Auto nº 2871/23 de Corte Constitucional, 15 de Noviembre de 2023

1. El 2 de diciembre de 2022 la Federación Colombiana de Ganaderos (“FEDEGAN”), a través de apoderado judicial, interpuso demanda ejecutiva de mayor cuantía en contra de Cárnicos Especializados SAS.[1] Lo anterior, con el fin de que se libre mandamiento de pago por concepto de los aportes parafiscales adeudados de la contribución de fomento ganadero y lechero, contenidos en el título ejecutivo del 3 de octubre de 2022 y en la conformidad de la DIAN del 28 de septiembre de 2022.[2]

2. Los hechos en los que se sustentó la demanda son los siguientes: (i) el 4 de enero de 2019 el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural suscribió el contrato No. 20190001 con FEDEGAN, con el fin de que ésta se encargara del recaudo final e inversión de las cuotas de fomento ganadero y lechero, y desarrollar los objetivos previstos en la Ley 89 de 1993 y en la Ley 101 de1993; (ii) Cárnicos Especializados SAS, en razón de la cuota parafiscal de fomento ganadero y lechero, adquirió una deuda en los periodos de enero a diciembre de 2021, por el sacrificio de 20.182 reses; (iii) de acuerdo con las bases de datos de FEDEGAN, Cárnicos Especializados SAS no ha registrado el pago de la obligación parafiscal de los periodos antes referidos, la cual, asciende a $ 458.393.766; (iv) el 28 de septiembre de 2022 la DIAN declaró la conformidad del valor contenido en la certificación expedida por FEDEGAN que contiene la obligación adeudada; (v) el 3 de octubre de 2022, el representante legal de FEDEGAN suscribió la certificación que constituye el título ejecutivo que contiene la obligación exigible a Cárnicos Especializados SAS.[3]

3. Por reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali, autoridad judicial que mediante Auto del 7 de diciembre de 2022 declaró su falta de competencia y remitió el asunto a los juzgados administrativos de Cali (reparto).[4] Consideró, que la competencia sobre la demanda presentada por FEDEGAN corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por expresa disposición legal de la Ley 101 de 1993, en concordancia con el artículo 4 del Decreto 2025 de 1996 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (“CPACA”). En concreto, indicó que las sumas que se pretenden cobrar tienen origen en el contrato de administración de cuotas de fomento ganadero y lechero suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y FEDEGAN, en cumplimiento del artículo 7 de la Ley 89 de 1993, por lo que las disputas generadas en virtud de contratos celebrados por entidades públicas deben ser dirimida por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de acuerdo con el artículo 104 del CPACA.[5]

4. Una vez remitido el expediente, por reparto le correspondió al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali,[6] autoridad judicial que mediante auto del 14 de agosto de 2023 declaró su falta de competencia, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional.[7] Indicó que, de conformidad con la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo contenida en el artículo 104 del CPACA, esa jurisdicción conoce de los procesos ejecutivos que se deriven de las condenas impuestas y conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción, al igual que de los laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pública, o de aquellos proceso ejecutivos originados en un contrato estatal.

5. Por otra parte, consideró que, de acuerdo con el artículo 297 de CPACA, esa jurisdicción no conoce que los procesos ejecutivos en los que la parte condenada sea un particular, sin perjuicio de que la obligación parafiscal alegada “(…) no se origina en el contrato de administración suscrito entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y FEDEGAN, sino que se trata de una obligación donde esta entidad está obligada a su recaudo.”.[8] Adicionalmente, para sustentar su postura, citó las consideraciones del Auto 096 de 2023[9] de la Corte Constitucional, en lo relativo a la competencia para conocer de proceso ejecutivos que pretendan el pago de contribuciones parafiscales. El 18 de agosto de 2023 el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali envió el expediente a la Corte Constitucional.[10]

6. El 24 de octubre de 2023, se repartió el CJU-4600 al Despacho de la Magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 26 de octubre de 2023.[11]

7. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

8. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[12] En tal sentido, para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones la Sala Plena de la Corte ha precisado que son necesarios los siguientes tres presupuestos,[13] cuya acreditación en el presente caso se expone a continuación.

9. El presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14] Al respecto, se tiene que en este caso el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali) y de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali).

10. Por otra parte, sobre el presupuesto objetivo, se ha indicado que este implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]. El conflicto suscitado entre las dos autoridades judiciales identificadas implica la existencia de una causa judicial concreta, referida a la demanda ejecutiva de mayor cuantía interpuesta por FEDEGAN en contra de Cárnicos Especializados SAS, por concepto de los aportes parafiscales adeudados de la contribución de fomento ganadero y lechero, contenidos en el título ejecutivo del 3 de octubre de 2022 y en la conformidad de la DIAN del 28 de septiembre de 2022.[16]

11. Finalmente, el presupuesto normativo exige que, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. En relación con este criterio, la Sala evidencia que las dos autoridades jurisdiccionales enunciaron, razonablemente, fundamentos de índole legal en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali hizo referencia a los artículos 4 del Decreto 2025 de 1996 y el artículo 104 del CPACA, al igual que a la Ley 101 de 1993 y al artículo 7 de la Ley 89 de 1993. Por su parte, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali hizo referencia a los artículos 104 y 297 del CPACA, y al Auto 096 de 2023[17] de la Corte Constitucional.

12. Así las cosas, la Sala procede a asumir el estudio de fondo del conflicto, teniendo en cuenta la acreditación de los tres presupuestos que permiten establecer la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

13. La sala plena de la Corte Constitucional señaló, mediante Auto 1089 de 2021,[19] que “corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de una contribución parafiscal, como la cuota de fomento ganadero y lechero”. Lo anterior, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015[20] –vigente al momento en que se presentó dicha demanda[21]– según el cual “las entidades administradoras de los Fondos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras podrán demandar por vía ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria el pago de las mismas”.

14. Si bien dicho artículo fue derogado expresamente por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019,[22] antes de que se presentara la demanda objeto de análisis en el presente auto,[23] lo cierto es que el parágrafo 1 del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 es una reproducción exacta del parágrafo 1 del artículo 30 de la Ley 101 de 1993[24] aún vigente, como se verá a continuación.

15. La Ley 89 de 1993[25] creó la contribución parafiscal denominada cuota de fomento ganadero y lechero y el Fondo Nacional de Ganado para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de dicha contribución.[26] Asimismo, estableció que “la administración del Fondo y el recaudo de la cuota final de Fomento Ganadero y L. estaría a cargo de la Federación Colombiana de Ganaderos – FEDEGAN, que sería contratada por el Gobierno Nacional a través del Ministerio de Agricultura”.[27]

16. En lo relacionado con la jurisdicción competente para conocer de procesos ejecutivos que pretendan el pago de la contribución parafiscal de fomento ganadero y lechero, el parágrafo 1 del artículo 30 de la Ley 101 de 1993 señala lo siguiente:

    “Las entidades administradoras de los Fondos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras podrán demandar por vía ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria el pago de las mismas. Para este efecto, el representante legal de cada entidad expedirá, de acuerdo con la información que le suministrará el Ministerio de Hacienda, el certificado en el cual conste el monto de la deuda y su exigibilidad.”

17. En otras palabras, al igual que lo dispuesto en parágrafo 1 del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, el parágrafo 1 del artículo 30 de la Ley 101 de 1993 otorga a la Jurisdicción Ordinaria el conocimiento de las solicitudes de ejecución de las contribuciones parafiscales agropecuarias.

18. Se presentó un conflicto entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria Civil (Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali) y otra de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2 de esta providencia.

19. En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso ejecutivo promovido por FEDEGAN contra Cárnicos Especializados SAS, con el objetivo de solicitar que se libre mandamiento de pago por concepto de los aportes parafiscales adeudados correspondientes a las cuotas de fomento ganadero y lechero.

20. Lo anterior, encuentra su sustento en un entendimiento extendido de la regla de decisión fijada en el Auto 1089 de 2021,[28] cuya interpretación es aplicable al presente caso[29] en el que se busca ejecutar la contribución parafiscal de fomento ganadero y lechero contenida en título ejecutivo del 3 de octubre de 2022 y en la conformidad de la DIAN del 28 de septiembre de 2022.[30]

21. Lo anterior, por cuanto el asunto sub judice se enmarca en el parágrafo 1 del artículo 30 de la Ley 101 de 1993, según el cual las entidades como FEDEGAN que administran fondos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias –entre las que se encuentra la cuota de fomento ganadero y lechero– podrán demandar por vía ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria el pago de estas.

22. En razón a los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Cali y comunicar la presente decisión al demandante.

    Regla de decisión

23. “De conformidad con lo señalado, la Corte concluye que corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda el pago de una contribución parafiscal como la cuota para el fomento ganadero y lechero, de conformidad con el primer parágrafo del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015”.[31]

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,