Acción comunal y clientelismo
| Autor | Angelika Rettberg/Laura Wills-Otero/Miguel García Sánchez |
| Páginas | 131-167 |
Capítulo cuatro
Acción comunal y clientelismo
L fue incorporada al régi men político colombiano
en . Hizo parte del paquete de reformas institucionales y política s que bus-
caba poner en marcha el Frente Nacional en aras de modernizar la est ructura
institucional del Estado. Desde que fue creada, la acción comunal tuvo como
objetivo ayudar al desar rollo y modernización de la sociedad colombiana a partir
de la participación y organización de la comunidad. El cumplimiento de este
objetivo dependía del papel que pudiera desempeñar desde una posición en la
que permitía el contacto entre las instituciones estata les y la sociedad.
Con el paso del tiempo, el proceso político ha mostrado la consolidación
de este mecanismo como uno de los más desarrol lados, estables y en constante
crecimiento. Tal situación se debe a la forma como la acción comunal se ha
insertado en el sistema político, hasta convertirse en un mecanismo privile-
giado para la cana lización del clientelismo. Ha llegado a desempeñar este papel
porque facilita que las instituciones estata les y los partidos políticos encuentren
un interlocutor organizado al cual entregarle los benecios de sus acciones y
reclamarle su adhesión.
El funcionamiento de las juntas de acción comunal tiene u n carácter ambi-
guo. Al mismo tiempo que son formas de organización de la comunidad, dep en-
den de las regulaciones, apoyo y manejo de instituciones estata les. Esto las llevó
a ocupar un lugar part icular e importante en la necesar ia relación entre el Estado
y la comunidad. Su actividad se desa rrolló necesariamente en el ámbito de lo
local, en el entorno más próximo de las comunidades. Por ello, el análisis de su
Este capítulo es una adaptación, actualizada, de la tesis de grado de Andrés Dávila, “Las juntas
de acción comunal: Clientelismo y participación popular en el régimen político colombiano.
El caso de Rionegro, Santander, -”, para optar al título de politólogo, Bogotá, Universidad
de los Andes, .
E C
papel y de su actividad forma parte del est udio de caso municipal, en el cual se
ponen en evidencia las característ icas del fenómeno clientelista en Colombia.
A lo largo de los anteriores capítulos se ha analizado la i ncidencia de las rela-
ciones clientelistas en el sistema político colombiano. Se han tocado diferentes
aspectos, desde su problemática histórica a nivel nacional, hasta su pa rticular
desenvolvimiento en el municipio de Rionegro. El estudio de la acción comunal
en Rionegro complementa estas facetas y muestra en profundidad la raciona lidad
a que responden las prácticas clientelistas. En pri mer lugar, pone en evidencia la
forma como se ejerce la intermediación de los partidos políticos en el contacto
entre las instituciones del Estado y la comunidad, y los inst rumentos que sirven
para una entrega de recursos, obras y servicios que obligan a una retribución
en votos. Igualmente, destaca el control que se ejerce sobre la organización y
participación de la comunidad, la cua l solo parece responder a motivaciones de
este tipo que le aseguren una parcia l satisfacción de sus necesidades, mientras
sus potencialidades democráticas ha n quedado relegadas a un plano secundario.
Finalmente, señala cómo el Estado desca rga sus responsabilidades en formas de
organización que sustituyen o complementan recursos insucientes que destina
para solucionar problemas acuciantes de las comunidades.
Para ello, el capítulo da primero una v isión global de la evolución de la acción
comunal en Colombia y de su inserción en el funcionamiento del sistema polí-
tico colombiano. Luego se adentra en el caso municipal, donde se examinan su
evolución, sus características, su situ ación actual, desde la doble perspectiva del
manejo institucional y la par ticipación de la comunidad.
La acción comunal y el sistema político
La Ley de dio vida a la acción comunal en Colombia. Sus objetivos for-
males señalaban la impor tancia de promover la organización y participación de
comunidades locales para faci litar el mejoramiento de sus condiciones de vida
y su acceso al desarrol lo. A pesar de que el carácter y naturaleza de esta s orga-
nizaciones no fue denido desde un comien zo, se tuvieron varios propósitos al
incorporarlas al f uncionamiento del régimen político colombiano.
La creación de la acción comunal respondió a factores externos e internos.
Entre los primeros se puede señalar que en diversos países de Amér ica Latina
Véase Luis Fontalvo, La acción comunal y sus normas, Bogotá, Editorial Gente Nueva, , p. .
Véase Elisabeth Ungar, “Análisis de las relaciones entre las demandas de la población, las
organizaciones comunales y la prestación de servicios por parte del Estado: El caso de las juntas
de acción comunal en Bogotá”, Informe nal de investigación, Departamento de Ciencia Política,
Universidad de los Andes, Bogotá, , p. .
A
y del Tercer Mundo, la década de los años cincuenta sirv ió para implementar
programas de desarrollo de la comunidad tendientes a que organizaciones
comunales colaboraran act ivamente en lo que se consideraba la necesaria con-
secución del desarrollo. Colombia no fue ajena a tales políticas. E l programa de
promoción de la acción comunal recibió de estas experiencias la certicación
de sus bondades y la legitimidad para ser i ncluida en los cambios institucionales
del Frente Nacional.
Internamente, las transformaciones del país motiva ron la búsqueda de
nuevos mecanismos que le permitieran al Estado adaptarse y controlar las
condiciones que se imponían. Un programa como el de la acción comunal, que
tenía aval internacional, fue incor porado entre los propósitos del nuevo régimen
instaurado en . Fue uno entre varios programas concretos dirigidos ins titu-
cionalmente. La acción comunal cumplía el propósito de generar mecanismos
para la colaboración entre el Gobierno y las comunidades, tendientes a superar
los obstáculos para el objetivo del desarrollo. Igualmente, la organización de
la comunidad podía servir para erradicar la violencia. Las comunidades que
mostraran disposición para organizarse y recibir el apoyo gubernamental,
tendiente a mejorar sus condiciones de vida, podrían desarrollarse en paz.
Además, se lograba incluir tales organizaciones dentro del régimen político,
con lo cual se asegur aba que dependerían de instituciones estatales y cumpli-
rían la normatividad vigente. A tr avés de una forma organizativa homogénea
para todo el territorio, se buscaba que lo prometido con el pacto frentenacio-
nalista pudiera llegar d irectamente a las comunidades y, al mismo tiempo, se
evitaba la consolidación de formas organizat ivas autónomas. Así, se ampliaba
la cobertura de un Estado incapaz de acceder a vastos sectores del territorio
nacional y, al lograr que la comunidad participara y aportara recursos para
ayudar a solucionar sus necesidades, se compensaba la insu ciencia de lo que
el Estado podía ofrecer.
Se consideró, sin embargo, que el desarrollo de la comunidad era un pro-
ceso lento que requería educación, preparación y formación de conciencia de
la comunidad. Aunque en algunos momentos se reconocía la capacidad de la
comunidad para organizar se autónomamente, se aclaró que determinados orga-
nismos estatales debían encarga rse de promover y supervisar las actividades de
tales orga nizaciones.
La acción comunal representó la creación de una forma de organización que
ocupaba un lugar particu larmente importante en la relación entre el Estado y la
sociedad civil. Esto ex plica que, si bien hubo presupuestos claros para su puesta
en marcha, predominó inicialmente cierta indenición que solo se solucionó
a medida que este tipo de organización se inser taba en el funcionamiento del
sistema político colombiano. No obstante, desde un comienzo tuvo un car ácter
especial, pues simultánea mente era organización de la comunidad y dependía
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