censo 2018 -y resaltadas en esta providencia- no se repitan. Entre otros temas, es importante que el DANE aborde los siguientes puntos: (i) un plan de capacitación con enfoque étnico-racial a los censistas, supervisores, coordinadores, y demás personal administrativo que participe en la recolección o procesamiento de información étnico-racial; (ii) la identificación de los territorios de difícil acceso por factores logísticos, climáticos o de orden público, así como un plan para superar o palearlos, en coordinación con las entidades del orden nacional o territorial correspondientes; (iii) un plan de monitoreo constante de la información étnico racial a medida que se recolecta y definición de una ruta oportuna de corrección o ajuste frente a omisiones o inconsistencias de información durante la fase censal; y (iv) un concepto sobre la viabilidad, conveniencia y riesgos de incluir criterios complementarios de heterorreconocimiento en el proceso censal.

286. El referido Plan Integral de Preparación deberá elaborarse de manera oportuna con el fin de que pueda ser compartido y discutido suficientemente con las comunidades dentro del Espacio Nacional de Consulta Previa.

287. El presente asunto se originó en la acción de tutela presentada por un grupo de ciudadanas y ciudadanos -actuando en nombre propio y en representación de algunas organizaciones sociales- ante lo que consideran es la vulneración a sus derechos fundamentales y de la población afrocolombiana en general, debido a las deficiencias que afectaron la ejecución del XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda 2018 y que dieron lugar a la invisibilidad estadística de una parte significativa de esta población. Tal invisibilidad -aseguran- consiste en que, de acuerdo con los resultados del Censo de 2018, el número de personas afrocolombianas censadas disminuyó de 4´311.757 a 2´982.224 en relación con el Censo de 2005, lo que representa una reducción de 30.8% en cuanto al total de personas afrocolombianas en el país. Además, señalaron que los correctivos adoptados por el DANE, a manera de estimaciones estadísticas, no subsanan completamente los yerros observados y su impacto en los derechos fundamentales de los afrocolombianos.

288. De manera preliminar, la sala concluyó que las inconsistencias en los resultados del Censo 2018 dieron lugar a un daño irreversible en la visibilización estadística de las comunidades afrocolombianas, frente al cual no es posible revertir lo ocurrido. No obstante, la relevancia de los asuntos puestos en consideración del juez constitucional, relacionados con el derecho a la igualdad de una población históricamente marginalizada, hace imperativo un pronunciamiento de fondo.

289. Hecha esta salvedad, la Sala Primera estudió cuatro temas: (i) el censo y la importancia de ser contados desde una perspectiva de derechos humanos; (ii) la calidad de la información estadística producida por el DANE y su relación con los fines del Estado; (iii) las principales categorías conceptuales que subyacen a los procesos de caracterización de los pueblos étnicos-raciales y (iv) la incipiente caracterización de los pueblos afrodescendientes en Colombia.

290. A partir de lo anterior, pasó a analizar el caso concreto. En primer lugar, resolvió que el modelo de pregunta étnico-racial finalmente incluido en el Censo 2018 es consistente con la deliberación y acuerdos dentro del proceso de consulta previa. Y aunque el tipo de pregunta diseñado continúe siendo objeto de debates, el juez constitucional no está llamada a reemplazar el espacio de consulta previa y las decisiones que de buena fe allí se adoptaron.

291. Pero más allá del diseño de la pregunta censal, la Sala Primera evidenció que una diversidad de factores y falencias dio lugar a la disminución significativa en el autorreconocimiento étnico de la población afrocolombiana en el Censo de 2018. Preocupaciones que desde la consulta previa habían sido manifestadas y que daban cuenta de la necesidad de una estrategia de integral de sensibilización y acceso efectivo a los territorios que respondiera a los desafíos del autorreconocimiento en un país marcado aún por la estigmatización y marginalización de lo negro. Problemática que no se logró superar, sino que agravó aún más, con la reducción de más del 30% de la población que autorreconoció como afrocolombiana en el Censo 2018.

292. A pesar de los ajustes implementados por el DANE, a manera de estimaciones estadísticas, estos resultan insuficientes para revertir la amenaza a los derechos fundamentales de las accionantes y de la población afrocolombiana en general. En especial, los derechos fundamentales a la igualdad, al reconocimiento de la diversidad, a la información y a la materialización progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales. En efecto, las omisiones del censo afectan el reconocimiento oficial de las diversidades en la población colombiana y obstruye el diseño de políticas públicas idóneas que permitan superar las enormes brechas que golpean de forma desproporcionada a las poblaciones afrocolombianas.

293. Con el fin de superar los obstáculos evidenciados, la sala dispuso un conjunto de medidas para lograr el reconocimiento efectivo de la diversidad, contribuir a la reparación de los ciudadanos y pueblos que fueron invisibilizados por el Censo 2018 y avanzar en la preparación adecuada para el próximo ejercicio censal.

En mérito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,