Auto nº 618/22 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2022

1. El 5 de septiembre de 2014,[1] el señor J.M.B.C., en calidad de agente especial liquidador de la EPS-S Selvasalud S.A. en liquidación, interpuso mediante apoderado judicial una demanda ejecutiva singular de menor cuantía en contra de la Fundación Valle de L. –de carácter privado–.[2] El demandante pretendió que se librara mandamiento ejecutivo de pago en contra de la demandada “por el valor de la deuda liquidada por concepto de saldos de anticipos sin ejecutar” originados en la consignación de dineros para la atención de afiliados y beneficiarios de la EPS, reconocidos en la Resolución 0067 del 6 de febrero de 2014 y por concepto de los intereses de mora sobre el valor liquidado en la citada resolución, hasta que se verifique el pago total de la obligación.

2. El demandante afirmó que: (i) según la composición accionaria de la EPS Selvasalud S.A, el 80.84% es capital público; (ii) el 13 de enero de 2014 envió un oficio a la Fundación Valle de L. “indicándole que adeuda por concepto de anticipos con destinación específica sin ejecutar la suma de $385.133.028; otorgándole cinco días para la devolución de lo adeudado”; (iii) ante la falta de respuesta por la entidad demandada, el agente liquidador emitió la Resolución 067 del 6 de febrero de 2014 “por medio de la cual se liquida una deuda por concepto de devolución de saldos de anticipos en favor de Selvasalud EPS-S S.A. en liquidación y ordena su pago”;[3] (iv) este acto administrativo se notificó el 21 de febrero de 2014; (v) el 26 de febrero del mismo año, la Fundación Valle de L. interpuso recurso de reposición; (vi) el 27 de junio de 2014, se profirió la Resolución 0851 “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por Fundación Valle de L. contra la Resolución 0067 del 6 de febrero de 2014”[4], en la cual se modificó el valor cobrado, el cual se estableció en $261.978.540. En consecuencia, el demandante consideró que se trata de “una obligación clara, expresa y actualmente exigible mediante proceso ejecutivo”.

3. Una vez repartida la demanda, el 17 de septiembre de 2014 el Juzgado 6° Civil del Circuito de Oralidad emitió un auto mediante el cual resolvió negar el mandamiento de pago solicitado porque consideró que no se aportó un título ejecutivo que cumpliera con las disposiciones del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil. Este auto fue objeto de recurso de reposición y en subsidio de apelación por el demandante. En consecuencia, el 27 de octubre de 2014, la autoridad judicial resolvió no revocar el auto en cuestión y concedió en efecto suspensivo el recurso de apelación por lo que remitió el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali.[5]

4. La Sala de Decisión Singular del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, mediante auto del 17 de febrero de 2015,[6] resolvió declarar la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción y ordenó la remisión de la actuación para su reparto entre los jueces administrativos. La autoridad judicial argumentó que, teniendo en cuenta que Selvasalud EPS-S es una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional con una participación estatal del 80.87%, es decir, es una entidad pública del Estado, el asunto bajo estudio es “un proceso de ejecución derivado de un contrato celebrado por una entidad pública, donde se exige el pago del capital e intereses contenidos y causados, respectivamente, por dicho contrato”, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA),[7] debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

5. Por su parte, mediante auto del 10 de febrero de 2020, el Juzgado 17 Administrativo Oral del Circuito de Cali declaró su falta de competencia por jurisdicción para conocer el asunto, propuso el conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Valle del Cauca para que dirimiera el conflicto.[8] El juez argumentó que la competencia de esta jurisdicción para conocer procesos ejecutivos está delimitado en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, en el cual no se prevé la ejecución de actos administrativos como los contenidos en las resoluciones presentadas por el demandante. Agregó además que, si bien el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali al remitir el proceso indicó que las referidas resoluciones fueron expedidas con ocasión de un contrato de prestación de servicios de salud entre las partes, lo cierto es que en el expediente no reposa prueba de la existencia de tal contrato y del estudio de dichos actos puede extraerse que su origen se atribuye única y exclusivamente al proceso de liquidación que debió enfrentar la entidad ejecutante. Así, concluyó que, en virtud de la cláusula general de competencia establecida en el artículo 15 y el numeral 11 del artículo 20 del Código General del Proceso,[9] el presente asunto debe ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria Civil.[10]

6. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

7. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[11] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[12] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[13] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[14]

8. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor J.M.B.C. en calidad de agente especial liquidador de la EPS-S Selvasalud S.A. en liquidación en contra de la Fundación Valle de L. (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, la Sala de Decisión Singular del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali invocó el artículo 104.6 del CPACA. Por su parte, el Juzgado 17 Administrativo Oral de Cali citó el artículo 104.6 del CPACA y los artículos 15 y 20.11 del Código General del Proceso (presupuesto normativo).

9. La Sala Plena estableció en el Auto 883 de 2021 que las demandas ejecutivas derivadas de actos administrativos emitidos por el agente liquidador de una Empresa Prestadora de Salud, en los que se ordena la legalización o devolución de anticipos entregados a una Institución Prestadora de Salud o un particular, asociados a la prestación de servicios de salud, son competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Esto por cuanto: (i) esta jurisdicción tiene competencia general o residual para aquellos asuntos que no han sido asignados por la ley o la Constitución a otra jurisdicción; (ii) la Jurisdicción Ordinaria Laboral tiene la competencia para asumir asuntos relacionados con la ejecución de obligaciones del sistema de seguridad social integral que no estén asignados a otra jurisdicción; y (iii) la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer procesos ejecutivos está limitada, por regla general, a aquellos derivados de condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, laudos arbitrales y contratos estatales.

10. La Corte Constitucional llegó a esta conclusión a partir de lo establecido en el artículo 12 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia[16] según el cual: “la jurisdicción ordinaria (…) conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.” En el mismo sentido, el Artículo 15 del Código General del Proceso[17] señala: “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción.”

11. Ahora bien, respecto de los procesos ejecutivos, el numeral 5 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS)[18] señala que la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no estén asignados a otra jurisdicción. Por su parte, el numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerá de aquellos derivados de: (i) condenas impuestas a la administración, (ii) conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, (iii) laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública y (iv) contratos celebrados con entidades estatales. Es decir, esta última normatividad no incluye expresamente la ejecución de obligaciones contenidas en actos de agentes liquidadores, a través de la cual se pretenda el cobro de recursos propios del sistema de seguridad social.

12. En el mismo sentido, en el Auto 806 de 2021[19] se recordó que el Consejo Superior de la Judicatura consideró que “si bien el numeral 4º del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, contempló como título ejecutivo la copia auténtica de los actos administrativos debidamente ejecutoriados que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, ello no significa que se haya asignado la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de estos procesos ejecutivos, la cual, se reitera, se encuentra delimitada en el artículo 104 ejusdem.”[20] Asimismo, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha establecido que, según la cláusula general de competencia prevista por el numeral 5 del Artículo 2 del CPTSS, la Jurisdicción Ordinaria Laboral es competente para conocer sobre “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”[21]

13. En relación con la prestación de servicios de salud y seguridad social, el literal k del artículo 156 de la Ley 100 de 1993[22] advierte que “las Entidades Promotoras de Salud podrán prestar servicios directos a sus afiliados por medio de sus propias Instituciones Prestadoras de Salud o contratar con Instituciones Prestadoras y profesionalmente independientes o con grupos de práctica profesional, debidamente constituidos.”

14. En la medida que en el presente caso el señor J.M.B.C., en calidad de agente especial liquidador de la EPS-S Selvasalud S.A. –entidad pública–, presentó una demanda ejecutiva en contra de la Fundación Valle de L. –entidad privada–, con el objetivo de que se librara mandamiento de pago a su favor por la obligación contenida en las resoluciones No. 067 y 0851 de 2014, mediante las cuales se liquidó una deuda por concepto de saldos de anticipos sin ejecutar originados en la consignación de dineros para la atención de afiliados y beneficiarios de la EPS, el asunto es competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En los términos expuestos previamente, dicha Jurisdicción tiene la competencia residual o general para conocer los asuntos que no han sido asignados por la ley a otra y en específico, para conocer la ejecución de obligaciones derivadas de la prestación de servicios de salud. Adicionalmente, dado que la obligación que origina la demanda no se enmarca en lo establecido en el numeral 6 del Artículo 104 del CPACA, no hay razones para concluir que el asunto sea competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

15. En el asunto bajo estudio, según lo consignado en el expediente, se observa que la EPS-S Selvasalud S.A. en el proceso liquidatorio encontró que la Fundación Valle de L. le adeuda una suma “por concepto de saldos de anticipos sin ejecutar, originados en la consignación de dineros para la atención [de] los afiliados y beneficiarios de la EPS-S SELLVASALUD S.A. que no se presentaron a reclamar el servicio o que la atención del servicio de salud generó saldos a favor de la EPS-S (…)”. Así, se trata de una controversia relativa a las obligaciones emanadas de la prestación de servicios de seguridad social, en los términos del numeral 5 del artículo 2 del CPTSS que asigna estos asuntos a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

16. Así las cosas, la demanda ejecutiva presentada por J.M.B.C. en calidad de agente especial liquidador de la EPS-S Selvasalud S.A. en contra de la Fundación Valle de L. es competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, debido a que: (i) se trata de una controversia relacionada con la ejecución de obligaciones derivadas de la prestación de servicios de seguridad social, asunto que de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS es propio de la Jurisdicción Ordinaria y (ii) no se enmarca en lo previsto en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA que asigna la competencia de procesos ejecutivos a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Situación que, a la luz del precedente referenciado en el anterior acápite considerativo, no se altera por el hecho de que la entidad demandante sea de carácter público.

17. Ahora bien, del conflicto de jurisdicciones de la referencia no hace parte una autoridad judicial de la especialidad laboral. No obstante, la Sala encuentra pertinente asignar el conocimiento del caso a una autoridad de dicha especialidad para preservar los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, los cuales han sido tenidos en cuenta por la Corte cuando, como en este caso, se ha advertido que, prima facie, el juez competente es uno distinto a los que participan del conflicto[23]. Por lo tanto, se dispondrá remitir el expediente al Centro de Servicios Judiciales de Cali para que adelante el reparto correspondiente y lleve a cabo las comunicaciones respectivas.

18. La Jurisdicción Ordinaria Laboral es competente para conocer demandas ejecutivas en contra de particulares o instituciones prestadoras de salud, en las que se pretenda la legalización o devolución de anticipos entregados por la empresa prestadora de salud demandante, en virtud de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 2 del CPTSS y por tratarse de procesos ejecutivos no contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,