Sentencia de Unificación nº 387/22 de Corte Constitucional, 3 de Noviembre de 2022

1. Síntesis del caso. El 19 de mayo de 2021, G.A.C. de la Torre y otros[2] (en adelante, los accionantes) interpusieron acción de tutela en contra del despacho del consejero C.E.M.R. (en adelante, el accionado o el magistrado sustanciador), quien forma parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Argumentaron que, con los autos de 23 de noviembre de 2020 y de 29 de enero de 2021, el accionado vulneró su derecho al debido proceso, al rechazar y no dar trámite al recurso de impugnación de la sentencia de primera instancia, proferida dentro de otro proceso de tutela[3]. Dicha impugnación había sido concedida por la Sección Cuarta, mediante el Auto de 4 de noviembre de 2020. En criterio de los accionantes, el magistrado sustanciador (i) carecía de competencia para rechazar la impugnación que había sido concedida por la Sección Cuarta, y (ii) no contabilizó “el término dispuesto por el Decreto Legislativo 806 de 2020, para entender notificadas personalmente las providencias judiciales”[4]. Por tanto, solicitaron que se ordene dar trámite a “la referida impugnación”[5].

2. Proceso de reparación directa. El 14 de mayo de 2015, G.C. de la Torre y otros interpusieron demanda de reparación directa en contra de la Fiscalía General de la Nación[6]. Los demandantes solicitaron, entre otras, condenar “a dicha entidad por los perjuicios ocasionados con ocasión de la privación injusta de la libertad a la que fue sometido A.C.A.”[7]. El 26 de julio de 2017, la Juez 31 Administrativa de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, porque, en su criterio, la privación de la libertad no ocurrió de manera “ilegal, arbitraria ni desproporcionada”[8]. Esta decisión fue apelada por los demandantes. El 17 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia[9]. El 31 de julio del mismo año, los demandantes interpusieron recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en contra de la mencionada sentencia. El 15 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente este recurso, decisión que fue notificada de manera electrónica el 10 de agosto del mismo año[10].

3. Acción de tutela en contra de la sentencia del proceso de reparación directa. El 4 de septiembre de 2020, G.C. de la Torre y otros interpusieron acción de tutela en contra de la sentencia de 17 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[11]. Los accionantes solicitaron “retirar de la vida jurídica” dicha sentencia, “por ser contraria a la Constitución (…) y a la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado”[12]. En particular, los accionantes precisaron que la decisión del proceso de reparación directa desconoció las sentencias de unificación de “28 de agosto de 2014 (expediente 36149) y de 17 de octubre de 2013 (expediente 07459)”, que, según los accionantes, prevén subreglas sobre el régimen de responsabilidad extracontractual del Estado por privación injusta de la libertad[13]. Por no tener en cuenta dichas sentencias, los accionantes consideraron que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concluyó, de manera errada, que “la pérdida de la libertad del señor C. había sido justa al haber ocurrido por culpa de la víctima”[14].

4. Sentencia de primera instancia de tutela. El 22 de octubre de 2020, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, por incumplir “los requisitos generales de inmediatez y de subsidiariedad”[15]. Lo primero, “porque la decisión que [se] cuestiona fue proferida el 17 de julio de 2019, notificada electrónicamente el 25 de julio de 2019, así [que], a la fecha de presentación de esta acción de tutela, 4 de septiembre de 2020, ha transcurrido” más de un año[16]. Lo segundo, debido a que los accionantes no interpusieron el “recurso de reposición” en contra del Auto de 15 de julio de 2020, por medio del cual el Tribunal declaró improcedente el recurso de unificación de jurisprudencia (párr. 2). Por lo anterior, el a quo concluyó que los accionantes “pretende[n] emplear esta acción constitucional en reemplazo de los medios de defensa judicial ordinarios”[17].

5. Notificación de la sentencia de tutela, impugnación y trámite de la impugnación en la Sección Cuarta. El 27 de octubre de 2020, la Secretaría General del Consejo de Estado notificó, por correo electrónico, la sentencia de 22 de octubre de 2020[18]. La constancia de correo recibido o “entregado” de esta notificación fue emitida el mismo día[19]. Dicha providencia fue impugnada, el 3 de noviembre del mismo año, por la parte accionante[20]. El 4 de noviembre de 2020, el consejero M.C.G., ponente de la sentencia de primera instancia, concedió la impugnación, “de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991”[21]. En consecuencia, ordenó “remitir el proceso a la Sección que corresponda, para que se surta la impugnación presentada”[22]. Por reparto, la impugnación correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado.

6. Rechazo de la impugnación por extemporánea. El 23 de noviembre de 2020, el despacho del magistrado sustanciador, quien forma parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, “rechaz[ó] por extemporánea la impugnación en contra de la sentencia de 22 de octubre de 2020”[23] proferida por la Sección Cuarta. Dicho consejero sostuvo que el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 prescribe que el fallo de primera instancia podrá ser impugnado “dentro de los tres días siguientes a su notificación”[24]. A la luz de esta disposición, la impugnación fue extemporánea, puesto que “la parte demandante (…) impugnó mediante memorial enviado el 3 de noviembre de 2020”[25]. En criterio de este consejero, “la sentencia de primera instancia fue notificada el 27 de octubre de 2020”, por lo cual “el interesado en impugnar (…) contaba con 3 días, los cuales vencieron el 30 de octubre” del mismo año[26].

7. Recurso de reposición en contra del rechazo de la impugnación. La parte accionante interpuso recurso de reposición en contra del referido Auto de 23 de noviembre de 2020, por dos razones. Primero, el accionado carecía de competencia para “revocar las providencias judiciales que se encuentran en firme, emitidas por otros magistrados del Consejo de Estado”[27]. En particular, dicho consejero no tenía competencia para rechazar por extemporánea la impugnación concedida, el 3 de noviembre de 2020, por el consejero M.C.G.. Segundo, la impugnación no fue presentada de manera “extemporánea”, habida cuenta de lo previsto por el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020[28]. Conforme a esta disposición, “el plazo de tres días que (…) aplica por razón del decreto 2591 de 1991, comenzó a correr el viernes 30 de octubre [de 2020] (trascurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje del 27 de octubre) y terminó el miércoles 4 de noviembre de 2020 (es decir un día después del 3 de noviembre)”[29].

8. Auto por medio del cual se resuelve el recurso de reposición. El 29 de enero de 2021, el accionado decidió “no reponer el auto de 23 de noviembre de 2020, mediante el cual se rechazó por extemporánea la impugnación”[30]. Al respecto, señaló que el Decreto 2591 de 1991 prevé el término de 3 días para interponer la impugnación, el cual comienza a correr a partir de la notificación de la sentencia. Por consiguiente, habida cuenta de que la sentencia fue notificada el 27 de octubre de 2020, la impugnación ha debido presentarse, a más tardar, “el 30 de octubre”[31], que no el 3 de noviembre, por lo que resultaba “evidente su extemporaneidad”[32]. Además, argumentó que “las medidas adoptadas en el decreto 806 de 2020 no son aplicables al trámite de la acción de tutela, pues las mismas fueron establecidas con el propósito de agilizar los procesos judiciales cuyos términos se suspendieron con ocasión de los acuerdos expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura desde el 15 de marzo de 2020”[33]. Por lo demás, el magistrado sustanciador ordenó notificar esta decisión a la parte actora y remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

9. Acción de tutela sub examine. El 19 de mayo de 2021, los accionantes interpusieron acción de tutela en contra de los autos de 23 de noviembre de 2020 y de 29 de enero de 2021, ambos proferidos por el despacho del magistrado sustanciador, quien forma parte de la Sección Quinta[34]. En la primera providencia, el accionado “rechaz[ó] por extemporánea la impugnación en contra de la sentencia de 22 de octubre de 2020”[35]. En la segunda, ante el recurso de reposición instaurado por los accionantes, confirmó la decisión de rechazo. En criterio de los accionantes, dichas providencias violan su derecho al debido proceso, pues “indebida, inconstitucional e ilegalmente han impedido el trámite de impugnación de la acción de tutela interpuesta”[36]. Explicaron que el magistrado sustanciador (i) carecía de competencia para rechazar la impugnación, que había sido concedida por la Sección Cuarta, y (ii) no contabilizó “el término dispuesto por el Decreto Legislativo 806 de 2020, para entender notificadas personalmente las providencias judiciales”[37]. Por tanto, solicitaron, como única pretensión, que se ampare su derecho al debido proceso y, por consiguiente, se tramite “la referida impugnación”[38]. Esta tutela fue repartida al consejero de la Sección Segunda, R.F.S.V., quien la admitió, por medio del Auto de 19 de agosto de 2021.

10. Contestación del magistrado sustanciador. El 26 de agosto de 2021, el magistrado sustanciador de los autos acusados solicitó negar el amparo. Argumentó que el Decreto Legislativo 806 de 2020 “no reguló ni los términos ni las notificaciones en materia de acción de tutela”, puesto que “dicho procedimiento no fue suspendido con ocasión de la pandemia actual”[39]. En consecuencia, consideró que “la interpretación que se realizó del decreto legislativo en mención fue razonada y correspondió a la realidad procesal”, por lo que “no se incurrió en defecto alguno”[40].

11. Sentencia de primera instancia. El 9 de septiembre de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió “rechazar” el amparo solicitado por “improcedente”[41]. Esto, por tres razones. Primero, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-627 de 2015, unificó jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones proferidas en los procesos de tutela. No obstante, dicha sentencia no examinó “la procedencia de la acción de tutela contra autos de tutela que dieron por terminado el proceso, ante el rechazo de la impugnación interpuesta, lo cual impone a este juez constitucional rechazar por improcedente la acción”[42]. Segundo, los accionantes pretenden reabrir una instancia adicional, “para controvertir el rechazo del recurso, lo cual fue debidamente analizado por el juzgador, no sólo con el auto que rechazó la impugnación, sino también al resolver el recurso de reposición”[43]. Tercero, la eventual revisión de tutelas por parte de la Corte es “el mecanismo de control idóneo para revisar todas las decisiones que fueron dictadas por jueces constitucionales en donde posiblemente se hubieran configurado afectaciones al debido proceso”[44]. El 7 de octubre de 2021, el fallo fue notificado mediante correo electrónico[45].

12. Impugnación. El 8 de octubre de 2021, los accionantes impugnaron dicha sentencia, porque, en su opinión, desconoció la regla fijada por la sentencia SU-627 de 2015. Al respecto, señalaron que, en esta decisión, la Corte sí dispuso “la procedencia de la acción de tutela contra autos de tutela que dieron por terminado el proceso, ante el rechazo de la impugnación interpuesta”[46]. A su vez, expusieron que, en esa decisión de unificación, la Corte retomó el problema jurídico resuelto en la sentencia T-162 de 1997, en la cual analizó si “[l]a decisión de un juez que niega la impugnación de un fallo de tutela puede ser cuestionada mediante otra acción de tutela”[47]. La respuesta de la Corte a dicho problema jurídico “fue afirmativa, pues el juez de tutela, ‘al igual que cualquier otro funcionario judicial, puede realizar una actuación que viole o ponga en peligro un derecho fundamental’, como es la de negar el derecho a impugnar un fallo de tutela, evento en el cual procede la acción de tutela”. En criterio de los accionantes, dichas premisas son “suficientes para la procedibilidad y para la prosperidad de la acción de tutela”[48] en el caso concreto.

13. Sentencia de segunda instancia. El 15 de diciembre de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó el amparo solicitado. De un lado, sostuvo que el análisis del a quo fue “insuficiente”[49] y que “la providencia acusada en la presente acción de tutela sí es susceptible de ser revisada mediante el mecanismo de amparo constitucional”[50]. Esto, “por cuanto los actos acusados impiden a los actores impugnar un fallo de tutela, lo cual podría violar el derecho al debido proceso”[51]. De otro lado, consideró satisfechos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial en el caso sub examine. Sin embargo, concluyó que no se configuró defecto sustantivo alguno y, por tanto, la “providencia cuestionada no violó el derecho fundamental al debido proceso”[52]. Esto, habida cuenta de que “la Sección Quinta (…) realizó un análisis suficiente y razonable” sobre porqué el Decreto Legislativo 806 de 2020 no aplica al trámite de tutela, por tanto “no actuó de forma arbitraria”[53].

14. Selección del expediente por la Corte Constitucional. Mediante el Auto de 30 de junio de 2022, el expediente fue escogido para revisión. Esto, de conformidad con los criterios de asunto novedoso y tutela contra providencia judicial en los términos de la jurisprudencia constitucional, previstos por el artículo 52 del Reglamento de la Corte Constitucional. Por sorteo, la revisión de este asunto le correspondió a la magistrada P.A.M.M..

15. Competencia de la Sala Plena y actuaciones en sede de revisión. En sesión de 3 de agosto de 2022, la Sala Plena asumió el conocimiento del caso sub examine. Por medio del Auto de 10 de agosto de 2022, la magistrada sustanciadora ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado remitir la totalidad del expediente de tutela.

1. Competencia

16. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferidos en el presente asunto, según lo dispuesto por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto, problema jurídico y metodología

17. Delimitación del asunto. La acción de tutela sub examine controvierte los autos de 23 de noviembre de 2020 y de 29 de enero de 2021, ambos proferidos por el despacho del magistrado sustanciador, quien forma parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado[54]. Mediante estas providencias, el magistrado sustanciador (i) rechazó el recurso de impugnación interpuesto por los accionantes y (ii) decidió no reponer este Auto (párrs. 6 a 8). Los accionantes alegan que estas decisiones vulneraron su derecho al debido proceso. En su criterio, el accionado (i) carecía de competencia para rechazar la impugnación y (ii) no “contabilizó el término dispuesto por el Decreto Legislativo 806 de 2020, para entender notificadas personalmente las providencias judiciales”[55]. Los accionantes no identificaron dichas irregularidades con defectos específicos de procedibilidad, conforme a la metodología diseñada por la Corte Constitucional. Sin embargo, con base en los argumentos formulados en la tutela, para la Sala es claro que las mencionadas irregularidades podrían dar lugar, en su orden, a los defectos orgánico y procedimental. Por tanto, solicitaron que se ordene dar trámite a “la referida impugnación”[56].

18. Problemas jurídicos. Corresponde a la Sala Plena resolver los siguientes problemas jurídicos:

    18.1. ¿La solicitud de amparo sub examine satisface los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela en contra de providencias judiciales?

    18.2. ¿El accionado incurrió en los defectos orgánico y procedimental, al proferir los autos de 23 de noviembre de 2020 y de 29 de enero de 2021?

19. Metodología. Para responder estos problemas jurídicos, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) la regulación constitucional y legal de la acción de tutela; (ii) la notificación del fallo y la impugnación en materia de tutela; (iii) la naturaleza, los objetivos y el alcance del Decreto Legislativo 806 de 2020, con énfasis en su regulación sobre la notificación de las decisiones judiciales, y (iv) la doctrina constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales, en particular, en contra de aquellas providencias dictadas en los trámites de tutela. Por último, la Corte resolverá el caso concreto.

3. Acción de tutela. Regulación constitucional y legal

20. Regulación constitucional de la acción de tutela. El artículo 86 de la Constitución Política prevé la acción de tutela. Esta acción es una garantía judicial que puede interponer cualquier persona siempre que sus derechos fundamentales sean vulnerados o amenazados por la acción o por la omisión de las autoridades. Conforme a dicho artículo, la tutela se caracteriza, entre otras, porque (i) puede ser interpuesta “en todo momento y lugar”, (ii) se tramita mediante “un procedimiento preferente y sumario”, (iii) busca la “protección inmediata” de los derechos, (iv) puede ser promovida por el titular de los derechos “o por quien actúe a su nombre” y (v) solo procede “cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. Además, este artículo dispone que el fallo de primera instancia de la acción de tutela (a) será de inmediato cumplimiento, (b) podrá “impugnarse ante el juez competente” y, en todo caso, (c) será remitido a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Por último, este artículo prescribe que la ley definirá “los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares”[57].

21. Reglamentación del trámite de la acción de tutela mediante el Decreto 2591 de 1991. El artículo transitorio 5 de la Constitución Política revistió de facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, “reglamentar el derecho de tutela”. Con fundamento en esta habilitación, el presidente de la República, tras llevar a cabo el procedimiento previsto por el artículo 6 transitorio[58], expidió el Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. Este decreto contiene cinco capítulos, a saber: (i) disposiciones generales y procedimiento (arts. 1 a 36)[59]; (ii) competencia (arts. 37 a 41)[60]; (iii) tutela en contra de particulares (arts. 42 a 45)[61]; (iv) tutela y Defensor del Pueblo (arts. 46 a 51)[62] y (v) sanciones (arts. 52 y 53)[63].

22. Reglamentación del Decreto 2591 de 1991 mediante el Decreto 306 de 1992. Tras la expedición del Decreto 2591 de 1991, el presidente de la República expidió el Decreto 306 de 1992, mediante el cual, en ejercicio de las facultades de reglamentación previstas por el artículo 189.11 de la Constitución, “reglamentó el decreto 2591 de 1991”. En sus diez artículos, esta normativa reguló materias relacionadas con (i) los derechos objeto de protección[64]; (ii) la inexistencia de amenaza de los derechos fundamentales[65]; (iii) los principios para interpretar el procedimiento de la tutela[66]; (iv) la notificación de las providencias a las partes[67]; (v) el contenido del fallo de tutela[68]; (vi) los efectos de las decisiones de revisión y de segunda instancia de los fallos de tutela[69]; (vii) el reparto[70] y (viii) las sanciones en el marco del incidente de desacato[71]. Ocho artículos de este Decreto fueron compilados por medio del Decreto Único Reglamentario 1069 de 2015[72].

23. Incidencia de la legislación procesal ordinaria en el trámite de tutela. El Decreto 2591 de 1991 no prevé normas de remisión a los códigos procesales ordinarios. Sin embargo, el artículo 4 del Decreto 306 de 1992 dispone que “para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello que no sean contrarios a dicho Decreto”. A la luz de estas disposiciones, la Sala Plena ha reconocido que las distintas salas de la Corte “han acudido a los estatutos procesales generales para identificar las irregularidades del procedimiento que desconocen el derecho al debido proceso de las partes o interesados”[73]. Lo anterior, debido a “la ausencia de regulación detallada en tutela y a la remisión normativa a ese tipo de códigos”[74]. Solo a título ilustrativo, de manera reciente, la Corte ha aplicado, al trámite de tutela, las reglas del Código General del Proceso relacionadas con poderes conferidos en el exterior[75], causales de nulidades procesales[76], práctica de pruebas[77] y corrección de yerros en las sentencias[78], entre otras.

4. Notificación del fallo de primera instancia e impugnación en materia de tutela

24. Notificación del fallo de tutela. El artículo 16 del Decreto 2591 de 1991 prevé que las providencias que se dicten en el trámite de tutela “se notificarán a las partes o intervinientes, por el medio que el juez considere más expedito y eficaz”[79]. A su vez, el artículo 30 ibidem prescribe que “el fallo se notificará por telegrama, o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento, a más tardar al día siguiente de haber sido proferido”. Con base en estas disposiciones[80], la Corte ha sostenido que “el juez no está sujeto a fórmulas sacramentales ni a la obligación de acudir a una cierta forma de notificación para hacer conocer sus decisiones”[81]. Sin embargo, esto no implica que “el juez pueda tomar la decisión sobre el medio de notificación de manera caprichosa”[82], en tanto debe asegurar que la notificación garantice el principio de publicidad. A su vez, la Sala Plena ha reconocido que “es una práctica habitual que la notificación personal sea el medio elegido para dar a conocer las providencias judiciales. Cuando ello ocurre, el juez de tutela debe tener en cuenta las reglas que rigen esta modalidad específica de notificación”[83]. Es más, la Corte ha señalado que “la posibilidad de llevar a cabo las notificaciones personales mediante el envío de mensaje de datos a la dirección electrónica o sitio que suministre el interesado en modo alguno resulta contrario a las reglas especiales aplicables al trámite de tutela”[84].

25. Regulación constitucional y legal de la impugnación. El artículo 86 de la Constitución prevé que el fallo de primera instancia de la acción de tutela “será de inmediato cumplimiento” y podrá “impugnarse ante el juez competente”. A su vez, los artículos 31 y 32 del Decreto 2591 de 1991 disponen que el fallo de tutela podrá ser impugnado “dentro de los tres días siguientes a su notificación”. Esto, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato, en tanto el recurso de impugnación se concede en el efecto devolutivo, que no suspensivo[85]. En efecto, con el fin de garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales, las órdenes del juez de primera instancia son de obligatorio cumplimiento, con independencia de la interposición del recurso de impugnación, pues, mientras este se resuelve, “la providencia que pone fin al proceso produc[e] todos los efectos a los que está destinada”[86].

26. Naturaleza jurídica de la impugnación. La Corte ha reiterado de manera uniforme que la impugnación del fallo es “un derecho fundamental que forma parte del debido proceso, a través del cual se pretende que el superior jerárquico de la autoridad judicial que emitió el pronunciamiento, evalúe nuevamente los argumentos debatidos y adopte una decisión definitiva, ya sea confirmando o revocando la sentencia de primera instancia”[87]. La impugnación permite garantizar la doble instancia, por lo que, “en el caso de que el funcionario no la surta, [pese a haber sido interpuesta de forma oportuna], quebrantará normas superiores”[88]. Esto, en tanto, de manera injustificada, “se pretermite la segunda instancia”[89] del procedimiento de tutela, lo cual afecta “de forma desproporcionada el acceso a la justicia”[90].

27. Legitimación para interponer la impugnación. La impugnación puede ser interpuesta por “el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente”[91]. A su vez, la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que “también puede impugnar (iv) el tercero con interés legítimo en la decisión, (v) el Procurador General de la Nación por sí o través de sus delegados y agentes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 277 Constitucional y en el artículo 610 de la Ley 1564 de 2012 [y] (vi) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (…) en su calidad de interviniente -además de cuando asume su función de apoderada-, en los asuntos en los que es parte una entidad pública o en los que se considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”[92].

28. Requisitos de la impugnación. La Corte ha resaltado que “el único requisito de procedibilidad para el trámite de la impugnación, es que esta se haya presentado dentro del término legalmente estipulado para ello, sin que se pueda exigir el cumplimiento de alguna otra formalidad”[93]. A su vez, la Corte ha reconocido que, si bien los recursos de impugnación y apelación tienen por efecto activar la segunda instancia, “la impugnación está exenta de las formalidades aplicables a la apelación; únicamente se exige su presentación oportuna, mas no una carga de sustentación o argumentación en cabeza del impugnante, lo cual, a todas luces, difiere de la apelación que sí está sujeta a la carga de motivación del recurso”[94].

29. Impugnación oportuna, no impugnación e impugnación tardía. En relación con la impugnación, la Sala distingue tres hipótesis relacionadas con el recurso de impugnación, así como sus correspondientes efectos:

    29.1. Interposición oportuna de la impugnación. Conforme al artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, presentada la impugnación de manera oportuna, el juez de primera instancia deberá remitir “el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”. Este último funcionario cuenta con 20 días para proferir fallo, mediante el cual podrá confirmar o revocar la decisión del juez de primera instancia[95]. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su revisión. Ahora bien, si el juez omite tramitar la impugnación, pese a haberse interpuesto de manera oportuna, “incurre en causal de nulidad insaneable en los términos del parágrafo del artículo 136 del CGP”[96].

    29.2. No interposición de la impugnación. El artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 prevé que “los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión”.

    29.3. Interposición tardía de la impugnación. La Corte ha señalado que si la impugnación no se presenta de manera oportuna en contra de la sentencia de primera instancia, “ésta se tiene por no impugnada”[97]. Por consiguiente, la presentación extemporánea de la impugnación “no surte efectos”[98], pues el término para su interposición “tiene tres características –preclusivo, perentorio e improrrogable – que impiden darle valor sustancial al acto de impugnar por fuera del término”[99].

30. Poderes del juez de segunda instancia. Según lo previsto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el juez de segunda instancia tiene los mismos poderes que el juez de primera instancia para ordenar y practicar pruebas, así como para solicitar informes, lo que “garantiza los derechos a la defensa y contradicción y contribuye a la corrección de la decisión”[100]. Así las cosas, el juez de segunda instancia “deberá adelantar las actuaciones necesarias a fin de [incorporar] al proceso aquello que (…) considere necesario”[101]. Es más, habida cuenta del “carácter informal de la tutela”[102], la falta de fundamentación de la impugnación “no constituye óbice para que el juez de segunda instancia adelante de manera integral y completa el análisis jurídico”[103] de las decisiones de primera instancia y, por tanto, profiera las decisiones a que haya lugar. En todo caso, cuando el ad quem advierta que la impugnación fue presentada de manera extemporánea, “el juez o tribunal de segunda instancia no tendrá competencia para pronunciarse sobre el fondo del asunto y deberá remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, tal como lo ordenan expresamente el artículo 86 de la Constitución y el inciso 2º del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991”[104].

5. Decreto Legislativo 806 de 2020. Generalidades y regímenes de notificación

31. Naturaleza del Decreto Legislativo 806 de 2020. Mediante el Decreto 637 de 6 de mayo de 2020, el presidente de la República y los ministros del despacho declararon el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica, con el fin de adoptar “prontas medidas para conjurar la crisis y evitar la extensión”[105] de los efectos de la COVID-19. Por medio de la sentencia C-307 de 2020, la Corte Constitucional declaró exequible este Decreto. En el marco del estado de emergencia, el Gobierno Nacional expidió, entre otros, el Decreto Legislativo 806 de 2020, “por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia”. Este decreto fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-420 de 2020. En esta providencia, la Corte también declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 6, 8 (inc. 3) y 9 (par.), de esta normativa.

32. Objetivos globales y mediatos del Decreto Legislativo 806 de 2020. En el marco del estado de emergencia, el Decreto Legislativo 806 de 2020 fue expedido con cinco objetivos globales. Primero, controlar “el incremento acelerado del contagio por COVID-19”[106]. Segundo, garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia durante la emergencia sanitaria. Tercero, “garantizar el derecho al trabajo y al mínimo vital de quienes dependen económicamente” del sector justicia[107]. Cuarto, proteger el derecho a la salud de los funcionarios judiciales y de los usuarios de esta rama del poder público. Quinto, paliar “la problemática estructural de la congestión judicial” generada por la pandemia y por las medidas sanitarias de aislamiento. Además, los objetivos mediatos de este decreto fueron los siguientes: (i) implementar “el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales”; (ii) agilizar “el trámite de los procesos judiciales”, entre otras, en la jurisdicción constitucional; (iii) flexibilizar “la atención de los usuarios del servicio de justicia” y (iv) contribuir “a la pronta reactivación de las actividades económicas que dependen de este”[108].

33. Alcance y medidas del Decreto Legislativo 806 de 2020. Para alcanzar tales objetivos, el Gobierno Nacional se propuso, de manera explícita, adoptar medidas para “implementar el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales y agilizar el trámite de los procesos judiciales ante la (…) jurisdicción constitucional”[109]. Con este objeto, el Gobierno dispuso 16 artículos en esta normativa, los cuales fueron clasificados en dos ejes temáticos en la sentencia C-420 de 2020. El primero previó el objeto del decreto, las reglas para la implementación de las tecnologías de la información y las comunicaciones (en adelante, TIC), así como los deberes de los sujetos procesales y de las autoridades judiciales[110]. El segundo introdujo modificaciones procesales, para la implementación de las TIC y para agilizar los trámites procesales[111]. En particular, estas modificaciones tuvieron por objeto regular: (i) requisitos de poderes y demandas; (ii) audiencias; (iii) notificaciones, emplazamientos y comunicaciones; (iv) excepciones previas y sentencia anticipada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (v) trámite de segunda instancia en procesos civiles y de familia, y, por último, (vi) trámite de apelación y de segunda instancia en procesos laborales.

34. Regulación sobre la notificación personal prevista por el Decreto Legislativo 806 de 2020. Este Decreto incluyó regulación sobre las notificaciones personales[112] y por estado[113]. En esta decisión, la Sala solo referirá la regulación de la notificación personal, por su relevancia para resolver el caso concreto. El artículo 8 modificó “la notificación personal de providencias judiciales”[114]. Al respecto, dispuso que las “notificaciones que deban hacerse personalmente” podrán efectuarse con el envío de la providencia y sus anexos, como mensaje de datos, a la dirección electrónica o sitio suministrado, “sin necesidad del envío de previa citación o aviso físico o virtual”. Para lo anterior, el interesado debía afirmar, bajo la gravedad del juramento, “que la dirección electrónica o sitio suministrado correspond[ía] al utilizado por la persona a notificar, informar[ía] la forma como la obtuvo y allegar[ía] las evidencias correspondientes”. Dicho artículo previó que la notificación personal se surtía “una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezar[ían] a correr a partir del día siguiente al de la notificación”. Además, dispuso que, para los efectos de la disposición, podían implementarse o utilizarse “sistemas de confirmación del recibo de los correos electrónicos o mensajes de datos”. También, prescribió que la nulidad por indebida notificación, prevista por el CGP, podía ser alegada, al señalar “que no se enter[aron] de la providencia”. Por lo demás, el Decreto instituyó que lo previsto por el artículo 8 tenía aplicación con independencia de la “naturaleza de la actuación” o proceso[115].

35. Control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 806 de 2020. Por medio de la sentencia C-420 de 2020, la Corte Constitucional controló la constitucionalidad de esta normativa. En dicha sentencia, la Corte constató que el Decreto satisfizo los juicios dispuestos por la Corte para el control de los decretos legislativos de desarrollo. La Corte advirtió que, en términos generales, el Decreto Legislativo (i) no contradijo la Constitución Política; (ii) no desconoció “el marco de referencia de actuación del Ejecutivo en el estado de emergencia”; (iii) desarrolló “los mandatos constitucionales relacionados con el acceso a la administración de justicia (…), el principio de publicidad y el ejercicio al debido proceso (…)”; (iv) fue “una respuesta razonable y proporcionada a las causas que suscitaron la declaratoria de emergencia”, y (v) “materializ[ó] las medidas anunciadas” en el Decreto 637 de 2020[116]. Además, la Corte precisó que, durante la vigencia del decreto, “en todas las jurisdicciones las autoridades judiciales y los sujetos procesales ‘deberán utilizar las tecnologías de la información y de las comunicaciones’ en ‘todas las actuaciones, audiencias y diligencias’ de los ‘procesos judiciales y actuaciones en curso’”[117].

36. Decisión sobre la constitucionalidad del artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020. La Corte declaró exequible esta norma, porque, permitía “implementar el uso de las TIC”, “agilizar el trámite de la notificación personal, para mitigar el agravamiento de la congestión”, “reducir el riesgo de contagio”, “flexibilizar la obligación de atención personalizada” y, por último “racionalizar trámites y procesos”. Además, la Corte precisó que la medida es idónea, porque (a) suprimió la obligación de comparecer a los despachos judiciales para surtir la notificación, “lo que reduce el riesgo para la salud”; (b) reguló “un remedio procesal para aquellos eventos en los que el interesado en la notificación no recibió el correo”, sin crear “una causal adicional de nulidad”[118]; (c) dispuso “condiciones para garantizar que el correo, en efecto, es el utilizado por la persona a notificar”[119] y, además, (d) permitió que el interesado conociera “la providencia a notificar, en tanto los correos electrónicos ofrecen seguridad y permiten probar la recepción y el envío de aquella”. A su vez, la Corte condicionó el inciso 3 de este artículo, “en el entendido de que el término de dos (…) días allí dispuesto empezará a contarse cuando el iniciador recepcione acuse de recibido o se pueda por otro medio constatar el acceso del destinatario al mensaje”. Al respecto, la Corte concluyó que la medida prevista por dicho inciso estaba justificada, porque “tiene por objeto conceder un término razonable para que los sujetos procesales puedan revisar su bandeja de entrada, partiendo del reconocimiento de que no todas las personas tienen acceso permanente a Internet”. Sin embargo, incluyó el condicionamiento para armonizar “las disposiciones examinadas con la regulación existente en materia de notificaciones personales mediante correo electrónico”[120].

37. Aplicación del artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020 a la notificación personal en el trámite de tutela. El régimen de notificaciones personales previsto por el referido decreto es aplicable a las notificaciones de esta naturaleza que se lleven a cabo en los trámites de tutela (párr. 79). Así lo ha reconocido la Corte Constitucional en los Autos 002, 587, 588, 1084 y 1085, todos del año 2022.

    37.1. En el Auto 002 de 2022, la Sala Novena de Revisión, de manera unánime declaró la nulidad de todo lo actuado en un trámite de tutela, al concluir que el juez de tutela “pretermitió una instancia del proceso”[121], lo que “configuraba una nulidad insaneable”[122]. Lo anterior, por cuanto la autoridad judicial rechazó la impugnación, pese a haber sido interpuesta de manera oportuna. La Corte concluyó que la impugnación fue oportuna, para lo cual contabilizó el término para impugnar con base en el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020.

    37.2. En el Auto 587 de 2022, la Sala Plena revisó la solicitud de nulidad de la sentencia T-431 de 2021. Para efectos del examen del requisito de oportunidad, la Corte aplicó el régimen de notificaciones personales referido[123]. Al respecto, estimó que “cuandoquiera que [el juez de tutela] decida llevar a cabo la notificación [del fallo] a través de mensajería electrónica, debe observar lo dispuesto en el artículo octavo del Decreto 806 de 2020”[124]. Esto, habida cuenta de que el referido artículo “en modo alguno resulta contrario a las reglas especiales aplicables al trámite de tutela”[125]. La Corte rescató la discrecionalidad del juez de tutela para elegir el medio más expedito y eficaz de notificación y reconoció que, como práctica habitual, esta se practica de forma personal. Sin embargo, advirtió que esto no desconoce la facultad del juez para notificar las decisiones proferidas en sede de tutela por otros medios, cuando “las partes del proceso care[zcan] de acceso a internet o no lo mane[jen] de manera adecuada”[126].

    37.3. En el Auto 588 de 2022, la Sala Plena revisó la solicitud de nulidad de la sentencia T-447 de 2021. Para efectos del examen del requisito de oportunidad, la Corte aplicó el régimen de notificaciones personales dispuesto por el Decreto Legislativo 806 de 2020. En ese sentido, la Sala Plena tuvo por surtida la notificación “dos días después del envío del correo electrónico”[127]. Para fundamentar lo anterior, la Corte citó el Auto 002 de 2022. En particular, reiteró que “la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”.

    37.4. En los Autos 1084 y 1085, ambos de 2022, la Sala Plena de la Corte estudió la solicitud de nulidad de las sentencias T-073 de 2022 y T-148 de 2021. Al examinar el requisito de oportunidad, la Corte señaló que tales solicitudes “fueron presentada[s] en vigencia del Decreto legislativo 806 de 2020”. También constató que la notificación de las sentencias se surtió mediante mensaje de datos. En sus consideraciones, la Sala Plena reiteró los argumentos expuestos en los Autos 587 y 588 de 2022, respecto de la aplicación del inciso tercero del artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020 al conteo de términos para examinar el requisito de oportunidad de la solicitud de nulidad.

38. Decreto Legislativo 806 de 2020 y Ley 2213 de 2022. Las medidas implementadas por el Decreto Legislativo 806 de 2020 eran, por definición, transitorias. En efecto, conforme al artículo 16, el Decreto regiría luego de su publicación y estaría vigente “durante los dos (2) años siguientes a partir de su expedición”. Por medio de la Ley 2213 de 2022, el Congreso de la República adoptó, como legislación permanente, las disposiciones previstas por el Decreto Legislativo 806 de 2020. Esto, también con la finalidad de “implementar el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales y agilizar el trámite de los procesos judiciales” ante, entre otras, “la jurisdicción constitucional”[128].

6. Tutela en contra de providencias judiciales

39. La jurisprudencia constitucional ha sostenido que la acción de tutela procede, de manera excepcional, contra providencias judiciales. En la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional (i) diseñó la metodología para examinar estas acciones de tutela y (ii) sistematizó y definió los requisitos generales y específicos de procedibilidad[129]. A partir de dicha sentencia, la Corte ha reiterado, de manera uniforme, esta metodología, en relación con acciones de tutela en contra de providencias judiciales.

40. Requisitos generales de procedibilidad. La Corte ha señalado, de manera uniforme, que los requisitos generales de procedibilidad deben “cumplirse en su totalidad, para que el fondo del asunto pueda ser examinado por el juez constitucional”[130]. Estos requisitos son los siguientes: (i) legitimación en la causa por activa; (ii) legitimación en la causa por pasiva; (iii) relevancia constitucional, es decir, que el asunto “no [debe] ser meramente legal y/o económico”[131], debe involucrar “algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”[132] y, por último, no debe buscar “reabrir debates”[133] concluidos en el proceso ordinario; (iv) subsidiariedad, esto es, que el accionante hubiere instaurado “todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable”[134]; (v) inmediatez, a saber, que la solicitud de amparo hubiere sido interpuesta dentro de “un plazo razonable”[135]; (vi) efecto determinante de la irregularidad procesal, es decir, que la irregularidad alegada tenga “un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora”[136]; (vii) identificación de “los hechos que generaron la vulneración como de los derechos vulnerados”[137] y, por último, (viii) que no se controvierta una sentencia de tutela[138].

41. Requisitos específicos de procedibilidad. Para que prospere la acción de tutela en contra de providencias judiciales, además de satisfacer los requisitos generales, el actor debe acreditar “al menos uno” de los siguientes requisitos específicos[139]: (i) defecto orgánico, el cual “se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece de competencia”; (ii) defecto procedimental, el cual se configura, entre otras, cuando el funcionario judicial pretermite una etapa procesal, dilata, de manera injustificada, la adopción de las decisiones o su cumplimiento, o incurre en exceso ritual manifiesto[140]; (iii) defecto fáctico, que se configura, en términos generales, cuando el juez omite la práctica o la valoración de pruebas determinantes para resolver el caso concreto o las valora de manera manifiestamente irrazonable[141]. (iv) defecto sustantivo, en el que se incurre siempre que, entre otras, el funcionario judicial funda su decisión en normas derogadas, inexequibles o evidentemente inaplicables al caso concreto; (v) error inducido, que se presenta, en términos generales, cuando el juez profiere una decisión que vulnera derechos fundamentales y fue determinada por la actuación de otros órganos estatales[142]; (vi) decisión sin motivación, esto es, cuando el juez incumple el requisito “de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos” en la decisión que se impugna[143]; (vii) desconocimiento de precedente vertical[144] u horizontal[145] y, por último, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte ha reiterado que las “causales específicas de procedibilidad no se consideran necesariamente autónomas e independientes”[146], así como que una misma irregularidad podría dar lugar la configuración de dos o más defectos[147].

42. Habida cuenta de los cuestionamientos formulados por el accionante, la Corte definirá los defectos orgánico y procedimental a continuación:

    42.1. Defecto orgánico. Este defecto se configura cuando un juez “profiere una decisión sin tener competencia para adoptarla”[148]. En este sentido, la Corte ha señalado que este defecto se fundamenta en los artículos 29 y 121 de la Constitución Política. Esto, puesto que estos artículos prescriben, respectivamente, que los ciudadanos deben ser juzgados “ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio”, así como que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley”. La Corte ha reiterado que este defecto se configura en los siguientes dos supuestos[149]: (i) falta de competencia funcional de la autoridad judicial, que ocurre cuando “extralimita de forma manifiesta el ámbito de sus competencias constitucionales y legales, lo que en ocasiones, puede desconocer los márgenes decisionales de otros funcionarios”[150] y (ii) falta de competencia temporal, es decir, cuando “el juez cuenta con atribuciones y funciones, pero las ejerce por fuera del término previsto para ello”[151].

    42.2. Defecto procedimental. Este defecto se configura cuando el funcionario judicial incurre en error en la aplicación de las normas procesales “que fijan el trámite a seguir para la resolución de una controversia”[152], siempre que dicho yerro tenga “la entidad suficiente para vulnerar derechos fundamentales”[153]. Este defecto se funda en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, que prevén el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal. Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto procedimental se configura cuando: (i) “el funcionario judicial actúa por fuera de los postulados procesales aplicables al caso y, desconoce de manera evidente los supuestos legales”[154]; (ii) “el funcionario judicial prefiere la aplicación irreflexiva y excesiva de las formalidades procesales sobre la eficacia del derecho sustancial y, en consecuencia, sus actuaciones devienen en una denegación arbitraria de justicia”[155]; (iii) “el funcionario judicial pretermite etapas o fases sustanciales del procedimiento establecido, en detrimento del derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”[156] y, por último, (iv) “en el proceso se presenta una demora injustificada que impide la adopción de la decisión judicial definitiva”[157]. Además, la Corte Constitucional ha identificado, como modalidades de este defecto, los defectos procedimentales absoluto y por exceso ritual manifiesto. El primero se configura cuando “la vulneración proviene del desconocimiento de ‘los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho de defensa y de contradicción, y por desconocimiento del principio de legalidad’”[158]. El segundo, “cuando se vulnera ‘en esencia al acceso a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal”[159].

43. Procedencia excepcional de tutela contra sentencias o actuaciones en el trámite de tutela. La acción de tutela no procede, por regla general, en contra de sentencias de tutela. Esta regla aplica también cuando “la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela”[160]. En contra de las sentencias proferidas por la Corte, solo procede, de manera excepcional, el incidente de nulidad[161]. La regla general de improcedencia de la tutela en contra de decisiones proferidas en el marco del trámite de tutela tiene como finalidad “prevenir que el debate en sede de tutela nunca concluya”[162] y, por esta vía, se sacrifique de manera irrazonable el principio de seguridad jurídica[163]. No obstante, en la sentencia SU-627 de 2015, la Corte Constitucional identificó algunos supuestos extraordinarios en los que la acción de tutela procede, de manera excepcional, en contra de sentencias de tutela y de otras decisiones proferidas en el marco de este trámite.

44. Procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de sentencias de tutela. Se reitera que la regla general es la improcedencia, la cual no admite ninguna excepción cuando la sentencia “ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela”, caso en el cual “sólo procede [presentar ante la Corte Constitucional] el incidente de nulidad”[164]. A la luz de la referida sentencia SU-627 de 2015, la tutela procede de manera excepcional contra sentencias de tutela “cuando exista fraude y, por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta”[165]. Al respecto, la Corte precisó que, de ser el caso, además de las exigencias generales, deben cumplirse los siguientes requisitos: (i) la tutela “no puede compartir identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada”; (ii) el accionante debe demostrar, “de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (fraus omnia corrumpit)”; (iii) por lo anterior, el juez debe constatar que “exista fraude y, por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta” y, por último, (iv) el juez debe verificar que no existe “otro medio ordinario o extraordinario eficaz para resolver la situación”[166]. Por lo demás, incluso en estos casos, la procedencia de la acción de tutela en contra de sentencias de tutela es estrictamente excepcional[167].

45. Procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de otras providencias proferidas en el trámite de tutela. En la misma sentencia SU-627 de 2015, la Corte señaló que si la acción de tutela “se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia” es necesario “distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia”[168]. En el primer evento, la acción de tutela procede cuando, cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, el accionante controvierte, por ejemplo, “la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela (…) incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión”[169]. En el segundo evento, la tutela procede, de manera excepcional, cuando el accionante busca “la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato” o en el trámite de “la impugnación de un fallo de tutela”[170].

46. Procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de decisiones sobre la procedencia de la impugnación de un fallo de tutela. En las sentencias T-162 de 1997 y SU-627 de 2015, la Corte refirió, de manera explícita, el caso en el cual el juez de tutela se “neg[ó] a conceder la impugnación del fallo de tutela de primera instancia con el argumento de que el poder presentado para impugnar no era auténtico”[171]. Esto, “pese a que el [artículo 10 del] Decreto 2591 de 1991 establece al respecto una presunción de autenticidad que no fue desvirtuada en el proceso”[172]. Ante dicho supuesto, la Corte se planteó el siguiente problema jurídico: “¿la decisión de un juez que niega la impugnación de un fallo de tutela puede ser cuestionada mediante otra acción de tutela?”[173]. Al respecto, la Corte concluyó que dicha decisión sí podía ser cuestionada por medio de la acción de tutela. Esto, porque, en el marco de dicha decisión, el juez de tutela, “al igual que cualquier otro funcionario judicial, puede realizar una actuación que viole o ponga en peligro un derecho fundamental, como es la de negar el derecho a impugnar un fallo de tutela, evento en el cual procede la acción de tutela”[174]. Si bien los supuestos de hecho de las sentencias T-162 de 1997 y SU-627 de 2015 no son idénticos al analizado por la Corte en el caso sub examine, en ambas decisiones, la Corte fijó reglas que fundamentan la procedibilidad de la acción de tutela en contra de autos que niegan o rechazan el recurso de impugnación en el marco del trámite de tutela. Además, las referidas providencias permiten evidenciar que la Corte resaltó que el derecho a impugnar “cristaliza el derecho a la defensa y el principio de las dos instancias” y desconocerlo vulnera tanto el debido proceso como el acceso a la administración de justicia, lo cual resulta paradójico en el trámite de la tutela, dado que este mecanismo busca precisamente “hacer efectivas las garantías constitucionales”[175]. Con base en esta misma regla, mediante la sentencia T-286 de 2018, la Corte declaró procedente una vez más una acción de tutela en contra del auto que negó la impugnación.

47. A continuación, la Sala responderá los problemas jurídicos formulados en el párr. 18. Con este objetivo, examinará si la solicitud de amparo (i) satisface los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales y (ii) acredita alguno de los defectos específicos de procedibilidad en los que presuntamente incurrió el magistrado sustanciador, a saber, orgánico o procedimental. La Sala resalta que, por definición, este examen no implica un control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 806 de 2020, el cual fue llevado a cabo mediante la sentencia C-420 de 2020[176].

    7.1. Examen de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales

48. La Sala examinará si la solicitud de amparo sub judice satisface los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, los cuales fueron enunciados en el párr. 40. La Sala reitera que la solicitud de tutela será improcedente siempre que no satisfaga al menos uno de estos requisitos.

    1. Legitimación en la causa por activa

49. G.C. de la Torre, M.A.A. de C., A.C.A. y M.M., así como los hijos menores de edad de los dos últimos, son los titulares del derecho fundamental al debido proceso presuntamente vulnerado por la autoridad judicial accionada. En efecto, ellos son los accionantes de la tutela en el marco de la cual se profirieron las providencias controvertidas mediante la solicitud sub judice. Además, todos ellos, mediante apoderado judicial, interpusieron la impugnación en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 22 de octubre de 2020, la cual fue rechazada mediante los autos de 23 de noviembre de 2020 y de 29 de enero de 2021. En su criterio, dichas providencias, proferidas de manera unipersonal por el magistrado sustanciador, vulneraron su derecho al debido proceso, pues (i) carecía de competencia para rechazar la impugnación, que había sido concedida por la Sección Cuarta, y (ii) no “contabilizó el término dispuesto por el Decreto Legislativo 806 de 2020, para entender notificadas personalmente las providencias judiciales”[177]. Por tanto, la Sala considera que su solicitud satisface el requisito de legitimación en la causa por activa.

    2. Legitimación en la causa por pasiva

50. El magistrado sustanciador, quien forma parte de la Sección Quinta, está legitimado en la causa por pasiva, por cuanto es la autoridad judicial que profirió los autos de 23 de noviembre de 2020 y de 29 de enero de 2021, cuestionados por los accionantes. La Sala resalta que estas providencias fueron proferidas solo por este consejero, que no por el resto de magistrados que conforman dicha Sección del Consejo de Estado. Por medio de estos autos, el magistrado sustanciador “rechazó por extemporánea la impugnación en contra de la sentencia de 22 de octubre de 2020”[178] y “decidió no reponer el auto de 23 de noviembre”[179], respectivamente. Como se explicó en el anterior párrafo, estas son las decisiones que habrían dado lugar a la vulneración al debido proceso de los accionantes, en tanto habrían desconocido su derecho a controvertir la sentencia de primera instancia y a llevar a cabo el trámite de segunda instancia. En tales términos, dicha autoridad judicial sería la llamada a responder por la alegada vulneración del derecho al debido proceso en el presente asunto.

    3. Relevancia constitucional

51. La acción de tutela sub examine satisface el requisito de relevancia constitucional. Esto, por cuanto cumple los tres criterios que, conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Corte, dan cuenta de la relevancia constitucional de las tutelas en contra de providencias judiciales[180]. En particular, la acción de tutela (i) no versa sobre asuntos legales o económicos, (ii) persigue la protección de facetas constitucionales del debido proceso y (iii) no busca reabrir debates concluidos en el proceso ordinario.

52. Primero, la controversia no versa “sobre un asunto (…) meramente legal y/o económico”[181]. En efecto, el objeto de la solicitud de los accionantes no está relacionado con una prestación legal o económica, sino con el derecho a impugnar los fallos de primera instancia proferidos en el marco de una acción de tutela ante la autoridad competente, el cual está previsto por el artículo 86 de la Constitución Política. En estos términos, la solicitud de amparo no se limita “a la simple determinación de aspectos legales de un derecho”[182], ni plantea una controversia “estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas”[183]. En su lugar, persigue la protección judicial del derecho a la segunda instancia en el trámite de tutela.

53. Segundo, la tutela involucra “debates jurídicos que giran en torno al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental”[184]. En efecto, la solicitud de amparo de los accionantes versa sobre el derecho al juez natural para resolver sobre la procedencia del recurso de impugnación en el marco del trámite de tutela, así como sobre el derecho a impugnar los fallos de primera instancia y a que se tramite la segunda instancia en este tipo de procedimientos. Ambos derechos son considerados fundamentales en el ordenamiento jurídico colombiano, como se explicó en los párrs. 26 y 29. Además, la relación de la solicitud del accionante con los derechos fundamentales presuntamente vulnerados es directa, esto es, “clara, marcada e indiscutible”[185], que no indirecta o eventual. En estos términos, la Sala constata que la tutela sub judice cuestiona las decisiones judiciales, porque presuntamente desconocen los referidos derechos fundamentales adscritos por la Constitución Política al debido proceso.

54. Tercero, la tutela no tiene por objeto “reabrir debates”[186] concluidos en el proceso ordinario ni en la tutela cuyas providencias cuestiona, sino que formula argumentos de naturaleza constitucional diferentes a los presentados en tales procedimientos. Los accionantes aducen que, con las providencias controvertidas, la autoridad accionada vulneró su derecho al debido proceso, entre otras, por (i) inaplicar el Decreto Legislativo 806 de 2020 al trámite de tutela y (ii) rechazar la impugnación que había sido concedida de manera previa. En criterio de la Sala, estos cuestionamientos no buscan habilitar “una tercera instancia, ni reemplazar los recursos ordinarios”[187], sino controlar la pretendida arbitrariedad en la que habría incurrido la autoridad accionada, en tanto, con base en dicha decisión, se habría pretermitido la segunda instancia del trámite de tutela. Además, la Sala estima que la presente discusión tiene relevancia constitucional, porque, con este caso, la Corte puede superar las divergencias interpretativas respecto del alcance del artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020 y su articulación con los Decretos 2591 de 1991 y 306 de 1992.

55. En estos términos, la Corte concluye que el asunto sub examine tiene relevancia constitucional.

    4. Requisito de subsidiariedad

56. La acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad. En efecto, los accionantes no contaban con recurso alguno para controvertir la decisión del magistrado sustanciador de la Sección Quinta, por medio de la cual decidió rechazar su recurso de impugnación por extemporáneo. Esto es así, por tres razones. Primero, el Decreto 2591 de 1991 no prevé recursos que procedan en contra del auto que rechaza el recurso de impugnación en el marco del trámite de tutela[188]. Segundo, según la jurisprudencia constitucional, dadas las diferencias entre impugnación del fallo de tutela y apelación de los fallos ordinarios, no es posible extender, por vía de analogía, el alcance del recurso de queja en contra del auto que no concede o niega la impugnación[189]. En efecto, la Corte ha señalado que las similitudes entre el recurso de impugnación y el recurso de apelación “no son argumentos suficientes para justificar aplicaciones analógicas [del recurso de queja], pues las diferencias entre una y otra institución procesal se deben, no sólo a las características propias de cada una de ellas, sino a lo disímiles que son los procesos a los que pertenecen”[190]. Tercero, contrario a lo sostenido por la Sección Segunda, en la sentencia de primera instancia (párr. 11), la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la revisión de los fallos de tutela por parte de la Corte Constitucional no es un recurso, dada su naturaleza eventual[191]. Además, la Sala advierte que los accionantes interpusieron recurso de reposición en contra del auto que rechazó su impugnación y que, el 29 de enero de 2021, el magistrado sustanciador decidió “no reponer” esa decisión de rechazo. Por lo demás, y en gracia de discusión, la Sala advierte que el accionante formalmente pudo solicitar la nulidad de los autos cuestionados. No obstante, dicha solicitud no era idónea ni eficaz, por dos razones. Primero, por cuanto, materialmente, la solicitud de nulidad sería idéntica al recurso de reposición interpuesto por los accionantes en contra de dichas providencias y, en estos términos, se reduciría a reiterar la solicitud y los argumentos que ya habían sido examinados por la autoridad demandada. Segundo, porque la nulidad sería resuelta por la misma autoridad judicial que negó el recurso de reposición.

    5. Requisito de inmediatez

57. La acción de tutela se interpuso en un término razonable y proporcionado. En efecto, mientras que dichas providencias fueron proferidas los días 23 de noviembre de 2020 y 29 de enero de 2021, la acción de tutela fue presentada el 19 de mayo de 2021. Así las cosas, la solicitud de amparo fue promovida en el término, razonable y proporcionado, de menos de cuatro meses posteriores a la expedición del Auto de 29 de enero de 2021.

    6. Efecto determinante de las irregularidades

58. Las irregularidades procesales alegadas surten efectos determinantes. Los accionantes argumentan que el accionado, al proferir los autos controvertidos, habría incurrido en (i) defecto orgánico, en tanto carecía de competencia para rechazar la impugnación, la cual había sido concedida por la Sección Cuarta, y en (ii) defecto procedimental, al inaplicar “el Decreto Legislativo 806 de 2020, para entender notificadas personalmente las providencias judiciales”[192] y, por tanto, pretermitir la segunda instancia dentro del trámite de tutela. A juicio de la Sala, de configurarse, cualquiera de estos defectos específicos de procedibilidad surtiría efectos determinantes en las providencias controvertidas y en el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes. Esto, en tanto comprometen (i) la competencia para emitir las decisiones cuestionadas mediante la tutela sub examine, así como (ii) el procedimiento dispuesto por el ordenamiento para el trámite de la impugnación y de la segunda instancia en este tipo de procesos.

    7. Identificación de los hechos que generaron la vulneración y de los derechos vulnerados

59. La tutela sub examine identifica los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados. En efecto, la solicitud de amparo (i) precisa las providencias cuestionadas, a saber, los autos de 23 de noviembre de 2020 y 29 de enero de 2021; (ii) explica el contenido de dichas decisiones y presenta el contexto procesal en el marco del cual fueron emitidas por el accionado y, por último, (iii) expone las razones por las cuales los accionantes consideran que dicha autoridad judicial vulneró su derecho fundamental al debido proceso.

    8. No se trata de una tutela contra sentencia de tutela

60. La decisión cuestionada no es una sentencia de tutela. En su lugar, la acción de tutela se dirige en contra de la decisión del magistrado sustanciador de los autos reprochados, quien forma parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, relativa a rechazar, por extemporánea, la impugnación presentada por los accionantes en contra de un fallo de tutela de primera instancia. Este es, conforme a las sentencias T-162 de 1997, SU-627 de 2015 y T-286 de 2018, un supuesto excepcional en el que procede la acción de tutela en contra de providencias proferidas en el marco de una acción de tutela.

61. En síntesis, como lo concluyó la Sección Primera del Consejo de Estado (párr. 13), la presente acción de tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad. Por tanto, corresponde a la Corte examinar si la autoridad judicial demandada incurrió en alguno de los defectos específicos alegados por los accionantes.

    7.2. Examen de los defectos orgánico y procedimental alegados por los accionantes

62. A continuación, la Sala examinará si, al expedir las providencias controvertidas, el magistrado sustanciador incurrió en los mencionados defectos orgánico y procedimental.

    1. Defecto orgánico

63. Los accionantes señalaron que las providencias cuestionadas vulneran su derecho fundamental al debido proceso. Esto, porque el magistrado del despacho sustanciador de dichos autos carecía de competencia para rechazar la impugnación interpuesta en contra de la sentencia de primera instancia, que, por lo demás, había sido concedida por el consejero ponente de dicha providencia en la Sección Cuarta del Consejo de Estado (párr. 5). En particular, los accionantes manifestaron que el accionado “no tenía competencia ni facultad legal para revocar una providencia judicial que se encontraba en firme”. En su escrito de contestación, el magistrado sustanciador no se pronunció al respecto. Además, como se mencionó en el párr. 11, la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente esta solicitud de amparo, por lo que tampoco emitió pronunciamiento sobre esta presunta irregularidad. Por su parte, la Sección Primera revocó dicha sentencia, pero, al examinar de fondo la acción de tutela, concluyó que el cuestionamiento de la parte actora “carece de fundamento (…) en el sentido de que el juez ad quem, aquí accionado, sería incompetente para adoptar una decisión en este sentido”.

64. La Sala Plena advierte que la irregularidad alegada por los accionantes tiene por objeto cuestionar la posible configuración de un defecto orgánico. Esto, en la medida en que los accionantes controvierten la competencia de la autoridad judicial demandada, para rechazar la impugnación que había sido concedida, en primer término, por el magistrado que conoció del proceso de tutela en primera instancia. En su criterio, la irregularidad alegada se configuraría porque el accionado se habría extralimitado al ejercer sus funciones como juez de segunda instancia del trámite de tutela, esto es, habría desbordado el ámbito de su competencia y, por esta vía, habría invadido la competencia del juez de primera instancia, a saber, del consejero ponente de la sentencia en la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Así las cosas, según lo expuesto en el párr. 42, esta irregularidad, de acreditarse, daría lugar a la configuración de un defecto orgánico, en tanto está relacionada con la falta de competencia de la autoridad que emitió la decisión controvertida.

65. Al respecto, la Sala Plena considera que, al proferir las providencias controvertidas, el magistrado sustanciador no incurrió en irregularidad alguna que dé lugar a la configuración del mencionado defecto orgánico. Esto es así, por dos razones. Primero, el juez de tutela de segunda instancia tiene competencia para revisar, de manera integral y completa, las decisiones proferidas en el trámite de la primera instancia. Segundo, el juez de tutela de segunda instancia es, por definición, competente para verificar su propia competencia en el marco del trámite de impugnación del fallo de tutela, esto es, para examinar si la impugnación fue interpuesta de manera oportuna.

66. El juez de tutela de segunda instancia tiene competencia para revisar las decisiones proferidas en el trámite de la primera instancia. En efecto, la Corte ha precisado que el juez de tutela de segunda instancia es competente para “adelant[ar] de manera integral y completa el análisis jurídico”[193] de las decisiones proferidas en el trámite de primera instancia, tanto así que tiene amplios poderes probatorios y puede decretar nulidades procesales por irregularidades ocurridas en el trámite de la primera instancia[194] (párr. 30). Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que, en virtud del principio de oficiosidad[195], el juez de tutela tiene el deber de conducir el “proceso (…) en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación que se somete a su conocimiento”[196]. Por consiguiente, para asegurar la decisión correcta en los casos concretos, así como garantizar la efectiva protección de los derechos fundamentales, el juez de segunda instancia puede revisar de manera integral las decisiones adoptadas en el trámite de tutela y, por tanto, puede emitir, entre otros, autos relacionados con la procedencia de la impugnación en el caso concreto. En consecuencia, en el marco de su competencia para examinar dichas decisiones, el magistrado sustanciador podía revisar si la impugnación interpuesta en contra de la sentencia de 22 de octubre de 2020 cumplía el requisito de oportunidad previsto por la Ley.

67. El juez de tutela de segunda instancia es, por definición, competente para verificar su propia competencia en el marco del trámite de impugnación del fallo de tutela. En efecto, la Corte Constitucional ha señalado que, en la medida en que “el único requisito de procedibilidad para el trámite de la impugnación, es que esta se haya presentado dentro del término legalmente estipulado para ello”[197], si el juez de segunda instancia advierte que la impugnación fue presentada de manera extemporánea, “no tendrá competencia para pronunciarse sobre el fondo del asunto y deberá remitir el expediente a la Corte Constitucional”[198]. Por lo demás, la Corte ha concluido que dicha extemporaneidad trae como consecuencia la falta de competencia del juez de segunda instancia[199], así como la nulidad de las actuaciones que se llegaren a adelantar de ser concedida y tramitada la impugnación extemporánea, como, por ejemplo, de los autos que conceden o avoquen conocimiento de recursos de impugnación presentados por fuera del término legal[200]. Así las cosas, para precaver nulidades insaneables y conducir el trámite conforme al debido proceso, el juez de segunda instancia tiene competencia para examinar si el recurso cumple con el requisito de oportunidad y, por esta vía, validar su propia competencia. Por lo anterior, el accionado no incurrió en defecto orgánico alguno, al proferir las providencias mediante las cuales rechazó el recurso de impugnación por extemporáneo[201].

68. En suma, la Sala Plena constata que, en el caso concreto, no se configura defecto orgánico. Esto, por cuanto el magistrado sustanciador tenía competencia para proferir los autos controvertidos por los accionantes. De un lado, porque, conforme al principio de oficiosidad, tenía competencia para examinar, de manera integral y completa, las decisiones de primera instancia. De otro lado, por cuanto estaba facultado para examinar la oportunidad de la interposición de la impugnación y, de esta manera, validar su propia competencia para adelantar el trámite de segunda instancia.

    2. Defecto procedimental

69. Los accionantes señalaron que, al proferir las providencias cuestionadas, el magistrado sustanciador de la Sección Quinta del Consejo de Estado vulneró su derecho fundamental al debido proceso. Esto, porque no contabilizó “el término dispuesto por el Decreto Legislativo 806 de 2020, para entender notificadas personalmente las providencias judiciales”[202]. Por tanto, afirmaron que “indebida, inconstitucional e ilegalmente, impidió el trámite de impugnación de la acción de tutela interpuesta”[203]. En otros términos, manifestaron que el accionado no tramitó la impugnación y, por consiguiente, pretermitió la segunda instancia, dentro del proceso de tutela que promovieron contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por su parte, la autoridad accionada argumentó que el Decreto Legislativo 806 de 2020 “no reguló ni los términos ni las notificaciones en materia de acción de tutela”, puesto que “dicho procedimiento no fue suspendido con ocasión de la pandemia actual”[204]. De esta manera, concluyó que no incurrió en defecto alguno, “comoquiera que la interpretación que realizó del decreto ley en mención fue razonada y correspondió a la realidad procesal”[205].

70. Al respecto, la Sala Plena advierte que, el 4 de septiembre de 2020, G.C. de la Torre y otros interpusieron acción de tutela en contra de la sentencia de 17 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[206] (párr. 3). Esta tutela fue declarada improcedente por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la sentencia de 22 de octubre de 2020. Esto, por incumplir “los requisitos generales de inmediatez y de subsidiariedad”[207] (párr. 4). Esta providencia fue notificada a las partes, por la Secretaría General del Consejo de Estado, mediante el correo electrónico enviado el 27 de octubre de 2020[208] (párr. 5). A su vez, el 3 de noviembre del mismo año, la parte accionante impugnó dicha sentencia, por medio de correo electrónico[209] (párr. 5). Esta impugnación fue concedida por el consejero M.C.G. de la Sección Cuarta, mediante el Auto de 4 de noviembre de 2020[210] (párr. 5).

71. La Sala Plena también constata que, tras recibir el expediente de tutela, el 23 de noviembre de 2020, el magistrado sustanciador, quien pertenece a la Sección Quinta del Consejo de Estado, “rechaz[ó] por extemporánea la impugnación en contra de la sentencia de 22 de octubre de 2020”[211] (párr. 6). En su criterio, según el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, si el fallo fue notificado el 27 de octubre de 2020, los recurrentes “contaban con 3 días para impugnar, los cuales vencieron el 30 de octubre” del mismo año[212]. Sin embargo, el magistrado sustanciador resaltó que ellos interpusieron la impugnación solo hasta el 3 de noviembre de 2020, esto es, por fuera del término legal. Los accionantes interpusieron recurso de reposición contra esta decisión (párr. 7). Argumentaron que su impugnación fue oportuna, en tanto el término para impugnar vencía el 4 de noviembre de 2020, conforme a los artículos 31 del Decreto 2591 de 1991 y 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020[213]. Por último, mediante el Auto de 29 de enero de 2021, el accionado decidió “no reponer el auto de 23 de noviembre de 2020”[214] (párr. 8). En su criterio, dado que el mencionado Decreto Legislativo no aplica al trámite de tutela, resulta “evidente la extemporaneidad”[215] de la impugnación.

72. En el caso sub examine, la Sección Segunda declaró improcedente la solicitud de amparo (párr. 11). En segunda instancia, la Sección Primera revocó la decisión de la Sección Segunda y, en su lugar, negó el amparo (párr. 13). En su criterio, si bien la tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad, no se acreditó defecto alguno y, por tanto, la “providencia cuestionada no violó el derecho fundamental al debido proceso”[216]. Esto, habida cuenta de que “la Sección Quinta (…) realizó un análisis suficiente y razonable”, para argumentar que el Decreto Legislativo 806 de 2020 no aplica al trámite de tutela; por tanto, “no actuó de forma arbitraria”[217]. En consecuencia, la Sección Primera concluyó que “los argumentos expuestos por la Sección Quinta del Consejo de Estado frente a la no aplicación del Decreto 806 del 2020 al caso concreto, se expusieron y sustentaron de manera razonable y compatible con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales”[218].

73. La Sala considera que la irregularidad alegada alude a la posible configuración de un defecto procedimental. En efecto, este defecto está relacionado con los términos aplicables al recurso de impugnación del fallo de tutela. En particular, los accionantes afirman que el magistrado sustanciador rechazó el recurso de impugnación, porque supuestamente fue extemporáneo. Esto, sin tener en cuenta que la interposición de la impugnación fue oportuna, según lo dispuesto por los artículos 31 del Decreto 2591 de 1991 y 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020. En su criterio, el yerro alegado se configuraría, porque dicha autoridad, de manera deliberada, no contabilizó los dos días previstos por el inciso 3 del artículo 8 del “Decreto Legislativo 806 de 2020, para entender notificadas personalmente las providencias judiciales”[219]. Por tanto, dicha autoridad actuó por fuera de las normas procesales aplicables al caso y pretermitió la segunda instancia dentro del trámite de tutela sub examine, en detrimento del derecho de contradicción y de la garantía de la doble instancia. En los términos expuestos en el párr. 42, esta irregularidad, de acreditarse, daría lugar a la configuración de un defecto procedimental, en tanto está relacionada con el procedimiento que la autoridad demandada ha debido seguir en relación con la impugnación del referido fallo de tutela.

74. Al respecto, la Sala Plena considera que la autoridad accionada incurrió en dicho defecto procedimental. Esto, por las siguientes razones. Primero, conforme a los artículos 1 y 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020, el régimen de notificaciones personales previsto por esta norma es aplicable a las notificaciones de esta naturaleza que se lleven a cabo en los trámites de tutela. Segundo, además de los objetivos globales y mediatos que persigue esta normativa (párr. 32), la aplicación de este régimen de notificaciones a las notificaciones personales surtidas en el trámite de tutela busca flexibilizar las exigencias procesales en el marco de la pandemia y racionalizar los trámites en el marco de los procedimientos judiciales. Estos fines son constitucionalmente importantes en el procedimiento de tutela. Tercero, la aplicación de las reglas de notificaciones del artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020 a la notificación personal de la sentencia de tutela no compromete la protección efectiva de los derechos fundamentales, habida cuenta del cumplimiento inmediato de este fallo. Cuarto, la Sala Plena ha dispuesto que las reglas del artículo 8 del mencionado Decreto Legislativo aplican a la notificación de los fallos de tutela, cuando esta se lleve a cabo por medio de notificación personal. Quinto, la aplicación de dichas reglas al trámite de notificación del fallo de tutela es, por lo demás, compatible con la jurisprudencia constitucional relacionada con la aplicación de las normas procesales generales al procedimiento de tutela. Por último, al aplicarse el artículo 8 del referido Decreto Legislativo en el caso sub examine, la Sala constata que la impugnación interpuesta por los accionantes en contra de la sentencia de 22 de octubre de 2020 fue oportuna.

75. Primero, el Decreto Legislativo 806 de 2020 disponía que la modificación al régimen de notificaciones aplicaba a las actuaciones que se adelanten ante la jurisdicción constitucional. En efecto, el artículo 1 de esta normativa disponía, de manera expresa, que este decreto aplicaba a los procesos judiciales que se tramitaran ante “la jurisdicción ordinaria en las especialidades civil, laboral y familia; la jurisdicción de lo contencioso administrativo [y] la jurisdicción constitucional (…)”. Asimismo, el parágrafo del artículo 8 ibidem, que modificó el régimen de las notificaciones personales[220], disponía, de manera expresa, que “lo previsto por este artículo se aplicará cualquiera sea la naturaleza de la actuación”. Por esta razón, mediante la sentencia C-420 de 2020, la Corte Constitucional concluyó que, durante la vigencia del decreto, este aplicaría en los procesos que se lleven a cabo “en todas las jurisdicciones”, entre los que, por definición, se encuentran los procesos de tutela tramitados ante la jurisdicción constitucional. Así las cosas, conforme a la definición de su objeto y de su ámbito de aplicación, dicha normativa aplicaba siempre que, en el trámite de tutela, se llevaran a cabo notificaciones personales. Por esto, la Corte advierte injustificado que el magistrado sustanciador demandado hubiere rechazado el recurso de impugnación sin siquiera referir el ámbito de aplicación de estas normas, aunque fuera para controvertir su aplicación al trámite de tutela.

76. Segundo, la aplicación del artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020 a las notificaciones personales que se llevaran a cabo en el trámite de tutela perseguía finalidades constitucionalmente importantes. El magistrado sustanciador de los autos acusados rechazó el recurso de impugnación, por cuanto, en su criterio, dicha normativa solo aplicaba a los procesos judiciales que hubieren sido suspendidos en el marco de la pandemia[221]. Al respecto, la Sala Plena advierte que, si bien una de sus finalidades era “contrarrestar el agravamiento de la congestión judicial por la suspensión de términos”[222], esta normativa también perseguía otras finalidades. Entre otros, dicho Decreto Legislativo fue expedido con los fines de alivianar las cargas procesales en el marco de la pandemia y de racionalizar los trámites judiciales (párr. 32). Estas finalidades tenían especial relevancia en el procedimiento de tutela, habida cuenta de que los derechos fundamentales son el objeto de protección de esta acción. En atención a dichas finalidades, la aplicación del artículo 8 del Decreto Legislativo a las notificaciones personales que se llevaran a cabo en relación con sentencias de tutela de primera instancia permitía extender, de manera razonable, el término dentro del cual se entendía surtida la notificación de estas providencias a las partes, “para que los sujetos procesales puedan revisar su bandeja de entrada, partiendo del reconocimiento de que no todas las personas tienen acceso permanente a Internet”[223]. Esto, sin duda alguna ampliaba el término procesal para surtir la referida notificación y racionalizaba este trámite judicial, habida cuenta de las dificultades de acceso a la administración de justicia en el marco de la pandemia. Además, como lo señaló la Corte en la sentencia C-420 de 2020, la concesión de dicho término garantizaba que los usuarios de la administración de justicia —y, en este caso, de la acción de tutela— ubicados en zonas rurales tuvieran “el tiempo suficiente para acudir a ‘las sedes de los municipios o personerías’ con el propósito de ‘revisar su canal digital’, en caso de que no tenga acceso propio a Internet”[224].

77. Tercero, la aplicación del artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020 no comprometía el cumplimiento del fallo de tutela. La Sala Plena advierte que, entender “realizada” la notificación personal del fallo de tutela “una vez transcurridos 2 días hábiles siguientes al envío del mensaje” no imponía siquiera una carga mínima que afectara la protección inmediata de los derechos fundamentales. En efecto, conforme al artículo 86 de la Constitución Política, así como a la jurisprudencia constitucional[225], el fallo de primera instancia de la acción de tutela “será de inmediato cumplimiento”, con independencia de la interposición del recurso de impugnación (párrs. 20 y 25). Esto, puesto que, habida cuenta del efecto devolutivo en el que se confiere dicho recurso[226], “la providencia que pone fin al proceso produc[e] todos los efectos a los que está destinada”[227]. Así, por ejemplo, la Corte Constitucional ha reiterado que “en nada afecta la garantía de la protección inmediata de los derechos fundamentales que la impugnación sea resuelta en un término de 20 días, por cuanto, mientras se resuelve la impugnación, ‘la providencia que pone fin al proceso produc[e] todos los efectos a los que está destinada”[228]. Por lo demás, en el caso concreto, la sentencia impugnada había declarado la improcedencia de la acción de tutela, por lo que, en ningún caso, el cumplimiento del fallo podría resultar comprometido.

78. Cuarto, la Corte Constitucional ha reconocido que el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020 aplica a las notificaciones personales que se surtan en el marco del trámite de tutela. En los Autos 587 y 588 de 2022 la Corte concluyó que, “cuandoquiera que [el juez de tutela] decida llevar a cabo la notificación [del fallo] a través de mensajería electrónica, debe observar lo dispuesto en el artículo octavo del Decreto 806 de 2020”[229]. Lo anterior, por cuanto, el referido artículo “en modo alguno resulta contrario a las reglas especiales aplicables al trámite de tutela”[230]. Al respecto, si bien la Corte ha reiterado que el juez de tutela mantiene intacta su potestad de escoger el medio “más expedito y eficaz” para notificar sus decisiones, también ha reconocido que “es una práctica habitual que la notificación personal sea el medio elegido para dar a conocer las providencias judiciales. Cuando ello ocurre, el juez de tutela debe tener en cuenta las reglas que rigen esta modalidad específica de notificación”[231]. A la luz de estas consideraciones, la Corte ha entendido “realizada” la notificación personal de las sentencias de tutela emitidas por sus salas de revisión “una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje” y, por tanto, ha determinado que los términos para presentar solicitudes de nulidad han comenzado a correr “a partir del día siguiente al de dicha notificación”. Dichas consideraciones, como se expuso en el párr. 37.4, fueron reiterados en los Autos 1084 y 1085 de 2022.

79. Si bien este argumento ha sido formulado por la Corte para examinar la notificación de los fallos de tutela proferidos en sede de revisión, la Sala Plena considera que nada obsta para que también se aplique a la notificación del fallo de tutela de primera instancia. Es más, mediante el Auto 002 de 2022, la Sala Novena de Revisión, de manera unánime, declaró la nulidad de todo lo actuado en un trámite de tutela, al concluir que el juez de tutela “pretermitió una instancia del proceso”[232], lo que “configuraba una nulidad insaneable”[233]. Esto, por cuanto dicha autoridad rechazó la impugnación, pese a que fue presentada dentro de la oportunidad legal. Para llegar a esta conclusión, la Sala examinó el conteo del término para impugnar la sentencia de primera instancia en atención a que “la notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje” y, a la luz de esta norma, corroboró que la impugnación había sido interpuesta de manera oportuna. Por tanto, declaró la nulidad “de todas las actuaciones surtidas con posterioridad a la sentencia proferida el 24 de marzo de 2021 por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín” y le ordenó a dicha autoridad “que tramite y conceda la impugnación formulada por el actor contra el fallo de primer grado”.

80. Por lo anterior, con base en los referidos Autos 002, 587, 588, 1084 y 1085, todos de 2022, la Sala Plena concluye que el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020 ha debido aplicarse en el caso sub examine para surtir la notificación del fallo de tutela de primera instancia dictado el 22 de octubre de 2020. Esto, en consideración a que la Secretaría General del Consejo de Estado notificó dicha decisión “a través de mensajería electrónica” y, por tanto, “debía observar lo dispuesto en el artículo octavo del Decreto 806 de 2020”.

81. Quinto, la aplicación de las reglas contenidas en el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020, es compatible con el artículo 86 de la Constitución Política y con el Decreto 2591 de 1991, así como consistente con el Decreto 306 de 1992 y la jurisprudencia constitucional. Esto, por tres razones. Primero, no desconoce contenido normativo alguno del artículo 86 de la Constitución ni del Decreto 2591 de 1991. Segundo, es consistente con el artículo 4 del Decreto 306 de 1992, que, como se expuso en el párr. 23, dispone que, “para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991, se aplicarán los principios generales del Código de Procedimiento Civil, [actual Código General del Proceso] en todo aquello que no sean contrarios a dicho Decreto”. Tercero, la Corte ha reconocido que las distintas salas de la Corte “han acudido a los estatutos procesales generales” en el trámite de las acciones de tutela y han aplicado normas procesales ordinarias, entre otros, en casos relacionados con poderes conferidos en el exterior[234], causales de nulidad[235], práctica de pruebas[236] y corrección de yerros en las sentencias[237].

82. Con fundamento en las anteriores razones, al proferir los autos de 23 de noviembre de 2020 y de 29 de enero de 2021, el magistrado sustanciador incurrió en defecto procedimental. Esto, por cuanto inobservó, sin justificación razonable y suficiente, la regla procedimental prevista por el artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020, para la determinación del momento en que fue notificada la sentencia de 22 de octubre de 2020, emitida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Esta sentencia fue notificada mediante el correo electrónico enviado el 27 de octubre de 2020, cuya constancia de recibido o “entregado” fue emitida el mismo día[238] (párr. 5). Dado que, conforme a dicha norma, esta notificación ha debido entenderse “realizada transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje”, en particular, “cuando el iniciador recepcione acuse de recibido”[239], en el caso concreto, ha debido entenderse realizada el 29 de octubre de 2020. A su vez, en atención a que la misma norma dispone que “los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”, en el caso concreto, el término de 3 días para impugnar, previsto por el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, comenzó a correr el 30 de octubre y culminó el 4 de noviembre de 2020. Por su parte, el 3 de noviembre del mismo año, la parte accionante impugnó dicha sentencia, por medio de correo electrónico[240] (párr. 5). En estos términos, dicha impugnación fue interpuesta de manera oportuna, por lo que ha debido admitirse.

83. Así las cosas, la Sala concluye que, al inaplicar la referida regla del artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020, el magistrado sustanciador rechazó por extemporánea la impugnación presentada por los accionantes y, por consiguiente, pretermitió la segunda instancia del proceso de tutela. De haber aplicado dicha norma, el accionado habría debido concluir que la impugnación fue presentada de forma oportuna, en tanto fue recibida, por correo electrónico, el 3 de noviembre de 2020, esto es, un día antes del vencimiento del término para su interposición. Por consiguiente, al incurrir en el referido defecto procedimental, la autoridad judicial accionada vulneró el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes. Por tanto, la Sala Plena dejará sin efectos los autos cuestionados y, en consecuencia, ordenará al accionado que dé tramite a la impugnación de la acción de tutela dentro de proceso identificado con el número radicado 11001-03-15-000-2020-03943-01.

8. Síntesis de la decisión

84. Hechos. El 19 de mayo de 2021, G.A.C. y otros interpusieron acción de tutela en contra del despacho del consejero C.E.M.R., quien forma parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de su derecho al debido proceso. Esto, por haber pretermitido el trámite de la impugnación de la sentencia de primera instancia, proferida en un proceso de tutela promovido, el 4 de septiembre de 2020, por los accionantes en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Tras la impugnación de esta sentencia por parte de los accionantes, el juez de primera instancia concedió el recurso. Sin embargo, el magistrado sustanciador lo rechazó, mediante providencia de 23 de noviembre de 2020. Asimismo, dicho consejero confirmó su rechazo, por medio del Auto de 29 de enero de 2021. La acción de tutela objeto de revisión controvierte las providencias de 23 de noviembre de 2020 y de 29 de enero de 2021. En concreto, los accionantes solicitaron como única pretensión, que se ampare su derecho al debido proceso y, por consiguiente, se tramite “la referida impugnación”[241].

85. Decisiones de instancia. Por medio de la sentencia de 9 de septiembre de 2021, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó la tutela, por improcedente. Esto, porque, (i) conforme a la sentencia SU-627 de 2015, la tutela no procede en contra de decisiones proferidas en el marco de acciones de tutela; (ii) los accionantes pretenden reabrir una instancia adicional y (iii) el mecanismo de revisión ante la Corte Constitucional es el mecanismo idóneo para examinar las providencias proferidas en sede de tutela. Los accionantes impugnaron dicha decisión. Mediante la sentencia de 15 de diciembre de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia. El ad quem consideró que la tutela satisfacía los requisitos generales de procedibilidad. Sin embargo, en su criterio, no se configuró defecto específico alguno, por cuanto el análisis de la aplicación del Decreto Legislativo 806 de 2020 fue “suficiente y razonable”. Por lo anterior, el juez de segunda instancia concluyó que la “providencia cuestionada no violó el derecho fundamental al debido proceso”.

86. Problemas jurídicos. La Sala Plena formuló dos problemas jurídicos. El primero, referente al estudio de los requisitos generales de procedibilidad de las acciones de tutela contra providencias judiciales. El segundo, respecto a la posible configuración de los defectos orgánico y procedimental (párrs. 18.1 y 18.2).

87. La Sala consideró que la tutela sí satisfacía los requisitos genéricos de las acciones de tutela contra providencias judiciales. Primero, la legitimación por activa, toda vez que los accionantes son titulares del derecho fundamental al debido proceso, presuntamente vulnerado por el accionado. Segundo, la legitimación por pasiva, dado que el magistrado sustanciador es la autoridad judicial que profirió los autos cuestionados. Tercero, la relevancia constitucional, porque el asunto sub examine (i) no versa sobre asuntos legales o económicos; (ii) persigue la protección de facetas constitucionales del debido proceso y (iii) no busca reabrir debates legales concluidos en el proceso ordinario. Cuarto, la subsidiariedad, porque los accionantes no contaban con recurso alguno para recurrir la decisión de rechazo de la impugnación. Quinto, la inmediatez, pues los accionantes interpusieron la acción de tutela sub examine dentro de un término razonable y proporcional. Sexto, las irregularidades procesales alegadas podrían surtir efectos determinantes, porque, de acreditarse, comprometerían la competencia de un juez de tutela para adoptar una decisión, así como el procedimiento dispuesto por el ordenamiento, para el trámite de la impugnación y de la segunda instancia en las acciones de tutela. Séptimo, los accionantes identificaron los hechos que generaron la vulneración y el derecho presuntamente vulnerado. Por último, la Sala verificó que la decisión cuestionada no era una sentencia de tutela.

88. No se configuró defecto orgánico. La Sala Plena constató que el accionado no incurrió en irregularidad alguna que dé lugar a la configuración del mencionado defecto orgánico. Esto es así, por dos razones. Primero, porque, en ejercicio del principio de oficiosidad, el juez de tutela de segunda instancia tiene competencia para revisar, de manera integral y completa, las decisiones proferidas en el trámite de la primera instancia. Segundo, por cuanto el juez de tutela de segunda instancia es, por definición, competente para verificar su competencia en el marco del trámite de impugnación del fallo de tutela, esto es, para examinar si la impugnación fue interpuesta de manera oportuna. Lo anterior, habida cuenta de que la oportunidad de la impugnación es el único requisito para su procedencia. Por tanto, si el juez advierte que la impugnación fue presentada de manera extemporánea, no sería competente para pronunciarse sobre la decisión de primera instancia.

89. En el caso sub examine se configuró defecto procedimental. La Sala Plena verificó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental, por cinco razones. Primero, conforme a los artículos 1 y 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020, el régimen de notificaciones personales es aplicable a las notificaciones de esta naturaleza que se lleven a cabo en los trámites de tutela. Segundo, además de los objetivos globales y mediatos, la aplicación de este régimen de notificaciones al trámite de tutela persigue flexibilizar las exigencias procesales en el marco de la pandemia y racionalizar los trámites en el marco de los procedimientos, lo cual resulta de especial relevancia, en relación con el procedimiento de tutela. Tercero, habida cuenta del cumplimiento inmediato de este fallo, la aplicación de las reglas de notificaciones del artículo 8 del Decreto Legislativo 806 de 2020 a la notificación personal de la sentencia de tutela no compromete la protección efectiva de los derechos fundamentales. Cuarto, la Sala Plena ha dispuesto que las mencionadas reglas aplican para la notificación personal de los fallos de tutela. Quinto, la aplicación de dichas reglas al trámite de notificación del fallo de tutela es, por lo demás, consistente con la jurisprudencia constitucional, relativa a la aplicación de las normas procesales generales, al procedimiento de tutela. Por último, al aplicarse el artículo 8 del referido Decreto Legislativo en el caso sub examine, la Sala constata que la impugnación interpuesta por los accionantes, en contra de la sentencia de 22 de octubre de 2020, fue oportuna.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,